Административный процесс, его формы и сущность. Процессуальные действия - это конкретные действия, направленные на обеспечение производства в административном деле

Административное судопроизводство - процессуальная форма деятельности административного суда по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти или их должностными лицами и гражданами, другими субъектами властеотношений, о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия). Административное судопроизводство, в настоящее время, обеспечивается общими и специальными нормами гражданской и арбитражной (в некоторых случаях, как мы считаем и конституционной) процессуальной формы, урегулированной гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным (и конституционным процессуальным) законодательством. Административное судопроизводство - это самостоятельная ветвь судопроизводства, поэтому возникает необходимость в принятии специального закона, в котором будут отражены особенности данного вида судопроизводства. В 2003 году Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ был рассмотрен проект Кодекса административного судопроизводства РФ.

В проекте Кодекса выделяются общие положения…..

При обсуждении проекта кодекса особенно актуальой остается проблема определения дел подсудных административным судам.

В настоящее время процессуальной формой обращения в суд на неправомерные действия соответствующего органа и должностного лица (государственного служащего) является заявление. В юридической литературе последние годы высказывается точка зрения о необходимости изменения этой формы и применения такого понятия как административный иск.

Необходимость особой процессуальной формы проверки административных актов в области гражданских, семейных, жилищных, земельных и других правоотношений отмечали Г.Л. Осокина, Д.М. Чечот, Б.Н. Юрков, И.М. Зайцев. Проблемы сущности административных споров и формы их разрешения значительное внимание уделено учеными-административистами.

Назначение судебной системы, прежде всего, состоит в эффективной защите прав граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому, организуя новую систему правосудия, следует придерживаться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в административных судах. Формируя систему норм, регламентирующих судебную защиту гражданина во взаимоотношениях с публичной властью, следует учитывать уже устоявшиеся принципы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений в судебных органах. Основной закон Российской Федерации определил первостепенные требования к осуществлению правосудия. Учитывая высокие международно-правовые стандарты отправления правосудия, Конституция РФ закрепила в качестве таких принципов: независимость и несменяемость судей; равенство перед законом и судом; состязательность процесса; диспозитивность; гласность судебного разбирательства; обязательность исполнения судебного решения; язык судопроизводства; единоличное и коллегиальное рассмотрение дела; возложение бремени доказывания на субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Названные принципы получили отражение во всех видах судебных производств. Рассмотрим особенности реализации этих принципов в административном судебном процессе.

Положения конституционных принципов отправления правосудия - законность, равенство всех перед законом и судом, гласность, состязательность и равноправие - отражают высокие мировые стандарты. В этих положениях реализованы принципы отправления правосудия, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Пактом о гражданских и политических правах. Являясь частью правового поля Российской Федерации, положения указанных международно-правовых актов составляют основу функционирования судебной системы России, в том числе системы административного судопроизводства. Указанные принципы, по нашему мнению, раскрывают существо права на справедливое судебное разбирательство, закрепленное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое охватывает своим содержанием справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Для административного судопроизводства указанные правила являются обязательными и служат базисом дальнейшего развития, равно как гражданского и уголовного судопроизводства.

Однако особенности административного судопроизводства обусловливают и определенную специфику реализации указанных принципов. Для административно-юрисдикционного процесса особую актуальность приобретает принцип независимости судебной власти, поскольку предметом судебного разбирательства являются акты органов исполнительной власти, а также действия и решения их должностных лиц. Данный принцип базируется на положениях ст. 10 Конституции РФ, закрепившей независимость судебной, законодательной и исполнительной властей. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» также отмечает независимость судебной власти как основополагающий принцип организации судебной системы.

Принцип гласности (открытого рассмотрения дела) при рассмотрении административно-правового спора должен гарантироваться не только открытым слушанием дела и свободным доступом на судебное заседание (за исключением отдельных категорий разбирательств, слушание по которым может проводиться закрыто в соответствии с Федеральным законом), но и опубликованием решений по таким делам в средствах массовой информации для ознакомления широкого круга лиц. По нашему мнению, именно отсутствие возможности ознакомления с решениями судебных инстанций районного уровня становится препятствием к реальному использованию своих прав гражданином во взаимоотношениях с публичной властью. Возможно, одним из путей решения данной проблемы станет формирование обзоров решений районных судов по административно-правовым спорам или опубликование таких решений в средствах массовой информации, не носящих профильный, специализированный характер. В таком случае издатель вынужден будет производить определенную «выборку» из общего количества решений по административным спорам. Но даже выборочное опубликование (например, по видам споров) позволит достичь эффекта в сфере осведомления населения о принимаемых решениях, а, следовательно, о возможностях и путях защиты своих прав в отношениях с публичной властью. В свою очередь, такие действия повысят доверие к судебным органам и обеспечат реализацию принципа гласности в административно-юрисдикционном процессе.

Несмотря на закрепление принципа равенства сторон в административном судопроизводстве, данный принцип не следует отождествлять с аналогичным в гражданском и арбитражном процессах. Отличие принципа равенства сторон в административном судебном процессе заключается в наличии нескольких факторов. Прежде всего, это возложение бремени доказывания на сторону, обладающую государственно-властными полномочиями (т.е. на ответчика). В данном случае не может быть применимо общее правило распределения обязанностей доказывания. Такое положение следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями. Органы публичной власти обладают значительно большим комплексом возможностей для формирования надлежащей доказательной базы в отличие от гражданина или юридического лица. Равноправие сторон как принцип административного судопроизводства «попирается» активностью суда и наделением его правомочиями по оказанию содействия гражданину в представлении и сборе доказательств. Данное положение «уравновешивает» исходно неравное положение истца и ответчика, но заведомо ставит суд в положение инквизитора, не связанного доводами сторон.

Активная роль суда позволяет говорить о «судебном руководстве процессом». Следует заметить, что равенство сторон в процессе судопроизводства в целом нельзя рассматривать как противостояние одной стороны другой и абсолютную пассивность суда. Судебный процесс (в том числе по административным делам) предполагает определенную активность суда. Процесс есть совместная деятельность, взаимодействие суда и сторон. Фактически суд является самостоятельным автономным субъектом, действия которого составляют предмет самостоятельного рассмотрения. В противном случае невозможно было бы представить ситуацию обжалования судебных решений, так как суд не осуществлял бы принятие самостоятельных решений, а его действия отражали бы волю участвующих в споре сторон. В то время когда воля сторон, участвующих в споре, является лишь толчком, инициативой для самостоятельных действий судебного органа по принятию решения. Таким образом, равенство сторон в административно-юрисдикционном процессе следует понимать как равенство возможностей для реализации предоставленных законом прав истцу и ответчику.

С другой стороны, значительным подкреплением принципу равноправия сторон служит принцип национального языка судопроизводства, обеспечивающий равный доступ к правосудию независимо от степени владения государственным языком. В условиях многонационального государства право получения услуг переводчика в административно-юрисдикционном процессе представляется необходимым и целесообразным. Однако обоснованными являются и исключения, которые установил Закон «О судебной системе Российской Федерации» в отношении национального языка производств. Так, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды РФ, Верховный Суд РФ, а также военные суды осуществляют отправление административного правосудия исключительно на русском языке.

Важной составляющей судебного механизма защиты в отношениях с публичной властью является принцип непосредственности. Суд юридически разбирает решение коллегиального органа, но организационно и фактически (с точки зрения противостояния гражданину) выслушивает конкретного административного работника - представителя органа власти. И в этом процессе право гражданина (объединения граждан) на жалобу (заявление) корреспондирует с обязанностью «властного» субъекта дать личные объяснения по поводу решения и также лично подвергнуться оценивающему воздействию со стороны субъектов процесса. Иначе говоря, в данном процессе проявляется принцип непосредственности, выражающийся в личном общении суда с истцом и ответчиком.

Принципом организации административного судопроизводства является и положение об обязательном исполнении судебных постановлений, вступивших в законную силу, закрепленное в ст. 3 Закона РФ «О судебной системе Российской Федерации». Данное положение составляет основу деятельности всех органов государственной власти, в том числе судебных. В противном случае подрывается основа функционирования государственной власти в целом.

Указанные принципы являются общими. В качестве специальных принципов можно было бы назвать:

принцип презумпции легитимности действий субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями. Обозначенный принцип можно выразить в следующем положении: каждое неустранимое сомнение, возникающее при оценке доказательств по административному делу, трактуется в пользу заинтересованного лица. Данное положение направлено на «уравнивание» положения истца и ответчика в административно-юрисдикционном процессе. Этот принцип отражает современные правовые модели взаимодействия органов государственной власти и граждан (их объединений): до 90-х годов ХХ в. признавалась презумпция правоты действий или бездействия государственных органов. Изменение подхода к определению легитимности действий государственных органов требует и надлежащего правового оформления;

принцип немедленного вступления в законную силу решения по административному делу. Необходимость введения данного принципа обусловлена спецификой рассматриваемого спора. В случае обжалования акта органа управления, нарушающего права и свободы граждан, правовые последствия действия такого акта необходимо минимизировать. Более того, представляется целесообразным в дальнейшем установить правило о приостановлении действия обжалуемого акта в случае подачи соответствующей жалобы граждан.

