Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

Сущность государственного контроля:

деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;

наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;

получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;

принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

государственный контроль делится на общий (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу– финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.).

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль делится на внешний (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу) и внутренний (осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа).

В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть: предварительным, текущим, последующим.

В зависимости от временного режима контрольной деятельности - постоянным (систематическим) и временным (периодическим).

В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.

Контрольные полномочия Президента РФ:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;

имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ;

имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;

назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ;

осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;

направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).

Перечень федеральных округов: Центральный федеральный округ; Северо-Западный федеральный округ; Южный федеральный округ; Приволжский федеральный округ; Уральский федеральный округ; Сибирский федеральный округ; Дальневосточный федеральный округ.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

Контрольные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ реализуются:

при утверждении указа Президента РФ о введении военного положения;

утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

отрешении Президента РФ от должности;

назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

назначении на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ реализуются:

при даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решении вопроса о доверии Правительству РФ;

назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;

объявлении амнистии;

выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;

выражении недоверия Правительству РФ.

Задачи Счетной палаты РФ:

организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных бюджетов и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе о ходе исполнения федерального бюджета.

В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.

Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.

Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.

Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

Контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. - 2011. - № 3. - С.10-11..

Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументировано обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)» Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С.10..

Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.

По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2010. - С.608..

В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.

Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки» Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - С.199..

«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования» Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. - С.125..

Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.

Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.

Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С.24..

С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:

Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;

Проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

Принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - Саратов, 2010. - С. 242..

Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.

От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2009. - С. 324..

Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:

Контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

Основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

Осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;

У органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С.34..

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.

Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.

В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.

Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:

Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;

Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. - 2009. - № 2. - С.21..

Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.

1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.

Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.

2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.

Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.

3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.

Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.

4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора - законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.

Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.

5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - С27..

Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий Погодина Н.А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Гражданин и право. - 2010. - №9. - С.12..

Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

Нажав на кнопку "Скачать архив", вы скачаете нужный вам файл совершенно бесплатно.
Перед скачиванием данного файла вспомните о тех хороших рефератах, контрольных, курсовых, дипломных работах, статьях и других документах, которые лежат невостребованными в вашем компьютере. Это ваш труд, он должен участвовать в развитии общества и приносить пользу людям. Найдите эти работы и отправьте в базу знаний.
Мы и все студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будем вам очень благодарны.

Чтобы скачать архив с документом, в поле, расположенное ниже, впишите пятизначное число и нажмите кнопку "Скачать архив"

#### #### ###### #### ##
## ## ## ## ## ## ## ###
## ## ## ## ## ####
#### ##### ## #### ##
## ## ## ## ##
###### ##### ## ###### ######

Введите число, изображенное выше:

Подобные документы

Понятие административно-правовых норм, их классификация по характеру правового воздействия и юридическому содержанию. Особенности и институты системы административного права. Сущность, свойства, виды и структура административно-правовых отношений.

курсовая работа , добавлен 29.04.2013


Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых норм. Проявление регулятивной роли административного права. Основные варианты реализации административно-правовых норм. Источники административного права, их систематизация и кодификация.

реферат , добавлен 17.11.2011


Сущность административно-правовой нормы, ее элементы (гипотеза, диспозиция, санкция) и различные подходы к классификации. Характеристика основных видов норм. Субъекты, объекты и содержание административно-правовых отношений. Понятие юридических фактов.

презентация , добавлен 06.03.2013


Исследование понятий "административно-правовые нормы" и "административно-правовые отношения" в их взаимосвязи, рассмотрение их особенностей. Основные черты административно-правовых отношений. Ответственность участников правовых управленческих отношений.

курсовая работа , добавлен 10.06.2014


Элементы механизма административно-правового регулирования. Структура и виды административно-правовой нормы, ее реализация и толкование. Признаки и содержание административных правоотношений. Источники административного права, его классификация и виды.

курсовая работа , добавлен 10.03.2015


Обязывающие, управомачивающие и запрещающие нормы административного права. Административно-правовые обязанности граждан и последствия их несоблюдения. Сравнительный анализ видов мер административного принуждения. Главные стадии производства по делам.

контрольная работа , добавлен 03.02.2013


Понятие и особенности административно-правовых норм, виды административно-правовых норм, административно-правовые нормы в росийском праве. Реализация административно-правовых норм. Действие их во времени, пространстве и по круг лиц.

курсовая работа , добавлен 18.04.2003

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Введение
• Глава 1. Сущность и понятие административного контроля
• 1.1 Характеристика процесса административного контроля и его составляющие
• Глава 3. Формы контроля
• 3. 1 Динамика контроля

Введение

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов - инспекций.

В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.

Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.

Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

административный контроль механизм форма

направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач;

при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;

издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.

Глава 1. Сущность и понятие административного контроля

В процессе эволюционного развития системы организационного контроля сформировалось и прочно вошло в теорию и практику современного менеджмента такое новое направление контрольной деятельности как контроллинг.

Э.А. Смирнов определяет контроллинг как совокупность всех форм контрольной деятельности, призванной объективно и качественно проанализировать и оценить работу организации для ее развития или совершенствования исходя из поставленных целей. При этом указанный автор выделяет четыре основные составляющие контроллинга, а именно:

· административный контроль;

· технологический контроль;

· ревизия;

· функциональный, комплексный и системный аудит.

Однако, подобный подход к классификации основных направлений контроллинга не вполне корректен по следующим основаниям. Во-первых, ревизия (т.е. документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности организации) и аудит (т.е. документальная проверка данных о соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающая уровень их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам) являются скорее инструментами или методами осуществления контроллинга, а никак не его направлениями.

Во-вторых, поскольку в системе управления можно выделить две основные подсистемы - управляемую и управляющую, то и в организационном контроллинге целесообразно выделить два основных направления, охватывающие деятельность двух вышеназванных подсистем.

Таким образом, в системе контроллинга современной организации можно выделить два основных направления: административный контроль и исполнительный контроль.

Под административным контролем следует понимать все виды деятельности, направленной на получение информации об эффективности функционирования и текущем состоянии управляющей системы организации.

Тогда исполнительный контроль предполагает осуществление всех видов деятельности по оценке текущего состояния и эффективности функционирования управляемой системы организации.

Учитывая специфику настоящей работы, дальнейшее описание системы контроллинга организации будем производить с уклоном в сторону административного контроля и акцентом на органы государственной власти. Для этого сначала целесообразно уточнить определение понятия "административный контроль". Различные исследователи придерживаются разного мнения по этому поводу.

Например, Э.А. Смирнов определяет административный контроль как проверку процессов и явлений, а также постоянное наблюдение за ними с целью фиксирования текущего состояния и возможных отклонений от установленных администрацией значений для обеспечения достижения организацией своих целей.

Такой подход к определению понятия "административный контроль" представляется недостаточно точным, так как из приведенного выше определения неясно, о наблюдении за какими процессами идет речь. Если здесь имеются в виду все процессы, происходящие в организации, то это определение, скорее всего, соответствует понятию контроллинга в целом, а не его составной части, которой является административный контроль. Если речь идет о процессах функционирования организации, то можно утверждать, что это определение соответствует понятию "исполнительный контроль".

Исходя из вышеизложенного, определение Э.А. Смирнова целесообразно дополнить уточнением о том, что административный контроль предполагает осуществление наблюдения за процессами, происходящими в управляющей подсистеме системы управления организации.

Несколько иное определение понятия "административный контроль" предлагает М.М. Максимцов. Он считает, что под административным контролем следует понимать контроль соответствия реальных полномочий руководителя (исполнителя) полномочиям, зафиксированным в документах, регламентирующих деятельность организации.

Подобное определение представляется слишком узким, так как затрагивает лишь одно из направлений функционирования управляющей системы, а именно - распределение полномочий и ответственности. При этом остаются без внимания такие аспекты управленческой деятельности, как принятие и реализация управленческих решений, формирование системы и структуры организации, управление информационными потоками и т.д.

Принимая во внимание рассмотренные выше недостатки, можно разработать новое, более точное и полное определение понятия "административный контроль".

Под административным контролем в наиболее общем виде следует понимать управленческую деятельность, направленную на определение текущего состояния управляющей подсистемы системы управления организацией и происходящих в ней процессов, с целью выявления возможных отклонений от заданного режима функционирования.

Уточнив определение административного контроля, нельзя не сказать несколько слов и о его основной цели.

Основная цель контроллинга в целом и административного контроля в частности состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.

Практика современного менеджмента свидетельствует о том, что большинство высококвалифицированных специалистов являются людьми творческими и ответственными. Такого рода работники не выносят мелочной опеки, когда руководитель контролирует каждое их действие, Они предпочитают самостоятельно выявлять свои ошибки и исправлять их, добиваясь при этом достаточно высоких результатов. Поэтому основу современного организационного контроллинга составляет концепция "контроля в исключительных случаях". Применение указанной концепции в практике управления организацией позволяет избежать рутинной повсеместной оценки деятельности работников организации и воспитать в них умение и желание работать самостоятельно и "на совесть",

Это позволяет руководству организации достичь сразу две важные цели. Во-первых, повысить качество и эффективность деятельности организации. Во-вторых, удовлетворить потребность сотрудников в уважении и самовыражении.

Основные принципы административного контроля опираются на четыре составляющие, позволяющие руководителю организации определить что, когда и где контролировать, а также кто должен осуществлять контроль.

Принцип ключевых элементов контроля опирается на положение, согласно которому стандарты являются элементом планирования.

Контроль может быть значительно облегчен, если руководство организации выделит небольшое число основных (ключевых) элементов (показателей, критериев) и будет уделять им большую часть своего внимания.

Принцип места контроля состоит в том, чтобы руководитель организации выяснил, в каких структурных подразделениях организации происходят действия, имеющие решающее значение для достижения целей функционирования.

Чаще всего контроль осуществляется от высших уровней руководства организацией, что неизбежно ведет к снижению его эффективности. В случае же осуществления контроля в местах выполнения конкретных работ руководитель может быстро получить от одних исполнителей необходимую информацию и тут же переадресовать ее другим исполнителям, благодаря чему контроль становится более быстрым и эффективным.

Принцип соблюдения сроков контроля позволяет более эффективно и своевременно использовать полученную в процессе осуществления контрольной деятельности информацию и быстро реагировать на происходящие изменения.

Принцип самоконтроля состоит в предоставлении работникам фирмы возможности самим осуществлять оценку результатов собственной деятельности и своевременно вносить в нее необходимые коррективы.

В системе административного контроля можно выделить три основных тесно взаимосвязанных элемента, а именно:

установление стандартов состояния и функционирования управляемой системы;

оценка текущего состояния управляющей системы и происходящих в ней процессов на предмет выявления возможных отклонений;

устранение выявленных отклонений, т.е. приведение управляющей системы в состояние, соответствующее установленным стандартам.

1.1 Характеристика процесса административного контроля и его составляющие

Рассмотрим вышеперечисленные элементы административного контроля более подробно.

Стандарты состояния и функционирования системы управления разрабатываются в процессе организационного регламентирования и представляют собой основные критерии административного контроля,

Разработка организационных (административных) стандартов включает в себя два основных этапа:

1) определение способов оценки установленных критериев и разработка оценочных шкал;

2) расчет трудоемкости административного контроля, т.е. определение объема работы, которая должна быть выполнена для осуществления контрольных замеров.

Исходя из того, что сплошной контроль административной деятельности представляет собой достаточно трудоемкий процесс, руководство организации, как правило, использует в своей деятельности выборочные методы осуществления контрольной деятельности.

В системе выборочного контроля обычно применяются такие показатели, как:

количество выполненных операций;

скорость выполнения конкретных операций;

количество обработанной документации;

затраты рабочего времени;

качество управленческого труда (число ошибок);

экономическая или социально-психологическая эффективность управленческого труда.

В системе административного контроля особенно важно правильно разработать методы количественной оценки контролируемых показателей.

Достаточно легко можно оценить значения тех показателей, которые выражены в каком-либо едином эквиваленте, например, количество обработанной документации или скорость выполнения управленческих операций (время, затрачиваемое на принятие и реализацию управленческих решений).

Объективные трудности возникают в процессе оценки качественных показателей, таких как психологическая обстановка в коллективе или уровень имиджа руководителя и организации в целом. Для определения значений таких показателей обычно применяют методы экспертных оценок.

Оценка текущего состояния системы управления органами государственной власти как организации включает в себя сбор необходимой информации, а также ее обобщение, обработку и анализ.

Для сбора и обобщения информации, необходимой для осуществления административного контроля, в органах исполнительной власти создаются специальные системы наблюдения. Указанные системы подразделяются на два основных вида: визуальные и автоматизированные.

Сбор данных осуществляется посредством установления в ходе выполнения операции или процесса стратегических контрольных точек, в которых и осуществляется замер контролируемых показателей. Количество и схема расположения таких точек определяются трудоемкостью и сложностью операции или процесса, являющихся объектами административного контроля.

Для некоторых видов работ такая оценка осуществляется довольно просто. Хронометраж конкретных процессов позволяет с достаточной степенью точности определить количество времени, затрачиваемого на выполнение конкретной работы. Например, оценить производительность работы оператора персонального компьютера можно в соответствии с количеством ударов по клавишам в течение рабочего дня. Кроме того, можно вывести абсолютные или относительные показатели количества ошибок и отказов в работе в течение определенного времени,

На других видах работ, где невозможно точно определить количество совершенных действий, необходимо использовать другие методы оценки.

Собранную информацию сравнивают с установленными стандартами, чтобы сделать вывод о соответствии реальных значений контролируемых показателей нормативным.

Устранение выявленных отклонений может осуществляться несколькими способами:

· модификацией целей;

· внесением изменений и корректив в плановые задания;

· реструктуризацией системы управления (перераспределением полномочий и ответственности, переподготовкой кадров и т.д.).

Механизм административного контроля представляет собой совокупность инструментов, используемых для оценки процессов и явлений, происходящих в системе управления органа исполнительной власти,

Основными инструментами административного контроля являются бюджетный контроль, управленческий (административный) аудит, статистическое наблюдение, личное наблюдение, доклады и совещания.

