Федерации и органов местного. Перспективы взаимодействия органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления
Бюджетные права являются неотъемлемым элементом правового статуса любого субъекта бюджетного права. Через систему этих прав определяются участие субъектов в формировании бюджетной системы и их взаимоотношения в осуществлении бюджетной деятельности.
Основными актами, определяющими бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, являются законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнитель-ных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», а также законы республик в составе РФ и решения представительных органов власти других субъектов РФ, принятые ими в соответствии с российскими основами бюджетного законодательства.
Кроме того, бюджетные права регламентируются и всеми другими правовыми актами, которые выступают в качестве источников бюджетного права.
В зависимости от группы бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные права субъектов, они могут быть материального и процессуального характера. По субъективному составу бюджетные права могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, администра-тивно-территориальным образованиям.
Распределение бюджетных прав по вертикали, т.е. между представительными и исполнительными органами власти разного уровня, ровно как и между Российской Федерацией и ее субъектами, основано на конституционных нормах и договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между фе-деральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Вертикальное распределение бюджетных прав между выше- и нижестоящими субъектами тесно связано с государственным суверенитетом соответствующих субъектов.
Распределение бюджетных прав между представительными и исполнительными органами власти одного уровня, т. е. по горизонтали, основано на конституционных нормах о разделении компетенции между различными ветвями власти.
Бюджетные права на федеральном, республиканском, областном, краевом и местном уровнях осуществляются соответствующими представительными и исполнительными органами власти. В связи с этим территориальный уровень рассмотрения бюджетных прав является более предпочтительным, так как бюджетные права государства и административно-территориальных образований полностью поглощают бюджетные права органов власти соответствующих образований.
Под бюджетными правами Российской Федерации и административно-территориальных образований понимается совокупность их прав и обязанностей в области бюджетной деятельности, осуществляемых соответствующими представительными и исполнительными органами власти.
Бюджетные права Российской Федерации, исходя из особенностей ее бюджетно-правового статуса, можно подразделить на две группы:
1) бюджетные права Российской Федерации как суверенного, единого и неделимого федеративного государства;
2) бюджетные права Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящего бюджетов.
Первая группа бюджетных прав основана на конституционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и что в веде-нии Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Российская Федерация имеет такие бюджетные права, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.
К бюджетным правам Российской Федерации как единого и неделимого суверенного федеративного государства можно отнести:
Установление видов бюджетов, порядка и принципов их объединения в бюджетной системе РФ;
Определение видов расходов, включаемых в бюджет текущих расходов и в бюджет развития;
Определение состава доходных источников, поступающих в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
Установление общего порядка формирования расходной части бюджетов разного уровня;
Установление общего порядка и принципов распределения доходов в бюджетной системе РФ;
Утверждение единых бюджетных классификаций, действующих на всей территории РФ, и их виды;
Установление принципов и основ организации бюджетного процесса в РФ независимо от уровня его осуществления;
Установление основ бюджетных прав субъектов РФ и органов местного самоуправления; принципов бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами;
Осуществление методического руководства в бюджетной деятельности и контроля за соблюдением федерального бюджетного законодательства на всей территории Российской Федерации;
Установление общей системы мер по сбалансированию бюджетов всех уровней;
Составление консолидированного бюджета Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав включает права по формированию, распределению и использованию федерального бюджета и права по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня, а именно право на:
Свой бюджет;
Получение закрепленных доходов, включаемых в федеральный бюджет;
Определение направлений использования федерального бюджета и объемов бюджетных средств по этим направлениям;
Организацию и осуществление бюджетного процесса;
Установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению на стадии исполнения;
Утверждение перечня защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;
Утверждение оборотной кассовой наличности в составе федерального бюджета;
Образование резервных и иных целевых фондов в составе федерального бюджета;
Законодательное регулирование всех вопросов по формированию, распределению и использованию федерального бюджета;
Утверждение порядка реализации стадий бюджетного процесса на федеральном уровне;
Определение перечня регулирующих источников доходов в составе доходов федерального бюджета;
Уточнение статей доходов и расходов по федеральному бюджету в процессе его исполнения;
Введение механизма секвестра по федеральному бюджету;
Утверждение отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетные права Российской Федерации по отношению к бюджетам ее субъектов включает:
Утверждение дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в государственные бюджеты субъектов РФ;
Определение размеров субвенций для передачи в бюджеты субъектов РФ, а также целевых направлений использования и иных условий их предоставления;
Определение размеров дотаций, передаваемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ;
Принятие специального законодательства, регулирующего порядок предоставления дотаций и субвенций из федерального бюджета и их использование;
Закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации на срок не менее чем пять лет любых регулирующих доходов и передача в эти же бюджеты своих закрепленных доходов в целях обеспечения гарантированного уровня доходной части минимальных бюджетов нижестоящего территориального уровня;
Определение расходной части минимального бюджета субъектов РФ, гарантируемой своими финансовыми возмож-ностями;
Осуществление контроля в рамках своих полномочий за соблюдением субъектами РФ федерального законодательства;
Возмещение выпавших доходов и ущерба, причиненного бюджетами субъектов РФ в результате своих правомерных и неправомерных действий.