К специальным принципам можно отнести и принцип экономичности административного судебного процесса, заключающийся в установлении «льготных» (по сравнению с иными категориями судебных дел) режимов по оплате государственных пошлин. Преимущество административного судопроизводства заключается в том, что сторона, обжалующая решение органа государственной власти, не должна нести значительные судебные расходы. При экономичности спора с публичной властью административное судопроизводство становится востребованным. Другой стороной данного принципа является оперативность рассмотрения и разрешения дела, т.к. оперативность остается одним из базовых положений отправления правосудия по административным делам.

Некоторые ученые в системе специальных принципов выделяют принцип полноты и всесторонности исследования дела. С нашей точки зрения, данный принцип является общим для всех видов судебных производств. Очевидно, что каждое дело (в том числе административное, гражданское, арбитражное) должно быть рассмотрено надлежащим образом, т.е. полно и всесторонне.

Таким образом, в законе об административном судопроизводстве должен получить отражение принцип справедливого судебного разбирательства, закрепленный в ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Реализация данного принципа является первоочередной задачей в связи с вступление России в Совет Европы и последующей необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. В акте административного судопроизводства должны найти отражение и современные научные подходы к особенностям правового положения участников административного процесса, право на обжалование, особенности института представительства, особенности рассмотрения дела и выяснения обстоятельств дела (в том числе активная следственная роль суда), особенности принятия решения по административному делу. Внимание законодателя должно быть уделено и унификации терминологии акта административного судопроизводства с иными процессуальными актами России.

Подводя итог, необходимо отметить, что осознание законодателем важности создания административных судов в целях повышения уровня защиты прав человека, отражает рост правосознания российских граждан, отношение которых к судебной власти коренным образом меняется. Ранее они рассматривали судебную систему как карательный механизм, сейчас же начинают видеть в ней эффективный инструмент защиты своих прав и свобод.

Стадии административного производства - это последовательно сменяющие друг друга операции, которые логично связаны между собой и направлены на обеспечение осуществления административного производства.

Стадии административных производств

В структуре каждого из административных производств есть возможность отделить относительно самостоятельные элементы: стадии, этапы и процессуальные действия.

Стадиям административного процесса присущи такие признаки:

а) они осуществляются последовательно, то есть одна операция сменяет другую, образовывая своеобразную цепь действий;

б) расположение операций в этой цепи имеет неслучайный характер. Их последовательность логично определена. Так, ввынесение постановления по делу не может предшествовать такой операции, как составление протокола об административном правонарушении;

в) разным видам административных производств присущи разные по характеру и назначению операции. Отличаются они и по степени урегулированности административно процессуальными нормами;

г) осуществление той или иной операции в том или ином производстве определяется административно процессуальными нормами и выступает как момент реализации материальных норм административного права.

Выделяют пять стадий административного производства .

1. Возбуждение производства в административном деле. В его процессе осуществляется сбор фактических данных, по которым оценивается перспектива последующего движения дела. Результатом завершения стадии анализа ситуации является подготовка одного или нескольких вариантов решения (правовой регуляции) ситуации. Примером стадии заведения производства по делу по жалобе гражданина является факт предоставления самой жалобы, после чего соответствующий орган публичной администрации, руководство предприятия, учреждения, организации должно провести определенные действия в рамках возбуждения соответствующего производства.

2. Рассмотрение административного дела - фактически центральная стадия административногопроизводства, во время которой осуществляются мероприятия, направленные на изучение всех обстоятельств дела. Если за пример взять нормотворческое производство (рассмотрение проекта Постановления Кабинета Министров Украины), то в рамках заседания правительства происходит обсуждение проекта с возможностью высказаться всем заинтересованным сторонам.

3. Принятие решения по делу. В процессе этой стадии оформляется решение уполномоченного органа (должностного лица) относительно административного дела. Скажем, одним из вариантов принятия решения по делу, в случае рассмотрения дела в административном суде, является постановление - судебное решение, которым суд решает спор по сути.

4. Выполнение решения. Во время этой стадии завершается административное производство, которое свидетельствует об особенной важности стадии. По сути, все предыдущие стадии любого производства существуют ради обеспечения выполнения решения. Для примера можно привести практику привлечения лица к административной ответственности. Стадия выполнения решения указанного вида производства, в случае наличия постановления о наложении административного взыскания, сводится к обязательности ее выполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

5. Обжалование или опротестувание решения по делу. Указанная стадия, в отличие от других, имеет факультативный характер. Скажем, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, относительно которого оно вынесено, а также потерпевшим. В то же время опротестовать постановление может прокурор (статье 287, 290 КУоАП).

Также, существует еще такое понятие, как процессуальные этапы.

Процессуальные этапы - совокупность действий, необходимых для достижения внутристадийной промежуточной цели. Например, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении имеют место такие процессуальные этапы, как подготовка дела к рассмотрению, анализ фактических материалов, оценивание доказательств и тому подобное.

Примерами процессуальных действий могут быть:

а) в сфере административного судопроизводства (судебное разбирательство дела) - разъяснение лицам, которые принимают участие в административном деле, их прав и обязанностей;

б) в сфере нормотворческого производства (законопроектна деятельность Кабинета Министров Украины) - визирование Премьер-министром Украины проекта закона Украины, который предварительно был одобрен Кабинетом Министров Украины.

Поэтому, структуру административного процесса составляют отдельные производства, которые, в свою очередь, состоят из стадий административных производств, процессуальных этапов и процессуальных действий.

1. Вводные положения. Принятие КАС является важным этапом становления судебной власти в России. В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства . Поэтому выделение среди форм осуществления полномочий судебной власти обусловило его отдельное правовое регулирование - в ГПК, АПК, а теперь и в КАС с сохранением специального правового регулирования в АПК.

В числе признаков административного судопроизводства можно выделить следующие:

это вид судебной деятельности и форма осуществления судебной власти;
урегулированный судебным административным процессуальным законодательством;
для защиты прав граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений .

Таким образом, административное судопроизводство представляет собой урегулированный судебным административным процессуальным законодательством вид судебной деятельности, направленный на осуществление судебной власти в сфере административных и иных публичных правоотношений с целью защиты прав граждан и организаций и реализацию других задач административного судопроизводства.

При характеристике административного судопроизводства следует обратить внимание на особенность судебной организации в России. По общему правилу в странах системы континентального (гражданского) права деление права на частное и публичное является фундаментальным и определяющим, в том числе в организации судебной системы . В России суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются одновременно судами и частного, и публичного права. Хотя в ст. 118 Конституции РФ говорится о выделении гражданского и административного судопроизводства, это не проецируется непосредственно на судебную организацию, поскольку отдельной системы административных судов в России не образовано.

Поэтому административное судопроизводство осуществляется в Российской Федерации различными судами: во-первых, ВС РФ в соответствии с Законом о Верховном Суде РФ и КАС, во-вторых, судами общей юрисдикции в соответствии с КАС и, в-третьих, арбитражными судами в соответствии с АПК.

2. Задачи административного судопроизводства. Согласно ст. 3 КАС выделяются следующие задачи административного судопроизводства:

обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

3. Характеристика отдельных задач административного судопроизводства. Приведенные задачи административного судопроизводства имеют программно-целевое назначение и оказывают большое влияние на правовое регулирование и процесс правоприменения . Они определены исходя из Конституции РФ, федеральных конституционных законов и международных договоров Российской Федерации, в особенности Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В основном значение задач заключается в следующем. Во-первых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС, и, во-вторых, задачи судопроизводства задают правильные ориентиры для разрешения правоприменительных вопросов, когда отсутствует норма технического характера, но тем не менее конкретный вопрос, поставленный перед судом, нуждается в разрешении.

Судебная деятельность подчиняется определенным устоявшимся правилам, которые не зависят от вида судопроизводства и отражают ее сущность как формы осуществления судебной власти . Поэтому поскольку судебный административный, как и гражданский, процесс опосредует судебную деятельность, понятие и система стадий судебного административного процесса совпадают с аналогичными стадиями гражданского и арбитражного процессов.

Для судебного административного процесса характерны следующие признаки: во-первых, одним из субъектов судебного административного процесса является суд : суд общей юрисдикции, ВС РФ или арбитражный суд ; во-вторых, субъекты судебного административного процесса совершают процессуальные действия, которые являются основными юридическими фактами , определяющими его динамику; в-третьих, предметом судебного административного процесса являются дела из административных и иных публичных правоотношений , т.е. административное судопроизводство.

Таким образом, судебный административный процесс представляет собой систему процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства.

2. Стадии судебного административного процесса . Судебный административный процесс представляет собой определенную систему стадий, направленных на достижение конечной цели административного судопроизводства - разрешение дел из публичных правоотношений и защиту нарушенных прав , свобод и законных интересов. Каждая из стадий процесса является совокупностью процессуальных действий (отношений), объединенных ближайшей процессуальной целью. На каждой из стадий судебного административного процесса решаются те или иные задачи административного судопроизводства в зависимости от характера стадии, полномочий суда и других критериев.