Бюджетный контроль используется для получения исчерпывающей информации о доходах и расходах органов исполнительной власти. Бюджет представляет собой составленный в денежном выражении основной план образования, распределения и использования финансовых ресурсов данными институтами.

Бюджеты служат эталоном финансовой деятельности органов исполнительной власти и используются для проверки соответствия фактических финансовых результатов деятельности органов исполнительной власти запланированным показателям.

Административный аудит представляет собой совокупность контрольных действий, позволяющих получить объективную и своевременную информацию о текущем состоянии и функционировании системы управления.

Основными объектами административного аудита являются:

· миссия, цели и задачи;

· законы и принципы формирования, развития и функционирования организации;

· стратегии организации;

· функции организации;

· структура организации;

· технологии управления;

· внутренние и внешние коммуникации;

· управленческие решения;

· информационные технологии;

· системы документооборота.

Административный аудит дает руководителю возможность правильного использования финансовых, материальных, энергетических и человеческих ресурсов, выделенных для создания и функционирования системы управления органов исполнительной власти.

Административный аудит должен осуществляться в строгом соответствии с его основополагающими принципами. Рассмотрим основные принципы административного аудита.

Принцип выделения главного гласит, что при проведении административного аудита субъект контроля должен акцентировать свое внимание на главных, ключевых моментах и не отвлекаться на изучение второстепенных факторов.

Принцип соответствия требует, чтобы профессионализм работника, составляющего аудиторское заключение, соответствовал степени сложности указанного заключения.

Принцип энциклопедичности предполагает, что в группе работников, составляющих аудиторское заключение, необходимо иметь специалиста широкого профиля в области формирования и функционирования системы управления, способного сопоставить учетные данные с существующими стандартами.

Принцип полноты заключается в следующем: чем точнее и достовернее требуется заключение о состоянии системы управления, тем больше ее элементов должно быть подвержено контролю.

Сущность принципа системности состоит в том, что при проведении аудита необходимо учитывать взаимное влияние элементов системы управления.

Значение принципа централизации сводится к тому, что все аудиторские заключения по отдельным элементам системы управления должны стекаться к одному специалисту для составления объективного и обоснованного общего заключения.

Принцип стандартизации гласит, что за каждой формой контроля элементов системы управления должен стоять соответствующий стандарт.

Принцип своевременного использования контролируемых данных требует, чтобы аудитору вовремя предоставлялась достоверная информация о состоянии системы управления.

Статистическое наблюдение может быть использовано для того, чтобы определить количество, качество и время выполнения конкретной работы. Как правило, статистические данные составляются для того, чтобы определить, сколько работы было выполнено, за какой период времени и сколько при этом было допущено ошибок.

Преимущество статистического контроля состоит в том, что отклонения от нормы могут быть легко установлены посредством простого сравнения показателей. Единственная сложность при этом состоит в необходимости обработки значительных объемов информации. Статистические данные могут сами по себе служить итоговым показателем контрольной деятельности, однако чаще всего они служат информационной базой для принятия управленческих решений.

Отдельные аспекты функционирования системы управления невозможно подвергнуть количественному измерению. В этом случае единственным способом осуществления контроля является личное наблюдение руководителя. Преимущество указанного способа состоит в том, что он дает возможность получить информацию "из первых рук", а недостаток - в том, что на это уходит слишком много времени.

В отдельных случаях действенным инструментом административного контроля могут служить доклады сотрудников и нижестоящих руководителей. Доклады могут быть информативными (содержат только фактическую информацию без комментариев) или аналитичными (содержат анализ собранной информации).

Если в докладах содержится информация об отклонениях от установленных стандартов, то такие доклады называются докладами по отклонениям от нормы.

По способу формализации доклады могут быть устными, письменными, электронными. Устные доклады характеризуются высокой степенью оперативности и применяются в тех случаях, когда необходимо сообщить либо о повседневных малозначительных событиях, либо о неожиданно возникших серьезных отклонениях. Письменные доклады целесообразно применять для осуществления рутинного контроля в течение продолжительного периода времени. Электронная форма доклада применяется в случаях, когда контролирующее и контролируемое лицо находятся на значительном расстоянии друг от друга.

Обязанность составления доклада обычно возлагается на руководителя рабочей группы или иного структурного подразделения. В системе административного менеджмента часто применяются формализованные системы контроля, когда четко разработаны методика составления доклада и порядок передачи его вышестоящему руководству.

Любой доклад должен содержать информацию:

об идентификации, времени возникновения и степени выявленного отклонения от нормы;

о возможных причинах возникновения отклонения;

Наряду с докладами важную роль в системе оперативного контроля органов исполнительной власти играют совещания. Совещания позволяют избежать лишних затрат рабочего времени на составление объемных письменных отчетов и предоставляют руководителю группы возможность быстро получить достоверную оперативную информацию. Совещания могут быть полезны для оценки таких важных нематериальных факторов, как психологическая атмосфера в коллективе или состояние имиджа органов исполнительной власти.

Ко всем системам контроля независимо от их вида предъявляются определенные требования, соблюдение которых является неотъемлемым условием эффективности их функционирования. К таким условиям относятся следующие:

1) система контроля должна соответствовать целям, задачам и планам;

2) система контроля должна быть понята и принята руководителями всех уровней управления органов исполнительной власти;

3) система контроля должна быть экономична, т.е. обеспечивать максимальную эффективность контрольных мероприятий при минимальных затратах;

4) система контроля должна обеспечивать своевременное его осуществление;

5) система контроля должна быть гибкой, т.е. обладать способностью быстро приспосабливаться к изменениям во внешней и внутренней среде органов исполнительной власти.

Глава 2. Современные проблемы в административном контроле и пути их решения

2.1 Мониторинг проблем административного контроля

Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства, прежде всего, органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами. Действие закона должно распространяться на все сферы деятельности государственной власти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосударственных структур и на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами. Основа сущности принципа законности состоит, прежде всего, в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.

Этот принцип закреплен в статье 15 Конституции, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, при этом законы и иные, принимаемые нормативно-правовые акты, не должны противоречить Конституции РФ. Подзаконные акты в свою очередь не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущность и содержание законности.

Органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций применяют широко в своей деятельности законы и подзаконные акты, при этом сами издают большое число нормативно-правовых актов, которые должны не только не противоречить законам, но и работать на цели, сформулированные в законах. В законах должны быть отражены не только властные веления государства (степень его силы власти), но и целесообразность, нравственность этой власти, а главное, законность повседневного поведения и действия власти. То есть законы не могут быть проведены в реальную жизнь общества без способов и средств обеспечения законности, реального действия ее механизма для всех без исключения.

Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это негативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, - то выполнение ими своих должностных обязанностей и распоряжений начальников. Проводимые меры по укреплению дисциплины способствуют обеспечению законности.

В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится огромная работа. Это совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Вообще контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают Меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.

В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбежно возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это не должно уходить из поля государственного контроля, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и беспорядка.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.

В период повсеместного стремления к суверенности в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ослабляющие порядок в государстве. Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлекли множество преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в создании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и возобновление работы Конституционного Суда России, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Особое значение в этом отношении имеет федеральный закон "О бухгалтерском учете", принятый 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ в ред.28.03.2002 г.

Основными задачами бухгалтерского учета являются:

формирование полной и достоверной информации о деятельности организаций и ее имущественном положении;

обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства РФ;

предотвращение отрицательных последствий хозяйственной деятельности организаций.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.

Для контроля как способа обеспечения законности характерны некоторые признаки.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации; отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.п.

Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материала, необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за деятельностью органов исполнительной власти со стороны законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним контролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор является специфической разновидностью государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил. Закрепленных в законах и подзаконных актах (правила пожарной безопасности, дорожного движения, санитарные, торговли, природоохранительные и другие).

Субъектами административного надзора являются федеральные органы надзора (например, федеральный горный и промышленный надзор России, федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).

Особенность административного надзора заключается в том, что между субъектом и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, и субъекты надзора могут применять к объектам, в случае нарушений, меры административного принуждения.

Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляемых административный надзор:

1) полномочия по предупреждению правонарушений;

2) полномочия по пресечению правонарушений;

3) полномочия по нормотворчеству;

4) полномочия по привлечению к ответственности за правонарушения.

Законодательством определены полномочия некоторых органов административного надзора, они вправе налагать штрафы на юридические лица.

И последний наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении - это право граждан на подачу жалобы на действия либо бездействие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления по отношении их ущемленных прав и свобод. В ст.33 Конституции РФ предусмотрено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушивших права и свободы граждан".

2.2 Пути усовершенствования механизма административного контроля

Одним из самых действенных и пожалуй самых демократичных методов усовершенствования административного контроля с точки зрения правого механизма является административный надзор. Хотя в своем роде его можно рассматривать и как инструмент и самостоятельный механизм административного контроля, однако все же целесообразней именно влиять таким инструментом на систем государственного контроля.

Особую роль в обеспечении законности и дисциплины играет административный надзор. Надзорная деятельность является важной составляющей частью деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Например, к федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет по стандартизации и метрологии, а также различные инспекции в федеральных органах исполнительной власти (безопасности дорожного движения, обеспечения пожарной безопасности, рыбного, геодезического, ветеринарного надзора, надзора за связью и др.).

Административный надзор имеет свои особенности.

Административный надзор - это систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными органами управления в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно неподчиненных им предприятий, учреждений и организаций. Надзорная деятельность таких органов управления направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственной подчиненности.

В целом административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляющих наблюдение за исполнением всеми специальных правовых норм и общеобязательных правил - всеми юридическими и физическими лицами независимо от ведомственности и форм собственности с применением в необходимых случаях мерами государственного принуждения к правонарушителям.

Основная цель административного надзора - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также обеспечение требуемого качества продукции и услуг, определяемых специальными нормативно-правовыми предписаниями.

В структуре федеральных органов исполнительной власти к федеральным надзорам России относятся: федеральный горный и промышленный надзор России; федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Следует отметить, что при очень частом изменении структуры ФОИВ, эти надзоры существуют все время как самостоятельные органы исполнительной власти, объективность и актуальность осуществляемых им и функций несомненна.

Объем компетенции федеральных надзоров России и предмет ведения определяется Положением о них, утверждаемым Президентом РФ. Так, основными задачами Федерального горного и промышленного надзора России, согласно Положению о нем от 3.12.2001 г. № 841, являются: организация регулирования отношений по обеспечению промышленной безопасности и осуществление государственного надзора за точным соблюдением федеральными органами исполнительной власти, различными предприятиями и организациями, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования; организация и осуществление горного надзора в целях соблюдения соответствующих нормативно-правовых требований и установление правил и норм по безопасному ведению работ, а также обеспечение охраны недр и переработке минерального сырья.

Федеральный горный и промышленный надзор России имеет в своей структуре территориальные органы государственного управления. Должностные лица этих органов при несоблюдении требований безопасности ведения работ рассматривают дела о привлечении виновных физических и юридических лиц к административной ответственности. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) действует на основе положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.04.2002 г. № 265 и подчиняется непосредственно Правительству РФ. В своей структуре Госатомнадзор России имеет территориальные (региональные) органы государственного управления (округа и инспекции). В своей работе он взаимодействует с Международными агентствами по атомной энергии (МАГАТЭ). За нарушение норм, правил и инструкций должностные лица, ответственные за работу на этих объектах, привлекаются к административной ответственности. Административный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов осуществляет Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор), находящееся в структуре Министерства энергетики РФ. Положение о Главгоскомэнергонадзоре утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. Специальный контроль как вид административного надзора осуществляет Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция), находящаяся в структуре Министерства торговли РФ. К специальным видам административного надзора относится административный надзор органов милиции за определенной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Это административный надзор осуществляется в соответствии с Законом от 18 апреля 1991 г. в текущей ред.04.08.2001 г. "О милиции". Основное назначение этого вида административного надзора - предупреждение новых правонарушений и оказание воспитательного воздействия на поднадзорных. К этой категории граждан в точном соответствии с законом могут применяться следующие предупредительно-профилактические меры: запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время; запрещение пребывания в определенных пунктах района (города); запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города); явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Эти ограничения применяются как в полном объеме, так и частично в зависимости от образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного.

Глава 3. Формы контроля

Большинство исследователей обращают внимание на динамику форм контроля в меняющихся социально-экономических условиях. В связи с этим существует целый ряд типологий, описывающих различные системы, формы контроля и обстоятельства, в которых они функционируют наиболее эффективно с точки зрения технических, политических и экономических условий работы организаций. Эти классифицирующие системы связывают административное управление со специфическими условиями его осуществления. Оставаясь в рамках логической конструкции, предложенной Майком Ридом для описания аналитических подходов в исследованиях менеджмента, рассмотрим то, насколько по-разному формулируется в них проблема административного контроля.

Те ученые, которые работают в русле технического подхода, основывают типологию контроля на факторах внешней среды, либо влияющих непосредственно на работу организации, либо действующих на уровне социальной системы в целом. В своей работе Дж. Вудворд, например, рассматривает связь структур административного контроля с особенностями технологии производства и его формальной организацией. Другой исследователь, А. Этциони, выстраивает типологию систем административного управления в связи с формами управленческой власти и вовлеченности рядовых работников в управление.

Дж. Томпсон представляет более интегративный анализ, который концептуально перерабатывает многие из наиболее значительных исследований административного контроля, представленных техническим подходом. Согласно модели Томпсона, в организации работы можно выделить три различных уровня контроля - технический, административный и институциальный. Технический контроль (technical control) связан с проблемой эффективного выполнения базовых операциональных задач (например, обработка материалов); административный контроль (managerial control) выступает здесь опосредующим механизмом, осуществляя связь между производственной деятельностью и потребителями готовой продукции, обеспечивая в то же время ресурсы, необходимые для производства; институциальный контроль (institutional control) относится к деятельности, обеспечивающей идеологическую поддержку организации извне, со стороны обеспечивающей ее ресурсами политической системы.