Статья 7 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относит:
Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования от федеральных налогов и сборов и иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
Определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
Определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
Определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
Установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
Осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
Установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
Установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
Установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
Утверждение бюджетной классификации РФ;
Установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
Формирование, обеспечение погашение и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
Определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
Установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетный кодекс, кроме того, регламентирует полномочия федеральных органов власти в сфере формирования доходов бюджетов (ст. 53 БК РФ).
Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный Кодекс.
Федеральные органы исполнительной власти предоставляют неналоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
К ведению федеральных органов относится также разграничение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональным бюджетами.
Разграничение налогов и сборов между бюджетами регламентируется Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ. Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы регламентируется Бюджетным кодексом РФ (раздел III гл. 11).
Бюджетный кодекс РФ в ст. 54 определяет порядок формирования и распределения целевых бюджетных фондов: доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г.; Законе РФ «Об субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. № 3303-1; в Бюджетном кодексе РФ. Кроме того, субъекты Российской Федерации имеют право издавать свои законодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.
По направленности бюджетные права субъектов Российской Федерации можно подразделить на три группы:
1) бюджетные права по отношению к федеральному бюджету;
2) бюджетные права по отношению к собственному бюджету;
3) бюджетные права по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня.
Все субъекты Российской Федерации обладают равными бюджетными правами по всем трем направлениям.
Согласно договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ каждый субъект РФ участвует в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Именно данным положением и обусловлена первая группа бюджетных прав субъектов РФ. Эта группа прав выражается в конкретном участии всех субъектов Российской Федерации в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредственно Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав субъектов Российской Федерации имеет отношение к собственному бюджету и принадлежит им в силу правового статуса, предопределяющего их само-стоятельность, и бюджетную в том числе. Согласно ст. 2 Закона «Об основах бюджетных прав» каждый субъект РФ имеет свой бюджет.
Наличие права на бюджет предполагает и другие права, связанные с его формированием, распределением и использованием. Субъекты РФ имеют право на получение закрепленных доходов за своими бюджетами, предусмотренных федеральным законодательством.
Субъекты РФ имеют также право на получение отчислений от регулирующих источников доходов, утверждаемых федераль-ными органами при принятии федерального бюджета.
Субъекты Российской Федерации имеют право на получение в установленном законом порядке дополнительных регулирующих и даже закрепленных за федеральным бюджетом доходов. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ, субъекты РФ имеют право на получение дотаций и субвенций из федерального бюджета. При этом они несут ответственность за использование полученных средств и отчитываются за это перед федеральными органами.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют направление расходов своих бюджетов и объемы бюджетных средств по этим направлениям.
В составе своих бюджетов субъекты РФ имеют право образовывать резервные и иные целевые фонды.
В пределах предоставленной компетенции субъекты РФ в лице представительных и исполнительных органов власти самостоятельно составляют, рассматривают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом законодательство запрещает вмешательство в этот процесс каких-либо иных органов и организаций, если это не предусмотрено законодательными актами. Они же утверждают и отчет об исполнении бюджетов, а также осуществляют контроль за исполнением своих бюджетов.
Если в ходе исполнения бюджетов образуются дополнительные доходы, то субъекты РФ имеют право оставлять их в своем распоряжении и использовать по своему усмотрению.
Субъекты РФ могут вводить механизм секвестра в случаях, когда при исполнении их бюджетов происходит превышение установленного ими уровня бюджетного дефицита либо сокращаются поступления от доходных источников, а также в случае, если в ходе исполнения бюджетов дефицит не уменьшается, в результате чего становится невозможным финансирование пре-дусмотренных в бюджете мероприятий.
