Полномочия органов местного управления. Основные полномочия органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя МСУ, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: "полномочия МСУ", "права МСУ". Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Толковый словарь русского языка определяет "полномочия", как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.

Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и другими законами.

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Полномочия МСУ реализуются во-первых непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституцией РФ, федеральными законами признано право на осуществление местного самоуправления. Население городского, сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Население муниципальных образований играет важную роль в реализации полномочий местного самоуправления. Отдельные полномочия МСУ (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем референдума и др.), могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.

Во-вторых, полномочия МСУ реализуются органами МСУ и должностными лицами МСУ. Большинство полномочий МСУ реализуются органами и должностными лицами МСУ, составляя их компетенцию.

Полномочия МСУ можно подразделить на две группы:

  • 1. "Собственные" полномочия МСУ, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальным образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением
  • 2. Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы МСУ.

Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами МСУ данных полномочий.

Полномочия органов МСУ обладают специфическими чертами:

  • 1. Полномочия органов МСУ представляют собой неразрывное единство закрепленных в законе их прав и обязанностей.
  • 2. Полномочия органов МСУ закрепляются в соответствующих нормативно - правовых актах.
  • 3. В отличие от прав граждан всякое полномочие органов МСУ реализуется ими через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустановительного характера.
  • 4. Органы МСУ располагают собственными властными полномочиями в решении вопросов местного значения.

Классификации полномочий органов МСУ может осуществляться по различным критериям. Анализ законодательства РФ позволяет выделить основные сферы деятельности органов МСУ по решению вопросов местного значения: хозяйственного строительства, социально-культурного строительства, охраны общественного труда. Для осуществления деятельности в указанных сферах органы МСУ наделяются соответствующими полномочиями.

Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения.

Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование полномочий органа местного самоуправления предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия "полномочия", являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения органов местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного в ведении муниципального образования.

Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общих полномочий; б) органы специальных полномочий.

К органам общих полномочий относятся органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления и местная администрация (орган управления муниципального образования) - предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.

Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов, по существу, затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы.

Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.

К органам специальных полномочий относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.

Второй элемент полномочий - права и обязанности - является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера; б) полномочия конкретного характера.

Например, право представительного органа осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использованием Конкретных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления. Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены принципы определения полномочий органов местного самоуправления:

  • 1) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
  • 2) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их полномочий и не отнесен к полномочий другого органа власти;
  • 3) осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
  • 4) предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;
  • 5) при делегировании полномочий центральными или региональными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

Данные положения получили развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления. В соответствии с ним муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность с учетом разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. В уставе муниципального образования определяются полномочия и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Закон запрещает передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Например, на территории, включающей несколько муниципальных образований, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к рассмотрению вопросы, отнесенные к полномочиям других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.

Рассмотрев теоретико-правовые аспекты местного самоуправления, общее понятие полномочий перейдем к рассмотрению полномочий МСУ в социально-культурной области, так как эта сфера является очень важной, с которой мы сталкиваемся ежедневно и от состояния которой зависит состояние страны.

В статье 130 Конституции РФ раскрывается смысл местного самоуправления, его назначение. В ней нет определения понятия местного самоуправления, вместе с тем она называет главные его признаки.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать их решение, если они приняты в рамках закона. Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации.

Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы.

В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой Кириллов Л, Челак И. Внимание к управлению муниципальной собственностью // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 4, с.74-75.

На основании действующих законов Российской Федерации органы местного самоуправления вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и актами органов местного самоуправления, изданными в пределах их компетенции, передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления. В подготавливаемых новых федеральных актах и актах субъектов Федерации о местном самоуправлении институт муниципальной собственности получит дальнейшее развитие.

Выборные и другие органы местного самоуправления, о которых идет речь в данной статье, могут быть разными по своему назначению. На выборной основе формируются представительные органы самоуправления - думы, муниципальные комитеты, советы, собрания и т. д.