По Томпсону, управленцы в представленной модели играют ключевую роль посредника между внутренней закрытой системой (производство) и внешней открытой системой (общество). Административный контроль опосредует внутреннюю систему, основанную на потребности производства в определенности и сокращении непредсказуемости, и внешнюю систему, институциальную, действующую под влиянием внешних переменных. В логике такого анализа система административного управления маневрируя между требованиями операциональной стабильности (обеспечивающей непрерывный процесс производства) и внешней социально-экономической среды обитания, "сглаживает дисбалансирующее влияние внешних источников и оказывает дополнительно влияние на производственный процесс, модифицируя его".

Такой подход к техническим аспектам административного управления был продолжен впоследствии в целой серии работ. В них нашел отражение поворот от сугубо рационалистической оценки структур контроля к представлению о процессах. Изучение этих процессов связывает влияние стихии внешней среды с организационными соглашениями, образующимися в результате управленческой борьбы за власть. Как следствие, возникает сложный и тонкий анализ представлений, обосновывающих системы управления и их структуру в виде властных отношений между управленцами и теми, кем они управляют. Среди исследователей менеджмента ширится интерес к стратегиям административного управления как к процессу принятия решений, соединяющему случайности внешней среды, управленческую политику и структуру организации. При этом объединяются идеи технического и политического подходов.

Возникло целое направление эмпирических исследований. Одно из исследований было проведено Т. Барнсом, который изучал административную структуру и организационные процессы в национальной системе здравоохранения в великобритании. Эта работа была посвящена изучению сложных процессов, благодаря которым рациональная система управления порождает внутренний конфликт по поводу доступа к ресурсам. Такой конфликт имеет негативное значение для последующего развития организации. Другое исследование, выполненное в русле обсуждаемой традиции, было осуществлено под руководством Э. Петтигрю. В этой работе был сделан анализ политических навыков у различных индивидуальных представителей и целых групп менеджмента. Степень развития таких навыков, различия между отдельными группами в этой сфере социальной жизни имеют ключевое значение для получения доступа к организационным ресурсам, а как результат - хорошего политического эффекта.

Политическая традиция представляет в трудах своих последователей наиболее систематический анализ роли "доминантных коалиций" внутри менеджмента в процессе принятия решений. Оригинальное объяснение понятия доминантных коалиций в менеджменте, предложенное Дж. Чайлдом, вскрывает структуру принятия управленческих решений. Эти решения принимаются с учетом главных ценностей и символов, избирательно легитимирующих те или иные характеристики ситуаций. Оценка работниками того или иного положения вещей исходит из сложившегося в организации культурного контекста. Чайлд сделал предметом своего исследования ненавязчивые и скрытые механизмы управления, позволяющие создавать для достижения власти политические альянсы между элитными группами и специалистами среднего уровня.

Тема манипуляции доминантными ценностями и символами со стороны управленческих и властных элит в организациях - богатый ресурс для изучения процессов, которые скрыты в формальной системе управления и представлены буквально во всех работах по социологии организаций. "Власть сосредоточена и институциализирована в облике и нормах рациональности, а политические процессы в них предстают в чистом виде. Это не совсем так в тех системах, где власть и политика носят латентный характер, а процессы рационального принятия решений происходят параллельно с оформлением направлений политической деятельности".

В рамках критического подхода развитие исследований административного контроля первоначально заключалось в изучении двойной природы административной деятельности. Первая составляющая ее состоит, по мнению теоретиков критического подхода, в создании и манипулировании менеджментом различного рода идеологическими конструктами. Второй аспект менеджмента представляет собой процесс управления системой властных отношений, определяющих структуру организации.

Работа Майкла Буравого "Политики производства" - яркий образец такого рода исследований. Автор основывается на исходном тезисе критической теории о том, что в капиталистической промышленной системе природа трудовых отношений состоит в неизбежном конфликте между трудом и капиталом. Конфликт этот имеет зачастую неявный, однако постоянный характер. В трудовом процессе он заключается в объективном противостоянии интересов рабочих и менеджеров, сдерживает эффективность производства, подчас выплескиваясь в виде открытых актов неповиновения. Исследования Буравого касаются центральной роли менеджмента в создании и поддержании ими тех "специфических идеологических и политических институтов вокруг производства, которые обслуживают скрытый и безопасный способ извлечения прибавочной стоимости. Менеджеры заняты достижением консенсуса на уровне цеха, снижением напряженности классовой борьбы и тем самым гарантируют непрерывность воспроизводства капиталистических производственных отношений". По Буравому, главная задача менеджмента состоит в "сокращении или элиминировании неучтенных затрат труда, поскольку так достигается и производство прибыли". Управленческий контроль необходим при капиталистической организации работы из-за существующего фундаментального антагонизма между трудом и капиталом. Институты и практики административного контроля призваны снизить эту оппозицию, лежащую в основе режима (системы навязанных сверху институтов, воспроизводящих определенный тип социальных отношений) на предприятии. Этим же самым обеспечивается функционирование властных и идеологических механизмов, необходимых для регулирования конфликта на производстве.

Подобные документы

Сущность административного контроля и его отграничение от надзора. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД.

курсовая работа , добавлен 06.11.2015


Правовая природа административного задержания в административном праве, основания и процессуальный порядок применения; гарантии законности и обоснованности. Сроки административного задержания; условия изменения и отмены меры административного пресечения.

дипломная работа , добавлен 22.01.2014


Основные признаки и содержание административного процесса. Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса. Виды административного процесса. Понятие, назначение и виды административных процедур. Современные проблемы юстиции в России.

курсовая работа , добавлен 10.11.2013


Соотношение понятий "управленческий процесс" и "административный процесс". Понятие и сущность административного процесса. Виды административного процесса: особенности юрисдикции, процедуры, административного судопроизводства и административной юстиции.

курсовая работа , добавлен 12.03.2010


Формирование системного подхода к благоустройству территории города Москвы. Системы контроля внешнего благоустройства. Методы административного контроля в сфере благоустройства. Анализ отчетных статистически данных об административных правонарушениях.

дипломная работа , добавлен 08.05.2011


Основные отрасли правовой системы государства. Понятие субъекта административного права. Субъективная сторона административного правонарушения. Доказательства по делам об административном правонарушении. Коллективные субъекты административного права.

реферат , добавлен 31.10.2011


Понятие административного штрафа, его теоретико-правовая характеристика и функции. Актуальные аспекты взыскания, особенности проблем исполнения наказания в виде штрафа за правонарушения в сфере миграции. Проблемы принудительного исполнения и пути решения.

дипломная работа , добавлен 20.05.2015


Принуждение в административном праве. Понятие и виды мер административного пресечения. Контроль за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами.

дипломная работа , добавлен 13.11.2003


Виды, функции, методы и средства государственного управления. Понятие и сущность контроля и надзора. Надзорная деятельность прокуратуры. Отличия государственного контроля и административного надзора. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности.

курсовая работа , добавлен 26.05.2013


Характеристика мер административного принуждения. Нормативные основы в сфере применения мер административного пресечения и перспектив усиления охраны прав и свобод граждан и важнейших интересов государства. Виды мер административного принуждения.

В процессе эволюционного развития системы организационного контроля сформировалось и прочно вошло в теорию и практику современного менеджмента такое новое направление контрольной деятельности как контроллинг.

Э.А. Смирнов определяет контроллинг как совокупность всех форм контрольной деятельности, призванной объективно и качественно проанализировать и оценить работу организации для ее развития или совершенствования исходя из поставленных целей.

Административный контроль;
технологический контроль;
ревизия;
функциональный, комплексный и системный аудит.

Однако, подобный подход к классификации основных направлений контроллинга не вполне корректен по следующим основаниям. Во-первых, ревизия (т.е. документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности организации) и аудит (т.е. документальная проверка данных о соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающая уровень их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам) являются скорее инструментами или методами осуществления контроллинга, а никак не его направлениями.

Во-вторых, поскольку в системе управления можно выделить две основные подсистемы - управляемую и управляющую, то и в организационном контроллинге целесообразно выделить два основных направления, охватывающие деятельность двух вышеназванных подсистем.

Таким образом, в системе контроллинга современной организации можно выделить два основных направления: административный контроль и исполнительный контроль.

Под административным контролем следует понимать все виды деятельности, направленной на получение информации об эффективности функционирования и текущем состоянии управляющей системы организации.

Тогда исполнительный контроль предполагает осуществление всех видов деятельности по оценке текущего состояния и эффективности функционирования управляемой системы организации.

Учитывая специфику настоящей работы, дальнейшее описание системы контроллинга организации будем производить с уклоном в сторону административного контроля и акцентом на органы государственной власти. Для этого сначала целесообразно уточнить определение понятия "административный контроль". Различные исследователи придерживаются разного мнения по этому поводу.

Например, Э.А. Смирнов определяет административный контроль как проверку процессов и явлений, а также постоянное наблюдение за ними с целью фиксирования текущего состояния и возможных отклонений от установленных администрацией значений для обеспечения достижения организацией своих целей.

Такой подход к определению понятия "административный контроль" представляется недостаточно точным, так как из приведенного выше определения неясно, о наблюдении за какими процессами идет речь. Если здесь имеются в виду все процессы, происходящие в организации, то это определение, скорее всего, соответствует понятию контроллинга в целом, а не его составной части, которой является административный контроль. Если речь идет о процессах функционирования организации, то можно утверждать, что это определение соответствует понятию "исполнительный контроль".

Исходя из вышеизложенного, определение Э.А. Смирнова целесообразно дополнить уточнением о том, что административный контроль предполагает осуществление наблюдения за процессами, происходящими в управляющей подсистеме системы управления организации.

Несколько иное определение понятия "административный контроль" предлагает М.М. Максимцов. Он считает, что под административным контролем следует понимать контроль соответствия реальных полномочий руководителя (исполнителя) полномочиям, зафиксированным в документах, регламентирующих деятельность организации.

Подобное определение представляется слишком узким, так как затрагивает лишь одно из направлений функционирования управляющей системы, а именно - распределение полномочий и ответственности. При этом остаются без внимания такие аспекты управленческой деятельности, как принятие и реализация управленческих решений, формирование системы и структуры организации, управление информационными потоками и т.д.

Принимая во внимание рассмотренные выше недостатки, можно разработать новое, более точное и полное определение понятия "административный контроль".

Уточнив определение административного контроля, нельзя не сказать несколько слов и о его основной цели.

Основная цель контроллинга в целом и административного контроля в частности состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.

Практика современного менеджмента свидетельствует о том, что большинство высококвалифицированных специалистов являются людьми творческими и ответственными. Такого рода работники не выносят мелочной опеки, когда руководитель контролирует каждое их действие, Они предпочитают самостоятельно выявлять свои ошибки и исправлять их, добиваясь при этом достаточно высоких результатов. Поэтому основу современного организационного контроллинга составляет концепция "контроля в исключительных случаях". Применение указанной концепции в практике управления организацией позволяет избежать рутинной повсеместной оценки деятельности работников организации и воспитать в них умение и желание работать самостоятельно и "на совесть".

Основные принципы административного контроля опираются на четыре составляющие, позволяющие руководителю организации определить что, когда и где контролировать, а также кто должен осуществлять контроль.

Принцип ключевых элементов контроля опирается на положение, согласно которому стандарты являются элементом планирования.

Контроль может быть значительно облегчен, если руководство организации выделит небольшое число основных (ключевых) элементов (показателей, критериев) и будет уделять им большую часть своего внимания.

Принцип места контроля состоит в том, чтобы руководитель организации выяснил, в каких структурных подразделениях организации происходят действия, имеющие решающее значение для достижения целей функционирования.

Чаще всего контроль осуществляется от высших уровней руководства организацией, что неизбежно ведет к снижению его эффективности. В случае же осуществления контроля в местах выполнения конкретных работ руководитель может быстро получить от одних исполнителей необходимую информацию и тут же переадресовать ее другим исполнителям, благодаря чему контроль становится более быстрым и эффективным.

Принцип соблюдения сроков контроля позволяет более эффективно и своевременно использовать полученную в процессе осуществления контрольной деятельности информацию и быстро реагировать на происходящие изменения.

Принцип самоконтроля состоит в предоставлении работникам фирмы возможности самим осуществлять оценку результатов собственной деятельности и своевременно вносить в нее необходимые коррективы.

В системе административного контроля можно выделить три основных тесно взаимосвязанных элемента, а именно:

Установление стандартов состояния и функционирования управляемой системы;
- оценка текущего состояния управляющей системы и происходящих в ней процессов на предмет выявления возможных отклонений;
- устранение выявленных отклонений, т.е. приведение управляющей системы в состояние, соответствующее установленным стандартам.

Государственный административный контроль

Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

Сущность государственного контроля:

1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;
2) наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;
3) получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;
4) соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;
5) принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;
6) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;
7) применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);
8) организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

В зависимости от объема и содержания государственный контроль делится на общий (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу – финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.).

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль делится на внешний (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу) и внутренний (осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа).

В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть: предварительным, текущим, последующим.

В зависимости от временного режима контрольной деятельности – постоянным (систематическим) и временным (периодическим).

В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.

Контрольные полномочия Президента РФ:

1) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
2) назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;
3) имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ;
4) имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;
5) назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
6) назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ;
7) осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе – должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:

1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;
2) направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).

Перечень федеральных округов: Центральный федеральный округ; Северо-Западный федеральный округ; Южный федеральный округ; Приволжский федеральный округ; Уральский федеральный округ; Сибирский федеральный округ; Дальневосточный федеральный округ.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

Контрольные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ реализуются:

При утверждении указа Президента РФ о введении военного положения;
утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
отрешении Президента РФ от должности;
назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
назначении на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ реализуются:

При даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
решении вопроса о доверии Правительству РФ;
назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;
объявлении амнистии;
выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;
выражении недоверия Правительству РФ.

Задачи Счетной палаты РФ:

1) организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных бюджетов и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
5) анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе о ходе исполнения федерального бюджета.

В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.

Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.

Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.

Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.