Законодательство РФ предусматривает право субъектов Федерации на компенсационные возмещения из федерального бюджета. Таким образом, устанавливается взаимная ответственность представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
В рамках своих территорий субъекты РФ определяют бюджетную систему и составляют консолидированные бюджеты.
Субъекты РФ имеют право принимать нормативные акты, регулирующие их бюджетную деятельность и бюджетные права органов местного самоуправления. Однако эти акты не должны противоречить федеральному законодательству.
Территория субъектов РФ включает административно-территориальные образования, имеющие самостоятельные бюджеты. Это предопределило наличие у них определенных бюджетных прав по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня. Среди них в первую очередь следует назвать право утверждать нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты нижестоящего территориального уровня.
На субъектах РФ лежит обязанность обеспечения установленного федеральным законодательством уровня закрепленных доходов местных бюджетов - третья группа бюджетных прав.
Субъектам РФ предоставлено право распределять отдельные виды доходов между своим бюджетом и бюджетами нижестоящего территориального уровня. Виды доходов, распределяемые субъектами РФ, определены бюджетным законодательством.
В необходимых случаях субъекты РФ имеют право предоставлять в нижестоящие бюджеты дотации и субвенции. При этом порядок и условия предоставления дотаций и субвенций из бюджетов субъектов РФ определяются законодательством самих субъектов РФ в пределах предоставленных им прав.
Обладая правом на компенсационное возмещение из феде-рального бюджета, субъекты РФ сами, в свою очередь, несут материальную ответственность перед бюджетами нижестоящего территориального уровня.
В рамках своей компетенции субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять контроль за бюджетной деятельностью соответствующих административно-территориальных обра-зований.
Статья 8 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относит:
Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их ис-полнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;
Составление и рассмотрение проектов бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за полнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
Распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
Определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
Установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
Установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
Определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
Осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Законодательные представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации (ст. 59 п.1 БК РФ).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют право предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.
На современном этапе в Российской Федерации неуклонно повышается роль региональных органов власти в хозяйственном и культурном строительстве. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, осуществляют руководство жилищным строительством, образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.
Бюджетные права органов местного самоуправления закреплены в законодательных актах Российской Федерации 1991- 1997 гг.
Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
При формировании своих бюджетов органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходов бюджетов и объемы ассигнований по всем статьям использования бюджетных средств. В рамках своего бюджета органы местного самоуправления имеют право образовывать оборотную кассовую наличность и использовать ее на покрытие временных кассовых разрывов с обязательным восстановлением в полном объеме в конце финансового года. Им предоставлено также право образовывать резервные и целевые фонды в системе своего бюджета.
При получении дополнительных доходов в процессе исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления имеют право оставлять их в собственное распоряжение и использовать по своему усмотрению.
Если в процессе исполнения местных бюджетов произошло уменьшение их доходов или увеличение расходов в результате принятия решения представительными органами власти Российской Федерации или ее субъектов, то недостающие средства местных бюджетов должны быть компенсированы за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Аналогичным образом должен возмещаться ущерб, причиненный местным бюджетам неправомерными решениями представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
Представительные органы местной власти осуществляют контроль за исполнением соответствующего местного бюджета и утверждают отчет об исполнении своего бюджета.
В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. №1550-1 закреплено понятие «самоуправление», призванное обеспечить развитие инициативы и самостоятельности гра-ждан в решении вопросов охраны окружающей среды, реализации гражданских прав; определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.
Помимо этого в Законе закреплены положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения за местными органами власти в Законе закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов. При этом впервые в Законе записано, что для определения общего объема финан-совых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.
В данном Законе также закреплено право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.
Законом регламентируются взаимоотношения местных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать в формировании местного бюджета, передавая в них часть прибыли (дохода). За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.
Определены права местных органов власти в области планирования материально-технического снабжения, оговорено участие во внешнеэкономических связях. При этом местные органы способствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производств конкуренто-способной на внешнем рынке продукции, работ и услуг.
Местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов предоставлены следующие права:
Самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
В пределах имеющихся средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов;
Устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.
В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, города Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений нашли свое дальней-шее развитие. В общих положениях Закона сформулированы понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регулирования финансовых отношений.
В разделе «Расходная часть бюджетов» определены права региональных органов власти по формированию расходов бюджетов, при этом зафиксировано не только положение о бюджете текущих расходов и бюджете развития, но и содержание этих бюджетов. Региональные бюджеты - главная финансовая база региональных органов власти.