Избираться также могут главы местной администрации, мэры, старосты и другие должностные лица. Кроме того, представительные органы и главы администраций назначают руководителей создаваемых ими муниципальных служб. Формирование всех органов самоуправления - «внутреннее» дело местного населения: все они прямо или в конечном счете подконтрольны и подотчетны этому населению и никому больше Сергеев А.А Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Правоведение, 2003, № 6, с.82.

В ч. 1 статьи 132 Конституции РФ дается перечень важнейших вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления. Сопоставляя содержащиеся здесь нормы с нормами ст. 130, где говорится о возможности решения подведомственных местному самоуправлению дел непосредственно населением, можно сделать однозначный вывод, что основной объем этих дел приходится все же на долю структур, специально для этого создаваемых.

Приведенный в данной статье перечень,- открытый, т. е. кроме указанных в нем вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка предполагается решение органами местного самоуправления «иных вопросов местного значения».

Причем названные вопросы главным образом связаны с материально-финансовым обеспечением местного самоуправления. Если исключить из этого перечня охрану общественного порядка, конкретные направления деятельности органов местного самоуправления представить трудно. Предполагается, что они будут установлены федеральными законами и нормативными актами субъектов Федерации.

Из действующего законодательства можно понять, что к предметам ведения органов местного самоуправления, кроме названных, относятся муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местные системы энерго-, водо и теплоснабжения, планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благополучие, системы местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и др. Местное значение этих вопросов относительно. Хотя в оптимальном решении их заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом оно тоже небезразлично, поскольку вся политика государства согласно Конституции направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Тем не менее Конституция различает полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях Мокрый В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 5, с.78.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, развитие культуры, физкультуры и спорта.

Эти органы могут быть дополнительно наделены, например, полномочием по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, в том числе государственной, правом контроля за осуществлением некоторых конкретных норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на их территории, некоторыми правоохранительными полномочиями и др.

Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления.

Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.

Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом.

Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации, законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003 - С.141-142.

Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик.

Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.

Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.

Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией.

Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их.

Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены решений органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации: комментарий / под общей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 2004 - С.538.

В ст. 132 Конституции РФ установлено правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств.

Однако возможна ситуация, когда и без передачи полномочий органы государственной власти (федеральные или субъектов Федерации) принимают решения, не обязательно адресованные органам местного самоуправления, но вынуждающие последних производить дополнительные затраты помимо запланированных в бюджете или в связи с выполнением переданных им полномочий.

Например, если по решению федеральных органов закрывается предприятие, составляющее объект федеральной государственной собственности, возникает проблема безработицы для жителей данного города, к решению которой должен подключиться орган местного самоуправления. Он затрачивает определенные средства на социальную защиту затрагиваемой этим решением категории членов территориального сообщества (создает новые рабочие места, выплачивает дополнительные пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержание учреждения соцкультбыта ликвидированного предприятия и т. д.). Согласно данной статье эти затраты органа местного самоуправления должны быть ему компенсированы.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают «потолок» правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.

Публичная власть территориального коллектива находит свое выражение в регулировании его жизнедеятельности. Эта жизнедеятельность разнообразна. Она включает вопросы экономики (управление муниципальной собственностью и др.), политики (муниципальные выборы), область социальных отношений (общественные работы), образования (начальное образование), культуры.

Направления и сферы деятельности, по которым и в пределах которых (эти пределы установлены законом) население и созданные им органы вправе осуществлять свое регулирование, составляют предметы ведения местного самоуправления. Они дают представление о том, в каких областях общественной жизни может осуществляться местное самоуправление. Конституция РФ перечисляет лишь предметы ведения федераций и совместные предметы ведения федерации и субъектов. Исключительные предметы ведения субъектов не названы, равно как и предметы ведения местного самоуправления.

