Основные стадии законотворческого процесса (законотворчества). Понятие законотворческого процесса Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ

Законотворчество – деятельность уполномоченных на то субъектов по принятию, изменению или отмене законов, как актов обладающих высшее юр.силой.

Следует обратить внимание на то, что законодательный про­цесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен.

Законотворческий процесс проходит в два этапа:

1)предпроектный этап: заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы и формируется идея о создании закона и ее оформление в виде текста проекта или письменного обоснования его необходимости.

2)проектный этап или этап принятия правотворческого решения – на этом этапе осущ-ся работа над законопроектом в самом законотворческом органе и включает след-щие стадии:

* внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы;

* рассмотрение и обсуждение законопроекта в законотворческом органе;

* принятие законопроекта правотворческим органом;

* подписание законопроекта главой гос-ва;

* вст.законопроекта в з-ную силу, после чего он становится обязательным для субъектов и начинает вызывать юридически значимые последствия. (необнародованные ПА не обладают юр силой и не могут влечь правовых последствий, за исключением актов содержащих гос-ую, военную, служебную или ком-кую тайну и не затрагивают прва и свободы чел-ка и гр-нина)

В соотв-ии с Конституцией РФ ФЗ-ны принимаются ФС по строго опред-ой процедуре, состоящей из неск-ких стадий. Начинается со стадии з/дательной инициативы , т.е. определенного Конституцией порядка представления проектов законов. Правом з/дат-й инициативы по ст.104 Консти.обладают: Пр-нт РФ, СФ,члены СФ, депутаты ГД, Прав-во РФ, законодательные (представительные) органы S-в РФ. Право законодательной инициативы принадлежит т.ж. Конст.С. РФ Верховному С.РФ и ВАС – по вопросам их ведения).

1 стадия : внесение з/проекта в ГД S-ктом з/дат-й инициативы, 1-е чтение (одобрение общей концепции з/проекта).

2 стадия : доработка и рассм-е во 2 чтении. Цель этой стадии - проанализировать содержание законопроекта с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Отклонение законопроекта в процессе второго чтения влечет отказ от пос­ледующего рассмотрения законопроекта.

3 стадия: 3-е чтение – окончательное согласование текста з/пр. (принят, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов ГД. (окончательное согласование текста законопроекта: устраняются возможные внутренние про­тиворечия, устанавливается прав ильная взаимосвязь статей, проводится редакционная правка, необходимая в связи с изме­нениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотре­нии его во втором чтении.

Если законопроект не принят Государственной Думой в тре­тьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. При положительном исходе голосования одобренные законы направляются на рассмотрение Совета Федерации.)

4 стадия . Принятый Гос.Думой з-н передается на одобрение СФ (одобрен, если за - более 1/2 от общего числа чл.СФ, либо если он не был рассмотрен ею в 14-дневный срок). Некоторые з-ны (о бюджете, налогах, ратификации м/нар-х договоров и иные) требуют обязательного рассмотрения в СФ (ФКЗ). Если з-н не одобрен СФ, но «за» – 2/3 ГД→ з-н принят. (ФКЗ= 2/3ГД + 3/4СФ)

5 стадия . Рассмотрение ФЗ ПрЗтом. В теч.14-ти дней подписывает или отклоняет. Если отклонит, но «за» – 2/3 СФ+ 2/3 ГД → ПрЗ обязан подписать.

6 стадия : обнародование и вступление з-на в силу: опубликовать в теч.7 дней после подписания ПрЗтом, вступает в силу ч/з 10 дней после офиц.публ-ции (РГ, СЗ, Парламентская газета)

Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.

Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.

Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

1.законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Для этого субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду,. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ). На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди которых может быть и население соответствующего региона;

2. обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях. На первом чтении обсуждается концепция законопроекта. На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта). На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3. принятие закона - следующая стадия, которая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, которое может быть как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники). В зависимости от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат используются согласительные процедуры. Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три полета:

§ принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от об- щсго числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);

§ одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);

§ подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Его подпись является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;

4.опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При этом опубликование следует отличать от обнародования, которое шире по своему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.

Наименование параметра	Значение
Тема статьи:	Основные стадии законотворческого процесса
Рубрика (тематическая категория)	Государство

Рождение нового Закона связывается с крайне важно стью законодательного регулирования тех или иных возникших в обществе вопросов.