В Законе регламентируется бюджетный процесс; в отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов, исполнения бюджета, контроля за использованием внебюджетных и валютных фондов и т.д. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов, закреплено положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти.
Вопросы, касающиеся местных финансов отражены также в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; в Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», определяющем права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов; в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, где сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты и что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; в Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления» №126-ФЗ от 25 сентября 1997 г, где регламентируется порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами. В данном Законе закреплен принцип формирования местных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм.
В статье 15 Налогового кодекса РФ установлены виды местных налогов и сборов.
Бюджетные права органов местного самоуправления определены в ст.9 Бюджетного кодекса РФ, в которой к ведению органов местного самоуправления в вопросах регулирования бюджетных правоотношений отнесено:
Установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных бюджетов;
Составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
Определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
Определение порядка осуществления муниципальных за-имствований;
Осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Положение доходов местных бюджетов нашло свое отраже-ние в Бюджетном кодексе РФ в ч. 1 разд. 2 гл. 9 в ст. 60 «Формирование доходов местных бюджетов» и ст. 61 «Налоговые доходы местных бюджетов». Статья 61 дает классификацию данных доходов:
Собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации;
Отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерации и субъектом Российской Федера-ции в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ;
Государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Статья 64 Бюджетного кодекса РФ определяет полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы местного самоуправления имеют право вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами предоставленных органов местного самоуправления о бюджете. Органы местного самоуправления определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, а также региональных, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ.
Статья 87 Бюджетного кодекса РФ «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» регламентирует, что исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
Формирование муниципальной собственности и управление ею;
Организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
Организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
Благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
Организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
Организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
Обеспечение противопожарной безопасности;
Охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
Реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
Обслуживание и погашение муниципального долга;
Целевое дотирование населения;
Проведение муниципальных выборов и местных референ-думов;
Финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представитель-ными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Важную роль в бюджетных правоотношениях играет наличие прав у территориальных представительных и исполнительных органов власти при рассмотрении разногласий по отдельным показателям их бюджетов вносить свои предложения по изме-нению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. Большое значение в бюджетном процессе имеет и гарантия бюджетных прав территориальных органов власти.
В Бюджетном кодексе РФ зафиксирована и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Этим вопросам посвящена часть четвертая Кодекса.
В статье 283 БК перечислены основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства:
Неисполнение закона (решения) о бюджете;
Нецелевое использование бюджетных средств;
Неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
Несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
Несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;
Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
Несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
Отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ;
Несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
Финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;
Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
Несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ;
Открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
Иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами;
За нарушение бюджетного законодательства Бюджетным кодексом РФ в ст. 282 предусматриваются следующие санкции:
Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
Блокировка расходов;
Изъятие бюджетных средств;
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
Наложение штрафа;
Начисление пени;
Иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.
Правом применения указанных санкций обладают руководи-тели органов Федерального казначейства и их заместители (ст.284 БК РФ). Руководители органов Федерального казначейства и их заместители имеют право:
Списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных в настоящей части кодекса;
Списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
Списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
Взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевремен-ный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
Выносить предупреждение руководителям органов испол-нительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
Составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
Взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
Развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, согласованные действия между ними по различным вопросам. Их непосредственное взаимодействие раскрывается в определенных формах.
В рамках взаимодействия всех уровней власти (Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления) выделяются две формы близких друг к другу отношений. При этом если отношения Российской Федерации и ее субъектов строятся на конституционном принципе федерализма, то выстраивание отношений Российской Федерации и ее субъектов, вместе взятых и каждого из них в отдельности с муниципальными образованиями (органами местного самоуправления) не получило своего «принципиального» определения. Большинство ученых считают, что отношения органов государства и органов местного самоуправления не могут быть такими же, как отношения между государственными органами Российской Федерацией и ее субъектов. Однако высказываются мнения о распространении и на эти отношения принципа федерализма. Существующие отличия отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, отношений между государством и местным самоуправлением не позволяют распространить на них в полной мере такое понятие, как «федерализм». Автономная природа формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления более предпочтительна перед федеративной. Муниципальные образования не имеют признаков государственных образований, а органы местного самоуправления организационно обособлены от органов государственной власти, в отличие от органов власти субъектов РФ, образующих с последними единую систему. Казанцева О. Л. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (система, содержание) // Конституционное и муниципальное право. -- 2013. -- № 2,-С.107.