Функции административного контроля

В процессе управления предприятием возникает множество не предусмотренных системой управления ситуаций и неопределенностей. Для устранения всех отклонений от намеченных целей, а также для достижения планируемых показателей реализуется функция контроля. Возникает потребность в осуществлении контроля. Руководители начинают осуществлять функцию контроля с того самого момента, когда ими сформулированы цели и задачи, создана организация.

Управленческий контроль – это одна из функций управления, без которой не могут быть реализованы в полной мере все другие функции управления: планирование, организация, координация и мотивация. Так, планирование должно постоянно учитывать реальные возможности и изменяющиеся условия функционирования и развития фирм.

Контроль призван обеспечивать правильную оценку реальной ситуации и тем самым создавать предпосылки для внесения корректив в запланированные показатели развития как отдельных подразделений, так и всей фирмы.

Контроль – это часть управленческой деятельности, т.е. функция менеджера, заключающаяся в оценке соответствия и обнаружении несоответствия требованиям путем наблюдения и заключения, на основании соответствующих измерений, испытаний или проверок.

Необходимость в контроле обусловлена следующими обстоятельствами:

Предупреждение возникновения ошибок и проблем, возникающих при управлении организацией. Если их вовремя не исправить, то появляются ошибки в оценке будущих условий окружающей среды и поведения людей. Функция контроля – это такая характеристика управления, которая позволяет выявить проблемы и скорректировать деятельность организации до того, как эти проблемы перерастут в кризисную ситуацию;
поддержание успеха. Положительной стороной контроля является поддержка всего успешного в деятельности организации. Определяя успехи и неудачи организации и их причины, руководители получают возможность достаточно быстро адаптировать организацию к динамичным условиям внешней среды и обеспечить тем самым наибольшие темпы продвижения к основополагающим целям организации;
для того чтобы адекватно отреагировать на эти изменения, организации необходим механизм оценки воздействия этих перемен на объект управления.

В самом общем виде контроль можно рассматривать как процесс измерения (сопоставления) фактически достигнутых результатов по отношению к запланированным. При этом возможны два варианта: совпадение или несовпадение фактически достигнутых результатов с запланированными. В первом случае – работа соответствует плану или иным требованиям к ее осуществлению. Во втором требуется принятие решения о необходимости коррекции.

В практике управления используются различные виды контроля. В основном их можно разбить на четыре группы:

1) по времени осуществления;
2) степени охвата;
3) срокам проведения;
4) форме осуществления.

Рассмотрим первую группу (по времени осуществления), в нее входят: предварительный, текущий и заключительный контроль.

Предварительный контроль должен обеспечивать реализацию на практике установленных требований, правил, процедур и стандартов. Например, предварительный контроль в части материальных ресурсов направлен, прежде всего, на обеспечение соответствия покупаемых материалов или товаров установленным стандартам. В части трудовых ресурсов этот контроль предусматривает тщательный отбор работников при найме их на работу с учетом должностных требований и их деловых и личных качеств. Применительно к финансовым ресурсам предварительный контроль осуществляется главным образом при помощи предварительных бюджетов, о которых речь пойдет ниже.

Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе проведения работы. Такой контроль обычно проводит сам руководитель, проверяя работу подчиненных. Текущий контроль в системе управления основан на обратных связях.

Заключительный контроль обычно осуществляется, когда работа уже выполнена и полученные результаты можно сопоставить с заданными. Конечно, заключительный контроль проводится слишком поздно для того, чтобы отреагировать на проблемы, возникшие в ходе работы. Однако он все же позволяет, во-первых, учесть эти проблемы в будущем при выполнении (или планировании) аналогичной работы и, во-вторых, осуществить вознаграждение работников за полученные результаты.

В процессе осуществления контроля крайне важно правильно выбрать перечень проверяемых параметров и установить задания и критерии их выполнения, воспринимаемые подчиненными.

Ко второй группе (по степени охвата) относятся следующие виды контроля общий (полный, сплошной) и выборочный.

Общий контроль предполагает сплошное изучение производственно-хозяйственной деятельности, социально-экономического процесса.

Выборочный контроль получил наиболее широкое развитие в проверке соблюдения технологических процессов, прежде всего в изготовлении крупных партий деталей, массовом производстве. При его организации активно используются методы статистического контроля качества. Суть данного метода заключается в том, что проверке подвергаются особым образом отобранные из партии образцы продукции, а выводы делаются по всей партии.

Третья группа (по срокам проведения) включает следующие виды контроля: систематический, периодический, разовый.

Систематический контроль организуется в отношении наиболее важных, ответственных объектов производственно-хозяйственной деятельности предприятия. Он проводится в заранее установленном режиме. При этом сроки проверок прямо зависят от степени важности процесса.

В обычной, повседневной производственно-хозяйственной деятельности используются преимущественно периодические формы контроля: проверка хода выпуска продукции, наличие материалов на складе, выход рабочих на работу. К этой же группе относится статистическая отчетность.

Особое место в управлении принадлежит разовому контролю. Он, как правило, проводится специализированными функциональными органами и направлен на всестороннюю проверку какого-либо отдельного аспекта или всей производственно-хозяйственной деятельности.

В четвертой группе (по форме осуществления) специалисты в области управления выделяют три вида контроля: финансовый, административный и технический контроль.

Финансовый контроль проводится путем получения от каждого хозяйственного подразделения финансовой отчетности по важнейшим экономическим показателям. При этом в центре внимания находятся такие показатели, как уровень прибыли, издержки производства и их отношение к чистым продажам, эффективность капиталовложений, обеспеченность собственными средствами, финансовое состояние и др.

Административный контроль осуществляется за соответствием хозяйственных результатов показателям, запланированным в текущем бюджете: производится сравнение объема фактических и планируемых продаж; анализируются изменение доли фирмы на рынке – как в целом, так и по отдельным продуктам и сегментам рынка, состояние портфеля заказов. В то же время административный контроль направлен на решение стратегических задач и достижение намеченных целей путем наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов и тесно связан с перспективным планированием.

Технический контроль используется для проверки производственных параметров. Он необходим для своевременного устранения технических неполадок, проверки состояния оборудования.

Процесс контроля состоит из четырех взаимосвязанных этапов:

1) установление целей контроля – выработка стандартов и критериев;
2) проведение наблюдений и измерение фактических результатов работы;
3) сравнение фактических результатов с запланированными;
4) управленческие мероприятия для исправления любых значительных отклонений от плановых стандартов.

Определение конкретных целей контроля (первый этап) – это установление требований, стандартов, степень приближения к которым поддается измерению. Первый этап процедуры контроля демонстрирует, насколько близко слиты функции контроля и планирования.

Стандарты – это конкретные цели, прогресс в отношении которых поддается изменению. Стандарт – параметр (требование), которому должно соответствовать, удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам. Стандарты контроля могут специально разрабатываться, но часто для осуществления контроля берутся плановые или технологические показатели.

Проведение наблюдений и измерений – второй этап процесса контроля.

Чтобы определить, насколько эффективно выполняется работа в реальности, менеджер должен обладать полной информацией о рабочем процессе. Поэтому на втором этапе процесса контроля обязательно проведение наблюдений и измерение фактических показателей. Для измерения фактических показателей эффективности работы менеджеры обычно используют следующие источники информации: личные наблюдения, отчеты (устные, статистические, письменные).

Для получения достоверных сведений о фактическом ходе работ менеджеры могут использовать личное наблюдение, самостоятельно определять показатели деятельности и в результате иметь информацию, "не отфильтрованную" другими. Этот подход обеспечивает широкий охват данных, поскольку наблюдать можно как за основными, так и за вспомогательными рабочими действиями. Менеджер может выявлять фактические недостатки в повседневных действиях работников, оценивать выражение их лиц и делать выводы из тона подчиненного, т.е. пользоваться сведениями из собственных наблюдений. К сожалению, объективность личного наблюдения часто подвергается критике – здесь довлеет фактор субъективизма. То, что видит один менеджер, другой вполне может не заметить. Кроме того, личное наблюдение требует значительных затрат времени и, наконец, этот метод несколько сомнителен с морально-этической точки зрения, поскольку сотрудники могут интерпретировать открытое наблюдение менеджера как признак неуверенности в них или недоверия.

Широкое применение компьютерной техники в организациях привело к тому, что менеджеры при измерении результатов фактической работы все больше полагаются на статистические (диспетчерские) отчеты. Следует помнить, что данный механизм не ограничивается использованием расчетных данных. Он также включает графики, гистограммы и многочисленные визуальные отображения ситуации в различных формах, которые применяются менеджерами для оценки прогресса работы. И все же, несмотря на то, что статистические данные очень наглядны и эффективны для выявления взаимосвязей между отдельными элементами наблюдения, они предоставляют ограниченную информацию о деятельности работников. Дело в том, что статистика фиксирует только некоторые основные моменты, которые можно измерить количественно, и часто игнорирует другие.

Информацию также собирают с помощью устных отчетов – сведений, получаемых в коммуникациях с подчиненными: при проведении конференций, собраний, личных переговоров или телефонных звонков. Преимущества и недостатки этого метода оценки эффективности работы совпадают с теми, которые характерны для личного наблюдения. Кроме того, данный метод обеспечивает возможность обратной связи и позволяет использовать преимущества языковой выразительности и голосовых интонаций. Исторически сложилось, что одним из главных недостатков устных отчетов было отсутствие документирования информации для последующего использования. Однако сегодня возможности в этой сфере настолько увеличились, что устные отчеты можно записывать с помощью средств звуко- и видеозаписи, точно отображая их содержание.

Фактические результаты деятельности работников можно также определять на основе письменных отчетов. Как и статистические отчеты, они менее оперативны. Такие отчеты обычно более обдуманны, чем устные, и удобны в хранении.

Для получения полной и достоверной информации менеджерам следует использовать все четыре описанных источника.

Сопоставление достигнутых результатов с установленными стандартами – третий этап процесса контроля.

На третьем этапе процесса контроля менеджер должен выявить, насколько достигнутые результаты соответствуют его ожиданиям. При этом важно понимать, насколько допустимы или относительно безопасны обнаруженные отклонения от стандартов.

На этой стадии процедуры контроля дается оценка, которая служит основой для решения о начале действий. Деятельность, осуществляемая на этой стадии контроля, зачастую является наиболее заметной частью всей системы контроля. Эта деятельность заключается в определении масштаба отклонений, измерении результатов, передаче информации и ее оценке.

Руководство высшего звена устанавливает масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Определение масштаба допустимых отклонений – вопрос кардинально важный. Если взят слишком большой масштаб, то возникающие проблемы могут приобрести грозные очертания. Но, если масштаб взят слишком маленьким, то организация будет реагировать на очень небольшие отклонения, что весьма разорительно и требует много времени. Важная проблема процесса контроля – выбор критических точек. Контролем необходимо охватить все стороны и все звенья функционирования организации. Однако для этого не требуется проверять каждого работника. Контролировать необходимо лишь точки, заслуживающие особого внимания. В умении выбрать такие критические точки и состоит искусство управления. Можно предложить следующую методику по определению данных критических точек.

Методика предлагает ответы на следующие вопросы:

1. Каковы оптимальные методы оценки серьезных отклонений?
2. Для каких данных сбор информации экономически оправдан?
3. Какие показатели отражают наилучшим образом цели конкретного подразделения?
4. По нашим признакам можно вернее всего определить, что эти цели не выполняются?
5. Каким образом будет получена информация о том, кто несет ответственность за тс или иные неполадки?

При этом встает вопрос о качестве контрольной информации. Проверяя полезность информации, следует учитывать несколько моментов:

Во-первых, информация должна содержать данные о фактическом состоянии дел по всем управленческим параметрам, нормативы, и разность между двумя этими величинами, по которой, собственно, и судят о контролируемом процессе.
Во-вторых, различные уровни управления должны получать сопоставимую информацию, но неодинаковую по степени подробности: чем ниже управленческое звено, тем более подробной должна быть информация.
В-третьих, необходима валидная, т.е. достоверная информация. Лицо, принимающее решение, должно быть уверено в том, что сведения, на основе которых будет принято решение, не искажены.
В-четвертых, должны быть определены и строго выдержаны интервалы времени, в течение которых поступают сведения.

Измерение результатов

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько удалось соблюсти установленные стандарты, – это самый трудный и самый дорогостоящий элемент контроля. Для того чтобы быть эффективной, система измерения должна соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Вначале необходимо выбрать единицу измерения, причем такую, которую можно преобразить в те единицы, в которых выражен стандарт.

Передача и распространение информации

Распространение информации играет ключевую роль в обеспечении эффективности контроля. Для того чтобы система контроля действовала эффективно, необходимо обязательно довести до сведения соответствующих работников организации как установленные стандарты, так и достигнутые результаты. Подобная информация должна быть точной, поступать вовремя и доводиться до сведения ответственных за соответствующий участок работников в виде, легко позволяющем принимать необходимые решения и действия. Желательно также быть полностью уверенным, что установленные стандарты хорошо поняты сотрудниками. Это означает, что должна быть обеспечена эффективная связь между теми, кто должен их выполнять.

Административно-общественный контроль

В борьбе за снижение производственного травматизма, общих и профессиональных заболеваний на производстве важное место принадлежит регулярному проведению на предприятиях и в организациях административно-общественного контроля за состоянием охраны труда, который осуществляется администрацией совместно с профсоюзной организацией.

Руководитель предприятия совместно с председателем ФЗМК один раз в полугодие проверяют, а затем рассматривают вопросы охраны труда и культуры производства с руководителями цехов и профсоюзным активом (членами комиссий и общественными инспекторами по охране труда) с обсуждением состояния техники безопасности и заболеваемости на предприятии, хода выполнения планов мероприятий по охране труда и обмена опытом работы в этой области; регулярно заслушивают отчеты начальников цехов о выполнении мероприятий, приказов и предписаний технической и санитарной инспекции и служб охраны труда; разбирают причины происшедших несчастных случаев и разрабатывают конкретные меры к недопущению их в дальнейшем.