В судебном административном процессе выделяются следующие шесть стадий:

производство в суде кассационной инстанции (в двух кассационных инстанциях);
производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

Производство в суде первой инстанции является основной и обязательной стадией судебного административного процесса, поскольку она направлена на разрешение дела по существу. На этой стадии административный истец предъявляет иск к административному ответчику, осуществляются возбуждение дела, его подготовка и рассмотрение по существу с вынесением судебного решения либо окончанием его без вынесения судебного решения. Для учебных целей в связи с важностью возбуждения дела, его подготовки к судебному разбирательству и самого разбирательства дела в доктрине выделяют вместо производства в суде первой инстанции три отдельных стадии: возбуждение дела в суде первой инстанции, подготовку дела к судебному разбирательству и разбирательство дела по существу в суде первой инстанции.

Производство в суде апелляционной инстанции осуществляется на основе апелляционных и частных жалоб , поданных в отношении не вступивших в законную силу судебных актов судов первой инстанции. Рассмотрение дела в апелляционной инстанции за отдельными исключениями проводится по правилам суда первой инстанции. Поэтому здесь действует целый ряд ограничений, например, новые доказательства могут быть приняты только в том случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине. Кроме того, новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции.

Производство в суде кассационной инстанции представляет собой проверку вступивших в законную силу судебных актов, за исключением судебных постановлений ВС РФ. Кассационные жалобы могут быть поданы в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами. При принятии кассационной жалобы в судах общей юрисдикции действует принцип приемлемости, согласно которому принимается к рассмотрению только та жалоба, из которой будут очевидны существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 328 КАС).

В судебном административном процессе, как и в гражданском и арбитражном, образовано две кассационных инстанции - президиумы областных и соответствующих им судов и Судебная коллегия по административным делам ВС РФ.

Рассмотрение дел в кассационном порядке носит более процессуально упрощенный характер, чем в суде первой или апелляционной инстанции.

Производство в суде надзорной инстанции направлено на пересмотр в порядке судебного надзора решений, определений, постановлений, вступивших в законную силу. При этом следует иметь в виду, что единственной судебно-надзорной инстанцией в сфере как административного, так и гражданского и уголовного судопроизводства является Президиум ВС РФ. Кроме того, установлен достаточно сложный порядок возбуждения надзорного производства, а само разбирательство дел в порядке надзора также имеет упрощенный характер.

Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам является особой формой пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, связанной с установлением фактов, которые не были и не могли быть ранее известны участникам процесса и суду.

Исполнительное производство предназначено для обеспечения принудительного исполнения судебных актов по делам административного судопроизводства. Сфера принудительного исполнения выделена из судебной власти и организационно отнесена к исполнительной власти . Однако за судом в сфере принудительного исполнения сохраняется ряд существенных полномочий, обеспечивающих предварительный либо последующий судебный контроль за актами и действиями судебного пристава-исполнителя, а также разрешение споров, возникающих в данной сфере. Поэтому в части, обеспечивающей реализацию судебных полномочий, исполнительное производство остается стадией судебного административного процесса.

Каждая стадия судебного административного процесса подразделяется на три больших самостоятельных этапа:

возбуждение дела;
подготовка дела к судебному разбирательству;
разбирательство по существу с вынесением по нему соответствующего судебного акта.

Возбуждение дела, подготовка к рассмотрению и само судебное разбирательство имеют место не только в суде первой инстанции, но и в судах апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, суде, рассматривающем дело по вновь открывшимся обстоятельствам. Однако содержание деятельности по возбуждению дела, его подготовке и разбирательству различно и имеет специфику в каждой из стадий судебного административного процесса.

Обязательной стадией судебного административного процесса является производство в суде первой инстанции. Остальные стадии судебного административного процесса имеют факультативный характер, поскольку судебное решение может никем из лиц, участвующих в деле, не обжаловаться, должник вправе добровольно исполнить возложенную на него по судебному решению обязанность либо взыскатель вправе отказаться от возбуждения исполнительного производства.

3. Структура административного судопроизводства достаточно сложна и соответствует в целом правилам гражданского судопроизводства. Наряду с общими правилами, которые характерны для всех видов производств (разд. I - III КАС), в КАС выделен отдельно разд. IV, где содержатся особенности производств по отдельным категориям дел административного судопроизводства. Такое сочетание общего и особенного позволило более рационально изложить материал КАС, избежать дублирования отдельных норм и институтов.

Поэтому следует исходить из того, что административное судопроизводство в судах общей юрисдикции не является полностью однородным и единообразным, а разделяется в зависимости от характера дела на целый ряд отдельных судебных производств. Например, судебное производство о признании нормативного правового акта недействующим существенно отличается по ряду составляющих его процессуальных действий от рассмотрения административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке либо от рассмотрения административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций.

Вместе с тем ключевые положения отдельных судебных производств в разд. IV КАС единообразны в силу сходства стадий судебного административного процесса, порядка обжалования, определения субъектного состава, правил доказывания и т.д., за отдельными исключениями, которые определяются спецификой того или иного дела административного судопроизводства.

Кроме того, КАС учитывает новейшие тенденции развития судебного процесса, направленные на упрощение и ускорение рассмотрения отдельных категорий дел. Для этого в КАС введен разд. V "Упрощенное (письменное) производство по административным делам". Разделы VI и VII КАС посвящены пересмотрам судебных актов, как не вступивших в силу (VI), так и вступивших в силу (VII). Раздел VIII КАС посвящен вопросам исполнения судебных актов по административным делам, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции, а разд. IX раскрывает заключительные положения КАС.

Понятие, предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Соотношение с другими отраслями права

1. Понятие судебного административного процессуального права . Судебное административное процессуальное право занимает особое место в системе процессуального права . Оно входит в систему процессуальных отраслей права наряду с гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, уголовно-процессуальным и конституционно-процессуальным правом. Назначение судебного административного процессуального права заключается в том, что посредством судебного административного процесса происходит принудительная реализация норм материального права и осуществляется в правовой форме разрешение конфликтов в сфере административных и иных публичных правоотношений .

При этом важно отметить, что судебное административное процессуальное право является подотраслью гражданского процессуального права. Дело в том, что "гражданское процессуальное право как фундаментальная (профилирующая) отрасль права способствует формированию, становлению вторичных правовых образований...". Как уже отмечалось, судебный административный процесс является "слепком" классического гражданского процесса в силу совпадения ключевых принципов, стадий и правил. В этом плане судебное административное процессуальное право является вторичным правовым образованием в нормативной ткани гражданского процессуального права, вбирая в себя ключевые элементы фундаментальной отрасли права. Формируясь как комплексная отрасль "правовой семьи " гражданского процессуального права, судебное административное процессуальное право вбирает в себя его основные черты, имея и некоторые свои специфические характеристики в предмете данной отрасли, ее принципах, правилах доказывания , субъектном составе и некоторых других признаках. Само зарождение судебного административного процессуального права произошло, как известно, путем выделения из ГПК целого ряда глав, посвященных делам из публичных правоотношений, в КАС. Общая часть КАС также построена на основе общих положений ГПК и АПК, что очевидно из их сравнительного анализа .

Таким образом, судебное административное процессуальное право представляет собой систему юридических норм, регулирующих деятельность суда и других заинтересованных субъектов, возникающую при осуществлении административного судопроизводства . Иначе говоря, судебное административное процессуальное право регулирует порядок осуществления административного судопроизводства , выступающего в качестве основного элемента предмета данной отрасли права.

2. Предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Предмет судебного административного процессуального права - это процессуальные действия суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия по административным делам, т.е. судебный административный процесс или административное судопроизводство.

Метод судебного административного процессуального права сочетает элементы императивного (властных предписаний) характера с диспозитивным (дозволительным) началом. Одновременное сочетание в методе правового регулирования императивных и диспозитивных начал объясняется характером процессуального права. Судебный административный процесс, как и гражданский и арбитражный процессы , с одной стороны, есть властная деятельность суда по применению норм материального и процессуального права, что предполагает властное начало в механизме процессуального регулирования; с другой стороны, судебная процессуальная форма направлена на создание равных условий для защиты прав и отстаивания интересов участников административного судопроизводства. Указанное отличие является ключевым при разграничении понятий судебного административного процесса и административной процедуры, поскольку в административных процедурах их участники не обладают равными правами, указанные отношения строятся по общему правилу на началах субординации.

Императивные начала метода судебного административного процессуального права проявляются в основном в следующем:

процессуальные нормы определяют положение суда как органа судебной власти ;
в качестве основных процессуальных юридических фактов выступают процессуальные действия суда;
судебное административное процессуальное право обеспечивает суду право контроля за отдельными действиями сторон;
судебный административный процесс основывается на строго определенном процессуальном порядке осуществления правосудия - процессуальной форме.

