Административный судебный процесс. Екатерина Дмитрикова Административное судопроизводство: отдельная процессуальная форма или отдельный кодифицированный акт? Законность и справедливость разбирательства в разумные сроки

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ2 (далее - КАС РФ), изначально он планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту стал обязательным только для судов общей юрисдикции. Он регулирует рассмотрение ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ.

С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом Р и арбитражно-процессуальным РФ.

КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. КАС РФ изначально планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту оказался обязательным только для судов общей юрисдикции. Принятие КАС РФ -- это важнейший этап формирования административной юстиции, но процессуальная форма кодекса пока оставляет желать лучшего.

Несмотря на то что при формировании системы административной юстиции одновременно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается многозначительной констатацией, что судебная власть осуществляется, в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Наличие вышеперечисленных пробелов в законе совсем не означает, что административного судопроизводства в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты. Правда, дела, вытекающие из административных правоотношений, все еще пребывают в статусе "эмбриона". Более того, существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствует защите интересов, как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами.

Решение анализируемой проблемы законодатель начал с объединения судебных подсистем и учреждения долгожданного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС) - процессуального инструмента для судов общей юрисдикции, в рамках которой уже созданы и функционируют коллегии по административным делам. Формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия, в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции, населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам.

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее -- КАС РФ). Принятие КАС -- это заметный шаг вперед на пути формирования ветви административной юстиции.

Что же предлагают его авторы? В разделе "Общие положения" (ст. 1) они в первую очередь попытались определить предмет регулирования. К таковому отнесен порядок осуществления судопроизводства по делам о защите нарушенных (оспариваемых) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно порядок разрешения других (каких?) споров, возникающих из административных (иных публичных - каких?) правоотношений. Если коротко, то речь идет о судебном контроле за законностью и обоснованность решений и действий государственных и прочих публичных учреждений, включая самые высокие инстанции: Президент РФ, Правительство и т.д.

Четко установлено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, а равно подлежащие рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции.

Положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, которое сродни уголовному и чем, кстати, сейчас преимущественно и занимаются коллегии по административным делам.

Практика показывает, что провести четкую границу между, например, гражданскими делами и делами, вытекающими из административных правоотношений, непросто, споры о подсудности неизбежны. В то же время концентрация всех дел в системе судов общей юрисдикции минимизирует остроту будущих конфликтов.

В законе об административном судопроизводстве достаточно ссылок на уже действующие законы. Множественность формулировок неизбежно будет порождать разночтения, крючкотворство.

Состав суда для рассмотрения административного дела формируется председателями соответствующих судов из наличного состава судей с учетом их специализации. Новелла - законодатель впервые для судов общей юрисдикции предлагает использовать автоматизированную информационную систему (ст. 30). Правда, с учетом того, что на административных делах обычно специализируются всего пара-тройка судей, один из которых в отпуске, второй болеет, эффективность данной нормы под вопросом.

Глава 4 КАС определяет перечень лиц, участвующих в деле. Он краток: стороны (истец и ответчик), заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 39).

Прокурор также вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) органов власти и управления, должностных лиц, если они нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц (ст.42).

Поскольку дела, вытекающие из административных правоотношений, как правило, крайне сложны - обычно это спор специалистов, экспертов, приглашенных сторонами, особое внимание законодатель уделяет регламенту участия в процессе лиц, обладающих специальными знаниями (ст. ст. 51 - 52, 79 - 85).

Приемы производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, давно отработаны. Хорошо известно, что такое "свидетель", "правопреемство", "представительство", думается, с учетом многообещающей ссылки на правила процессуальной аналогии повторять в КАС регламент, например, такой категории, как "ответ", нужды нет, ибо описание общего и хорошо известного загромождает важное и специальное. Главный вопрос любого процесса - это вопрос о доказывании. Законодатель напоминает, что суд - есть суд, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ст. 61). Признаются авторами КАС и свойства доказательств - относимость (ст. 62) и их допустимость (ст. 63).

Поскольку административный процесс декларируется как состязательный, особую значимость приобретает распределение бремени доказывания. По общему правилу лица, участвующие в административном деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются, если иной порядок распределения обязанностей доказывания не предусмотрен настоящим законом (ст. 64). Новелла - ссылаться можно только на те доказательства, с которыми другие участники процесса ознакомлены заблаговременно (ст. 64).