Идея или предложение в конечном счете вызревает под влиянием соответствующих объективных в каждом конкретном случае определœенных общественных прав.

Предложение или идея о разработке закона проходит в своем развитии более или менее длительный путь, который включает обычно:

Ø Начальная, предзаконопроектная стадия

Ø Стадия подготовки законопроекта

Ø Стадия официального внесения проекта в законодательный орган

Ø Стадия рассмотрения в законодательном органе

Ø Стадия принятия закона и введения его в действие

В связи с введением двухпалатного Парламента усложнилась процедура.

Сегодня законодательный процесс включает ряд последовательных стадий, которые бывают подразделœены на обязательные и факультативные.

Обязательные:

Ë Реализация права законодательной инициативы

Начальная стадия. Приводит в действие весь правотворческий механизм.

В результате представления проекта на рассмотрение возникает первое правоотношение по осуществлению законодательной деятельности, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ включает в себя право инициатора требовать рассмотрение представленного законопроекта и обязанность законодательного органа принять его к рассмотрению, обеспечив надлежащее оформление.

Оформление – после регистрации. Сам проект хранится в секретариате Палаты представителœей. Такая регистрация имеет место при соблюдении инициатором ряда условий.

Обязательные: наличие сопроводительного письма, обоснование крайне важно сти принятия, наличие финансового обоснования законопроекта͵ информация о предполагаемых затратах.

Могут быть приложены: информация о предварительной экспертизе учеными и специалистами, заключение заинтересованных государственных органов, их замечания и предложения.

В обязательном порядке к представленному законопроекту прилагаются заключение криминологической экспертизы.

Законопроекты, следствием принятия которых должна быть сокращение гос. средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителœей лишь с согласия Президента либо по его поручение Правительством.

Несоблюдение условий – возвращение к субъекту инициативы с предложением о крайне важно сти соблюдения процедуры.

Во многих современных государствах правом законодательной инициативы наделяются обычно лишь депутаты Парламента и Правительства, вместе с тем, круг субъектов должна быть значительно шире и включать в себя главу государства, Парламентские комитеты и комиссии.

Подготовка законопроектов на сессии Палаты представителœей.

Ë Рассмотрение законопроектов в 1-ом и 2-ом чтении

Ë Одобрение или отклонение

Ë Подписание закона президентом и его обнародование

Факультативные:

§ Преодоление разногласий между палатами Парламента в процессе законотворческой деятельности

§ Преодоление Парламентом отлагательного вето Президента

Разработка и закрепление важнейших институтов государства требует высочайшего качества законотворческой работы, следствием которой будут приняты Парламентом и промульгированы Президентом законодательные акты страны, в т.ч. носящие кодифицированный характер.

Законы должны быть по своему характеру реальными, гарантированными государством, нормативными (как по содержанию, так и подготовке, принятию).

В связи с этим к подготовке ЗА страны в актах законотворческого процесса предъявляется повышенное требование.

Условно процесс разработки законопроекта должна быть разделœен на 3 последовательные стадии: подготовительную, основную, заключительную. Каждая из названных обладает своей спецификой и в то же время они чрезвычайно связаны между собой.

Подготовительная стадия – последовательное выяснение принципиальной крайне важно сти законодательного урегулирования сложившихся отношений. Она включает тщательный анализ действующего законодательства, оценку целœесообразности регулирования общественных отношений, составляющих предмет предполагаемого законопроекта посредством норм закона, а не подзаконного НПА, посредством принятия нового закона, а не внесения изменений и дополнений в уже действующее законодательство.

Основная стадия – письменное изложение самого текста законопроекта в точном соответствии с определœенными требованиями. При этом требования могут предъявляться как к содержанию законопроекта͵ так и к его структуре. Текст законопроекта должен четко определять: 1.цели правового регулирования, 2.круг общественных отношений, на который данный акт распространяет действие, 3.территорию, 4.круг лиц, которому адресованы нормы акта͵ 5.с какого времени и по какое акт имеет юридическую силу, 6.права и обязанности юридических или физических лиц, 7.компетенцию конкретных органов управления или иных субъектов права, 8.может предусматривать санкции, 9.может содержать возможные исключения, 10.он также может содержать данные о предоставлении полномочий на издание подзаконных актов, 11.перечень НПА, подлежащих отмене в связи со вступлением закона в силу.

