Формы правотворческой деятельности президента рф. Роль президента рф в правотворчестве
3. Правотворческая деятельность Президента рф.
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными.
Издание указов и распоряжений – основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
К актам главы российского государства относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 83-90) и законодательными нормами. Президент эти акты издает самостоятельно.
Важная роль отводится указам, во многом благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.
Указы подразделяются на: нормативные и индивидуальные. Последние издаются по таким вопросам, как гражданство, предоставление политического убежища, кадровые назначения, награждение государственными наградами и др.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года указано, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, конституционна, если, во- первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и, во-вторых, их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов. В будущем, по всей видимости, при условии существенного наращивания законодательства (и в особенности собственно федеральных законов) роль «указного нормотворчества» сократится.
Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Распоряжения - это вторые по значимости (после указа) правовые акты главы государства. Они обычно являются ненормативными и содержат конкретные поручения, задания, предписания частного характера. Акты Президента публикуются в официальных изданиях.
Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.
Тема «Федеральное Собрание Российской Федерации»
Федеральное Собрание – парламент РФ.
Структура Федерального Собрания. Порядок формирования его палат.
Акты Федерального Собрания и его палат. Законодательный процесс.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:
1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2) правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);
3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);
4) правотворчество органов местного самоуправления;
5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).
В зависимости от значимости правотворчество делится на:
1) законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);
2) делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);
3) подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций).
Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с “непрозрачностью” процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
По кругу субъектов правотворчество может быть:
1. Полисубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме коллегиальности.
2. Моносубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме единоначалия.
В Российской Федерации , согласно Конституции, существуют три основных формы правотворчества :
1. Принятие нормативных актов органами государства;
2. Принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума, как "высшего непосредственного выражения власти народа";
3. Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателем и работником и пр.).
С точки зрения субъектов правотворческая деятельность в России осуществляется:
· высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления;
· непосредственно народом путем референдума;
· субъектами федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления
Теперь рассмотрим подробнее каждый из указанных выше видов правотворчества.
Принятие нормативных актов органами государства . Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладает Государственная дума, представительные органы республик в составе РФ, представительные органы власти иных субъектов РФ (края, области, автономных областей и округов, г.г. Москвы и Санктпетербурга), а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.
К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ; аналогичные органы республик в составе РФ; главы администраций административнотерриториальных образований.
В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладает администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество).
Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.
Референдум как вид правотворчества . Референдум - это форма непосредственного участия народа в правотворчестве, то есть принятие законов путем всенародного голосования. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.
В соответствии с Законом "О референдуме в РСФСР" решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.
Нормативные соглашения . Они содержат обязательные для исполнения правовые предписания и заключаются между различными субъектами права. Примерами могут послужить Федеративный договор о создании Российской Федерации; коллективные договоры, которые заключаются с одной стороны работодателем, а с другой стороны - работниками в лице одного или нескольких профсоюзов или иных уполномоченных работниками представительных органов. Общественные объединения и государственные структуры заключают и иные соглашения, больше всего это относится к сфере трудовых отношений. Профсоюзы различных уровней и соответствующие им по уровню государственные органы заключают генеральные, отраслевые и специальные соглашения.
Нам принадлежит неотъемлемое право иметь собственное правительство, и всякий, кто всерьез поразмыслит над непрочностью человеческих дел, придет к убеждению, что куда разумнее и безопаснее хладнокровно и обдуманно выработать собственную конституцию, пока это в нашей власти, нежели доверить столь значительное дело времени и случаю.
Пейн
Правотворчество - это «творение» правовых норм. Оно составляет часть более широкого явления - правообразования , включающего в себя ряд объективных (закономерных) и субъективных (волевых) факторов. Корни правообразования заложены в самих жизненных отношениях и реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование интересов различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. - все это необходимые слагаемые правообразования, в том числе правотворчества. В этой плоскости в юридической литературе принято разграничивать материальные, идеологические и собственно юридические источники права.