Противоречия и конфликты в процессе становления и развития судебной системы являются неизбежными. Для их преодоления необходимо более глубоко и основательно познавать специфику выполняемых задач и сферы взаимодействия институтов гражданского общества и судебной власти, определения социального назначения и роли институтов гражданского общества в механизме правового регулирования в целом.

Кодекс об административном судопроизводстве РФ представляется чрезвычайно важным документом для специалистов различных сфер правового знания, поскольку им регулируется порядок разрешения споров, входящих в предмет регулирования конституционного, административного, налогового, предпринимательского и отчасти уголовно-исполнительного права. Кодексом затрагиваются конфликтные ситуации на гражданской службе, в ходе проведения выборов и публичных мероприятий, конституционная свобода личности.

Некоторые категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ

Административная юрисдикдия - это длящаяся во времени деятельность, состоящая из определенных действий. Последне образуют соответствующие стадии, и в целом, юрисдикционный процесс, от которого следует отличать процедурно-процессуальные формы этой деятельности.

Юрисдикция осуществляется в порядке, установленном законом. Не составляет исключения и административная юрисдикция. Процессуальная форма характерна не только для осуществления правосудия, она «характерна для всех видов юрисдикционной деятельности». Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решения по ним строго регламентирован административно-процессуальньми нормами. Разумеется, речь идет не о всех административно-процессуальных нормах, а лишь о тех из них, которые определяют порядок рассмотрения дела об административном проступке и принятия решения по нему. Эта группа процессуальных норм закрепляет права и обязанности субъектов - участников рассмотрения дела об административном правонарушении по существу.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в рамках, следующих административно-процессуальных стадий: 1) первичные процессуальные действия; 2) рассмотрение дела по существу; 3) обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции; 4) исполнение постановлений этих органов. Третья стадия - обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции - является стадией факультативной, зависящей от обоснованности и законности принятого решения по делу, а также от инициативы участников процесса.

Вся деятельность компетентных органов, участвующих в административном процессе, взаимосвязана и подчинена целям процесса, основной из которых является «достижение наиболее оптимального результата по конкретному индивидуальному делу».

Вопрос 33. Административный процесс: понятие, виды, структура, основные черты

Адм процессы регулируются адм правом. Она закл в след.:

Принимаются нормативные акты; гос адм-ия, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью (решает споры, принимает меры принуждения); гос. Адм-ия мало внимания уделяет оперативно – распорядительной, правонаделительной работе.

Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы имеют ряд особенностей:

это властная, целенаправленная деятельность субъектов гос ИВ (судьи когда рассматривают дела об админ. Правонарушениях, осущ-ют правосудие - судопроизводство);

властная деятельность гос адм-ии направленная на решение в соответствии с законами конкретных дел, поручений;

важнейшим результатом адм-ой деятельности явл-ся акт гос-ой адм-ии;

властная деятельность гос адм-ии полно, детально, четко регулируется адм-ым правом (адм-но – процессуальными нормами)

адм-ые процессы, более простые

Административные процессы – это властная деятельность гос адм-ии, осуществляемая в рамках административно – процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения адм-ых актов.

Административно – правотворческий процесс – деятельность гос-ой администрации по принятию нормативно адм-ых актов в порядке, установленном административно – процессуальными нормами

Административно – правонаделительный (оперативно - распорядительный) процесс – деятельность субъектов гос-ой ИВ по принятию и исполнению оперативно – распорядительных, правонаделительных и других правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном адм- процессуальными нормами.

Административно – юрисдикционный процесс – деятельность субъектов гос ИВ по разрешению споров м/у различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая адм- процессуальными нормами.

Административно – процессуальная деятельность. Административное производство, как часть одного из административных процессов – это особый вид адм-ой деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Административно – правотворческий процесс, можно выделить производства:

По принятию актов Правительством РФ; по принятию актов центральными федеральными органами ИВ; по принятию указов и др актов главами ИВ субъектов Федерации.

Административно – правонаделительный (оперативно - распорядительный) процесс, производство по делам:

Комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы); приватизация гос-го имущества; применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков); выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление автомобилем); по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России); по аттестации качества продукции и услуг; надзорные.