Не меньшее значение имеют требования к форме законопроекта и крайне важно сть соблюдения правил юридической техники. НПА имеет как внешнюю, так и внутреннюю структуру. Внешняя – определœенные реквизиты, позволяющие идентифицировать вид НПА. Внутренняя – делœение на структурные элементы (разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы).

Заключительная – завершает процесс разработки. Разработчик обязан внимательно перепроверить: на сколько законопроект отвечает изложенным выше требованиям, составить перечень ЗА, подлежащих изменению, дополнению или отмене в связи с принятием данного, подготовить всœе необходимые материалы для внесения проекта в Палату представителœей.

Все субъекты права законодательной инициативы вносят свои предложения по правовому регулированию в виде проекта закона РБ, который вначале рассматривается в Палате представителœей, а затем в Совете Республики.

Внесение законопроекта в законодательный орган сопровождается дальнейшей доработкой, причем чем выше степень подготовленности законопроекта͵ тем легче он проходит стадию доработки в Палате представителœей.

Основные ошибки на данной стадии: недооценка роли юридической техники, отсутствие единообразия применяемой терминологии, чрезмерная громоздкость и слабая структурная проработка статей, декларативность. В результате на практике кол-во поправок зачастую сравнимо с объёмом законопроекта.

Стадия доработки законопроекта в Палате представителœей сопровождается определœенным порядком, предусмотренным регламентом Палаты представителœей, в частности Председатель либо заместитель назначает Головную комиссию для предварительного рассмотрения поступившего законопроекта и подготовке по нему заключения. В случае, в случае если Головная комиссия заявит о своей некомпетентности либо возникнут разногласия между двумя или более постоянными комиссиями, Председатель после консультации с постоянными комиссиями и при недостижении согласия с ними вносит на Совет??? предложение о создании специальной комиссии для работы с проекта.

В случае, в случае если всœе-таки возникла крайне важно сть в создании Специальной комиссии он должен определить состав и порядок работы. Для работы над законопроектом Головная комиссия может создать рабочую группу, в состав которой могут включаться депутаты ПП, не входящие в состав Головной комиссии, специалисты и ученые.

Привлечение ученых и специалистов для доработки к 1-ому и 2-ому чтению позволяет повысить качество законопроекта и профессионально ответить на возникающие вопросы.

По решению Головной комиссии тот или иной проект должна быть направлен на научную экспертизу, ᴛ.ᴇ. на оценку с точки зрения его отраслевой направленности. В ряде стран существуют специальные органы, призванные соблюдать экспертизу закону, в т.ч. давать научную оценку.

В нашей стране данную задачу призван решать НЦЗПИ, который обязан давать заключение по всœем проектам законов на предмет их соответствия международно-правовым договорам, действующему законодательству, вне зависимости от того, проводилась ли ранее экспертиза.

Такие заключения должны обязательно даваться после первого чтения.

Замечания и предложения, поступившие в ходе рассмотрения законопроетка, рассматриваются на заседании Головной (?) комиссии и согласовываются с субъектам права законодательной инициативы, внесшим законопроет. При этом в законопроект вносятся только те изменения, по которым комиссией достигнуто согласие с инициатором законопроекта. Урегулирование разногласий возникших между Постоянными комиссиями, принимавшими участие в работе по законопроекту по вопросам его содержания или целœесообразности разработки, реализуются председателœем ПП, его зам-ем или по их предложению с советом ПП. Вопросы, по которым не достигнуто согласие выносятся на рассмотрение ПП. По завершению работы, связанной с доработкой законопроекта͵ Головная комиссия направляет заключение и законопроект со всœеми необходимыми материалами в Совет ПП для предварительного рассмотрения вопроса о включении в законопроекта в повестку дня сессии ПП для рассмотрения его в первом чтении.

В случае несогласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект с изм.и доп. Законопроект будет рассматриваться В авторской редакции.

Основные стадии законотворческого процесса - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Основные стадии законотворческого процесса" 2017, 2018.