Руководитель предприятия и председатель ФЗМК (III ступень контроля) один раз в месяц лично с участием инженера ПТО (производственно-технических отделов), главного механика, главного энергетика и службы охраны труда проверяют состояние охраны груда и культуры производства не менее чем в двух-трех цехах. Результаты проверки обсуждают на совещании инженерно-технических работников и профактива и разрабатывают дополнительные мероприятия по устранению отмеченных недостатков и дальнейшему улучшению условий труда. Не реже одного раза в год проводят общественные смотры состояния охраны труда и культуры производства во всех цехах предприятия и ежеквартально подводят итоги выполнения обязательств бригад, участков, цехов, борющихся за работу без травм. Широко популяризируют ход выполнения принятых обязательств через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации.

Начальники цехов, участков и председатели цеховых профсоюзных комитетов (II ступень контроля) один раз в неделю тщательно проверяют состояние охраны труда и культуры производства в цехе. Выявленные в ходе проверки недостатки устраняют сразу или записывают в специальные журналы (книжку мастера), устанавливая сроки и ответственных лиц за их выполнение; оказывают помощь мастерам в своевременном устранении отмеченных недостатков по охране труда; проводят обсуждение каждого несчастного случая на рабочих собраниях с целью доведения его причин до рабочих и недопущения подобных случаев в дальнейшем.

Мастер (начальник смены) совместно с общественным инспектором по труду (I ступень контроля) и дежурным по охране труда за 15...20 мин до начала смены проверяют рабочие места, исправность оборудования и инструмента и выявляют отклонения от правил техники безопасности. О недостатках, которые не могут быть сразу устранены, мастер докладывает начальнику цеха, участка, смены.

В течение рабочего дня мастер проводит контроль за соблюдением технологической дисциплины и за технической исправностью оборудования и приспособлений; осуществляет надзор за выполнением рабочими безопасных приемов труда, а также за использованием ими во время работы спецодежды и индивидуальных средств защиты (касок, защитных очков, противошумных наушников).

Мастер проводит инструктаж в процессе работы с нарушителями правил и инструкций по технике безопасности. К лицам, систематически нарушающим безопасные приемы труда, применяют меры воздействия, предусмотренные правилами внутреннего трудового распорядка (письменные предупреждения, взыскания, перевод на нижеоплачиваемую работу). Письменные предупреждения мастер заносит в специальные журналы (книжку мастера) и знакомит с ними под расписку нарушителей.

Самоконтроль по охране труда заключается в том, что каждый рабочий цеха, участка по графику, разработанному мастером, назначается в течение рабочей смены дежурным по охране труда, в обязанности которого входит контроль за выполнением рабочими цеха или участка безопасных приемов труда. Рабочий, будучи дежурным, в первую очередь сам следит за соблюдением безопасности труда своими товарищами. Дежурный по охране труда на левой руке носит специальную повязку с буквами ДОТ.

Органы административного контроля

Методы административного регулирования - это такие методы, которые направлены на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав (правового статуса), согласования законных интересов этих лиц, возложения на этих лиц определенных субъективных обязанностей или оказания им содействия в исполнении этих обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования).

Методы административного регулирования характеризуются следующими основными особенностями:

Заключаются в оказании регулирующего, организующего воздействия на поведение субъектов отношений, возникающих в административно-публичной сфере;
реализуются посредством применения административными органами регулятивных, а не охранительных способов воздействия на поведение субъектов соответствующих отношений;
их применение позволяет реализовать на практике действие материальных регулятивных норм административного и других отраслей права.

К числу методов административного регулирования можно отнести:

Предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса);
возложение на индивидуальных субъектов и организации субъективных юридических обязанностей;
оказание содействия индивидуальным субъектам и организациям в реализации предоставленных им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных юридических обязанностей;
официальное подтверждение (удостоверение) принадлежащих индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса), иных фактов, имеющих для них юридическое значение;
поощрение (стимулирование) индивидуальных субъектов и организаций, активно участвующих в решении задач социально-экономического развития государства.

Рассмотрим подробнее каждый из названных выше методов административного регулирования.

Предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса). Данный метод применяется в тех случаях, когда в соответствии с действующим законодательством возникновение у субъекта того или иного субъективного юридического права (правового статуса) возможно только посредством властного вмешательства соответствующего административного органа.

Анализ действующего российского законодательства и практики его применения показывает, что предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса) может осуществляться компетентными административными органами следующими основными способами.

1. Принятие административным органом прямого властного решения о предоставлении физическому лицу или организации того или иного субъективного юридического права (правового статуса). Принятие таких решений внешне юридически оформляется, как правило, путем издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов. Примерами применения соответствующими административными органами данного способа предоставления индивидуального юридического права (правового статуса) являются принятие физического лица в гражданство Российской Федерации, оформляемое Указом Президента РФ, присвоение Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ ученых званий профессора и доцента научным и научно-педагогическим работникам, назначение гражданину пенсии, оформляемое решением органа социальной защиты, выделение физическому или юридическому лицу земельного участка, оформляемое распоряжением главы местной администрации.

2. Выдача физическим лицам и организациям специальных разрешений на совершение определенных действий. Этот способ предоставления права применяется в тех случаях, когда в соответствии с действующим законодательством физическое или юридическое лицо может реализовать право на совершение определенного действия только после получения специального разрешения компетентного административного органа. Перечень таких действий строго ограничен и исчерпывающим образом определен в законодательстве. В частности, требуются специальные разрешения компетентных административных органов на совершение таких действий, как выполнение строительно-монтажных работ, перевозка опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, применение новых методов диагностики, лечения и профилактики заболеваний, проведение всероссийских лотерей, ношение и хранение огнестрельного оружия, трудоустройство иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Разрешение административного органа на совершение тех или иных действий оформляется, как правило, посредством выдачи физическому или юридическому лицу официального документа, называемого «разрешение».

3. Лицензирование отдельных видов деятельности, осуществляемой физическими лицами и организациями. Лицензирование отдельных видов деятельности - это предоставление физическим и юридическим лицам права на осуществление этих видов деятельности посредством выдачи им специального разрешения - лицензии.

Перечень подлежащих лицензированию видов деятельности содержится в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» и является исчерпывающим. Лицензирование некоторых видов деятельности предусмотрено иными федеральными законами. Лицензии в отличие от разрешений выдаются заинтересованным физическим и юридическим лицам не на совершение отдельных действий, а на осуществление отдельных видов деятельности в течение продолжительного периода. В частности, в соответствии с указанным Федеральным законом и некоторыми специальными федеральными законами обязательному лицензированию подлежат такие виды деятельности, как деятельность кредитных организаций, страховая деятельность, деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, торговля оружием и патронами к нему, фармацевтическая деятельность, образовательная деятельность.

Решение о выдаче лицензии заинтересованному лицу оформляется посредством издания лицензирующим органом соответствующего приказа. На основании такого приказа заинтересованному физическому или юридическому лицу выдается лицензия, которая является документом, подтверждающим право этого лица на осуществление конкретного вида деятельности.

4. Согласование совершения физическими лицами или организациями определенных действий либо предоставления им определенного права. По существу, этот способ административно-правового регулирования заключается в даче компетентным административным органом заинтересованному физическому лицу или организации официального согласия на совершение этим лицом (организацией) того или иного действия. Согласование совершения действия в отличие от разрешения на совершение действия осуществляется административным органом, как правило, не в односторонне властном порядке, а во взаимодействии с заинтересованным в согласовании субъектом с учетом интересов и потребностей последнего.

Согласованию с соответствующими административными органами подлежит совершение строго определенных действий, указанных в действующем законодательстве. В частности, согласованию в соответствующих административных органах подлежат лимиты потребления электрической и тепловой энергии организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, осуществление всех видов работ на водных объектах и в их водоохранных зонах, размещение искусственных сооружений на внутренних водных путях, размещение каких-либо объектов в придорожной полосе федеральных автомобильных дорог общего пользования, переустройство и перепланировка жилых помещений, проектная документация на строительство всех объектов.

Согласование оформляется, как правило, посредством соответствующей официальной записи, которая производится на документе, содержащем информацию, подлежащую согласованию.

5. Утверждение официальных документов, определяющих права или правовой статус физических лиц и организаций. В случаях, предусмотренных законодательством, некоторые официальные документы, определяющие права или правовой статус физических и юридических лиц, подлежат обязательному утверждению компетентными административными органами. Например, обязательному утверждению соответствующими органами исполнительной власти подлежат уставы образуемых ими федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, планы приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также иные планы деятельности указанных предприятий и учреждений.

6. Принятие экзаменов, проведение иных испытаний и конкурсов на получение специального субъективного права или правового статуса. В соответствии с действующим законодательством РФ некоторые субъективные права, а также отдельные виды правового статуса могут приобретаться физическими лицами и организациями только по результатам экзаменов и иных испытаний, конкурсов, в которых они вправе принять участие наряду с другими претендентами. В частности, посредством сдачи экзаменов и участия в иных испытаниях физические лица могут приобрести право на управление транспортным средством, право на поступление в высшее учебное заведение и обучение в нем, правовой статус кандидата и доктора наук, право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью.

Результаты экзамена или иного испытания оформляются, как правило, специальным протоколом, а предоставление лицу, сдавшему экзамен или выдержавшему иное испытание определенного права или правового статуса, - индивидуальным административно-правовым актом (приказом, решением и т.п.).

Возложение на индивидуальных субъектов и организации субъективных публичных юридических обязанностей. Данный метод административного регулирования состоит в официальном возложении административным органом на физическое лицо или организацию определенной предусмотренной действующим законодательством субъективной публичной юридической обязанности, которую этот субъект должен исполнять.

Возложение на физических и юридических лиц субъективных публичных юридических обязанностей может осуществляться следующими способами:

1. Принятие административным органом прямого властного решения о возложении на конкретное физическое лицо или организацию определенной субъективной обязанности. Например, решение призывной комиссии при военном комиссариате о призыве гражданина на военную службу.
2. Направление физическому лицу или организации письменного требования о необходимости исполнения им определенной возложенной на него законодательством субъективной обязанности. Например, направление налоговым органом официального письменного требования налогоплательщику об уплате определенного налога в установленный срок.

Оказание содействия индивидуальным субъектам и организациям в реализации предоставленных им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных юридических обязанностей. Сущность данного метода заключается в том, что соответствующий административный орган в пределах своей компетенции оказывает в предусмотренных законодательством правовых формах содействие физическим лицам и организациям в реализации принадлежащих им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных публичных юридических обязанностей.

Данный метод может осуществляться посредством следующих способов:

1. Предоставление заинтересованным физическим лицам и организациям официальной письменной информации, необходимой для реализации принадлежащих им субъективных прав и исполнения возложенных на них субъективных публичных юридических обязанностей. Такую информацию обязаны, в частности, предоставлять налоговые органы, органы по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
2. Ведение в административных органах приема физических лиц и представителей организаций с целью консультирования их по возникающим у них вопросам и оказания иной помощи в реализации субъективных прав заявителей. Такой постоянный прием физических лиц и представителей юридических лиц организован во многих административных органах. Некоторыми федеральными органами исполнительной власти, например, МВД России и ФСБ России, утверждены инструкции по организации приема граждан и рассмотрению их обращений в этих органах.

Официальное подтверждение (удостоверение) принадлежащих физическим лицам и организациям субъективных прав (правового статуса), иных фактов, имеющих для них юридическое значение. Сущность данного метода административного регулирования заключается в том, что компетентный административный орган официально подтверждает (удостоверяет) наличие у конкретного физического лица или конкретной организации того или иного субъективного юридического права (правового статуса) или наличие иного юридического факта, который имеет значение для реализации этим лицом принадлежащих ему субъективных юридических прав или возложенных на него субъективных юридических обязанностей.

Рассматриваемый метод реализуется в практической административно-публичной деятельности посредством следующих способов:

1. Осуществление компетентными административными органами государственной регистрации субъективных юридических прав (правового статуса), иных юридических фактов или каких-либо специальных объектов. Государственная регистрация прав (правового статуса), иных объектов или юридических фактов осуществляется только в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством РФ. В частности, в соответствии с действующим законодательством обязательной государственной регистрации подлежат юридические лица, индивидуальные предприниматели, акты гражданского состояния, транспортные средства, огнестрельное оружие, товарные знаки и знаки обслуживания.

Юридически государственная регистрация права, юридического факта или иного объекта оформляется посредством внесения соответствующей записи в специальный реестр или в иной регистрационно-учетный документ, который ведется регистрирующим органом. На основании этой записи заинтересованному в регистрации физическому или юридическому лицу выдается соответствующее свидетельство о государственной регистрации права (правового статуса), юридического факта или иного объекта.

2. Осуществление компетентными административными органами сертификации продукции, работ и услуг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» под сертификацией понимается форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. В соответствии с названным Федеральным законом сертификация продукции, работ, услуг и иных объектов осуществляется физическими и юридическими лицами добровольно, а в случаях, предусмотренных соответствующими техническими регламентами, - в обязательном порядке. Например, в обязательном порядке должна осуществляться сертификация технических средств и услуг связи и информатизации, лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов, гражданских воздушных судов.

Сертификация осуществляется органами по сертификации, в качестве которых могут выступать юридические лица или индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Факт подтверждения соответствия продукции, работ, услуг и иных объектов требованиям, установленным техническими регламентами, стандартами и условиями договоров, удостоверяется выдаваемым физическому или юридическому лицу сертификатом соответствия.

Глава 4 Федерального закона «О техническом регулировании» достаточно полно и четко определяет цели, принципы и формы сертификации и общие требования к ее проведению.

3. Осуществление компетентными административными органами государственной аккредитации физических лиц и организаций. Государственная аккредитация - это официальное удостоверение факта соответствия физического лица или организации установленным законодательством обязательным требованиям, предъявляемым к производству и реализации отдельных видов продукции, выполнению определенных видов работ и оказанию отдельных видов услуг. Физическое или юридическое лицо, аккредитованное соответствующим административным органом, признается правомочным выполнять определенные работы, оказывать определенные услуги, производить или реализовывать определенные виды товаров.