В вопросе о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления важное место отводится критериям (основаниям) классификации существующих форм взаимодействия. В зависимости от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Н. И. Соломка подразделяет все формы взаимодействия на три группы: 1) осуществляемые по инициативе органов государственной власти субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам местного самоуправления и пр.); 2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления (законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти и т. д.); 3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров, создание органами государственной власти структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления, создание консультативных и координационных органов и т. п). Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. -- Екатеринбург, 1998,-С.89.
Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.
Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.
Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения, складывающиеся:
1. при установлении общих правил организации местного самоуправления, прав и обязанностей органов местного самоуправления;
2. при регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления;
3. при передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации.
По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования -- "управления по вертикали" к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития. В процессе координации создаются условия для формирования общих интересов, согласования действий. Координация основывается и осуществляется на взаимных интересах субъектов, отношения между органами государственной власти и местным самоуправлением могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество», однако законодатель предпочитает использовать, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления, категорию «оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление». Поэтому, координация во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления имеет превалирующий характер.
Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации определяются и формы их взаимоотношений.
Так, при установлении общих правил организации местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления надлежаще выполнять возложенные на них задачи.
При регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожи на партнерские. В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. М., 2009. 129 с.
Другой формой взаимодействия органов публичной власти является создание совещательных, координационных, консультативных органов. Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.
При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий. В ФЗ №-131 предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов тоже содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления. Дементьев А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 2010. -№ 2. - С. 25-40.
Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать:
По поводу реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;
По поводу реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения;
По поводу реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:
Проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов;
Создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;
Проведения взаимных консультаций;
Заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности;
Взаимного представительства сторон;
Принятия совместных нормативно-правовых актов;
Передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством.
В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 267 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов», который вступил в силу с 1 января 2009 г., к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты (в том числе оформленные в виде правовых актов решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Наиболее эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015). право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления. Законы, регламентирующие порядок обращения с законодательной инициативой органов местного самоуправления, приняты в Оренбургской, Амурской, Вологодской, Владимирской, Астраханской областях и в других регионах России. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации обладают, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту (наличие сопроводительного письма, решения представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, текста законопроекта, пояснительной записки).
Повышению авторитета представительных органов, распространению опыта нормотворческой деятельности и правоприменительной практики на территории субъекта РФ, развитию системы информационного обмена между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и представительными органами местного самоуправления способствует взаимодействие депутатов этих органов. Основой такого взаимодействия народных представителей выступает, во-первых, членство в коллегиальных органах, во-вторых, порядок избрания, в-третьих, общие элементы правового статуса (права, обязанности, гарантии, ответственность). Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно- правовые основы. М., 2008. С. 78-79
В целом взаимодействие между представительными органами местного самоуправления и законодательными (представительными) органами субъектов РФ строятся на традиционных принципах. Однако наиболее серьезные противоречия возникают в сфере нормотворчества. Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодатель, устанавливает порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований, но не закрепляет форму участия последних в законотворческом процессе субъекта РФ. В то же время Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.
Развивает данное положение то, что право законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления в региональном представительном органе должно включать комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы, такие как возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом установленных ограничений) в законодательный (представительный) орган субъекта РФ; возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию и возможность отозвать проект. Мурычев К.В. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления// «О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления»: межвуз. сб. науч. тр. / под ред. Т.А. Москаленко. - Москва: - Вып. 7. - С. 30-36.
В Оренбургской области Законодательное Собрание области, Правительство области и органы местного самоуправления области взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Оренбургской области и в интересах ее населения. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия законов по вопросам местного значения и заключения соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области. Нормативные правовые акты Правительства области направляются в Законодательное Собрание.
Законодательное Собрание области вправе обратиться к Губернатору области с предложением о внесении изменений в указанные акты или об их отмене, если они противоречат законодательству, а также может обжаловать их в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации указанных нормативных правовых актов. Губернатор области вправе обратиться в Законодательное Собрание с предложением о внесении изменений или дополнений в постановления Законодательного Собрания либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательное Собрание направляет Губернатору области планы законопроектной работы и проекты законов области.
Споры между Законодательным Собранием, Правительством Оренбургской области и органами местного самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым нормативным правовым актам области и иным вопросам, решаются путем создания на паритетных основах согласительной комиссии на срок не более одного месяца или в судебном порядке.
Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует о том, что процесс формирования правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет очень активно. Тем не менее полная картина процесса взаимодействия сторон в нем не отражается. Уставы субъектов РФ не содержат в большинстве случаев каких-либо особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Как правило, в уставах субъектов РФ находит отражение лишь договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Во многих уставах имеются специальные статьи, посвященные взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Н.С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право. 2010. - С. 109
Отсутствие законодательно определенных форм на вышестоящем уровне приводит к тому, что на уровне муниципальных образований вопрос о формах взаимодействия либо не регулируется вообще, либо регулируется частично. В то же время обеспечение баланса соблюдения свободы муниципальных образований и государственного интереса невозможно без определения форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления с их четким законодательным регулированием. В связи с этим целесообразным является принятие самостоятельного федерального закона, регламентирующего понятие и содержание форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления.
Субъекты Федерации на основании ст. 10 Земельного кодекса РФ наделены следующими полномочиями в области земельных отношений:
- изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ ;
- разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ;
- иными полномочиями, не отнесенными к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления .
Среди нормативно-правовых актов , принятых субъектами РФ в области регулирования земельных отношений в рамках указанной компетенции, можно назвать:
- Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г.;
- Закон Воронежской области о регулировании земельных отношений от 25 мая 1995 г.;
- Законы «О земле», «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» Республики Дагестан;
- Временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области, принятое 25 июля 1996 г. Законодательным собранием Тверской области.
Конституция РФ обеспечивает гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических, географических и иных местных условий (ст. 130, 131 Конституции РФ).
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет предметом ведения местного самоуправления регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований , контроль за исполнением земель на их территории, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения (ст. 6).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 19).
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений ЗК РФ (ст. 11) относит:
- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
- разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности ;
- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
ПРАВИЛА
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ С ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО КОНТРОЛЮ
И НАДЗОРУ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ
1. Настоящие Правила определяют порядок и условия взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (далее - налоговые органы).
2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с налоговыми органами осуществляется в целях обеспечения финансовых органов субъектов Российской Федерации и финансовых органов местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами.
3. Налоговые органы представляют с 1 января 2005 г. в финансовые органы субъектов Российской Федерации и с 1 января 2006 г. также в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:
а) о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;
б) об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
3.1. Налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы местных бюджетов, а также о суммах налоговых льгот по региональным и местным налогам (по категориям налогоплательщиков и (или) видам налоговых льгот), финансовым органам субъектов Российской Федерации - в целом по субъекту Российской Федерации и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) - по городским, сельским поселениям (внутригородским районам).
(см. текст в предыдущей редакции)
3.2. Налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а также о суммах налоговых льгот по региональным и местным налогам (по категориям налогоплательщиков и (или) видам налоговых льгот), финансовым органам субъектов Российской Федерации - в целом по субъекту Российской Федерации и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) - по городским, сельским поселениям (внутригородским районам).
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Финансовые органы субъектов Российской Федерации и финансовые органы местных администраций представляют в налоговые органы следующую информацию:
а) об установленных в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления налоговых льготах по категориям налогоплательщиков;
В юридической литературе отмечается необходимость взаимодействия между ветвями власти. Проводились исследования взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Рассмотрим отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например:
· взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка;
· взаимодействие органов налоговой службы с правоохранительными органами;
· взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
· взаимодействие Президента Российской Федерации с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах;
· взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной деятельности в сфере обеспечения прав и свобод граждан;
· взаимодействие субъектов местного самоуправления.
Взаимодействие – это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели.
Взаимодействие обладает следующими признаками:
1) двумя и более субъектами правоотношения;
2) активной деятельностью субъектов правоотношения (принятием ими решений и совершением действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивным ожиданием воздействия);
3) согласованной деятельностью субъектов правоотношения (принятием ими таких решений и совершением действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов;
4) наличием единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения.
Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления – это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели – решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
Координация взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). В процес
се координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения. Это не только прямая, но и обратная связь, то есть обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество».
Рассмотрим, как взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.