Законотворческий процесс - основной, стержневой вид право­творчества, направленный на разработку и принятие законов.

Стадии законотворческого процесса - это имеющие правовые основания начала и окончания этапы разработки, принятия и всту­пления в силу законодательных актов (законов).

В теории правотворчества обычно выделяют следующие с т а - д и и законотворческого процесса:

Внесение проекта на рассмотрение органа, обладающего пол­номочиями по принятию законодательных актов - законода­тельная инициатива:

Рассмотрение проекта;

Отклонение проекта либо принятие его за основу;

Доработка проекта;

Отклонение проекта или принятие закона;

Введение в действие принятого законодательного акта.

В классической (неконституционной) монархии все стадии зако­нотворческого процесса связаны с действиями одного лица - монар­ха. Теоретически монарх должен видеть цели государства в целом и в то же время обязан учитывать интересы каждого своего подданного.

В республике и конституционной монархии законотворчество осуществляется коллегиально (в конституционной монархии монарх подписывает законы, принятые парламентом), круг субъектов зако­нотворческого процесса расширяется, потому что расширяется круг лиц, участвующих в определении целей государства в целом и за­шите интересов отдельных граждан.

Рассмотрим стадии законотворческого процесса на примере рес­публики.

Субъектами законодательной инициативы яв-

Законодательпая

инициатива ляется исчерпывающий круг лиц, перечень ко­торых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положе­нию способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед госу­

дарственной властью.

Основные субъекты законодательной инициативы - правитель­ство (как центральный орган государственного управления, ежеднев­но разрешающий текущие проблемы правового регулирования отно­шений) и парламент (его палаты, депутаты) как центральный пред­ставительный орган, призванный защищать интересы граждан.

Например, в соответствии с ч. I ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ. Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государ­ственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представи­тельным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (что в настоящее время вызывает дискуссии в российской юридической науке, поскольку участие в законотворче­ском процессе противоречит судебной функции названных органов).

Субъектом законодательной инициативы принимается решение о необходимости разработки законопроекта (начало процедуры), со­ставляется план работы, разрабатывается проект (продолжение про­цедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов (окончание процедуры). Например, в соответствии с Регламентом Прави­тельства РФ Правительство РФ планирует законопроектную дея­тельность, поручает разработку законопроектов исполнителям (фе­деральным органам исполнительной власти), проводит рассмотре­ние подготовленных проектов и принимает решение о внесении их в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федераль­ного Собрания РФ Государственная Дума планирует законопроектную деятельность на основе предложений депутатов и поручает разработку внесенных в план законопроектов исполнителям (комитетам Госу­дарственной Думы).

Совет Государственной Думы на основе материалов, представ­ленных соответствующим комитетом (в том числе заключения пра­вовой экспертизы о соответствии проекта Конституции и законам), принимает решение о внесении подготовленных проектов феде­ральных конституционных законов или проектов федеральных за­конов на рассмотрение Государственной Думы.

Рассмотрение

Законопроект, внесенный в порядке законо­дательной инициативы, рассматривает орган, обладающий полномочиями по принятию за­конодательных актов. В республике таким органом является парла­мент (англ, parliament от parley - вести переговоры, договариваться). В двухпалатном (трехпалатном) парламенте палаты рассматривают законопроект на паритетных началах (лат. paritas - равенство).

Как правило, законопроект вносится в нижнюю палату парла­мента, которая проводит его рассмотрение и доработку. Верхняя па­лата одобряет или не одобряет проект, принятый нижней палатой в качестве закона.

Рассмотрение законопроекта вносится в повестку дня палаты (начало процедуры), затем проходит его заслушивание (чтение) и краткое обсуждение в целом по тексту (продолжение процедуры), которое заканчивается принятием решения о необходимости голо­сования проекта (окончание процедуры).

Отклонение проекта либо принятие его за основу

Голосование законопроекта означает начало данной стадии законотворческого процесса. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качестве закона. Это упрошен­ная процедура рассмотрения проекта. В парламентской практике подавляющего большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Усложнение процедуры направлено на повышение качества принимаемых законов и всесторонний учет мнения всех депутатов. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ законопроект должен пройти на заседаниях Государственной Думы три чтения. В четырех чтениях принимается федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год.