В отношении последнего употребляется формулировка «вопросы местного значения». Поэтому принято характеризовать предметы ведения местного самоуправления не в объектном, а в формализованном плане: в зависимости от соотношения этих предметов ведения с предметами ведения Федерации и ее субъектов Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ - С.154.

Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (вступил в силу с 1 января 2006 г.) включают три категории: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные полномочия государственных органов, которыми могут наделяться органы местного самоуправления; 3) полномочия, переданные другими органами местного самоуправления.

К вопросам местного значения относятся:

Субъекты Федерации в своих законах могут данный перечень развивать и конкретизировать, в том числе передавая законом муниципальным образованиям некоторые функции государственных органов субъекта. В рамках, установленных федеральным законом, муниципальные образования вправе решать другие вопросы, которые отнесены законами субъектов Федерации к категории вопросов местного значения, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов государственной власти или других муниципальных образований (например, вышестоящего звена).

В некоторых законах о местном самоуправлении, принятых субъектами Федерации, к вопросам местного значения дополнительно отнесены участие в проведении государственной политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма, транспортные местные коммуникации и др. Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению каждого муниципального образования, закреплен в его уставе.

В рамках общих принципов, установленных федеральным законом, субъекты РФ своими законами могут устанавливать неодинаковый конкретный перечень вопросов для разных звеньев муниципальных образований (например, для муниципального образования района и расположенного на территории района муниципального образования - поселка).

Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это -- отдельные полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в состав предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время еще не принят федеральный закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней говорится о возможности передачи полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий), а также на ст. 6 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления.

В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий. Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ - С.159-160

Государственные органы субъекта Федерации осуществляют контроль за использованием переданных полномочий. Такой контроль возлагается на какой-либо один орган субъекта РФ или несколько органов в соответствии с профилем переданных полномочий.

Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и финансовые средства. Это может быть осуществлено путем заключения договоров между органами государственной власти субъекта Федерации и органами муниципальных образований. Финансовые и материальные средства передавались безвозмездно.

Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об использовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образования по этим вопросам как с точки зрения законности, так и целесообразности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.

Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправления могут быть полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчиненность одного муниципального образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе.

Необходимость в передаче полномочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.

Понятие полномочий органов местного самоуправления

В Российской Федерации признается и повсеместно гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Население каждого муниципального образования признается территориальной общиной. Последняя вправе разрешать вопросы местного значения и распоряжаться муниципальной собственностью:

  • самостоятельно;
  • через выборные и назначаемые органы.

Несмотря на политическую значимость и статус субъекта конституционного права, территориальная община - это неоформленная и во многом абстрактная общность частных лиц. В отношении территориальной общины обычно говорят о правах: инициировать рассмотрение общественно важного вопроса, избрать или отозвать местного депутата.

О юридической ответственности и обязанностях общины речь не идет. Касательно органов местного самоуправления (ОМС) сложилась противоположная ситуация. Наравне с госструктурами они признаются органами публичного управления. ОМС наделены собственной компетенцией.

Полномочия органов местного самоуправления обычно определяют как совокупность прав и обязательств. Это правильно лишь отчасти. Права имеет только частное лицо (например, гражданин). К примеру, гражданин по своему усмотрению может воспользоваться или не воспользоваться правом участия в местном референдуме по поводу объекта, который будет размещен на пустующем участке. Житель села при желании может приватизировать участок земли, находящийся в его пользовании.

Полномочия органов местного самоуправления - это неразделимый «спай» прав и обязательств. Осуществление собственных и делегированных (полученных от госструктур) полномочий является одновременно правом и обязанностью ОМС.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений

Рассмотрим понятие земельных отношений. Их сущность определяется сложной системой взаимодействия уполномоченных субъектов по поводу владения и распоряжения ею как имуществом и товаром, ограниченным природным ресурсом, средством производства.

Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях выписаны в уставах муниципальных образований. К их числу относятся:

  • возможность разрешения земельных вопросов местного значения;
  • распоряжение земельными участками, являющимися собственностью общины (передача в аренду, постоянное пользование или частную собственности посредством приватизации).