В административно – юрисдикционном процессе, производства:

По жалобам граждан, по делам об адм-ых правонарушениях, дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и др субъектов к дисциплинарной и материальной отв-ти), по применению мер предупреждения административного пресечения (принудительного лечения, задержание граждан, задержание траспортного средства, личного досмотра).

Примерами процессуальных действий могут быть:

а) в сфере осуществления производства по делам об административном правонарушении - разъяснение лицам, которые принимают участие в административном деле, их прав и обязанностей;

б) в сфере нормотворческого производства (законопроектная деятельность Правительства РФ) - визирование Премьер-министром РФ проекта закона, который предварительно был одобрен Правительством.

Поэтому, структуру административного процесса составляют отдельные производства, которые, в свою очередь, состоят из стадий административных производств, процессуальных этапов и процессуальных действий.

4. Процедурные производства, их виды.

Рассмотрим подробнее наиболее важные виды процедурного производства:

1) лицензионно-разрешительное;

2) регистрационное;

3) правотворческое (порядок подготовки правовых актов управ­ления).

1. Лицензионно-разрешительное производство. В Российской Феде­рации отдельные виды деятельности осуществляются предприятия­ми, организациями и учреждениями независимо от организационно- правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензиро­вания установлены Федеральным законом «О лицензировании от­дельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г.

Лицензия является официальным документом, который разре­шает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд доку­ментов. В их

числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредитель­ных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свиде­тельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.

Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или иска­женной информации; отрицательное экспертное заключение, устано­вившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.

В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего ли­цензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности.

Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от спец­ифики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии произ­водится в порядке, установленном для ее получения.

Разрешительная система широко используется органами Ми­нистерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.

Регулирование в этой области осуществляется на основе зако­нов «О полиции» и «Об оружии». Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельно­сти, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицен­зированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).

2. Регистрационное производство. Регистрация - акт официаль­ного признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В част­ности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомствен­ный характер.

Для государственной регистрации общественных объединений в Министерство юстиции РФ подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т. п. Документы подаются в

течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.

Министерство юстиции РФ, рассматривающее заявление обще­ственного объединения о регистрации, принимает решение: за­регистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъ­ектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т. п.

В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

3. Производство по принятию правовых актов управления . Это - пример административных процедур, используемых преимуще­ственно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и адми­нистративно-правовых методов реализации исполнительной власти.

В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т. п. Об этом можно судить на при­мере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов.

Правовой базой для рассматриваемых процедур служат поста­новления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»; Правила подготовки ведомствен­ных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен не­посредственно в Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

В законе «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т. е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной вла­сти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты реше­ний по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руково­дителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о при­нятии правительственных решений направляются для предвари­тельного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государствен­ными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководи­тель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска вза­имоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматри­вается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции.

Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обосно­ваний к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинте­ресованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руково­дителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на под­готовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.

Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государ­ственной регистрации проект акта подлежит предварительному со­гласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.

Государственная регистрация, проводимая Минюстом России, предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о не­обходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведом­ственный характер.

Для исполнения акты направляются только после государствен­ной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.

5. Юрисдикционные производства.

Действующим административным правом закреплен порядок раз­решения индивидуальных дел, в основе которых лежит конкретный спор о праве.

Наиболее ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.

Виды юрисдикционных производств:

Дисциплинарное производство. Здесь суть заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взы­сканий. В отношении государственных служащих речь идет о совер­шении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на слу­жащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, неза­висимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дис­циплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отноше­нии подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде сле­дующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.

До применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также обеспечена возмож­ность личного приема привлекаемого к ответственности руководи­телем.

Государственный служащий, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности.

При необходимости проводится служебная проверка (расследо­вание) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а при расследовании (проверке) - не позднее одного года со дня его совершения. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служа­щего; соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка. Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, со­вершение которых наказуемо в ином порядке.

Дисциплинарное взыскание налагается прямым начальником в устной (замечание, выговор) или письменной форме. Приказ (рас­поряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (со­общается) служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В военизированных службах взыскание может быть объявлено перед строем или на совещании.

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Руководитель, применивший взы­скание, может снять его досрочно по собственной инициативе, по ходатайству трудового коллектива при условии добросовестного по­ведения работника. Меры поощрения во время действия взыскания не применяются.

Устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован по команде (административный порядок) или в суд. Для обжалования установлен трехмесячный срок.