В результате голосования проекта в первом чтении палата при­нимает решение об отклонении законопроекта либо принятии его за основу. В последнем случае законотворческий процесс продол­жается. Отклонение законопроекта является окончанием процедуры законотворчества.

Доработка

Принятие законопроекта в первом чтении оз­начает, что проект должен быть подготовлен ко второму чтению, т.е. доработан в ответст­

венных комитетах и комиссиях палаты (начало процедуры доработ­ки проекта).

На заседаниях комитетов и комиссий палаты при подготовке проекта ко второму чтению фактически решается его судьба, так как проводится его детальная, постатейная проработка. Значительное количество законопроектов отфильтровывается (так и остаются на сталии подготовки ко второму чтению) именно на данном этапе.

В случае, если проект проходит эту процедуру, он выносится на рассмотрение палаты во втором чтении.

Основное обсуждение проекта депутатами проходит при его рас­смотрении во втором чтении. Если в результате обсуждения палата голосует за проект, процедура законотворчества продолжается, проект направляется на доработку с учетом поправок, внесенных в него депутатами.

Комитеты и комиссии снова рассматривают проект, составляет­ся таблица поправок, внесенных депутатами в проект при его вто­ром чтении, проводится дополнительная правовая экспертиза про­екта: правовая оценка предлагаемого проектом правового регулиро­вания, выявление противоречий по смыслу текста, фиксирование редакционных погрешностей и окончательная его доработка с уче­том заключения правовой экспертизы (продолжение процедуры).

Н а п р и м е р, в соответствии с ч. I ст. 114 Регламента Госу­дарственной Думы принятый во втором чтении законопроект направ-
ляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и ре­дакционной правки ввиду изменения текста при втором чтении.

В дальнейшем палата парламента рассматривает проект в треть­ем чтении (количество чтений может быть в парламентах разных стран различным). В ходе третьего чтения депутаты оценивают за­конопроект в целом с учетом внесенных в него поправок. Особое внимание обращается на редакцию текста проекта.

Решение депутатов о необходимости окончательного голосова­ния законопроекта означает завершение данной стадии законотвор­ческого процесса.

Вынесение законопроекта на окончательное голосование палаты парламента является нача­лом процедуры данной стадии законотворче­

Отклонение проекта или принятие закона

ского процесса.

Аналогичную процедуру проходит в верхней палате проект, при­нятый в качестве закоші нижней палатой. Отличие заключается в новом статусе проекта. Поскольку он принят нижней палатой в ка­честве закона, верхняя палата не может вносить в него поправки без согласия нижней палаты. Это означает, что при рассмотрении проекта верхняя палата одобряет или не одобряет его.

Одобрение проекта верхней палатой парламента становится фак­том, свидетельствующим о принятии закона.

При неодобрении проекта верхней палатой он возвращается в нижнюю палату. В этом случае палаты парламента должны найти компромиссное решение. Если такое решение невозможно, законо­проект «застревает» в парламенте (такова, например, процедура про­хождения биллей (законопроектов) в Конгрессе США).

Согласно ч. 4 и 5 ст. 105 Конституции РФ в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать со­гласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается при­нятым. если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Введение в действие принятого законо­дательного акта

Принятый парламентом законодательный акт подлежит введению в действие. Другими слова­ми, данный акт должен получить юридическую силу. По общему правилу принятый парламен­том законодательный акт получает юридическую силу в результате:

Его подписания главой исполнительной власти в республике (председателем правительства, президентом);

Обнародования - промульгации {лат. promulgatio - публичное объявление);

Истечения определенного срока после обнародования акта. Таким образом, юридически законодательный акт становится та­

ковым только после обретения им юридической силы.

В Конституции США так и сказано:

Каждый бн.і.іь, при юн ы й Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов Америки.

(По Конституции США билль становится законом со дня его под­писания Президентом США.)

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Феде­рации. Таким образом, буквальное толкование положений данной статьи Конституции РФ приводит к выводу, что в Российской Фе­дерации проект становится федеральным законом после его приня­тия Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

Это закреплено и в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конститу­ционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», во второй статье которого устанавливается, что датой принятия федерального закона считается день его принятия Госу­дарственной Думой в окончательной редакции.