Доходы городских муниципалитетов разнообразны. Однако в сельской местности общины зачастую лишены могущей приносить прибыль недвижимости и значимых налоговых доходов. Земельные ресурсы здесь выступают материальной основой самоуправления, ключевым источником доходов бюджетов.

Села - территориальная база размещения субъектов хозяйствования многих отраслей экономики, где традиционно функционируют сельскохозяйственные предприятия, использующие землю в качестве средства производства.

Полномочия ОМС по регулированию и участию в земельных правоотношениях можно условно разделить на виды. Первая типология:

  • касающиеся управления участками, пребывающим в муниципальной собственности;
  • касающиеся управления другими землями.

Вторая типология:

  • собственные полномочия ОМС, которыми их наделила Конституция, Земельный кодекс РФ, №131-ФЗ «Об общих принципах ОМС в РФ»;
  • делегированные полномочия: в Российской Федерации практикуется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Перечень собственных полномочий ОМС:

Закон ранжирует полномочия ОМС в сфере управления земельными ресурсами в зависимости от статуса муниципальных образований. Поселение и городской округ наделены всей полнотой полномочий; правомочности муниципального района гораздо уже.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Делегированными признаются полномочия ОМС, не отнесенные к из собственным полномочиям 131-ФЗ «Об общих принципах ОМС в Российской Федерации». Важно понимать, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - право, а не обязанность госструктур. Порядок осуществления такой деятельности регламентирован ст. 19 ФЗ № 131. В частности, предусмотрено следующее:

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть предусмотрено исключительно нормативными актами уровня федеральных и региональных законов. В Российской Федерации не прижилась практика заключения публичных договоров по этому поводу.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не может противоречить букве и духу действующего законодательства.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями касается преимущественно ОМС муниципальных районов и городских округов. Предполагается возможность делегирования полномочий бессрочно или на заранее определенный период.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться их обеспечением достаточным объемом финансирования и других необходимых материальных ресурсов в виде субвенций из государственной казны или регионального бюджета, а также надлежащим государственным контролем за ходом и результатом реализации делегированых полномочий.

Законодательный акт, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен среди прочего содержать:

  • перечень полномочий;
  • вид муниципальных образований, которые ими наделяются;
  • состав и процедуру отчетности ОМС;
  • перечень передаваемых активов;
  • методику расчета предоставляемых субвенций;
  • порядок осуществления контроля;
  • возможность прекращения осуществления ОМС делегированных полномочий.

На текущее время государственная и муниципальная собственность на землю не разграничены. Госрегистрация права муниципальной собственности на большинство земель отсутствует. Всеми участками, находящимися на территории муниципалитета, распоряжаются ОМС. Муниципальная собственность в значительной мере носит разрешительный характер, существует вне рамок гражданского законодательства и имеет административно-правовую природу. Управление землями, которые не принадлежат к числу муниципальных, не может считаться собственными полномочиями ОМС и является фактически реализацией делегированных полномочий.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Для реализации делегированных полномочий ОМС вправе издавать обязательные для исполнения на соответствующей территории нормативно-правовые акты и осуществлять контроль за исполнением их предписаний (ст. 20 № 131-ФЗ). ОМС вправе отказываться от реализации делегированных полномочий в случае, если акт федерального или регионального законодательства о таком делегировании был признан недействительным.

ОМС ответственны за осуществление делегированных им полномочий в пределах полученного от госструктуры финансирования и материальных ресурсов. Нормативный акт о делегировании полномочий может предусматривать:

  • порядок согласования участия ОМС в осуществлении публичных полномочий;
  • особенности такого участия;
  • пределы правовой регламентации указанных полномочий госструктурами.

ОМС участвуют в осуществлении государственных полномочий, которые не были им делегированы по решению муниципалитета. Они вправе, но не обязаны расходовать на эти цели собственные средства в случае, если это специального предусмотрено бюджетным законодательством РФ.