В соответствии с действующим законодательством РФ обязательной государственной аккредитации, в частности, подлежат организации, осуществляющие поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания, физические и юридические лица, проводящие работы по испытаниям, измерениям, анализу, контролю, подтверждению соответствия и другим видам оценки соответствия, высшие учебные заведения, физические и юридические лица, осуществляющие деятельность по определению посевных качеств семян сельскохозяйственных растений.

4. Проведение компетентными административными органами государственной экспертизы на предмет установления или подтверждения тех или иных юридических фактов, имеющих значение для возникновения и реализации субъективных юридических прав физических лиц и организаций. В случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ, для решения вопроса о предоставлении или подтверждении некоторых субъективных юридических прав физических и юридических лиц необходимо проведение соответствующей экспертизы.

Положительное заключение (акт) экспертизы является в указанных случаях необходимым основанием для предоставления лицу соответствующего субъективного юридического права или подтверждения ранее предоставленного ему в установленном порядке субъективного права. В частности, проведение соответствующей экспертизы необходимо для определения степени утраты физическим лицом профессиональной трудоспособности и предоставления ему права на пенсионное обеспечение по инвалидности, для определения соответствия хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц установленным требованиям экологической безопасности и возможности осуществления ими такой деятельности, для определения соответствия объектов установленным требованиям промышленной или санитарной безопасности и возможности эксплуатации таких объектов.

5. Установление или подтверждение иным способом определенных юридических фактов, имеющих значение для возникновения или реализации субъективных юридических прав этих индивидуальных субъектов и организаций. В частности, в соответствии с действующим законодательством РФ компетентные административные органы вправе устанавливать факты открытия месторождений полезных ископаемых пользователями недр, производившими работы по геологическому изучению недр, факты аварийности жилых помещений (домов), факт признания товарного знака общеизвестным, факт наличия у физического лица психического расстройства.

Стимулирование (поощрение) физических лиц и организаций, активно участвующих в решении задач социально-экономического развития государства. Сущность данного метода административно-правового регулирования заключается в официальном стимулировании (поощрении) от имени государства или муниципального образования физических лиц и организаций, активно участвующих в решении актуальных задач социально-экономического развития государства, а также нуждающихся в организационно-правовой поддержке публичной власти.

Рассматриваемый метод реализуется соответствующими административными органами посредством следующих способов:

1. Награждение физических лиц и организаций от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственными или муниципальными наградами, денежными премиями, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами.
2. Предоставление физическим лицам и организациям предусмотренных действующим законодательством РФ льгот, государственных и муниципальных гарантий, реализация которых позволяет этим лицам повысить качество и эффективность своей деятельности не только в собственных интересах, но и в интересах государства и общества. Проявление данного способа регулирования заключается, в частности, в предоставлении физическим и юридическим лицам льгот по налогам и сборам, льгот при поступлении в высшие учебные заведения, гарантий и компенсаций отдельным категориям работников, обусловленных особенностями их трудовой и служебной деятельности.

Административный контроль по охране труда

Административно-общественный контроль за состоянием охраны труда на АТП является одним из наиболее эффективных методов контроля, осуществляемого администрацией совместно с профсоюзной организацией. Административно-общественный контроль проводится по срокам в три ступени.

Административно-общественный контроль за охраной труда осуществляет администрация предприятия или организации совместно с профсоюзной организацией по схеме оперативного контроля.

Проводит административно-общественный контроль состояния техники безопасности на закрепленном маршруте.

Проводит административно-общественный контроль состояния техники безопасности в смене и на закрепленном маршруте.

Проводит еженедельно административно-общественный контроль состояния безопасности труда.

Как проводится административно-общественный контроль.

Участвует в административно-общественном контроле по охране труда.

На производстве проводится трехступенчатый административно-общественный контроль за состоянием охраны труда.

Главным из них является оперативный административно-общественный контроль.

Четыре раза в месяц проводит административно-общественный контроль состояния охраны труда на предприятии.

Совместно с комитетом профсоюза организует работу административно-общественного контроля по охране труда на предприятии.

Совместно с представителем ЦК профсоюза организует работу административно-общественного контроля по охране труда на четвертой ступени.

В Министерстве газовой промышленности устанавливается шести ступенчатая система внутриведомственного и административно-общественного контроля за состоянием охраны труда на предприятиях и в организациях.

Проводит совместно с общественным инспектором по охране труда административно-общественный контроль.

Проводит совместно с общественным инспектором по охране труда административно-общественный контроль состояния техники безопасности в подразделении.

Проверяет регулярность и качество проведения в подразделениях предприятия административно-общественного контроля состояния охраны труда.

За соблюдением безопасных условий работы в цехе осуществляется трехступенчатый или административно-общественный контроль. Первая ступень контроля: мастер (начальник цеха) вместе с общественным инспектором или дежурным по охране труда ежедневно за 15 - 20 мин до начала смены проверяют рабочие места, исправность оборудования, инструмента, технологической оснастки, работу вентиляционных установок, состояние ограждений, сигнализации и местного освещения, наличие знаков безопасности, средств индивидуальной защиты и их соответствие характеру выполняемой работы. Выявленные недостатки устраняют немедленно или разрабатывают мероприятия по их ликвидации. В течение смены мастер контролирует соблюдение технологической дисциплины, исправность оборудования и оснастки, чистоту рабочих мест, проходов и проездов, осуществляет надзор за выполнением станочниками безопасных приемов труда, использованием средств индивидуальной защиты.

Ежемесячная оценка состояния безопасности труда по подразделениям производится по результатам административно-общественного контроля с расчетом оперативного коэффициента безопасности труда.

Два раза в месяц проводит совещания по охране труда по результатам административно-общественного контроля с участием главных специалистов, службы охраны труда и представителя профкома для принятия мер по устранению недостатков в работе по охране труда. Разрабатывает ежемесячный оперативный план мероприятий по охране труда на участке по результатам административно-общественного контроля и для выполнения предписаний, приказов и решений по охране труда. Разрабатывает ежеквартальные оперативные планы работ по охране труда, по результатам проведения административно-общественного контроля, а также для выполнения предписаний, приказов и решений по охране труда. Проводит оперативное собрание рабочих для разбора случаев нарушения инструкций по охране труда и результатов проведения административно-общественного контроля.

Ответственность за организацию работы четвертой ступени контроля, выполнение намеченных мероприятий, а также эффективность административно-общественного контроля всех ступеней в подведомственных структурных подразделениях возлагается на начальника и главного инженера объединения, которые раз в полугодие информируют министерство (ВПО) о состоянии условий безопасности труда. Проводит оперативные собрания рабочих смены для разбора случаев нарушения инструкций по охране труда и результатов проведения административно-общественного контроля и обеспечивает устранение обнаруженных недостатков по охране труда.

Проводит оперативные собрания рабочих смены для разбора случаев нарушения инструкций - по охране труда и результатов проведения административно-общественного контроля и обеспечивает устранение обнаруженных недостатков по охране труда.

В борьбе за снижение и устранение производственного травматизма на производстве важное место принадлежит регулярному проведению на предприятиях и в организациях административно-общественного контроля и самоконтроля за состоянием охраны труда.

Как член профсоюза рабочий имеет право при избрании его инспектором по охране труда осуществлять общественный контроль по охране труда в объеме первой ступени административно-общественного контроля, а при избрании председателем комиссии по охране труда (КОТ) или председателем профсоюзного комитета участвовать на более высоком уровне в работе административно-общественного контроля.

В обязанности главного инженера входят также руководство разработкой и внедрением более совершенных средств по охране труда, механизации трудоемких работ, обеспечение рабочих качественными средствами индивидуальной защиты, организация совместно с профкомом регулярного административно-общественного контроля. Он обеспечивает: выполнение предписаний органов государственного надзора, вышестоящих организаций, технической инспекции труда и предложений общественных инспекторов и комиссий охраны труда профсоюзного комитета; руководителей подразделений нормативными документами, правилами и знаками безопасности.

Как член профсоюза рабочий имеет право при избрании его инспектором по охране труда осуществлять общественный контроль по охране труда в объеме первой ступени административно-общественного контроля, а при избрании председателем комиссии по охране труда (КОТ) или председателем профсоюзного комитета участвовать на более высоком уровне в работе административно-общественного контроля.

Внутренний административный контроль

Организация эффективно функционирующей системы внутреннего контроля – это сложный многоступенчатый процесс, включающий следующие этапы:

1. Критический анализ и сопоставление определенных для прежних условий хозяйствования целей функционирования организации, принятого ранее курса действий, стратегии и тактики с видами деятельности, размерами, оргструктурой, а также с ее возможностями.
2. Разработка и документальное закрепление новой (соответствующей изменившимся условиям хозяйствования) деловой концепции организации (что собой представляет организация, каковы ее цели, что она может, в какой области имеет конкурентные преимущества, каково желаемое место на рынке), а также комплекса мероприятий, способного привести эту деловую концепцию к развитию и совершенствованию организации, успешной реализации ее целей, укреплению ее позиций на рынке. Такими документами должны быть положения о финансовой, производственно-технологической, инновационной, снабженческой, сбытовой, инвестиционной, учетной и кадровой политике. Данные положения должны разрабатываться на основе глубокого анализа каждого элемента политики и выбора из имеющихся альтернатив наиболее приемлемых для данной организации. Документальное закрепление политики организации в различных сферах ее финансово- хозяйственной деятельности позволит осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль всех аспектов ее функционирования.
3. Анализ эффективности существующей структуры управления, ее корректировка. Необходимо разработать положение об организационной структуре, в котором должны быть описаны все организационные звенья с указанием административной, функциональной, методической подчиненности, направления их деятельности, функции, которые они выполняют, установлен регламент их взаимоотношений, права и ответственность, показано распределение видов продуктов, ресурсов, функций управления по этим звеньям. То же относится и к положениям о различных структурных подразделениях (отделах, бюро, группах и т. д.), к планам организации труда их работников. Необходимо разработать (уточнить) план документации и документооборота, штатное расписание, должностные инструкции с указанием прав, обязанностей и ответственности каждой структурной единицы. Без такого строгого подхода невозможно осуществлять четкую координацию функционирования всех звеньев системы внутреннего контроля организации.
4. Разработка формальных типовых процедур контроля конкретных финансовых и хозяйственных операций. Это позволит упорядочить взаимоотношения работников по поводу контроля финансово-хозяйственной деятельности, эффективно управлять ресурсами, оценивать уровень достоверности (качества) информации для принятия управленческих решений.
5. Организация отдела внутреннего аудита (или другого специализированного контрольного подразделения).

При организации такого отдела необходимо учитывать основные требования к эффективности его функционирования.

Может быть и большее количество этапов оценки системы контроля в зависимости от индивидуальных особенностей экономического субъекта, подвергнутого проверке.

Общее знакомство с системой внутреннего контроля включает получение информации о специфике и масштабах деятельности субъекта, представление о системе его бухгалтерского учета. Итоги первоначального знакомства позволяют принять решение о возможности использования в проверке системы внутреннего контроля. Если контролер-ревизор не может полагаться на систему внутреннего контроля, он должен спланировать свою проверку, таким образом, чтоб выводы его не основывались на доверии к этой системе. Низкая эффективность системы внутреннего контроля должна быть отражена в заключении о проверке субъекта.

Административный финансовый контроль

Административный финансовый контроль осуществляется правительством, главой государства и специализированными органами. К административному контролю относится также внутриведомственный контроль, представляющий собой контроль министерств и ведомств за финансовой деятельностью подотчетных организаций и предприятий. Правительство может осуществлять финансовый контроль в любой форме, но обычно это текущий финансовый контроль.

Для осуществления функций правительства, в том числе и финансово-контрольных функций, создаются соответствующие комитеты или комиссии. Например, в Великобритании - это Экономический комитет кабинета и один из отделов секретариата премьер-министра; во Франции - Генеральный Комиссариат Планирования (структурное подразделение канцелярии Президента) и межминистерский совет по экономическим проблемам при премьер-министре; в Германии функции финансового контроля правительства осуществляет Экономический комитет при канцлере.

Основная роль в сфере финансового контроля исполнительных органов власти принадлежит Министерству финансов.

В структуре Министерства финансов функции финансового контроля выполняют как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности.

Например, в Великобритании Министерство финансов (Казначейство) реализует контрольные функции:

А) через свои специализированные отделы, осуществляющие общий контроль, контроль за капиталовложениями, валютный контроль;
б) через ряд центральных ведомств, работающих под его общим руководством: Управление внутренних доходов; Управление пошлин и акцизов; Управление государственного долга; Национальный комитет по сбережениям.

Во Франции Министерство экономики и финансов осуществляет функцию финансового контроля через службы и отделы управлений. Министерскую службу финансового контроля расходов Министерства; Генеральную инспекцию финансов; Генеральную инспекцию Администрации, в состав которой входит служба государственных контролеров; отдел финансового контроля за деятельностью местных органов управления административно-территориальных единиц; отдел финансового контроля за участием государства в деятельности публичных и частных предприятий и банков; управление страхованием и т.д.

В ФРГ Федеральное министерство финансов осуществляет контрольные функции через все отделы по направлению их работы, поскольку специализированных отделов контроля в Министерстве нет.

Сравнивая финансовую юрисдикцию этих органов, можно выделить ряд общих положений:

А) финансовые ревизии министерств, ведомств и других государственных учреждений;
б) контроль за правильным ведением бухгалтерского учета во всех звеньях системы государственных финансов;
в) инспекции исполнения государственных расходов, их соответствия расходной части бюджета, правильности назначения и наличия соответствующих кредитов.

Наряду с общими положениями, составляющими компетенцию Министерства финансов в области финансового контроля, законодательство каждого государства предусматривает иные полномочия, определяемые особенностями национальной системы государственных финансов и сложившимися традициями. Например, во Франции проверка учета осуществляется не только в государственных учреждениях и местных органах администрации, но и в независимых от государства частных предприятиях, если их деятельность связана с интересами Министерства финансов (в транспортных компаниях, в системе социального обеспечения). Контроль Генеральной инспекции финансов проявляется и в предварительной форме, в частности путем реализации права давать заключения по проектам декретов и иных актов, подготавливаемых в министерстве и влекущих осуществление государственных расходов.