Правотворчество осуществляется по-разному. Оно происходит в процессе референдумов , т.е. всенародных голосований по тем или иным законопроектам, результаты которых в соответствии с Федеральным конституционным законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации " считаются обязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Его элементы содержатся в повседневной предпринимательской практике , в ходе которой вырабатываются позитивные обычаи делового и банковского оборота, признаваемые в ряде случаев нормативным источником права. Локальное правотворчество характерно и для учредителей хозяйственного товарищества или общества, вырабатывающих нормы его жизнедеятельности и т.д. В странах, входящих в традиционно-религиозное семейство правовых систем, правотворчество в известной мере выражается также в придании юридической силы религиозным нормам или общинным традициям.
Однако как специфическая деятельность по созданию правовых правил, наделяемых обязательной юридической силой, правотворчество представляет собой функцию преимущественно государственных органов и должностных лиц, уполномоченных принимать, изменять или отменять нормативно-правовые решения или, по крайней мере, такие индивидуальные решения, которым придается значение правоприменительного (судебного, административного) прецедента .
Такая специфическая государственная деятельность выражается главным образом в принятии, изменении или в отмене нормативно-правовых актов . Но все же различные правовые системы в этом отношении существенно отличаются друг от друга. Так, в системе «обычного» (англосаксонского) права правотворчество включает также правоприменительную практику , поскольку она порождает соответствующие прецеденты. В семействе религиозно-традиционного права стран Востока, Азии и Африки нормативно - правовые акты органически соединяются с мусульманским, индуистским или иудейским вероучением или общинными традициями . В романо-германской правовой общности основным юридическим источником права считаются нормативно-правовые акты , творимые уполномоченными на то органами или должностными лицами государства.
В России творят право тоже органы и должностные лица государства, действуя в рамках правотворческой компетенции, определенной в Конституции и других законах. Практика, при которой такой же деятельностью могли заниматься некоторые общественные объединения (например, профсоюзы), была в прошлом, в годы советской власти. Ныне делегирование правотворческих полномочий общественным организациям не предусматривается. Оно возможно лишь между различными ветвями власти или между отдельными звеньями государственного механизма.
Если при правообразовании при помощи прецедента, религиозных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения , то при правотворчестве путем создания нормативно-правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с вновь устанавливаемыми образцами. В демократическом государстве при этом, несомненно, должны учитываться естественные права и свободы личности, фактическое состояние и тенденции регулируемых отношений, оптимальные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеющаяся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы.
Истинное правотворчество всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Оно должно строиться на началах законности, профессионализма, гласности, компетентности и гуманизма.
В зависимости от различных факторов выделяют те или иные виды правотворчества . Можно различать:
а) правотворчество, в котором решающую роль играет мнение народа, выраженное нареферендуме ;
б) правотворчество, осуществляемое только органами и должностными лицами государства ;
в) правотворчество, осуществляемое работодателем совместно с трудовым коллективом , как, скажем, при заключении коллективного договора в соответствии со ст.8 ТК РФ;
д) правотворчество, совместное для органов государства и местного самоуправления ;
е) договорное правотворчество , выражающееся в установлении тех или иных норм в учредительных документах или в соглашениях между государствами, их центральными и региональными органами или между самими регионами.
Эта классификация весьма важна для выявления как конкретной роли тех или иных структур в формировании системы права, так и особенностей создаваемых ими правовых норм. Причем следует учесть, что из государственных структур в правотворчестве участвуют представительные (законодательные) органы, президенты, правительства, министерства и ведомства, региональные и местные органы власти, а порою даже структурные части того или органа, как, к примеру, Центральная аттестационная комиссия Минфина РФ, утвердившая нормативный акт о порядке аттестации претендентов на аудиторскую деятельность.