Например, согласно федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 13) взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется при преобразовании муниципальных образований, когда преобразование происходит по инициативе органов местного самоуправления, оформляемой решением соответствующего органа местного самоуправления, и осуществляется законом субъекта Российской Федерации, в принятии которого участвуют законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Взаимодействие происходит при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации образуют фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, из которых предоставляются субсидии местным бюджетам. Органы местного самоуправления обязаны использовать указанные субсидии только по целевому назначению, предоставлять соответствующие отчеты. Условия предоставления и расходования данных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Данный вид взаимодействия предусмотрен и ч. 6 ст. 26.3 федерального закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 75) взаимодействие происходит при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления. Взаимодействие проявляется в том, что инициатором временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступает представительный орган местного самоуправления, а решение об этом принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Согласно этому же федеральному закону (ст. 19 – 21, 48, 63) взаимодействие осуществляется при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Взаимодействие проявляется в следующем:
· в предоставлении субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отчетность органов местного самоуправления об использовании субвенций;
· в контроле органов государственной власти за осуществлением органом местного самоуправления переданных ему государственных полномочий, для этого орган местного самоуправления предоставляет органам государственной власти документы, связанные с осуществлением государственных полномочий (отчетность).
Контроль государства за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрен ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которую и конкретизирует федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретные формы контроля устанавливаются в законах субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Например, законом Воронежской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» устанавливается, что контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий осуществляют Воронежская областная Дума, Администрация Воронежской области, исполнительные органы государственной власти Воронежской области, определенные законом. Отчетность органов местного самоуправления об осуществлении государственных полномочий направляется в органы исполнительной власти Воронежской области.
В результате проведения контрольных мероприятий орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:
· направлять письменные предписания в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по устранению таких нарушений, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в суд;
· отменить муниципальный правовой акт или приостановить его действие в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.
48 закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривается право органа местного самоуправления обжаловать решение об отмене или приостановлении действия муниципального правового акта в суд, хотя такое право закреплено в ст. 21 этого закона в отношении письменных предписаний государственных органов. Данную коллизию в регулировании права органа местного самоуправления на обжалование в суд решения органа государственной власти трудно объяснить логически: если в суд можно обжаловать предписание государственного органа об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то почему не предоставлено право обжаловать решение об отмене или приостановлении действия муниципального правового акта?
Рассмотрим, как регулирует взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления закон 1999 г. «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно этому закону (ст. 6) взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется при реализации представительным органом местного самоуправления права законодательной инициативы. Он разрабатывает проект закона субъекта Российской Федерации, вносит его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который обязан рассмотреть законопроект.
Согласно пункту «е» ст. 21 закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» взаимодействие высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо для реализации первым следующих полномочий:
· вносить предложение органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления о приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации изданных ими правовых актов в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ;
· обращаться в суд с заявлением о признании недействующими правовых актов органа местного самоуправления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления.
Для реализации указанных полномочий высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ необходимо обладать информацией о принятых органами местного самоуправления правовых актах. Взаимодействие при этом проявляется в том, что органы местного самоуправления предоставляют высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ информацию о принятых правовых актах, направляют их копии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ проводит проверку принятых правовых актов и при необходимости принимает меры, направленные на приведение их в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Согласно закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 52 ст. 26.3) взаимодействие происходит при осуществлении органом исполнительной власти субъекта РФ координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью мобилизационных органов, мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени.
Взаимодействие осуществляется при передаче органами государственной власти субъекта Российской Федерации имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления (ст. 26.12). Взаимодействие выражается в проявлении инициативы какого-то органа публичной власти по вопросу передачи имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления, в получении согласия на это и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и органа местного самоуправления.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления происходит при
передаче находящегося в муниципальной собственности имущества, которое подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случае:
· если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
· если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, для целей, установленных в соответствии с федеральными законами.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 7 декабря 2006 г. подчеркнул, что безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов.
Статья 18 закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит общую норму без указания конкретных видов взаимодействия, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
На основе обобщения научных исследований, правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации выделяются следующие основные формы взаимодействия :
· государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления – предоставление органам местного самоуправления денежных средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача государственного имущества во временное пользование);
· контроль – проверка органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых по вопросам местного значения;
· реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы – разработка законопроекта и его направление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение;
· координация – согласование действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации полномочий.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проявляется также:
· при преобразовании муниципальных образований по инициативе органов местного самоуправления;
· при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если решение об этом принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления;
· при учете мнения органов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Контрольный вопрос
Прокурор Ленинградской области внес протест на решение представительного органа местного самоуправления одного из районов области, которым допускалась продажа ядов, наркотических веществ физическим и юридическим лицам, тогда как их реализация разрешалась исключительно государственным предприятиям.
Как должен отреагировать на протест прокурора данный орган местного само-управления?