Диспозитивные начала метода судебного административного процессуального права проявляются в основном в следующем:

равенство сторон административного судопроизводства в тех правовых возможностях, которые предоставлены им для защиты своих прав и интересов;
свобода использования этих прав, поскольку по общему правилу субъекты административного процессуального права вправе осуществлять либо не осуществлять свои права;
равная система гарантий прав субъектов судебного административного процесса, поскольку судебное административное процессуальное право защищает интересы административного истца в смысле процессуальных гарантий так же, как и интересы административного ответчика.

Система судебного административного процессуального права заключается в следующем: данная процессуальная отрасль состоит из двух частей - общей и особенной.

Общая часть судебного административного процессуального права - это система норм и правовых институтов, имеющих целью регулирование наиболее общих черт процессуальных отношений, всех стадий судебного административного процесса.

Общая часть включает следующие институты:

общие положения, в том числе нормы-задачи и нормы-принципы;
подведомственность и подсудность ;
административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность , административная процессуальная правосубъектность, определяющие круг субъектов судебного административного процессуального права;
доказательства и доказывание;
меры предварительной защиты;
судебные извещения и вызовы;
меры процессуального принуждения.

Особенная часть судебного административного процессуального права содержит нормы, объединяемые в специальные институты, которые регулируют определенные виды процессуальных отношений. При этом выделяется несколько групп специальных институтов. Во-первых, это институты, характеризующие и объединяющие в единое целое отдельные стадии судебного административного процесса:

производство в суде первой инстанции;
производство в суде апелляционной инстанции;
производство в судах кассационной инстанции;
производство в суде надзорной инстанции;
пересмотр судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

Во-вторых, это специальные институты, содержащие нормы об особенностях судебного разбирательства отдельных категорий дел административного судопроизводства, сосредоточенные в разд. IV и V КАС.

3. Соотношение судебного административного процессуального права с иными отраслями права. Судебное административное процессуальное право взаимосвязано с различными отраслями права. Связь судебного административного процессуального и конституционного права проявляется в том, что основные принципы организации и деятельности органов судебной власти устанавливаются в Конституции РФ .

Судебное административное процессуальное право входит в "правовую семью " гражданского процессуального права и тесно связано с данной отраслью, поскольку обе отрасли регулируют осуществление правосудия. Отсюда и ряд общих, межотраслевых по характеру принципов процессуальных отраслей права. Главными субъектами как в гражданском, так и в судебном административном процессе являются суды различных инстанций. Значительная часть институтов процессуальных отраслей права имеет межотраслевой характер, что очевидно на примерах подведомственности и подсудности, процессуальных сроков , судебных извещений, доказательств и доказывания, судебных актов, производств по пересмотру судебных актов и многих других. Критерием отдельных различий между ними является предмет судебной деятельности (гражданское или административное судопроизводство).

Тесные связи существуют между судебным административным процессуальным и арбитражным процессуальным правом в силу как значительного сходства их основных принципов и институтов в рамках "общей семьи" процессуального права, так и того, что арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство по сути в тех же процессуальных формах, что и суды общей юрисдикции и ВС РФ.

Тесная связь у судебного административного процессуального права имеется с материальным административным правом , поскольку в рамках административного судопроизводства рассматриваются споры из публичных правоотношений. Нормы об административной правосубъектности, использовании доказательств и некоторые другие вытекают из особенностей административного права.

Источники законодательства об административном судопроизводстве

Понятие источников судебного административного процессуального права . - это правовые акты, которые содержат нормы данной отрасли права . Источники права по общему правилу подразделяются по следующим критериям:

законы и подзаконные нормативные акты ;
нормативные и судебные;
национальные и международные.

Законы. Согласно ст. 2 КАС порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ , Законами о судебной системе , о военных судах , о судах общей юрисдикции, а также КАС и другими федеральными законами.

Здесь определена традиционная иерархия источников: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, КАС и другие федеральные законы. Важно также отметить, что основным источником судебного административного процессуального права является закон.

Следует обратить внимание на следующее обстоятельство при характеристике КАС как источника законодательства об административном судопроизводстве . В ч. 1 ст. 1 ГПК и ч. 2 ст. 3 АПК при выстраивании иерархии источников гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства приоритет среди федеральных законов отдается соответственно ГПК и АПК, поскольку другие федеральные законы, регулирующие порядок гражданского судопроизводства по ГПК и порядок судопроизводства по АПК, могут приниматься только в соответствии с названными Кодексами.

В ст. 2 КАС нормы о таком приоритете по вопросам осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции и ВС РФ по делам, отнесенным КАС к их подведомственности, не содержится. Означает ли это, что КАС не является основным источником правил административного судопроизводства для судов среди других федеральных законов, которые также могут регламентировать данные вопросы? Полагаем, что и применительно к КАС приоритет принадлежит его нормам, если другие федеральные законы не будут соответствовать ему и будут приняты не в соответствии с КАС. Основанием для такого ответа является ч. 3 ст. 2 КАС, допускающая аналогию закона. Поэтому в данном случае при выборе источников законодательства для рассмотрения дел по КАС возможно применение по аналогии ч. 1 ст. 1 ГПК, определяющей приоритет процессуальных норм ГПК (в нашем случае КАС) перед процессуальными нормами в других законах.

При характеристике КАС важно отметить, что КАС является в целом "слепком" ГПК и в определенной степени АПК. Такой подход следует оценить положительно, поскольку он служит развитию судебной власти в сфере административного судопроизводства. В самом деле, зачем придумывать что-то новое при наличии исторически сложившейся и эффективной системы разрешения конфликтов, отраженной в нормах ГПК и АПК? Поэтому не случайно, что в КАС многие нормы ГПК и АПК дублируются, поскольку законодатель просто добавлял к сложившимся процессуальным понятиям слово "административный" (административный иск, административные истец и ответчик и т.д.). Вместе с тем следует отметить некоторую "тяжесть" и многословность понятий и терминологии КАС. Например, заявление по ст. 42 КАС называется "коллективное административное исковое заявление".

К источникам законодательства об административном судопроизводстве относится также АПК, поскольку в соответствии с данным Кодексом осуществляется административное судопроизводство арбитражными судами . Хотя из ГПК исключены положения об административном судопроизводстве, данный Кодекс также является источником судебного административного процессуального права в силу генетических взаимосвязей с гражданским процессуальным правом и необходимости толкования многих положений КАС на основе ГПК.

К иным федеральным законам относятся также федеральные законы, применяемые при рассмотрении отдельных категорий дел административного судопроизводства, например: НК, КоАП, Закон об исполнительном производстве , законы, регулирующие порядок выборов , и т.д.

Из числа подзаконных актов как источников законодательства об административном судопроизводстве можно отметить Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. N 1240 "О порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации", изданное во исполнение положений ч. 4 ст. 109, ч. 2 ст. 110, ч. 4 ст. 114 КАС.

Международные источники. Согласно ч. 2 ст. 2 КАС если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные КАС, то применяются правила международного договора . В частности, возможно применение международных договоров и конвенций, регулирующих отдельные вопросы судопроизводства. Например, по вопросам судебных извещений допустимо применение в отношении иностранных участников процесса Конвенции о вручении за границей судебных и несудебных документов, поскольку "ничто не мешает государствам-участникам применять конвенции в их отношениях друг с другом к делам, относящимся к сфере публичного права...".

Следует также иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы .

На это прямо указывает и сам КАС. Например, согласно п. 4 ч. 4 ст. 180 КАС в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления и решения ЕСПЧ, решения КС РФ, постановления Пленума ВС РФ, постановления Президиума ВС РФ, принятые ВС РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности .

Также согласно ч. 1 ст. 350 КАС основаниями для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам являются возникшие после принятия судебного акта и имеющие существенное значение для правильного разрешения административного дела такие обстоятельства, как признание КС РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в КС РФ; установление ЕСПЧ нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в ЕСПЧ; определение или изменение в постановлении Пленума ВС РФ либо в постановлении Президиума ВС РФ практики применения правовой нормы, примененной в конкретном деле, если в соответствующем акте ВС РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства; признание ВС РФ, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт.

Во всех приведенных примерах судебные акты являются источником права, поскольку в силу прямого указания закона они должны быть либо могут быть положены в основу правоприменительного решения.

Действие во времени и в пространстве. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Поэтому процессуальному праву, в отличие от материального права, по общему правилу несвойственно "переживание" закона, поскольку судопроизводство всегда осуществляется по правилам, действующим в момент совершения каждого конкретного процессуального действия.

Предусмотренные КАС общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных КАС. Поэтому необходимо обращать внимание на дифференциацию процессуальных норм и правил в отношении каждой конкретной категории дел административного судопроизводства.

В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Как уже отмечалось, основная часть положений КАС совпадает полностью либо соответствует по своему "духу" правилам ГПК и АПК. Поэтому для применения норм по аналогии закона лучшим источником будет ГПК, а также в отдельных случаях и АПК, которые являются классическими и базовыми процессуальными законами. Например, рассмотрение дел по коллективным административным искам в порядке ст. 42 КАС потребует применения по аналогии многих положений гл. 28.2 АПК, поскольку для регулирования такого сложного и относительно нового для российского процессуального законодательства института, как групповые иски и групповое производство, одной статьи КАС явно недостаточно.