Определенное значение имеет выделение обычного и делегированного правотворчества . Первое из них осуществляется в пределах постоянной правотворческой компетенции того или иного органа (должностного лица) государства, второе - в рамках временно переданных ему полномочий. Истории известны даже факты делегирования законодательной властью своих полномочий на разработку и принятие законов, т.е. нормативных актов высшей юридической силы. До начала декабря 1992 года, к примеру, Президенту РФ было делегировано право принимать законодательные акты в части экономической реформы. В таких случаях происходит делегированное законотворчество, носящее временный характер.
Конституция РФ 1993 года не содержит нормы, которая предусматривает возможность делегирования Федеральным Собранием РФ законотворческой функции другим ветвям власти, в том числе Президенту.
В цивилизованном мире принято последовательно различать законотворчество и творение подзаконных нормативно-правовых актов. Законодательной деятельностью в принципе должны заниматься только органы законодательной власти , тогда как иные виды правотворчества осуществляются различными органами и должностными лицами государства . Это объясняется рядом соображений. Прежде всего, тем, что различное место в государственном механизме занимают органы и лица, принимающие те или иные нормативные акты.
Кроме того, тем, что именно законотворческому процессу всегда присуща в достаточной мере сложная и имеющая важное значение процедура , которая состоит из ряда глубоко продуманных и последовательно развивающихся операций и стадий. Хотя другие разновидности правотворчества тоже не сводятся к одному, единичному акту, тем не менее, в них присутствуют лишь отдельные элементы законотворческого процесса.
Правительство, к примеру, готовит проекты своих нормативных постановлений, обсуждает их на своих заседаниях, принимает и обнародует их, однако во всей этой деятельности четко не выделены определенные стадии, свойственные законотворчеству. Такая же картина наблюдается при подготовке и принятии подзаконных нормативных актов другими органами (должностными лицами) российского государства.
Органы и стадии законотворчества. В современной России законотворческими полномочиями наделены представительные органы государственной власти. Это представительные учреждения РФ и субъектов федерации.
Другие органы и должностные лица государства имеют правотворческую компетенцию, ограниченную разработкой и принятием подзаконных нормативных актов. Следовательно, не следует смешивать законотворческую и правотворческую компетенции так же, как нельзя отождествлять законы и подзаконные нормативно-правовые акты.
Монопольной компетенцией на принятие федеральных законов России ныне обладает постоянно действующий представительный орган государства - Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Порядок формирования каждой из этих палат, их правотворческие компетенции и процедура законотворчества определены в ст.ст.94-108 Конституции РФ 1993 года.
Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации (ст.ст. 71-76 Конституции РФ). По остальным вопросам законотворчеством занимаются представительные органы субъектов федерации.
Основными правотворческими операциями и стадиями в процессе законотворчества являются: законодательная инициатива; официальные чтения и принятие законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания; подписание и обнародование закона .
Согласно ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и законодательные органы субъектов федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Это право на внесение законопроекта в Государственную Думу, однако с одной существенной оговоркой о том, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а равно другие законопроекты, связанные с расходами за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только после наличия заключения Правительства РФ.
Подготовка законопроекта складывается из таких операций, как принятие решения о необходимости разработки того или иного законопроекта, его разработка, предварительное обсуждение и согласование . Она может проходить вне Федерального Собрания РФ. Но с момента внесения законопроекта в Государственную Думу документ официально обсуждается сначала в постоянных комитетах (комиссиях) Госдумы, затем в двух и более чтениях - на заседаниях самой Государственной Думы. Обычный распорядок рассмотрения законопроекта состоит из доклада об обсуждаемом законопроекте, прений по докладу, предложений и замечаний депутатов по законопроекту, принятия его в первом, а после определенной доработки - во втором чтениях. Законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федеральные конституционные законы принимаются совместно обеими палатами Федерального Собрания большинством не менее двух третей от общего числа членов Государственной Думы (ст.108 Конституции РФ).
Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Другие федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Они считаются одобренными Советом Федерации, если за них голосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо в течение четырнадцати дней они не были рассмотрены Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, денежной эмиссии, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, ратификации или денонсации международных договоров, государственной границы, войны и мира (ст.ст. 105-106 Конституции РФ).