Производство по жалобам. Жалобы всегда связаны с мнением лица о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов. Для установления правомерности либо необоснованности такого рода акций граждан, а также в интересах защиты их субъективных прав и предусматривается специальное производство. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном.

Нормативный правовой материал по этому виду производства чрезвычайно разобщенный. Конституция РФ предусматривает лишь судебное обжалование решений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Но суще­ствует и административный порядок обжалования этих же действий и решений.

Общие правила административного производства по жалобам сле­дующие. Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должност­ного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разре­шения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается обжалование по команде, т. е. через то должностное лицо, чьи действия обжалуются; последний обязан передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями (например, это установлено для военнослужащих). Если жалоба поступила в орган, не компетентный разрешить ее, он обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки раз­решения их жалоб (например, жалобы военнослужащих разрешаются в семидневный срок).

Жалоба подлежит проверке, т. е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть в порядке исключения прод­лено до двух месяцев. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы. Решение по жалобе должно быть мотивированным и сво­евременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, т. е. она не удовлетворена, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя, по общему правилу, влечет за собой отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи дей­ствия были признаны в административном или судебном порядке неправомерным.

Производство по делам об административных правонарушениях - это регламентированный законом порядок деятельности органов (должностных лиц) по привлечению правонарушителей к административной ответственности.

Тема 6. (4 часа)

Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически - властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всём аналогом гражданского и уголовного процесса. В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведётся вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти – это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс – это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой.

Управленческий процесс – система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник – соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти.

3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело – вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел – достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

4. Административный процесс – это властная деятельность в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной форме. Под процессуальной формой обычно понимается способ упорядочения властной деятельности, совокупность процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура – более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие административного процесса от иных видов юридических процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса – уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Следует отметить, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм. Административно-правовая форма (административное судопроизводство) используется при рассмотрении дел административного принуждения (например, дела и принудительном лечении, об административном правонарушении, о помещении несовершеннолетних в связи с правонарушением в социальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Гражданско-процессуальная, арбитражно-процессуальная и конституционно-правовая формы используются при проверке законности актов публичной администрации и рассмотрении исков субъектов публичной власти и различным субъектам права.

5. Административный процесс – деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами. К ним относятся закрепленные в нормативно-правовых актах специальные юридические правила, предназначенные для того, чтобы регулировать процедуры разрешения административных дел. Основным методом правового регулирования, который используется в административно-процессуальных нормах является предписание. Наряду с дозволением и запретом, предписание определяет необходимость совершения или воздержания от конкретных действий участников административного процесса. Порядок процессуальных действий закреплен как законными, так и подзаконными нормативными актами. Отдельные административные процедуры имеют фрагментарное, недостаточное с позиций обеспечения основных правовых принципов и эффективности правоприменительной, а равно правотворческой деятельности. Поэтому правовая основа административного процесса постоянно совершенствуется, что привело к образованию административно-процессуального права, как системы норм, регулирующих административный процесс.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

Производство по делам об административных правонарушениях - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.

Задачи производства по делам об административных правонарушениях:

1. всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела;

2. разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом;

3. обеспечение исполнения вынесенного по делу об административном правонарушении постановления;

4. выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

· отсутствие события административного правонарушения;

· отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

· действие лица в состоянии крайней необходимости;

· издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

· отмена закона, устанавливающего административную ответственность;

· истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

· наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

· смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях – относительно самостоятельная часть производства, которой присущи конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

· возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование;

· рассмотрение дела об административном правонарушении;

· пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

· исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

То, что административное судопроизводство имеет свои особенности, известно уже давно, именно поэтому на территории РФ был введен отдельный нормативно-правовой акт – Кодекс административного судопроизводства РФ. Подробнее об этом в нашей статье.

Одним из главных вопросов, возникающих у сторон спора, является – когда спор следует считать административным? Ответ на этот вопрос прост – когда спор связан с деятельностью организаций, в том числе органов власти и физических лиц, имеющих властные полномочия, когда просматривается нарушение субъективных прав гражданина либо создание помех в их осуществлении. Отсюда вытекает и основная особенность судопроизводства по административным делам – необходимость обращения в судебный орган представлена намерением устранить существующую либо потенциально возможную преграду в осуществлении прав и законных интересов истца.