Принципы судебного административного процессуального права (принципы административного судопроизводства)

При этом способ нормативного закрепления принципов судебного административного процессуального права в нормах является двояким. Во-первых, выделяются нормы-принципы, которые непосредственно формулируются в нормах права в виде конкретных предписаний, например независимость судей. Во-вторых, понятие и содержание ряда принципов выводятся из содержания целого ряда норм процессуального права, например активная роль суда .

Ключевые принципы осуществления правосудия сформулированы в гл. 1, 2 и особенно в гл. 7 "Судебная власть и прокуратура " Конституции РФ , а также в целом ряде международно-правовых документов, например в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В частности, в Конституции РФ нашли закрепление следующие принципы:

равенство перед законом и судом (ст. 19);
осуществление правосудия только судом (ст. 118);
независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120);
несменяемость судей (ст. 121);
гласность судебного разбирательства (ст. 123);
состязательность и равноправие сторон (ст. 19, 123).

Указанные принципы правосудия (судоустройственные и судопроизводственные) едины и находят в конечном счете одинаковое выражение в нормах процессуальных кодексов при всем разнообразии конкретных формулировок. С точки зрения классификации принципов большинство из них носят межотраслевой характер, поскольку действуют также в сфере гражданского, конституционного и уголовного судопроизводств, особенно при рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке гражданского и арбитражного процессов .

Согласно ст. 6 КАС принципами административного судопроизводства являются:

независимость судей;
равенство всех перед законом и судом;
законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;
осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
гласность и открытость судебного разбирательства;
непосредственность судебного разбирательства;
состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку целый ряд принципов не нашел отражения в ст. 6 КАС, например доступность правосудия по административным делам. Кроме того, не нашли здесь закрепление все судоустройственные принципы правосудия по административным делам.

Следует подчеркнуть важность закрепления принципов непосредственно в тексте КАС, поскольку принципы, во-первых, задают основы правового регулирования административного судопроизводства и, во-вторых, определяют условия и ориентиры правоприменения при отсутствии конкретной нормы, регулирующей совершение конкретного процессуального действия при рассмотрении дел административного судопроизводства, помогают также правильно использовать аналогию права и закона.

Принципы подразделяются по сфере действия на судоустройственные и судопроизводственные, по источнику закрепления - на международные и национальные и далее - на межотраслевые, отраслевые, принципы отдельных институтов. Особое значение имеют конституционные принципы правосудия, которые определяют ключевые характеристики организации и осуществления судебной власти при осуществлении как административного, так и гражданского, уголовного и конституционного судопроизводств.

Характеристика отдельных принципов административного судопроизводства.

Независимость судей (ст. 7 КАС). Согласно данному принципу при осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Принцип независимости является конституционным (ст. 120 Конституции РФ) и международным (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Согласно названному принципу судьи при осуществлении правосудия должны принимать судебные акты без влияния каких-либо других органов и лиц, основываясь только на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах . При этом судьи не свободны при осуществлении своих функций и вынесении судебных актов - они связаны Конституцией РФ и федеральными законами, включая КАС, которые определяют формы и пределы реализации предоставленных им полномочий. Поэтому процессуальное законодательство при регулировании полномочий суда использует в основном метод предписания с целью снижения возможностей для проявления судейского усмотрения.

Гарантии независимости судей подразделяются на политические, экономические и правовые. К политическим гарантиям относится закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей и независимости судебной власти от власти исполнительной и законодательной. Кроме того, судья не вправе быть депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность , а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.

Экономические гарантии независимости судей заключаются в предоставлении судье за счет государства материального и социального обеспечения , соответствующего его высокому статусу.

Юридические гарантии независимости судей заключаются в особом порядке наделения полномочиями (назначаемость судей), определенном в Законах о судебной системе и о статусе судей. Независимость судьи обеспечивается также целым рядом других гарантий: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; несменяемостью судей (поскольку полномочия судей не ограничиваются каким-либо сроком) и другими юридическими гарантиями. Многие процессуальные гарантии независимости судей отражены в последующих статьях КАС, в частности в правилах об отводах судей (гл. 3), об оценке доказательств (ст. 81), о тайне совещания судей (ст. 175) и др.

Равенство всех перед законом и судом (ст. 8 КАС). Согласно принципу равенства участников правосудия по административным делам перед законом и судом правосудие осуществляется на началах равенства организаций и граждан независимо от каких-либо признаков и критериев. Из принципа равенства перед законом и судом вытекает, что правосудие осуществляется на равных началах независимо от правового статуса участников процесса, их имущественного положения, формы собственности и других критериев; процессуальное положение участников судебного процесса по административным делам определяется только КАС; процессуальный порядок разрешения административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции, определяется процессуальной формой.

Обеспечение равной судебной защиты всем лицам, участвующим в деле, является одной из процессуальных обязанностей суда, который для этих целей наделяется разнообразными полномочиями. Например, при подготовке дела к судебному разбирательству (гл. 13 КАС) судья совершает соответствующие процессуальные действия в отношении обеих сторон и т.д. В этом плане равная судебная защита обеспечивается также активной ролью суда (п. 7 ст. 6 КАС).

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел (ст. 9 КАС). В названной статье отражен другой аспект единого принципа независимости судей и подчинения их только закону, который включает в себя правила относительно применения норм как материального, так и процессуального права, направления и содержания процесса правореализации. Данный принцип имеет истоки в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти (включая и органы судебной власти) обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, в данной статье закреплен принцип справедливости при рассмотрении и разрешении судами административных дел.

Обязанности судей по обеспечению законности при осуществлении правосудия по административным делам осуществляются разными путями: во-первых, законность обеспечивается правильным применением законодательства в условиях отсутствия давления и независимости судей при отправлении правосудия. Для устранения судебных ошибок в судебном процессе имеется специальная система судебных инстанций и органов, обеспечивающих пересмотр судебных актов; во-вторых, законность обеспечивается соблюдением правил судопроизводства, которые находят свое выражение в административно-судебной процессуальной форме как нормативно установленном порядке осуществления правосудия. Процессуальной форме присущи такие признаки, как нормативность, непререкаемость, системность и универсальность, которые при правовом регулировании и правореализации выступают в единстве. Их раздельная характеристика возможна только для целей сугубо теоретического анализа . Основные положения, характерные для гражданской процессуальной формы и арбитражной процессуальной формы, в той же степени присущи и административно-судебной процессуальной форме, что лишний раз подчеркивает такие ее качества, как универсальность, способность быть применимой для разрешения самых разных категорий дел, возникающих в сфере применения как частного, так и публичного права.

Принцип справедливости (ст. 9 КАС). При рассмотрении и разрешении судами административных дел указанный принцип является достаточно объемным и оценочным по содержанию правовым понятием. В целом в международном законодательстве закреплено право на справедливое судебное разбирательство, хотя вопрос о сфере действия ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод является дискуссионным. Процессуальный аспект справедливого правосудия, по мнению М.А. Филатовой, исходя из упомянутой статьи включает в себя принцип равенства сторон в использовании средств защиты, состязательный характер судопроизводства, мотивированность судебного акта, гласность (публичность) судопроизводства, разумный срок рассмотрения дела, недопустимость произвольной отмены вступивших в законную силу судебных решений, право на безусловное исполнение судебного акта, т.е. практически все аспекты права на справедливое судебное разбирательство. Поэтому прав Д.А. Фурсов, писавший, что "справедливость гораздо большее, самостоятельное общеправовое явление, не охватываемое отдельными принципами и институтами гражданского процессуального и арбитражного процессуального права".

В этом плане справедливость осуществления правосудия в целом и по административным делам в частности представляет собой фундаментальное понятие, пронизывающее всю систему процессуального права таким же образом, как и принцип доступа к правосудию. В отличие от доступа к правосудию, обращенного больше к условиям его осуществления, справедливость нацелена на его результат. Можно согласиться с А.Т. Боннером, отмечавшим, что "юридическая справедливость" заключается в нахождении и вынесении наиболее оптимального, в наибольшей степени соответствующего обстоятельствам дела решения, пригодного для данного конкретного случая".

Принцип справедливости обращен в основном к суду, поскольку поиск справедливого решения в условиях состязательного процесса может быть реализован посредством судебной деятельности. Поэтому не случайно, что согласно ч. 1 ст. 8 Закона о статусе судей судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу следующего содержания: "Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть". В целом ряде судебных актов КС РФ обращено внимание на необходимость обеспечить справедливость судебного разбирательства прежде всего через деятельность суда.

Другой аспект принципа справедливости в административном судопроизводстве - это повышенная защита невластной стороны спора, что отражено в целом ряде положений КАС.