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Президент в течение двух недель подписывает и обнародует закон, после чего последний вступает в действие в установленном порядке. Однако Президент РФ обладает правом отлагательного вето: он может в указанный выше срок отклонить закон. Тогда закон с поправками Президента возвращается в Государственную Думу и снова проходит указанные выше процедуры обсуждения и принятия. Причем, если закон вновь принимается с поправками Президента, то для этого достаточно простого большинства голосов. Когда же он повторно принимается в прежней редакции, т.е. без изменений и дополнений, то требуется для этого не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст.ст. 107 Конституции РФ).
Палаты Федерального Собрания РФ, кроме законов, могут принимать подзаконные нормативно-правовые акты (постановления) по вопросам, отнесенным к их ведению. Такие акты, как и иные подзаконные, должны соответствовать Конституции и другим законам РФ.
Законотворческий процесс в России имеет существенные особенности, когда речь идет о поправках и пересмотре ныне действующей Конституции РФ. Во-первых, здесь сужен круг лиц, наделенных правом законодательной инициативы: предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ и группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Во-вторых, осложнен и дифференцирован порядок изменения положений различных глав Конституции: поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, и вступают в силу только после их одобрения не менее чем двумя третьими субъектов; положения же 1, 2 и 9 глав Конституции вообще не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, которое может лишь поддержать тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложение об их пересмотре. В-третьих, в случае такой поддержки решается не вопрос о внесении изменений в эти главы Конституции, а судьба Конституции в целом: созывается специальное Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. В-четвертых, если будет разработан проект новой Конституции, то он сначала принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов, а затем выносится на всенародное голосование, в котором должно быть участие более половины списочного состава избирателей. И только при условии, что на таком референдуме за проект новой Конституции проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании, новая Конституция считается принятой (ст.ст. 134-136).
Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе некого минимума основополагающих принципов , представляющих собой основные начала, которые определяют суть, характерные черты и общее направление этой деятельности. Прежде всего, речь идет о таких принципах как: демократизм, законность, гуманизм, научная обоснованность, профессионализм, целесообразность, своевременность, системность, эффективность. Конечно же, круг подобных принципов на самом деле гораздо шире и подвижнее. Он зависит от целого ряда факторов, таких как, например: характер формы правления и государственно-территориальной организации национального сообщества, господствующего на данном историческом этапе политического режима, специфики самого правотворческого органа и т.п. Однако в рамках данной работы остановимся лишь на краткой характеристике некоторых из них.
Принцип демократизма. Его существо в правотворчестве крайне значимо и многогранно. Вот лишь некоторые аспекты его проявления. Законы наделяют высшей юридической силой по отношению к иным (подзаконным) источникам права; принятие законов же во всем цивилизованном мире является исключительной прерогативой высших органов представительной ветви власти, либо есть акт референдума; процедура законотворчества детально прописана в конституционных актах и характеризуется элементами состязательности и гласности.
Принцип законности. Любой виднормотворчества должен осуществляется а) уполномоченными на то органами и лицами, б) в рамках их компетенции, в) в соответствии основными принципами права. Весь огромнейший массив нормативно-правовых актов страны образует при этом целостную и иерархичную систему. Каждый источник права имеет четко определяемые границы своего действия в пространстве, во времени, по кругу лиц и юридической силе. Противоречия в праве должны не просто выявляться, но и устраняться в предусмотренном в праве порядке компетентными органами.
Принцип гуманизма . Данный принцип определяет прежде основную направленность содержания принимаемых норм права – обеспечение и защита в широком смысле слова прав и свобод человека и гражданина, максимально полное удовлетворение духовных и материальных потребностей личности; приоритет естественных прав и свобод человека; запрет пыток и иных негуманных действий со стороны каких-либо лиц и т.п.