В Мексике Министерство генеральной инспекции:

А) принимает и рассматривает имущественные декларации служащих Федеральной публичной администрации;
б) издает правила, определяющие порядок осуществления государственного контроля;
в) контролирует деятельность внешних аудиторов, которых и назначает;
г) осуществляет контроль за исполнением ведомствами Федеральной публичной администрации правил, касающихся общественных работ, приобретений, аренды, отчуждения движимого и недвижимого имущества и других материальных ресурсов министерств, административных департаментов, предприятий с государственным участием и национальных кредитных учреждений.

Наряду с Министерством генеральной инспекции функции финансового контроля реализуются Министерством программирования и бюджета, которое осуществляет контроль за исполнением бюджета и за передачей федеральных фондов в пользу штатов и муниципий.

В системе государственного финансового контроля функционируют независимые специализированные управления, которые рассматривают споры, возникающие в связи с осуществлением государственных расходов, контролируют финансовую отчетность органов администрации и выполняют ряд других задач в процессе осуществления финансового контроля.

В США наряду с Административно-бюджетным управлением, осуществляющим надзор и контроль за управлением в области бюджета, функции финансового контроля выполняет Генеральное управление отчетности, возглавляемое Генеральным контролером, который назначается Президентом по совету и с согласия Сената. Система и финансовая юрисдикция Генерального управления отчетности имеют много общего с институтом Генерального контролера и аудитора в Великобритании. Но если в Королевстве данное должностное лицо является служащим парламента и работает в парламентской системе финансового контроля, то Генеральный контролер в США является звеном административной системы финансового контроля, хотя его компетенция во многом совпадает с аудиторскими функциями британского коллеги.

Генеральный контролер в США:

А) рассматривает вопросы, связанные с исками администрации к физическим и юридическим лицам;
б) осуществляет аудиторские проверки;
в) определяет принципы и одобряет системы отчетности, используемые федеральными органами;
г) рассматривает все федеральные отчеты;
д) по требованию федеральных органов дает предварительные заключения по вопросам, решение которых связано с осуществлением расходов;
е) представляет доклад Конгрессу о работе Генерального управления отчетности, включая в него предложения законодательного порядка, направленные на обеспечение большей экономичности и эффективности деятельности государственных органов.

Частью системы финансового контроля следует считать государственные органы, обеспечивающие организацию и порядок взимания налогов.

Налоговые правоотношения возникают при совершении финансовых операций в процессе перехода частных финансов в государственные. В большинстве стран центральные налоговые органы входят в систему Министерства финансов. На региональном уровне и в административно-территориальных единицах налоговый контроль осуществляется органами Министерства финансов и налоговыми отделами местных администраций.

Центральные органы осуществляют контроль за взиманием государственных налогов, местные налоговые инспекции - за поступлением местных налогов. Они функционируют при общем контроле и координации действий со стороны центральной налоговой администрации, которая может передавать часть своей компетенции местным структурам. Например, Государственная налоговая администрация в Испании может делегировать право осуществлять руководство налоговой системой, сбор государственных налогов, ликвидацию государственных налогов и контроль за взиманием налогов Генеральному Правлению Каталонии, которое будет выполнять эти функции через соответствующие органы, координируя их деятельность с государственной налоговой администрацией.

Органы налогового контроля действуют независимо в пределах, установленных законом, который определяет их права и обязанности.

Для осуществления контрольных функций налоговые органы, наделяются следующей финансовой юрисдикцией:

А) осуществлять проверку документов, связанных с исчислением и уплатой налогов;
б) проводить ревизии наличности на складах и в иных служебных помещениях с целью обеспечить исполнение налоговых распоряжений;
в) изымать у субъектов налогообложения документы, свидетельствующие о сокрытии прибыли, и проверять обоснованность данных об источниках получения средств, указываемых в налоговых декларациях;
г) применять санкции в случае установления нарушений правил уплаты налогов.

Общее в юрисдикции органов налогового контроля определяется их единым функциональным назначением. При этом национальные системы, естественно, предусматривают и определенные отличия. Прежде всего это касается санкций за нарушение налогового законодательства.

Единообразной системы налогового контроля для всех стран не существует, поскольку каждое государство самостоятельно определяет организационные формы функционирования налоговой системы. Тем не менее, как видно из приведенных примеров, общая схема действует. Тенденция к унификации постепенно формируется по мере интернационализации социально-экономических отношений государств, особенно на региональном уровне. Примером такого рода является активный процесс гармонизации национального законодательства и права Европейского Союза во всех сферах общественных отношений, в том числе и в области налогового, финансового контроля. Создание единого финансового союза предполагает и формирование общей системы контроля за доходами и расходами институтов ЕС.

Параллельно с Министерством финансов и независимыми службами финансовый контроль осуществляют министерства, для которых финансовая деятельность не является основной, а также предприятия и организации. Такая разновидность финансового контроля получила название «бухгалтерский контроль». Это контроль за законностью финансовых обязательств и операций, принимаемых и осуществляемых по указанию распорядителя кредитов. Контрольные функции выполняет главный бухгалтер. Если будет установлено, что распорядитель кредитов своим указанием нарушает финансовое законодательство, то он должен отказать в платеже и поставить в известность об этом своего руководителя. При повторном распоряжении бухгалтер обязан выполнить указание распорядителя кредитов, но ответственность при этом ложится на последнего. При этом следует иметь в виду, что право повторного распоряжения имеют не все распорядители кредитов, а лишь те, кого национальный закон этим правом наделяет. Это, как правило, главные распорядители кредитов. Порядок осуществления бухгалтерского контроля мало чем отличается в государствах различных систем и регионов. Естественно, что национальные условия и государственные традиции предопределяют некоторые особенности, однако функции главного бухгалтера и принципы его отношений с распорядителем кредитов и Министерством финансов унифицируют технику контроля вне зависимости от социальных и иных факторов.

Отдельный интерес представляют формы контроля за финансовым положением должностных лиц. В этой связи можно привести пример Франции, где наряду с общим контролем через систему налоговых органов существует дополнительный контроль специальной Комиссии, создаваемой в составе вице-председателя Государственного совета, первого заместителя председателя Кассационного Суда и первого заместителя председателя Счетной палаты. Комиссия получает декларации о финансовом положении членов правительства, мэров коммун с населением более 30 тыс. человек и председателей региональных советов и оценивает изменения в их имущественном положении. Каждые три года (или при необходимости чаще) Комиссия публикует соответствующий доклад в Официальном вестнике, иногда с объяснениями заинтересованных лиц.

Система административного контроля

Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработан в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркну, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей сервисом» ному состоянию управленческих наук.

На практике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма упрощенной характеристикой административного контроля, пришлось бы, прежде всего, признать его резко выраженную односторонность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всеми вытекающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методы осуществления контроля, а также неправильный круг интересов органов контроля. Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию контроля, состоящих не только в обнаружении иске рядков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. Почти каждое явление, которое современникам, представляется непонятным или необоснованным, а иногда и бессмысленны сформировалось в исторических условиях, в соответствии с ними.

Концепция контроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда по различным причинам социалистическое государство вынуждено было применять администрирование (не параметрическую систему), в условиях жестко централизованной экономии и поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осуществление контроля сводилось к регистрации в актах недостатков т.е. негативной сторон деятельности проверяемых организации. Такой контроль давал одностороннее видение действительности. Изменились условия, и форму контроля нужно приспособить найти адекватную тому, что существуют сейчас.

Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядами на административное управления, являлся «контрольный факт». Любая контрольная деятельность понималась как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в качестве доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контрольным фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена. В протоколах контроля помещалась лишь информация о «контрольных фактах», т.е. об отрицательных явлениях. Такие методы Тироля находят место в практике и сейчас, увы. Какие могут быть последствия одностороннего подхода контрольных органов к действительности. Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как активной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет иную и слабую стороны в своей деятельности.

Следовательно, гость контроля состоит не только в установлении теневых сторон дельности, но прежде всего в определении соотношения позитивных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание на весьма естественное обстоятельство: на практике существуют разные учреждения. Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит без инициативный руководитель, избегающий личного участия в любом вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнение которых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждение иного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала, результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнение этих двух учреждений явно не в пользу первого.

Поставим вопрос: у какого учреждения больше вероятность получить благоприятное заключение в акте? Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного ошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»), Контроль, ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, является катастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Предписание могут полностью предусмотреть, как следует действовать в каждом конкретном случае.

Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола проверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. Чем больше он найдет интересных фактов, тем лучше для его репутации. До тех пор, пока будет господствовать взгляд, что контролер должен отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. К этому выводу прийти предельно просто: поскольку любая человеческая деятельность связана с погрешностями или недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя бы контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленным по принципу «контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных способностях контролера. Никакой информации о достоинствах работы учреждения из представленного контролером документа почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемая организация окажется представленной в кривом зеркале.

Административный контроль, несомненно, являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам ин формацию о положении дел в исследуемых единицах, лишается главной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.

Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколах с детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученной неумелости.

Как известно, оно состоите том, что работник органов государственного управления, поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действии с инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческое беспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение предписаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели, предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не соответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и может воспитываться контролем, ориентирующимся на теорию «контрольного факта».

Вряд ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправильных действий, вскрытие их причин и принятие на этом фоне профилактических мер не составляет важной задачи органов контроля. Такие учреждения, как прокуратура, полиция и др., посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную (надзорную) деятельность призваны осуществлять все федеральные службы.

Контроль не является изолированным, существующим само по себе явлением, а составляет часть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об административном управлении. Следовательно, освещая проблемы контроля, необходимо определить их роль и место в науке об административном управлении, проявляя тем самым системный подход.

Сейчас не приходится отстаивать положение, что контроль является составным элементом, функцией управления. Рассмотрим следующий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управления? Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: через предоставление информации разным распорядительным центрам. Но разве односторонняя информация может с полным правом называться информацией? Ведь это дезинформация, показ искаженной картины.

Попробуем проиллюстрировать эту мысль на сознательно упрощенном примере. Обратимся к информации, отражающей рабочим день определенного работника.

Допустим, что можно сказать о нем следующее:

1) опоздал на несколько минут на работу;
2) перестал работать за несколько минут до окончания служебного времени;
3) но время рабочего дня пил пиво, покинув рабочее место.

Предположим эта информация совершенно точна. Как же выглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Но сохранится ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился в выполнение работ того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данный работник помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующею товарища и сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоваться односторонней информацией как материалом, на основе которого будет принято какое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.

Сущность контроля заключается в том, чтобы установить:

Соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятии поставленным, взятым задачам;
- выполняются ли и как именно возложенные на них обязанности;
- каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;
- имеются ли отклонения от поставленных целей;
- и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как негативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет дезинформацию целостной информацией.

Административно-правовой контроль

Оптимальность и эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления зависят не только от самой их природы и особенностей, не только от правильно найденного метода правового регулирования, но и от успешного использования всех элементов (рычагов, приводов), частей такого механизма, посредством которого государственно-нормативная воля переводится в фактическое поведение субъектов общественных отношений.

Механизм административно-правового регулирования – это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Какие же средства, процессы и состояния включает в себя механизм административно-правового регулирования общественных отношений?

Административно-правовое регулирование начинается с издания норм права. Административно-правовые нормы – начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее исполнителям.

В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на юридические средства, с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, т.е. упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно-правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования.

Важное место в нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития; правовые стандарты, значение и удельный вес которых возрос в условиях проводимых в республике преобразований; локальные нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации – правила внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, правила составления и представления определенной документации и др.). Эффективность правового регулирования предполагает включение в его механизм идеологической коммуникации, направленной на моральное и идеологическое подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований, а также стимулирующей коммуникации, которая состоит в том, что государство морально и материально поощряет активное, инициативное использование правовых требований участниками общественных отношений в области государственного управления. При нарушении права государство использует институт юридической ответственности.

Необходимо выделить такой элемент механизма административно-правового регулирования, как правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения.

В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями.

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками движения нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан, т.е. совокупности идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений. Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

Административно-правовые нормы являются необходимым и очень важным правовым инструментом в руках государства. Административно-правовое регулирование распространяется на широкий круг отношений, связанных с организацией управления экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Без регулирующей роли административно-правовых норм невозможно представить четкий и объективно правильный процесс управления.

Административно-правовая норма–это установленное государством правило поведения общего характера, охраняемое от нарушений принудительной силой государства, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

Нормы административного права, следовательно, имеют особую сферу применения – государственное управление. В этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан.

Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется соответствующее правило поведения. Она может быть абсолютно определенной и относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные фактические условия, при которых норма права реализуется (например, постановление о наложении административного штрафа не подлежит исполнению, если оно в течение трех месяцев со дня его вынесения не было обращено к исполнению). В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при которых норма может быть реализована. Административно-правовые нормы чаще всего имеют относительно определенную гипотезу.

Диспозиция – правило поведения, предусматриваемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. Характерная особенность административно-правовых санкций состоит, прежде всего, в том, что многие административно-правовые нормы непосредственно в своей структуре таких санкций не содержат. В этом случае санкция помещена в другом акте, в зависимости от того, какая устанавливается ответственность (дисциплинарная, административная или уголовная). Кроме того, административно-правовых санкций довольно много.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды:

1. По предмету регулирования административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные нормы административного права определяют права и обязанности, а также ответственность участников регулируемых отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан; порядок производства по делам о дисциплинарных, административных правонарушениях и т.д. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

2. По конкретному юридическому содержанию административно-правовые нормы могут быть подразделены следующим образом:

А) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых речь идет в данной норме. Например, обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, в срок не позднее 5 дней передаются должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с извещением об этом граждан; лица, достигшие 16-летнего возраста, обязаны иметь паспорт;
б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под критерии административного права выдавать сведения, которые стали известны государственным органам в связи с рассмотрением обращений, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Полиции, таможенным органам запрещено применять огнестрельное оружие в отношении женщин (с явными признаками беременности) – это специальный запрет;
в) уполномочивающие или дозволительные, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы. В данном случае отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Регулирующая роль этих норм проявляется по-разному. Например, органам управления (должностным лицам) предоставляются полномочия, которые они реализуют в зависимости от конкретных обстоятельств (право органов полиции по наложению штрафа). Эти же субъекты в конкретной обстановке могут использовать полномочия различного характера (административная комиссия объявляет предупреждение, или налагает штраф, или ограничивается обсуждением вопроса, или передает дело на рассмотрение общественности по месту работы и т.п.). Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти;
г) рекомендательные, т.е. содержащие определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований;
д) стимулирующие, т.е. обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального и морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов, стимулов. Это, например, применение льготного кредитования, налоговых льгот, освобождение от налогообложения и т.д.