Разумный срок административного судопроизводства и разумный срок исполнения судебных актов по административным делам (ст. 10 КАС). Право на справедливое судебное разбирательство гражданских дел в разумный срок является одним из фундаментальных принципов правосудия, закрепленных в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и отражает его реальную доступность для всех заинтересованных лиц. При этом государства - участники Конвенции несут полную ответственность за организацию правовых систем таким образом, чтобы суды могли гарантировать каждому право на получение в разумный срок судебного решения, разрешающего спор о гражданских правах или обязанностях. Разумные сроки судопроизводства направлены на то, чтобы исключить затягивание ситуации неопределенности, которая может привести к отказу в правосудии. Существует довольно большая практика ЕСПЧ, в которой он раскрывает и конкретизирует положения о разумном сроке судопроизводства применительно к гражданским делам.

Понятие разумного срока не дается в законодательстве, однако под ним можно понимать тот срок судебного разбирательства или исполнения судебного акта, который гарантирует реальную защиту прав, свобод или законных интересов заинтересованных лиц. Не может быть признана реальной защита права в сроки, когда вследствие обстоятельств дела либо самого характера предмета спора вынесение решения и его исполнение за пределами разумного срока делают ее неэффективной.

В 2010 г. был принят Закон о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, а также были введены ст. 6.1 ГПК и ст. 6.1 АПК. Указанные нормы регулируют принципы определения разумных сроков рассмотрения дела и исполнения судебного акта, а также порядок рассмотрения соответствующих требований граждан о присуждении денежной компенсации в связи с нарушением разумных сроков в гражданском и арбитражном процессах, а также в исполнительном производстве по взысканиям за счет средств бюджетов бюджетной системы России. Статья 10 КАС закрепляет правило разумного срока применительно к административному судопроизводству.

Согласно ч. 3 ст. 10 КАС разбирательство в судах должно осуществляться в сроки, указанные в КАС, но в любом случае они должны быть разумными.

При понимании принципа разумных сроков важно обратить внимание на следующее. Все действия, совершаемые в судебном процессе, облечены в процессуальную форму. Одним из проявлений процессуальной формы является совершение действий в сроки, установленные КАС, либо в сроки, установленные судом, что является одной из гарантий соблюдения принципа доступности правосудия, справедливости правосудия, а также гарантией прав и законных интересов участников административного судопроизводства. Судебный процесс не может тянуться неопределенное время, поэтому если для совершения определенного процессуального действия не установлен срок КАС, то этот срок должен быть установлен самим судом в соответствии с критериями разумности.

В частности, согласно ст. 141 КАС административные дела рассматриваются и разрешаются ВС РФ до истечения трех месяцев, а другими судами - до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС. По сложным административным делам эти сроки могут быть продлены председателем суда не более чем на один месяц. Исчисление срока рассмотрения дела производится по общим правилам исчисления процессуальных сроков , установленным гл. 8 КАС.

В ч. 2 ст. 10 КАС сформулированы критерии, определяющие оценку сроков как разумных. Указанные критерии определения разумного срока, отраженные в упомянутой статье и ст. 258 КАС, в целом соответствуют практике ЕСПЧ. Как пишет М. де Сальвиа, критериями, которыми руководствуется ЕСПЧ, чтобы оценить продолжительность, разумную или нет, процесса, являются: сложность дела (относительно его предмета); поведение сторон (истцов и ответчиков); поведение судебных властей (а также административных властей, которые вмешались в процесс); важность предмета разбирательства для заинтересованного лица.

Ряд вопросов применения положений о разумном сроке судопроизводства и при исполнении судебных актов отражен в Постановлении Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ от 23 декабря 2010 г. N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

Гласность и открытость судебного разбирательства (ст. 11 КАС). В отличие от ГПК и АПК в КАС закреплены два принципа - гласности и открытости, однако открытость, скорее всего, является одним из аспектов и характеристик гласности. В соответствии с принципом гласности разбирательство административных дел является открытым, обеспечивающим присутствие на слушаниях дела любому лицу. Принцип гласности является конституционным (ч. 1 ст. 123 Конституции РФ). Разбирательство дел в закрытом судебном заседании допускается в случаях, когда возможно разглашение государственной тайны, а также при удовлетворении судом ходатайства участвующего в деле лица, ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой, служебной и иной тайны, и в других случаях, установленных законом (ч. 2 ст. 11 КАС).

Гласность правосудия, в том числе по административным делам, обеспечивает его воспитательные и профилактические функции. Кроме того, гласность способствует снижению субъективизма судей и позволяет всем желающим убедиться в соблюдении установленных процессуальным законом правовых процедур разбирательства дела. В конечном счете гласность обеспечивает в более широком плане транспарентность правосудия во всех ее аспектах.

Закрытое судебное заседание обязательно проводится в случаях, если при открытом разбирательстве будет разглашена государственная тайна, и в иных случаях, указанных в федеральных законах. В данной ситуации главным является использование в качестве доказательственной информации сведений, относящихся к государственной тайне. Поэтому закрытое судебное заседание проводится по инициативе как суда, так и любого из лиц, участвующих в деле. В остальных случаях проведение закрытого заседания допускается только по ходатайству лица, участвующего в деле, и в случае приведения им доказательств того, что в открытом заседании может быть разглашена коммерческая, служебная или иная охраняемая законом (например, нотариальная) тайна. Удовлетворение ходатайства производится по усмотрению суда.

Сведения, отнесенные к государственной тайне, определены в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Понятие информации, содержащей коммерческую тайну, дано в Федеральном законе от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне". В этом же Законе определен круг сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне.

Важным элементом современного понимания гласности судебного разбирательства является размещение в сети Интернет информации о судебных актах и иной информации, относящейся к ведению дела. В частности, Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности судов установил правила размещения судебных актов в сети Интернет. Ряд вопросов обеспечения открытости судопроизводства в судах общей юрисдикции разъяснен в Постановлении Пленума ВС РФ от 13 декабря 2012 г. N 35 "Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов".

Язык, на котором ведется административное судопроизводство (ст. 12 КАС). Принцип государственного языка судопроизводства заключается в том, что административное судопроизводство ведется на государственном - русском языке, а лицам, не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, обеспечивается возможность перевода с целью понимания ими совершаемых процессуальных действий. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 26 Конституции РФ каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения. В развитие этих конституционных положений в ч. 3 ст. 10 Закона о судебной системе участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Поэтому дополнительно в административном судопроизводстве в судах, находящихся на территории республик в составе Российской Федерации, судопроизводство может вестись на государственном языке этой республики.

Статус переводчика закреплен в ст. 52 КАС, а условия оплаты его труда по переводу - в ст. 106, 108, 110 данного Кодекса. Российскому законодательству неизвестна профессия так называемого присяжного переводчика, поэтому КАС не предусматривает специальных квалификационных требований к переводчику. Очевидно, что в данном качестве вправе выступать лица, имеющие специальный диплом либо квалификацию переводчика или владеющие языком в степени, достаточной для обеспечения адекватного перевода.

Непосредственность судебного разбирательства (ст. 13 КАС). Принцип непосредственности исследования доказательств в судебном процессе по административному делу заключается в обязанности суда непосредственно исследовать и воспринять все доказательства по делу, т.е. заслушать объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей , заключения экспертов, ознакомиться с письменными доказательствами, документами в электронной форме, осмотреть вещественные доказательства, прослушать и (или) просмотреть воспроизведение аудио- и видеозаписи. Таким образом обеспечивается личное восприятие судьями всего доказательственного материала.

В отдельных случаях, когда, например, собирание доказательств осуществлялось путем направления судебного поручения, непосредственность восприятия доказательств обеспечивается путем ознакомления судей и лиц, участвующих в деле, с его результатами, зафиксированными в соответствующих документах.

Согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РФ при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. Данное правило обращено к суду, поскольку в основе решения могут быть только те доказательства, которые были исследованы в судебном заседании. В соответствии со ст. 172 КАС, если суд во время или после судебных прений признает необходимым выяснить новые обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения административного дела, или исследовать новые доказательства, он выносит определение о возобновлении рассмотрения административного дела по существу. После окончания рассмотрения административного дела по существу судебные прения происходят в общем порядке.

Состязательность и равноправие сторон (ст. 14 КАС). В указанной статье объединены вместе два принципа - состязательности и равноправия сторон, что соответствует ч. 3 ст. 123 Конституции РФ и подходу ст. 12 ГПК. В АПК данные принципы - равноправие сторон (ст. 8) и состязательность (ст. 9) - изложены отдельно. По признанию большинства специалистов, принципы состязательности и равноправия сторон при их взаимосвязи имеют самостоятельное значение и могут рассматриваться раздельно. Кроме того, можно также говорить о том, что для административного судопроизводства характерен принцип судейского руководства и в целом активной роли суда при осуществлении правосудия по гражданским делам.

Принцип состязательности имеет сферой действия все виды судопроизводств и процессов. Согласно данному принципу заинтересованные в исходе дела лица вправе отстаивать свою правоту в споре путем представления доказательств, участия в исследовании доказательств, представленных другими лицами, высказывания своего мнения по всем вопросам, подлежащим рассмотрению в судебном заседании.