Научная обоснованность как принцип ориентирует правотворчество на соответствие достигнутому обществом уровню исторического развития, реальным его потребностям и имеющимся возможностям. Поверхностность и эмоциональность в правотворчестве, граничащие с фантазерством недопустимы; они чреваты с неосуществимостью правовых установлений, что способствует развитию правового нигилизма. Правотворчество всегда должно быть сориентировано на реализм, имеющий под собой глубокую и всестороннюю научную обоснованность.
Профессионализм противостоит популизму; призван обеспечить детальнейшую проработку принимаемого нормативно-правового акта не только по существу организуемых общественных отношений, но и с позиции юридических вопросов, сопровождающих его реализацию, в том числе - ясности и четкости изложения воли правотворческого органа в самом тексте нормативно-правового акта, доступности его единообразному пониманию адресатами. Решению подобной задачи должны способствовать, в частности, следование правилам юридической техники. Также зачастую подлежит решению со стороны правотворческого лица порою большой и сложный круг вопросов, связанный с введением нового акта в действие, состыковке его с ранее принятыми актами и т.д.
Применительно к современной России актуальность сохраняют и такие проблемы в правотворчестве, как:
Ø формирование законодательства субъектами Российской Федерации в конституционно установленных пределах их предметов ведения и полномочий;
Ø согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;
Ø системность в формировании законодательства субъекта Федерации;
Ø необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;
Ø взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;
Ø невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;
Ø взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;
Ø ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;
Ø верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;
Ø организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.
Неуклонное следование принципам правотворчества со стороны самого творца есть необходимое условие, одна из составляющих роста эффективности национальной системы права, правового регулирования актуальных общественных отношений в целом.
Контрольные вопросы и задания:
1. Как соотносятся правообразование и правотворчество?
2. Дайте определение правотворчеству; приведите известные вам примеры правотворчества.
3. Какие виды правотворчества существуют, приведите примеры со ссылками на положения Конституции Российской Федерации.
4. Какие основные виды правовых семей существуют сегодня в мире, в чем их коренное отличие?
5. Кто осуществляет законотворчество в России?
6. Перечислите основные стадии законотворчества.
7. Назовите и раскройте содержание и значимость основных принципов правотворчества.
Поиск других статейРецензия на: Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе. - М.: Юрист, 2007
УДК 342.511
И. ВЫДРИН,
доктор юридических наук, профессор
Учреждение в Российской Федерации института президентской власти вызвало большой исследовательский интерес. Это вполне закономерно, поскольку особый статус главы государства содержал много нового, ранее неизвестного, и необходимость серьезного научного осмысления данного феномена общественно-политической жизни очевидна.
В 90-х годах XX века уже выходили труды, посвященные изучению конституционно-правового положения Президента РФ, его взаимодействию с различными органами государственной власти, анализу правовых актов главы государства. Все эти работы в совокупности составили, если так можно выразиться, первичный исследовательский ряд, позволивший удовлетворить начальный интерес к многогранной президентской проблематике. В настоящее время настала очередь более углубленных исследований, касающихся отдельных немаловажных аспектов института президентства. Этому есть все основания: достаточная практика его функционирования, накопившийся опыт, изменившиеся социально-политические условия российской действительности и т. д. В этой «второй волне» исследований как раз и находится монография Д.Ю. Скуратова «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе».
Автор посвятил свою работу изучению целого ряда существенных проблем науки конституционного права, связанных в первую очередь с выяснением правотворческой деятельности Президента РФ, с анализом его законотворческих функций, которые, по мнению автора, играют неоднозначную роль в процессе формирования права. Оправданна ли эта цель? Безусловно, если принять во внимание особый, «усиленный» статус главы государства в структуре российской власти, его не вполне определенное положение в конституционной системе разделения властей, не всегда четкий и ясно выраженный характер отдельных полномочий. Эти факторы, справедливо замечает Д.Ю. Скуратов, порождают немало вопросов относительно правотворческой компетенции Президента РФ. Автор аргументированно обосновывает зависимость между правовым статусом главы государства и его широкомасштабной деятельностью в правотворческой сфере.