Контроль в административном праве

Контроль в административном праве - организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:

Проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
- проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
- принятие по результатам контроля соответствующих мер.

Контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (федеральные службы).

По своему содержанию деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.

Надзор - организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил.

Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов.

Надзор - это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзоре же проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным законодательством правилам.

Административный контроль виды

Под административным контролем в наиболее общем виде следует понимать управленческую деятельность, направленную на определение текущего состояния управляющей подсистемы системы управления организацией и происходящих в ней процессов, с целью выявления возможных отклонений от заданного режима функционирования.

Основная цель административного контроля состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.

Это позволяет руководству организации достичь сразу две важные цели. Во-первых, повысить качество и эффективность деятельности организации. Во-вторых, удовлетворить потребность сотрудников в уважении и самовыражении.

Существуют различные виды административного контроля:

1. По отношению к объекту контроля:

1. Внешний контроль – осуществляется внешними организациями по отношению к предприятию (государственный ведомственный и вневедомственный контроль, независимый финансовый аудит).
2. Внутренний контроль – осуществляется руководителями и специалистами, а также выборными органами управления и контроля. Он проводится с целью поддержания организационной устойчивости субъектов хозяйствования, выявления отклонений от установленных планов и программ деятельности и применения определенных корректирующих действий, устранения недостатков в работе структурных подразделов и отдельных исполнителей.

2. По источникам использования информации:

1. Документальный контроль – различные проверки, ревизии, специальные обследования с использованием больших массивов разнообразной информации, планы, сметы, договоры, нормативы, статистическая отчетность и др.
2. Визуальный, или натуральный контроль - это непосредственный обзор объектов невооруженным глазом или с помощью оптических приборов.

3. По степени охвата:

1. Сплошной контроль.
2. Выборочный контроль (как правило, подлежат те решения и распоряжения, для которых сроки выполнения не имеют большого значения).

В системе административного контроля любой организации можно выделить три основных тесно взаимосвязанных элемента, а именно:

Установление стандартов состояния и функционирования управляемой системы;
оценка текущего состояния управляющей системы и происходящих в ней процессов на предмет выявления возможных отклонений;
устранение выявленных отклонений, т. е. приведение управляющей системы в состояние, соответствующее установленным стандартам.

1. Стандарты состояния и функционирования системы управления разрабатываются в процессе организационного регламентирования и представляют собой основные критерии административного контроля.

Разработка организационных (административных) стандартов включает в себя два основных этапа:

Определение способов оценки установленных критериев и разработка оценочных шкал;
расчет трудоемкости административного контроля, т. е. определение объема работы, которая должна быть выполнена для осуществления контрольных замеров.

В системе выборочного контроля обычно применяются такие показатели:

Количество выполненных операций;
скорость выполнения конкретных операций;
количество обработанной документации;
затраты рабочего времени;
качество управленческого труда (число ошибок);
экономическая или социально-психологическая эффективность управленческого труда.

Объективные трудности возникают в процессе оценки качественных показателей, таких как психологическая обстановка в коллективе или уровень имиджа руководителя и организации в целом. Для определения значений таких показателей обычно применяют методы экспертных оценок.

2. Оценка текущего состояния системы управления организации включает в себя сбор необходимой информации, а также ее обобщение, обработку и анализ.

Сбор данных осуществляется посредством установления в ходе выполнения операции или процесса стратегических контрольных точек, в которых и осуществляется замер контролируемых показателей. Количество и схема расположения таких точек определяются трудоемкостью и сложностью операции или процесса, являющихся объектами административного контроля.

Собранную информацию сравнивают с установленными стандартами, чтобы сделать вывод о соответствии реальных значений контролируемых показателей нормативным.

3. Устранение выявленных отклонений может осуществляться несколькими способами:

Модификацией целей;
внесением изменений и корректив в плановые задания;
реструктуризацией системы управления организации (перераспределением полномочий и ответственности, переподготовкой кадров и т. д.).

Субъекты административного контроля

Важную роль в достижении целей, поставленных перед органами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т.е. надзор.

Известно, что контроль - атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно- технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя им возможность осуществлять только надзор.

А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности.

Надзор - это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора: судебный; прокурорский; административный.

Последний - самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора - обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, административный надзор - надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности. Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений.

Прежде всего, субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т.п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане - применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

В системе регулятивного административного надзора можно выделить две разновидности:

За неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;
- за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия - надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден.

Многочисленные надзорные службы государственной администрации можно разделить на три группы:

Специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический надведомственный контроль за соблюдением специальных правил, например Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
- государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти, например Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Российская транспортная инспекция Минтранса России, органы государственного пожарного надзора МЧС России и др.;
- разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности.

Статьей 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» закреплены виды этой защиты.

Среди них установление обязательных правил, соблюдение которых проверяется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними правовыми актами; открытость и доступность этих требований; презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности); проведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора); недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

Административные методы контроля

В целях установления состояния и выявления тенденций развития государства и общества во всех сферах его жизнедеятельности, установления соответствия поведения физических лиц и организаций требованиям, предусмотренным действующим законодательством РФ, выявления потенциальных и реальных угроз безопасности государства, общества, отдельных лиц компетентные административные органы осуществляют внешнее административное наблюдение (контроль, надзор) за поведением субъектов правоотношений. При этом указанные органы используют определенные административно-правовые методы, предусмотренные административным законодательством РФ, внешне выражаемые в соответствующих правовых формах.

Методы административного наблюдения (контроля, надзора) направлены на выявление состояния и тенденций развития государства и общества, на установление соответствия поведения и деятельности индивидуальных субъектов и организаций, эксплуатируемых ими объектов материального мира обязательным требованиям, предусмотренным действующим российским законодательством, технико-правыми нормами, а также на выявление возможных угроз безопасности личности, общества, государства посредством проведения соответствующих мероприятия по контролю (надзору).

В зависимости от используемых в процессе осуществления административного наблюдения способов получения информации можно выделить следующие методы административного наблюдения (контроля, надзора):

Информационно-статистическое наблюдение;
документальное наблюдение;
непосредственное наблюдение на местности, на объекте или в отношении индивидуально определенного физического лица.

Информационно-статистическое наблюдение. Сущность данного метода заключается в осуществлении наблюдения за состоянием и тенденциями развития государства и общества, за соблюдением физическими лицами и организациями установленного правопорядка и режима безопасности посредством получения от указанных лиц необходимой информации. Информационно-статистическое наблюдение в соответствии с действующим законодательством осуществляют, в частности, органы государственного статистического учета, которые истребуют от физических лиц и организаций определенные сведения в соответствии с утвержденными в установленном порядке формами государственной статистической отчетности. Однако его осуществляют и иные федеральные органы исполнительной власти посредством истребования от физических и юридических лиц сведений по вопросам, отнесенным к их ведению. Например, соответствующие сведения могут быть истребованы от физических лиц и организаций налоговыми органами, антимонопольными органами, военными комиссариатами, органами внутренних дел.

Реализация рассматриваемого метода может осуществляться соответствующими административными органами посредством следующих способов:

1. Истребование от физических лиц и организаций необходимой информации посредством направления соответствующих письменных запросов. Такие запросы направляются физическим лицам и организациям не постоянно, а по мере необходимости.
2. Представление физическими лицами и организациями в административный орган в определенные сроки и по установленной форме необходимых сведений, например, статистической и бухгалтерской отчетности, деклараций о доходах, информации об аффилированных лицах в акционерных обществах и т.п. Таким способом осуществляют административное наблюдение органы государственного статистического учета, налоговые органы, учреждения Пенсионного фонда РФ, органы Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной антимонопольной службы, военные комиссариаты.

Документальное наблюдение. Данный метод заключается в осуществлении административного наблюдения посредством изучения и оценки документов, содержащих сведения о деятельности (действиях) индивидуально определенных физических лиц и организаций. В отличие от предыдущего метода при использовании данного метода в соответствующий административный орган представляются не сведения (информация) по установленной официальной форме, а непосредственно сами документы, содержание которых позволяет установить наличие или отсутствие тех или иных фактов, имеющих юридическое значение и свидетельствующих о соответствии или несоответствии деятельности (действий) физического лица или организации обязательным требованиям, определенным законодательством.

Реализация рассматриваемого метода осуществляется административными органами следующими способами:

1. Представление необходимых для изучения документов самими физическими лицами и организациями как по их инициативе, так и на основании соответствующих запросов компетентных административных органов. В частности, соответствующие документы должны представляться физическими лицами и организациями по запросам налоговых и лицензирующих органов, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны окружающей природной среды, органов внутренних дел.

На основании истребованных документов контрольно-надзорные административные органы проводят камеральную проверку соответствия деятельности физических лиц и организаций обязательным требованиям, установленным законодательством. По инициативе самих физических лиц и организаций соответствующие документы представляются в административные органы в случаях получения ими необходимых для осуществления отдельных видов деятельности или для совершения отдельных действий лицензий и иных специальных разрешений.

Оценивая представляемые в указанных случаях документы, компетентные административные органы устанавливают соответствие соискателя лицензии (разрешения) обязательным требованиям, предъявляемым к осуществлению лицензируемого (разрешаемого) вида деятельности или к совершению определенного действия и с учетом результатов такой оценки решают вопрос о возможности выдачи ему искомой лицензии (разрешения).

2. Непосредственное исследование необходимых документов должностными лицами соответствующего административного органа на месте нахождения этих документов. В частности, должностные лица налоговых и лицензирующих органов, органов федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов внутренних дел вправе проводить исследование (документальную проверку, ревизию) необходимых документов непосредственно в месте их нахождения, т.е. в помещениях, принадлежащих физическим лицам и организациям, в отношении которых осуществляется соответствующее наблюдение. Такое непосредственное исследование документов в месте их нахождения производится, например, должностными лицами налоговых органов при проведении выездных налоговых проверок.

Непосредственное наблюдение на местности, на объекте или в отношении индивидуально определенного физического лица. Данный метод административного наблюдения заключается в организации и осуществлении непосредственного гласного или негласного постоянного или периодического наблюдения за соответствием поведения неопределенного круга физических лиц либо индивидуально определенных физического лица или организации обязательным требованиям, установленным действующим законодательством, технико-правовыми нормами.

Непосредственное административное наблюдение может осуществляться, в частности: органами охраны окружающей природной среды - на местности, на водных объектах, на объектах недр с целью установления степени их загрязненности вредными отходами и веществами; органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора - на местности и на используемых конкретными физическими лицами и организациями объектах с целью установления соответствия деятельности и действий этих субъектов санитарным нормам и правилам; органами внутренних дел (подразделениями патрульно-постовой службы и дорожно-патрульной службы) - гласное и негласное административное наблюдение в общественных местах и на дорогах за соблюдением физическими лицами правил поведения в общественных местах и правил дорожного движения.

Непосредственное административное наблюдение может осуществляться соответствующими административными органами посредством следующих способов:

1. Визуальное, в том числе с использованием специальных технических средств, наблюдение на местности за поведением неопределенного конкретно круга физических лиц. Такое наблюдение осуществляют, в частности, сотрудники патрульно-постовой службы полиции, которые наблюдают за законностью поведения граждан в общественных местах (на улицах, на площадях, в парках и т.п.), и сотрудники дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ, которые наблюдают за соблюдением участниками дорожного движения установленных правил безопасности дорожного движения.

2. Специальное обследование (осмотр) местности, территории и иных объектов, используемых конкретными физическими лицами и организациями (зданий сооружений, транспортных средств), с целью определения соответствия их состояния или осуществляемой на этой местности либо с использованием указанных объектов деятельности обязательным требованиям, установленным специальным законодательством, в частности, санитарным, экологическим, лесным, горным, противопожарным, законодательством в области оборота алкогольной продукции, в сфере игорного бизнеса и т.д. Например, органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования могут проводить обследования водных объектов, участков леса, недр. Налоговые органы вправе проводить обследования объектов, на которых осуществляется производство этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Понятие «обследование» в действующем административном законодательстве не определено. Кроме того, это понятие не отграничено от понятия «осмотр». Представляется, что под обследованием следует понимать комплекс специальных поисково-технических действий, совершаемых компетентными административными органами в целях установления соответствия состояния обследуемой местности или обследуемого объекта, а также осуществляемой на этой местности или с использованием этого объекта деятельности обязательным требованиям, установленным специальными нормативными актами. В данный комплекс специальных поисково-технических действий могут быть включены: визуальный осмотр соответствующей территории; осуществление замеров уровня радиации, отбор проб воздуха, воды, почвы, производимой продукции для исследования; изъятие обнаруженных на местности предметов и веществ.

3. Визуальная проверка индивидуально определенного физического лица. Сущность этого способа непосредственного административного наблюдения заключается в совершении должностными лицами компетентного административного органа поисково-проверочных действий в отношении индивидуально определенного физического лица с целью установления соответствия его поведения и действий обязательным требованиям, определенным специальными нормативными правовыми актами. К числу таких действий относятся, например, проверка документов, удостоверяющих личность физического лица, осуществление его личного досмотра, досмотра находящихся при нем вещей, перемещаемых им через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств. Данный способ административного наблюдения применяется, в частности, должностными лицами органов внутренних дел (милиции), органов, обеспечивающих безопасность полетов на воздушных судах и таможенных органов.