Хотя муниципальный земельный контроль номинально отнесен к собственным полномочиям ОМС, многие специалисты сходятся на том, что он реализуется в качестве отдельных государственных полномочий. Согласно ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный контроль этого вида осуществляется согласно законодательству Российской Федерации.

Специальных нормативных актов, на федеральном уровне закрепляющих основы осуществления муниципального земельного контроля, не существует. Не сформулированы цели муниципального земельного контроля. Налицо пример делегированного законотворчества, адресованного ОМС, которые обязательны для исполнения ими. В данном случае речь идет уже не о праве на законотворчество, а об обязанности.

Вопрос о том, является ли муниципальный земельный контроль самостоятельный видом деятельности ОМС или частным случаем осуществления ими отдельных государственных полномочий, остается открытым. Однако очевидно, что он осуществляемый в тесном взаимодействии с уполномоченными госструктурами, имеет целью усиление открытости земельного контроля.

Муниципальные органы, наделенные полномочиями в сфере земельных отношений

В структуру ОМС, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят такие органы и должностные лица:

  • представительный орган;
  • глава муниципального образования;
  • местная администрация;
  • контрольный орган;
  • иные органы.

Общепринятое понятие ОМС предполагает три основных варианта их организации:

  • представительный орган и глава муниципального образования избираются общиной, при этом последний возглавляет представительный орган. Глава администрации - лицо, назначаемой по контракту.
  • представительный орган и глава муниципального образования избираются общиной. При этом последний возглавляет местную администрацию.
  • общиной избирается только представительный орган. Он, в свою очередь, избирает главу муниципального образования из своего состава. Последний возглавляет представительный орган. Главой администрации назначается стороннее лицо по контракту.

В муниципальном районе возможна ситуация, когда представительный орган формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В селах глава муниципального образования может возглавлять и администрацию, и представительный орган. В селах с численностью населения до 100 человек функции представительного органа осуществляются сходом общины.

Исходя из сказанного выше, диапазон колебания содержания правомочий указанных органов в вопросах регулирования земельных отношений весьма значителен. Еще более значительные расхождения содержатся в положениях о регулировании земельных отношений и постановлениях по конкретным вопросам землепользования, принимаемых органами местного самоуправления.

В структуре местной администрации либо в числе «иных органов» обычно создается управления сельского хозяйства и/или управление земельных ресурсов. Однако в разрешении большинства земельных вопросов полномочия этой структуры сведены к минимуму. Она собирает и анализирует сведения о результатах производственной деятельности хозяйствующих субъектов, дает рекомендации.

Полномочия представительного органа местного самоуправления

Представительский орган разрешает наиболее значимые земельные вопросы, находящиеся в ведении ОМС. Этот орган единственный, которые при любой схеме организации ОМС избирается непосредственно населением. Он колегиален, а потому уровень субъективизма в его решениях минимален. К числу полномочий представительского органа относятся:

  • утверждение зонирования территорий муниципальных образований;
  • утверждение генпланов застройки населенных пунктов, земельно-хозяйственного устройства городов;
  • утверждение проектов организации и застройки садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан;
  • утверждение процедуры предоставления участков (должна соответствовать требованиям федерального и регионального законодательства);
  • утверждение правил пользования земельными ресурсами;
  • установление ограничений по использованию земли;
  • установление перечня неотчуждаемых или ограниченно отчуждаемых земель в рамках, установленных федеральным или региональным законодательством, порядка изъятие участков у собственников;
  • установление порядка совершения сделок по приобретению земель в муниципальную собственность или отчуждению этих земель;
  • установление различных размеров земельных участков, передаваемых для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства;
  • установление порядок муниципального контроля за использованием и охраной земель;
  • установление правил взимания земельного налога, предоставления льгот.