Исследование этой зависимости прослеживается от первой до последней страницы книги. Так, Д.Ю. Скуратов обращается к трактовке категории «глава государства», высказывает свое мнение о положении Президента РФ в системе отраслей государственной власти, о конструкции «Президент - гарант Конституции». Автор убежден в том, что точное уяснение смысла данных категорий напрямую сказывается на определении параметров правотворческой деятельности руководителя государства. Свой вывод автор подкрепляет тщательным сопоставлением статуса президента по Конституции РСФСР 1978 года (высшее должностное лицо и глава исполнительной власти) и статуса президента по Конституции РФ 1993 года (глава государства), которые поразному повлияли на характер компетенции Президента России в правотворческой сфере. Например, Конституция РФ не предусматривает положения, аналогичного норме ч. 2 ст. 121(8) Конституции РСФСР, в соответствии с которой в случае противоречия акта Президента Конституции РФ действует конституционная (законодательная) норма. Кроме того, Президент РФ, формально не являющийся главой исполнительной власти, приобрел право непосредственной отмены актов федерального правительства, которым не обладал до 1993 года. Замечу, что автор снабжает свое исследование и другими убедительными примерами, иллюстрирующими объективную связь президентского статуса с его нормотворческой деятельностью.
В контексте рассуждений Д.Ю. Скуратова просматривается мысль о том, что за пятнадцатилетнюю историю российского президентства (с момента принятия Конституции 1993 года) юридическая наука не продвинулась далее самого общего объяснения понятия «глава государства», которое ставит его носителя вне иных органов государственной власти и одновременно - над ними. В этой связи автор предлагает положить конец неопределенности, установить, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, а, будучи главой государства, осуществляет общее руководство страной в рамках своих конституционных полномочий, координируя работу всех трех ветвей власти. Либо, пишет Д.Ю. Скуратов, следует вообще отказаться от классической теории разделения властей и указать, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют не три, а четыре ветви: законодательная, президентская, исполнительная и судебная. Аналогично автор предлагает «расшифровать» конструкцию «Президент - гарант Конституции», расплывчатость которой не раз в 1990-х годах приводила к вмешательству Президента РФ в деятельность практически любых институтов власти. Во избежание многозначности интерпретаций данной категории, в целях устранения возможных негативных последствий в процессе практической деятельности следует, по мнению Д.Ю. Скуратова, указать на функции, присущие статусу гаранта.
Естественно, подобные предложения заставили автора задуматься о способах внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации. Допустимы, разумеется, отдельные правки Конституции РФ. Вместе с тем возможно принятие самостоятельного закона о Президенте Российской Федерации, который позволил бы восполнить существующий дефицит правового регулирования положения главы государства. В этом законодательном акте могли бы найти решение многие вопросы, связанные с фиксацией предметов регулирования, по которым Президент РФ непосредственно осуществляет правотворчество, с установлением положения о реализации главой государства правового регулирования исключительно в рамках собственных конституционных полномочий. Автор, безусловно, прав, когда утверждает, что восполнение соответствующего предписания необходимо хотя бы в силу элементарных требований юридической техники, не говоря уже о более существенных и вовсе не надуманных моментах. Действительно, Конституция РФ весьма категорична по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления, словом, ко всем, но не к Президенту РФ. Это упущение, что называется, бьет в глаза, на него не раз обращалось внимание в юридической литературе, но ничего не меняется.
Предполагаемый закон о Президенте Российской Федерации в состоянии дополнить перечень актов главы государства за счет указания на те, которые не названы в Конституции РФ 1993 года Д.Ю. Скуратов, опираясь на Федеральный закон «Об обороне», на некоторые ведомственные документы, называет эти акты. Это приказы и директивы главы государства как Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами России, обязательные для исполнения Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Указанный закон помог бы решить извечную проблему о соотношении юридической природы президентских указов и распоряжений, что совершенно точно способствовало бы упорядочению правотворчества главы государства.