Существо указанного принципа состоит в том, что стороны состязаются перед судом, убеждая его при помощи различных доказательств в своей правоте в споре. Поэтому состязательное начало отражает действующую модель процесса и определяет собой мотивацию поведения сторон в суде. В этом смысле состязательное начало является "душой" судебного процесса. От модели процесса - состязательной или следственной - зависит вся система судопроизводства и доказательственной активности сторон.

Состязательность предполагает возложение бремени доказывания на сами стороны и снятие по общему правилу с суда обязанности по сбору доказательств. Однако в административном судопроизводстве, в отличие от гражданского судопроизводства, суд отличают большая судейская активность и наличие существенных полномочий по участию в доказательственной деятельности. В этом плане КАС соответствует тем правилам, которые были ранее закреплены в ГПК (ст. 246 и 249, утратившие силу), а также действующим положениям АПК (ст. 65, ч. 5 ст. 66, ст. 189).

Например, согласно ч. 3 ст. 62 КАС суд при определении предмета доказывания не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти , органами местного самоуправления , иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 14 и ч. 1 ст. 63 КАС в целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства не только по ходатайству лиц, участвующих в деле, но и по своей инициативе.

Иначе выглядит и распределение обязанностей по доказыванию в административных делах. Согласно ч. 2 ст. 62 КАС обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Принцип процессуального равноправия сторон заключается в том, что законодательство об административном судопроизводстве обеспечивает равенство участвующих в деле лиц при обращении в суд, в наличии равных возможностей использования процессуальных средств защиты своих интересов в суде первой инстанции, а также в рамках производств по пересмотру судебных актов. При этом важным является обеспечение не только юридического, но и фактического равенства сторон.

Суд как орган правосудия по административным делам не может и не должен отдавать преимущество одной из сторон в судебном процессе, что отражено в самой модели судебного процесса, где правовой возможности одной стороны противостоят процессуальные меры защиты другой стороны.

Значимость принципа равноправия сторон административного судопроизводства заключается в том, что по общему правилу в сфере административных и иных публичных правоотношений субъекты не являются равными по своему положению, а их взаимоотношения строятся на основе власти и подчинения, субординации. Однако в сфере административного судопроизводства в качестве участников процессуальных отношений субъекты публичного права теряют свои властные полномочия и приобретают статус субъектов процессуальных правоотношений , основанный на равенстве их участников, кроме суда, поскольку только суд для целей осуществления правосудия наделяется властными полномочиями.

Принцип судейского руководства отражен в ч. 2 ст. 14 КАС. Он охватывает собой самые разные функциональные полномочия суда при рассмотрении административных дел и отражает его активную роль. В частности, суд наделен рядом полномочий, позволяющих формировать ему предмет доказывания, истребовать самостоятельно доказательства, обеспечивать равенство правовых возможностей сторон и т.д. Такой вывод вытекает из формулировки п. 7 ст. 6 КАС, где подчеркнуто, что принципами административного судопроизводства являются "состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда".

Аннотация: В статье дана общая характеристикаположений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Положительно оценивая отдельные изменения в регулировании порядка рассмотрения и разрешения административных дел Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции, авторвысказывает сомнения относительно того, что сам факт принятия кодифицированного акта обозначил самостоятельность процессуальной формы.

Administrative proceedings: a separate procedural form or a separate codified act?

Abstract: The article gives a general description of the Code of administrative proceedings of the Russian Federation. While commending some changes in the regulation of the procedure for consideration and resolution of administrative cases of the Supreme Court of the Russian Federation and general jurisdictioncourts, the author expresses doubts about the fact that the fact of the adoption of the codified act marked the independence of procedural form.

Ключевые слова : Административное право; административное судопроизводство; административное дело; Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации; представитель по административным делам; состязательность; активная роль суда.

Key words : Administrative law; administrative proceedings;administrative case; the Code of administrative proceedings of the Russian Federation; representative for administrativecase; competitiveness; the active role of the court.

Административное судопроизводство: отдельная процессуальная форма или отдельный кодифицированный акт?

Вопрос о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее — КАС РФ ) долгое время выступал предметом дискуссий, и, в отдельных случаях, противопоставлений аргументированных позиций представителей различных научных школ. Обсуждение содержания Кодекса административного судопроизводства традиционно относилось к числу актуальных и требующих первостепенного решения проблем административного права .

Аргументом в пользу необходимостиреализации административного судопроизводства в отдельной процессуальной форме выступает положение статьи 118 Конституции Российской Федерации, устанавливающее административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством.

До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ реализация права на судебное обжалование устанавливалась Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» . При этом порядок рассмотрения жалобы определялся по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных ЗакономРФ от 27.04.1993 № 4866-1«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Наряду с указанным производством ГПК РФ (подраздел IIIраздела II)установлен порядок рассмотрения и разрешения иных дел, вытекающих из публичных отношений .

Необходимость отказа от сложившейся законодательной модели на этапе подготовки КАС РФ аргументировалась особенностью административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий .

Такой посыл позволял рассчитывать, что КАС РФ обеспечит специальную форму реализации судебной власти - правосудия по административным делам, отвечающую специфике существа административных дел. Федеральный закон № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» вступил в силу 15 сентября 2015 года .

Означает ли это, что административное судопроизводство состоялось как отдельная форма реализации судебной власти или мы можем констатировать лишь завершение одного из направлений обсуждения актуальных административно-правовых реформ при условии, что отдельная форма не может отождествляться исключительно с обособленной формой?

Модель Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представляет собой общие положения, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел и положения, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Общая характеристика административного судопроизводства.

Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик. Не зависимо от категории административного дела, спор возникает между субъектами, которые изначально нельзя признать равными, и обязательным участником спора отношений выступает субъект, наделенный государственными или иными публичными полномочиями. В этой связи интересна позиция законодателя о допустимости в соответствии с КАС РФ примирения сторон. Неравный статус субъектов не помешал установлению в качестве общего правила прекращение производства по административному делу на основании заключения соглашения о примирении . Представляется, что такой подход характеризует диспозитивность производства.

Необходимость принятия КАС РФ как эффективного судебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций традиционно аргументировалась, в том числе, тезисом о «выравнивании» субъектов в споре.

Вместе с тем достижению процессуального равенства отнюдь не способствует формулировка понятий «административная процессуальная правоспособность», «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» и установление их соотношений в положениях КАС РФ.

Кроме того, обеспечить «выравнивание» субъектов, сторон административного судопроизводства призван принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (статья 6 КАС РФ). Из статьи 14 КАС РФ следует, что, проявляя активность, суд принимает меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств. Проявляется активная роль суда и в том, что суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований. Аналогичные правила содержит глава 23 ГПК РФ. При таком подходе к определению активной роли суда в административном судопроизводстве сложно согласиться с тем, что установление данного принципа следует рассматривать как достижение законодателя .

Вместе с тем, справедливости ради, отметим, что в силу специфики административного спора, положения Кодекса административного судопроизводства РФ демонстрируют ограничение диспозитивности . Активная роль суда проявляется, например, в утверждении решения, принятого сторонами административного спора (утверждение отказа от административного иска, утверждение соглашения о примирении) и в принятии решения, направленного на защиту интересов сторон (привлечение законных представителей граждан в возрасте от 16 до 18 лет, вынесение определения об ускорении рассмотрения административного дела, решение о привлечении второго ответчика, привлечение к участию в деле государственного органа или органа местного самоуправления).

Далеко не во всех случаях можно согласиться с допускаемой законодателем моделью активнойроли суда.Так, судвправевозложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Такое решение может быть принято в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.В ГПК РФ законодатель ограничивался запретом на преодоление решения суда повторным принятием такого же акта. Полагаем, что допустимость выводов суда о «достаточности правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений» заслуживает критической оценки.

В зависимость от позиции судьи поставлено решение вопроса о коллегиальном рассмотрении дела. Наряду с установленным законом перечнем административных дел, подлежащих рассмотрению коллегиально в суде первой инстанции, суду предоставлено право принятия решение о коллегиальном рассмотрении при направлении дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции и при рассмотрении административного дела в случае особой сложности. При этом, особая сложность административного дела определяется председателем суда и судьей, обратившимся с мотивированным заявлением.

Существо административного спора. На этапе обсуждения проекта КАС РФ неоднократно обращалось внимание на то, что данный спор лишен имущественного содержания. В связи с этим возникает вопрос, насколько обосновано включение дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок в категорию административных дел ? Конституционного Суда РФ ранее отмечалось, что институт компенсации за нарушение судопроизводства в разумный срок является вспомогательным к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов (Постановление от 19 июля 2011 года № 17-П). Кроме того, для целей определения государственной пошлины, выделены административные исковые заявления имущественного характера, подлежащего оценке .

Бремя доказывания по административным делам. Положения Кодекса административного судопроизводства РФ не содержат принципиальных изменений, по сравнению с ГПК РФ, и в подходе к распределению бремени доказывания.

В качестве общего правила в положениях КАС РФ использована модель «сторона доказывает то, на что ссылается». Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен Кодексом.Суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе. Исключение сделано для отдельных категорий административных дел. Так, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возложена на субъект, наделенный властными полномочиями.