Российская Федерация переживает период системных реформ. С одной стороны, в ходе общих экономических преобразований реализуется земельная реформа. С другой - происходит становление местного самоуправления. Это пока не привело к созданию надлежащих организационно-экономических и социальных основ современных земельных отношений.

Наблюдается:

  • повсеместная деградация земельных ресурсов муниципальных образований,
  • снижение продуктивности хозяйствования на земле,
  • необоснованное выведение больших площадей земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота.

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Полномочия местного самоуправления [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

Местное самоуправление в системе государственной власти наделено полномочиями, которые направлены на выполнение основных функций МСУ.

Понятие и виды полномочий

Сам термин "полномочия местного самоуправления" заложен в Конституции Российской Федерации, а если быть точным, то в статье 132.Данная статья гласит, что "...органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями ".

Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций, но одновременно это и обязанность выполнять данные функции .

C опорой на данное определение можно утверждать, что под полномочиями принято принимать права которые совмещены с обязанностями. Однако полномочия нельзя рассматривать отдельно от компетенции. Нехватка полномочий отрицательно скажется на компетенциях и наоборот. В свете соотношения полномочий и компетенций следует обратиться к термину из европейского права "субсидарсность". Субсидарность или, иначе говоря, "принцип субсидиарности" подразумевает, что все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем .

На верхнем уровне управления в компетенции власти входит рассмотрения тех вопросов, решение на нижнем уровне которых либо вовсе невозможно, либо малоэффективно. Если деятельность нижнего уровня приносит вред, то вмешательство становится обязательным.

Упомянутая ранее статья 132 Конституции РФ регламентирует полномочия органов местного самоуправления. Согласно положениям статьи 132 органы МСУ в праве самостоятельно реализовывать следующий перечень полномочий:

  • управление муниципальной собственностью,
  • формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,
  • установка местных налогов и сборов,
  • реализация охраны общественного порядка,
  • решение иных вопросов местного значения.

Согласно ст. 132 Конституции, в спектр полномочий органов местного самоуправления входят некоторые государственные полномочия. Эти самые полномочиями, реализуются при полном соответствующем финансировании.

Перечень ключевых полномочий

В Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены с опорой на систему утвержденных положений. Прежде всего, это те вопросы местного значения, которые относят к сфере влияния МСУ. Они сформулированы на базе деления муниципальных образований на типы, а именно:

  • вопросы местного значения поселения,
  • вопросы местного значения муниципального района,
  • вопросы местного значения городского округа.

Для всех муниципальных образований имеет место общий перечень вопросов, к которым можно смело отнести следующее:

  • формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов,
  • контроль за исполнением бюджетов,
  • установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровней местных налогов и сборов,
  • владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом .

Все иные местные вопросы решаются в соответствии с полномочиями поселений и муниципальных районов. Что касается городских округов, то весь перечень вопросов местного значения находится в сфере влияния.

Органы Местного самоуправления поселений решают широкий круг вопросов, которые связаны с повседневным жизнеобеспечением населения. К примеру, именно местные власти занимаются вопросом обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями в полном соответствии с нормами действующего законодательства. Также к числу полномочий органов МСУ поселков относят:

  • организацию в границах поселения тепло- и водоснабжения населения,
  • обеспечение первичных мер пожарной безопасности,
  • создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры,
  • организация благоустройства и озеленения территории,
  • планирование застройки поселений,
  • организация освещения улиц,
  • установки уличных указателей и т. п.

Ряд аспектов перенесены в сферу "вопросы местного значения" и успешно решаются местными властями. Разграничение между полномочиями поселения и полномочиями муниципального района выглядит примерно следующим образом: что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район.

В качестве примера можно привести организацию транспортного обслуживания населения. Так, в границах поселения вопросы с транспортом решает поселение, а муниципальный район решает проблемы организацияи транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

В настоящее время активно используется градация поселений по уровню загруженности теми или иными полномочиями. К уровню поселения отнесены:

К уровню муниципального района относится:

  • организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора,
  • организация библиотечного обслуживания поселений,
  • содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т. д.

Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся:

Однако не следует забывать, что в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Это сделано для избежания халатности на местах, снижения коррупции и воровства муниципальных властей.

Теперь рассмотрим полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Они представлены на рисунке ниже.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Рассмотрев полномочия органов местного самоуправления можно с уверенность утверждать, что вся система нуждается в реформировании. Необходимо усиливать вертикаль власти. Только сильный контроль позволит снизить уровень разгильдяйства и воровства на местном уровне.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации
  2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ
  3. Бобылева Е.А. Принцип субсидиарности в праве Европейского Союза // Актуальные проблемы российского права №. 2008 г. Стр.437-449

Конституция нашей страны, двадцатилетие которой будет отмечаться в этом году, во многом уникальна для нас. Уникальность эта состоит не только в том, что впервые в своей истории Россия была официально признана демократическим и но и в том, что особая роль в построении этого государства отводится тем органам, которые самым непосредственным образом осуществляют руководство местными территориями.

Местное самоуправление - это сложный комплекс взаимодействующих друг с другом институтов и механизмов, позволяющих жителям того или иного села или города напрямую или через своих представителей осуществлять управление данным образованием, решать местные, волнующие каждого конкретного жителя вопросы, участвовать в процессе развития своего села, поселка, города.

Основные источники, в которых определены предметы ведения и полномочия местного самоуправления, это уже упоминавшаяся Конституция, Европейская хартия, определяющая функции, принципы и ресурсы для осуществления деятельности местного самоуправления, а также принятый еще в 2003 году закон РФ, регулирующий данную сферу государственного управления. Более детально полномочия прописаны в различных уставах данных муниципальных образований, а также в актах органов власти на местах.

Главные предметы ведения местного самоуправления предполагают следующие моменты:

1. Создание, принятие и четкое выполнение введение и отмена налогов и различных сборов для нужд муниципального образования.

2. Право собственности на имущество, которое относится к ведению местной власти. Помимо всего прочего, полномочия предполагают организацию снабжения населения электроэнергией, водой, теплом и газом.

3. Строительство и поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог, относящихся к транспортным артериям общего пользования, за исключением тех трасс, которые относятся к ведению федерального центра.

4. Активное создание местного жилищного фонда, в том числе строительство новых индивидуальных и многоквартирных домов, которые впоследствии должны быть использованы для наделения жильем неимущих граждан и тех жителей, кто по закону может претендовать на жилплощадь.

5. Обеспечение соответствующих органов всем необходимым для ликвидации последствий различного рода катастроф и аварий как естественного, так и техногенного характера.

6. Местные власти должны активно содействовать организации культурно-познавательного досуга граждан, а также открытию на территории данного образования предприятий торговли, питания, сервисного обслуживания.

Помимо вышеперечисленных, предметы ведения местного самоуправления предполагают активное участие местных властей в сохранении памятников и архивных фондов, сборе и утилизации ТБО, создании планов застройки территории конкретного населенного пункта.

Кроме того, не стоит забывать, что, опираясь на положения Конституции, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, региональных властей и федерального Центра очень четко разграничены. В частности, в своей деятельности местные власти не имеют права входить в противоречия с общероссийскими законами, так как последние обладают большей юридической силой.

Разбирая полномочия самоуправления, для более детального анализа их следует условно разделить на политические, экономические и социально-культурные. К первой группе относятся обязанности местной власти обеспечить участие населения в управлении данным муниципальным образованием, а также необходимость поддерживать общественный порядок и законность на данной территории. Экономические полномочия органов местного самоуправления предполагают, с одной стороны, право на управление теми земельными участками, предприятиями, зданиями и сооружениями, которые находятся в а с другой, - содействие в развитии местного бизнеса и предпринимательства. Наконец, социально-культурные полномочия включают в себя обязанность местных властей в сохранении и преумножении местного культурного наследия.