В книге Д.Ю. Скуратова приводится достаточно примеров того, как указы Президента РФ, обладающие признаками нормативного акта, регламентируют отдельные, частные вопросы. И напротив, распоряжения, не имеющие нормативной силы, посвящены важным общественно-политическим вопросам.
Следует признать, что работа Д.Ю. Скуратова изобилует постановкой проблем, решение которых уже давно назрело. Так, например, автор квалифицированно подходит к анализу ситуации вокруг так называемых восполняющих указов Президента РФ, издаваемых главой государства в случаях законодательного вакуума с уже привычной формулировкой «впредь до принятия федерального закона». Автор, вовсе не исключая целесообразности подобных указов, справедливо предлагает выносить их на рассмотрение парламента страны сразу после подписания Президентом РФ. Либо, заключает автор, такие полномочия могут быть делегированы парламентом в каждом конкретном случае.
Подготовленная Д.Ю. Скуратовым книга хорошо структурирована. Двигаясь от общего к частному, автор с большим знанием дела рассматривает теоретические вопросы правотворчества, включающие его понятие, признаки, принципы, формы, субъектный состав. Понятной и хорошо обоснованной предстает в его изложении классификация форм участия главы государства в правотворческом процессе: непосредственная («указотворческая», по выражению самого Д.Ю. Скуратова) и опосредованная, предполагающая участие Президента РФ в законодательной деятельности, в правотворчестве Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя не отметить хороший литературный язык книги. Она лишена ненужной наукообразности, нагромождения терминов, нелепой вычурности выражений, которые у некоторых авторов подменяют умение четко и логично излагать собственные мысли. Без преувеличения, Д.Ю. Скуратов сумел сказать о действительно сложных вещах доступно и достойно. В этом смысле его книга будет пользоваться популярностью у студентов-юристов, у всех, кто интересуется юридической проблематикой. Читатели найдут в рецензируемой монографии много интересных фактов, нормативных источников, ссылок на уже опубликованные труды как маститых, так и молодых ученых-правоведов. Хочется надеяться, что сформулированные автором предложения найдут отклик и у специалистов-практиков, депутатов органов государственной власти, у всех, от кого зависит совершенствование российского законодательства.
Рецензенту известно, что «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе» - первая книга Дмитрия Юрьевича Скуратова. Определенно, дебют состоялся. С почином! В качестве пожелания следует только рекомендовать автору продолжить научные изыскания, не оставлять начатое дело.
Основными факторами, определяющими формирование права, являются материальные условия жизни общества , обусловленные равноправным существованием различных форм собственности , свободой предпринимательства (экономические факторы). Под политическими факторами понимают влияние на формирование права политической обстановки в стране, характера взаимоотношений различных слоев общества и групп населения, уровня активности политических партий , движений и общественных объединений . Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет степень заботы общества и государства о личности , ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). Велика роль национальных факторов, под которыми понимаются взаимоотношения, формы сотрудничества между нациями и народностями. Международное положение государства, уровень взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное воздействие на формирование права. Под организационно-волевыми факторами понимают юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.
Виды правотворчества
Критериями выделения видов правотворчества служат: 1) субъекты правотворчества, т.е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами ; 2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс , индивидуальное или коллективное решение); 3) формы нормативных правовых актов (законы , подзаконные акты).
По названным основаниям выделяют следующие виды правотворчества:
- законотворчество;
- правотворчество органов исполнительной власти ;
- правотворчество органов местного самоуправления ;
- непосредственное правотворчество граждан ;
- договорное правотворчество;
- локальное правотворчество.
Рассмотрим особенности названных видов правотворчества.
Законотворчество - это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:
- принятие закона Российской Федерации;
- принятие федерального конституционного закона;
- принятие федерального закона;
- принятие закона субъекта Российской Федерации .
Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.