Обращает на себя вниманиенепоследовательность законодателя в возложении обязанности доказывания по отдельным категориям дел. Например, административное исковое заявление по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости рассматривается по правилам, производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.С учетом положений главы 22 КАС РФ и статьи 62 КАС РФ это могло бы означать, что обязанность доказывания законности решений возложена на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.Однако в части распределения бремени доказывания по данной категории дел законодатель прямо указывает на то, что административный истец (гражданин или юридическое лицо) обязан доказать наличие оснований для пересмотра кадастровой стоимости.

Лица, участвующие в административном деле. Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением. Вместе с тем, в общих правилах рассмотрения и разрешения административных дел, а также в правилах производства по отдельным категориям дел отсутствуют гарантии защиты интересов отдельного лица (извещение лиц, обеспечение исполнения вынесенного решения).

Кроме того, перспектива признания соистцов группой лиц с коллективным исковым заявлением означает рассмотрение административного дела сначала. В случае отказа одного лица с административным исковым заявлением присоединится к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц. Такой подход вряд ли способствует реализации принципа осуществления административного судопроизводства в разумный срок.

К числу новелл Кодекса административного судопроизводства РФ можно отнести установленные требования к представителю. Статьей 55 КАС РФ помимо полной дееспособности предусмотрено наличие высшего юридического образования. По общему правилу граждане сами могут вести свои дела, за исключением случаев, когда предусмотрено обязательное представительство . Тогда как от имени коллективного субъекта, не являющегося юридическим лицом (общественного объединения, религиозной организации) может выступать представитель или участник объединения, организации, имеющий высшее юридическое образование, независимо от категории административного дела.

Характеризуя положения лиц, участвующих в деле, отметим также, что в положениях КАС РФ и гражданского законодательства наблюдается определенная рассогласованность в части подтверждения полномочий. Положения Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», которые допускают осуществление деятельности обществами без использования печати организации, не были учтены в КАС РФ. Врезультате Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено удостоверение полномочий представителя организации и индивидуального предпринимателя с обязательным использованием печати. Представляется, что в этой части нормы КАС РФ требуют пересмотра, в противном случае удостоверение полномочий представителя будет затруднено.

Динамизм административного судопроизводства. Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ориентированы на создание условий своевременного рассмотрения административного дела.

Не останавливаясь на сокращении процессуальных сроков, отметим, что Кодекс административного судопроизводства РФ вводит упрощенное производство, проведение которого не требует устного разбирательства и составления протокола судебного заседания. Обращает на себя внимание то, что упрощенное производство по общему правилу не ограничено применительно к отдельным категориям административных дел и зависит от позиции сторон.

Динамизму административного судопроизводства также должны способствовать право представления и получения электронных документов, использование видеоконференц-связи, институт ускорения рассмотрения административного дела.

Относительно электронных документов отметим следующее. КАС РФ предусматривает в качестве самостоятельного вида доказательств электронные документы наряду с письменными вещественными доказательствами.Представляется, что электронные документы скорее форма письменного доказательства, чем самостоятельный вид. Отчасти это подтверждает и положение КАС РФ, в соответствии с которым, документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме.

Наряду с определением правил представления документов в электронной форме Кодексом предусмотрено использование современных технологий в судопроизводстве.Административное исковое заявление, апелляционная жалоба, представлениемогут быть поданы в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Исполнительный лист может оформляться в виде электронного документа путем заполнения формата исполнительного листа, утвержденного Правительством Российской Федерации, и подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью.Полагаем, что реализация соответствующих положений КАС РФ нацелена на упрощение участия сторон, прежде всего граждан и организаций, в административном судопроизводстве.

Динамизму и сокращению расходов будет способствовать и использование видеоконференц-связи. Однако в отличие от ранее указанных технологий относительновидеоконференц-связи законодатель менее строг к уточнению сроков включения инструмента в административное судопроизводство, увязав его использование с «наличием технической возможности», судом или учреждением «в которых будет организована видеоконференц-связь».

Определение об ускорении административного дела выносит председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица (часть 6 статьи 10 КАС РФ) также нацелено на создание условий соблюдения разумного срока административного судопроизводства по административным делам. Воспользоваться правом на обращение с соответствующим заявлением могут не только стороны, но и заинтересованные лица, что позволяет создать дополнительные гарантии осуществления административного судопроизводства в разумный срок.

Прозрачность административного судопроизводства. Кодексом предусмотрено обязательное указание в определении опринятии административного искового заявления к производству суданомеров телефонов и факсов суда, почтовый адрес, адрес официального сайта суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», адрес электронной почты суда, по которым лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле, и иные сведения.

Прозрачности административного судопроизводства способствует право суда признатьнеобходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Учитывая предмет спора, такое решение суда будет способствовать формированию административной правоприменительной практики соответствующей действующему законодательству.

Учитывая последствия признания акта не действующим полностью или в части (не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают),положительной оценки заслуживает воспроизведенное из ГПК РФ правило опубликования решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Продолжением реализации идеи прозрачности административного судопроизводства могло стать требование обязательного опубликования особого мнения судьи в тех случаях, когда дело рассмотрено в коллегиальном составе. Однако соответствующееположение КАС РФ, напротив, не предусматривает оглашения и опубликования особого мнения.

Особенности производства по отдельным категориям административных дел.

В переченьадминистративных дел,которые рассматриваются в порядке, предусмотренном КАС РФ, включены дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Включение в данную категорию отдельных видов административных дел нельзя признать бесспорным. Как было сказано выше, нельзя согласиться с тем, что дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

В качестве отдельной категории дел признается оспаривание решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В этой связи возникает вопросо причинах отсутствия в данной категории решений иных комиссий (например, комиссии государственного органа по служебным спорам).

К административным делам, связанным с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям относятся «иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке». Учитывая, что дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке выделены в отдельную категорию, представляется, что допускаемый законодателем недобровольный порядок госпитализации не должен касаться неограниченного круга «иных дел» при неопределенности понятия медицинских организаций непсихиатрического профиля.В целом согласимся с выделением указанных категорий административных дел, так как, по сути, речь идет о применении к гражданам мер принудительного характера, и судебное решение о принудительной госпитализации в недобровольном порядке призвано обеспечить защиту граждан, в отношении которых такое принудительное воздействие применяется.

Поддержки заслуживаетисключение из предмета регулирования Кодекса административного судопроизводства РФ производства по делам об административных правонарушениях. Хотя такой подход на этапе обсуждения проекта КАС РФ был предметом дискуссий , полагаем, что деятельность судей в производстве по делам об административных правонарушениях можно охарактеризовать как административную юрисдикцию, а не осуществление правосудия в рамках судопроизводства.

Одновременно с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации подписан Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введение в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации », положения которого предусматривают, что дела находящиеся в производстве Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ .

Не ставя перед собой задачу детального сопоставления положений Кодекса административного судопроизводства РФ и соответствующих глав ГПК РФ, отметим следующее. Необходимость принятия КАС РФ виделась в обеспечении независимость административного судопроизводства от процессуальной формы для разрешения публичных дел с учетом специфики существа спора и неравным положением спорящих сторон. Однако при первом приближении становится очевидным, что при наличии отдельных новелл в положениях КАС РФ воспроизведены основные характеристики процессуальной формы.Допуская, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ следует рассматривать как состоявшееся административное судопроизводство в России, отвечающее положениям статьи 118 Конституции Российской Федерации, стоит заметить, что сама по себе «невключенность» в иную процессуальную форму еще не свидетельствует о создании принципиально нового, эффективного механизма защиты прав и свобод человека и граждан, законных интересов организаций.

Аврутин Ю.Н. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013; Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4; Кононов П.И. Проблемы административного права и процесса. Киров, 2013; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001; Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998; Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация // Российская юстиция. 2009. № 3 и др.

С 15 сентября 2015 года утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»

С 15 сентября 2015 года утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393

Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»; Заключение комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству по проекту Федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 13 мая 2013 года // Справочная система «КонсультантПлюс»

За исключением отдельных положений в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»

В качестве исключения из правила можно привести порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. По данной категории дел соглашение о примирении сторон не может быть утверждено (статья 213 КАС РФ).

В отличие от статьи 6 КАС РФ, в которой установлены принципы административного судопроизводства, в статье 14 КАС РФ, законодатель, раскрывая обозначенный ранее принцип, ограничился формулировкой «состязательность и равноправие сторон».

Допустимость ограничения принципа диспозитивности с силу специфики публично-правового спора подтверждена Конституционным Судом РФ (Постановление от 16 июля 2004 г. № 15-П).

Глава 26 Кодекса административного судопроизводства РФ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391

Пункт 1 статьи 333 19 Налогового кодекса РФ. См. Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» //

Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393

Обязательное представительство предусмотрено при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации в том случае, если граждане, участвующие в деле не имеющие высшего юридического образования (часть 9 статьи 208 КАС РФ). Не исключено, что в дальнейшем законодатель определит другие категории административных дел, представляющих наибольшую сложность для граждан, которые не имеют юридического образования.