Важно! Дела административного судопроизводства до 15 сентября 2015 г. рассматривались исключительно в рамках норм Гражданского процессуального кодекса РФ, в последующем был принят новый Кодекс и дела стали рассматриваться в порядке КАС РФ.

Судебное разбирательство по административному делу

Не секрет, что решение об удовлетворении требования административного истца либо в отказе таковых, принимается судом только после проведения судебного разбирательства, которое начинается после подачи административного иска и принятия его к производству. Именно в ходе судебного разбирательства сторонам предоставляется возможность объяснить свою позицию по делу, предоставить возражения или предпринять иные меры по доказыванию своей правовой позиции.

Сроки и решения в административном судопроизводстве

При правильной подготовке документов и подаче административного иска истцом суд обязан вынести одно из нижеследующих процессуальных решений:

1. О принятии иска к производству и подготовке дела к судебному разбирательству. Такое решение принимается судьей в течении 3-х дней с момента поступления ему иска, копии иска и необходимые приложения направляются ответчику для ознакомления.
2. Об отказе в принятии иска. Такое решение выносится в форме мотивированного определения, на основании норм, установленных статьей 128 КАС РФ. Определение может быть обжаловано в частном порядке, повторная подача административного иска не допускается.
3. Об оставлении искового заявления без движения в связи с необходимостью исправления недостатков, в частности касается документов, прилагаемых к иску и определении судебных расходов. Очень важно соблюдение сроков, установленных судьей для исправления недостатков, в противном случае иск будет возращен заявителю и считается не поданным. После исправления ошибок заявление принимается к производству и сроки по рассмотрению дела начинают течь с момента подачи иска первоначально.
4. О возвращении иска заявителю. Как правило, такое решение принимается при несоблюдении досудебного порядка урегулирования спора, при нарушении правил подсудности и прочие.

Срок рассмотрения административного дела не должен превышать 2-х месяцев с момента поступления искового заявления в суд. В случае, если дело рассматривает Верховный суд, то срок рассмотрения не должен превышать 3-х месяцев. Указанные сроки могут быть продлены не более чем на один месяц председателем суда, при этом истец не может воспользоваться правом на подачу заявления об ускорении рассмотрения дела в судебном процессе.

Порядок осуществления судебного разбирательства по административному делу

Важно! При принятии административного иска к рассмотрению стороны и лица, участвующие в деле, обязательно извещаются о времени и месте судебного заседания повесткой либо другим способом, позволяющим зафиксировать факт того, что информация ими получена.

Судебный процесс по административным исковым заявлениям осуществляется, как правило, устно, исключением являются дела, рассматриваемые в порядке упрощенного производства. При посещении суда участники должны иметь при себе документ, удостоверяющий личность (представитель – паспорт, оригинал доверенности на представление интересов и диплом о высшем юридическом образовании) и документы/их копии, которые не были приложены к иску, но которые лицо намеревается приобщить к делу. Разбирательство в суде по административному делу всегда начинается с открытия судебного заседания, после чего проверяется явка лиц, участвующих в деле, им разъясняются их права. При наличии оснований для отвода судьи заявитель должен сообщить о них именно на этой стадии. Поскольку свидетели должны быть удалены из зала суда до их допроса, при их присутствии в зале нужно подать ходатайство о вызове свидетеля после открытия судебного заседания.

Важно! Выступать в суде, давать объяснение и обращаться с вопросом стороны могут только с разрешения судьи.

После доклада судьи о деле по существу заслушиваются стороны процесса – истец, ответчик и заинтересованные лица, которые могут задавать друг другу вопросы, равно как и судья. Заслушав стороны, судебное разбирательство продолжается исследованием имеющихся доказательств по делу, в ходе которого стороны вправе давать пояснения при необходимости. Следующая стадия судебного разбирательства – судебные прения, которые заключаются в выступлении истца и ответчика, при этом последняя реплика всегда принадлежит административному ответчику. Важно отметить, что при судебных прениях уже нельзя ссылаться на доказательства, которые не были исследованы судом, однако закон позволяет судье при необходимости выявления определенных обстоятельств вынести определение о возобновлении рассмотрения дела по существу и вернуться к началу судебного разбирательства. По окончанию судебных прений суд удаляется в совещательную комнату, затем возвращается и оглашает решение суда по конкретному делу.