Подзаконное правотворчество осуществляется , Правительством Российской Федерации , органами исполнительной власти . На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правотворчество данного вида. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласований. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласований, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.
Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.
На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства . Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.
Каждый закон должен иметь название, что позволяет сразу определить его предмет, круг регулируемых им общественных отношений. Название закона должно быть сформулировано кратко, но при этом отражать его основное содержание.
Название закона, регулирующего определенный круг общественных отношений, отличается от названия закона, изменяющего ранее принятые нормативные акты. В первом случае кратко указывается его основное содержание; во втором - приходится перечислять или воспроизводить полностью названия актов, которые новым законом изменяются.
Преамбула представляет собой вводную часть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи и цели. В преамбуле раскрываются причины принятия и направленность закона, политическое, экономическое или социально- культурное его значение. Наличие преамбулы не является необходимым.
Основной частью закона является его нормативно-правовое содержание, содержащее предписания, дозволения и запрещения. Нормативно-правовое содержание закона излагается в логической последовательности с разбивкой на статьи, которые в свою очередь делятся на пункты с цифровым обозначением либо на части, каждая из которых начинается с красной строки.
Статьи закона, параграфы, главы и разделы закона должны быть снабжены специальными подзаголовками, лаконично выражающими их суть, что позволяет быстро сориентироваться с предметом закона и легко найти в нем необходимую статью.
В большинстве случаев нормативно-правовая часть закона постатейно в соответствии со схемой «если-то», вслед за которой указываются те невыгодные последствия (санкции), которые наступают при неисполнении или нарушении статьи. Следует, однако, заметить, что невыгодные последствия (санкции) отнюдь не всегда содержатся в данной статье, они могут быть указаны в другой статье закона или даже в ином нормативном правовом акте.
Федеральные конституционные, федеральные законы, а также Законы РФ подписываются Президентом Российской Федерации , после чего они официально публикуются.
Опубликование закона и вступление его в силу происходит в соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания ».
Особый раздел законодательной техники - это язык закона. Право воздействует на волю и сознание людей при помощи языковых средств. Именно язык служит средством передачи информации о содержании правовых предписаний. Языковое воплощение нормативного правового акта придает воле законодателя цельность, законченность формы, обеспечивает удобства для изучения и применения. Нормативный правовой акт - это письменное литературное произведение, и к нему предъявляются такие же требования, как и к любому другому произведению книжнописьменной речи. Нормативный акт представляет собой один из подвидов официально-делового произведения наряду с другими актами-документами, имеющими юридическое значение.
При изложении законодательной мысли в форме нормативного акта используются языковые средства, выработанные специально для данной сферы правотворчества , т.е. употребляемые преимущественно или даже исключительно в данной области. Это дает основание выделить язык законодательства как самостоятельный стиль литературного языка, который обусловлен особыми социальными задачами, стоящими перед правом, специфическим способом отображения предмета и характеризуется специальными композиционными и стилистическими средствами, особым словарным составом языка для выражения мысли законодателя.
Выделим наиболее яркие особенности языка закона:
- официальный характер, документальность внешнего языкового выражения мысли законодателя;
- ясность и простота языка законодательства;
- максимальная точность выражения языка.
Можно выделить следующие требования к терминологии закона: использование терминов с четким и строго очерченным смыслом; употребление слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке; использование слов и выражений в прямом и первичном их значении; отказ от двусмысленных и многозначных терминов; единство применяемой терминологии по всему законодательству или по крупным его разделам, которые выражается в первую очередь в том, что один и тот же термин в различных нормативных актах и разные правовые понятия не следует обозначать одним и тем же термином.
Законодательная техника содержит требования к стилю изложения: логическая последовательность и стройность изложения мысли законодателя, ее смысловая завершенность; единообразие способов изложения однотипных формулировок, хотя содержательно, с точки зрения информативности, они могут быть различными.
Соблюдение указанных условий повысит качество принимаемых актов с точки зрения совершенства их формы, послужит устойчивости нормативных актов.