Отложение судебного разбирательства по административному делу

Обычный порядок осуществления судебного разбирательства по административному делу является наиболее оптимальным и часто встречающимся вариантом, поскольку представляет собой достаточно быстрый и эффективный способ защиты нарушенного права. Однако, в ряде случаев в ходе судебного заседания судьей может быть вынесено определение об отложении разбирательства по следующим основаниям:

• в силу необходимости осуществить другие процессуальные действия, например, назначить экспертизу или пригласить специалиста;
• если одна из сторон подала ходатайство о предоставлении дополнительных доказательств по делу;
• в случае, если судом было признана обязательная явка лица, которое отсутствует в судебном заседании, при условии, что это лицо было извещено надлежащим образом;
• если, по мнению суда, данное административное дело не может быть рассмотрено в назначенном судебном заседании.

Во всех указанных выше случаях суд выносит определение об отложении судебного разбирательства и назначает дату и время нового судебного заседания, которое в следующий раз начинается сначала.

Особенности судопроизводства при рассмотрении административного дела о признании нормативно-правового акта недействующим

Исковое заявление о признании нормативно-правового акта недействующим может быть подано любым лицом, на которое он распространяется, а также чьи права затрагивает либо в отношении которого он был применен и в результате чего были нарушены права данного лица.

Важно! Законодатель не устанавливает срок исковой давности по таким искам, то есть иск может быть подан в течении всего времени действия оспариваемого нормативно-правового акта. Также отметим, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится исключительно в специальном порядке, следовательно, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не может.

По делам о признании недействующим нормативно-правового акта встречный иск не допускается, при этом участие в деле представителя считается обязательным, если только непосредственно истец не имеет высшего юридического образования. К административному иску по таким делам обязательно прикладываются:

• копия нормативно-правового акта;
• реквизиты документа, которому приложенный акт противоречит;
• указывается какие права уже нарушены или в сумме угроза их нарушения в будущем;
• доказательства факта, что истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативно правовым актом и другое, предусмотренное статьей 209 КАС РФ.

Важно! В ходе судебного разбирательства истец вправе ходатайствовать о применении только одной меры предварительной защиты, а именно: запретить применение данного правового акта или отдельных его положений в отношении иска по административному делу.

Срок рассмотрения исков по указанным делам составляет 2 месяца со дня подачи заявления, либо 3 месяца, если дело подсудно ВС РФ. В деле обязательно участие прокурора, который будет являться субъектом обжалования судебного решения. Более того, поскольку суд не связан доводами истца и обязан самостоятельно проверить законность правового акта, он может признать обязательной явку представителя органа власти, что означает невозможность применения упрощенной системы судопроизводства. При этом на административного ответчика возлагается обязанность доказать наличие полномочий на принятие правового акта, соблюдение его вида и формы, процедуры принятия, а также опубликование и регистрации.

Важно! В административном судопроизводстве по вопросам оспаривания правовых актов недопустимо заключение соглашений либо прекращения дела в связи с отказом от иска, признания этого иска ответчиком, утраты его силы или его отмены в период рассмотрения административного дела.

Особенности судопроизводства при рассмотрении административного дела об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица

В отличие от обсуждения возможностей подачи иска о признании недействующим правовых актов иск об оспаривании решений органа власти может быть подан только тем лицом, чьи права он непосредственно затрагивает. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться непосредственно к вышестоящему должностному лицу для урегулирования спора. Административный иск по таким делам может быть подан в течение 3-х месяцев с момента, когда стало известно о нарушении прав истца, а на действия судебных приставов – в течении 10 дней. Если срок был пропущен, суд рассмотрит причины этого, в том числе уважительной причиной будет являться, если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно. В случае, если причина пропуска признается судом неуважительной, в удовлетворении требований истца будет отказано. В качестве меры предварительной защиты применяется – приостановление действий решения в той части, которая относится к истцу, воздержания от совершения оспариваемого действия. На ответчика возлагается доказывание законности решения, в частности, наличие на это полномочий и соблюдение процедуры вынесения решений. Административное дело об оспаривании решений органа власти должно быть рассмотрено в суде в течение 1 месяца со дня подачи иска, если иск подан на судебного пристава-исполнителя, то в течении 10 дней. В ходе рассмотрения дела суд не может быть связан доводами и требованиями иска, он проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.