На самом деле очевидно, что если закон нс имеет юридическом силы, он продолжает оставаться проектом акта, но не самим актом. Только вступление в силу акта свидетельствует о том, что проект стал законом. Для удобства, однако, обычно употребляется формула «вве­дение в действие (или вступление в силу) принятого акта».

В Российской Федерации вступление в силу закона связано не с его подписанием соответствующим должностным лицом, а с опуб­ликованием в изданиях периодической печати.

В соответствии со ст. 107 Конституции РФ (часть первая и вто­рая) принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (между прочим, из этой статьи Конституции РФ уже следует, что в Российской Фе-
дсраиии проекты законодательных актов становятся федеральными законами после их принятия обеими палатами Федерального Соб­рания РФ, иначе можно подумать, что федеральный закон направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования непосред­ственно из Государственной Думы); Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Согласно положениям вышеупомянутого Федерального закона:

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней по­сле дня их подписания Президентом РФ (ст. 3);

Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опуб­ликования. если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

Таким образом, принятие закона парламентом свидетельствует о начале следующей стадии законотворческого процесса, которую мы назвали введением в действие законодательного акта, поскольку акт вступает в силу не сам по себе, а в результате ряда организацион­ных мер со стороны главы исполнительной власти в республике.

Направление акта главе исполнительной власти для подпи­сания и обнародования, подписание и обнародование (опубли­кование) акта главой исполнительной власти являются продол­жением процедуры данной стадии законотворческого процесса.

Окончание этой процедуры зависит уже от самого вступающего в силу акта. Если в законе ничего нс сказано о сроках его вступле­ния в силу, то действует общее правило, установленное в конститу­ции или законах данного государства (например, день подписания акта президентом или определенный день после дня опубликования акта). Если в законе установлен порядок его вступления в силу, действует данный порядок (например, в законе может быть указа­но, что он вступает в силу со дня опубликования или с I января будущего года и т.д.).

Вступление в силу закона завершает законотворческий процесс, так как этим официально реализуются стоящие перед законотвор­чеством задачи.

Следует также учитывать, что в республике и конституционной монархии в соответствии с принципом разделения властей глава ис-

полнитслыюй власти (глава государства) обычно наделяется правом вето по отношению к законам, принятым парламентом. Такая про­цедура обеспечивает участие в законотворческом процессе главы исполнительной власти (главы государства) не только в рамках за­конодательной инициативы, но и на сталии вступления в силу за­конодательного акта, чем обеспечивается введение в действие за­конов, отвечающих насущным потребностям государственной вла­сти. Парламент может преодолеть вето (пат. veto - запрещаю). Для этого каждая палата должна снова проголосовать за откло­ненный главой исполнительной власти (ілавой государства) закон (законопроект), но теперь уже квалифицированным большинством голосов (обычно для принятия закона требуется 50% голосов депута­тов плюс один голос; квалифицированное большинство голосов - две трети, четыре пятых И Т.Л.).

В теории правотворчества общепризнанно, что содержанием правотворчества является правотворческий процесс. Однако в юридической литературе сам процесс правотворчества определяется не всегда однозначно - он понимается либо как совокупность организационных действий правотворческих органов, либо как порядок деятельности этих органов. По этому поводу А.В.Васильев замечает: "Если первое определение правотворческого процесса охватывает содержание правотворческой деятельности, то второе - только порядок ее осуществления, т. е. формальную сторону этой деятельности».

Если правотворческий процесс рассматривать лишь как порядок деятельности, то сама правотворческая деятельность останется за рамками этого понятия. Но реально процесс правотворчества выступает как совокупность последовательно осуществляемых организационных действий, направленных на создание нормативного акта и доведения его содержания до адресатов, потому что в процессе осуществления фактической правотворческой деятельности сложно отделить материальные и процессуальные нормы, на основе которых она выполняется. В этой связи большинство ученых-правоведов рассматривают правотворческий процесс как совокупность двух его сторон – содержанием процесса правотворчества является особая (правотворческая) деятельность, а формой – порядок этой деятельности, установленный юридическими нормами.

В юридической литературе получило распространение следующее определение правотворческого процесса - это особая юридическая процедура по подготовке, обсуждению, принятию и официальному опубликованию нормативных правовых актов; деятельность, в которой участвуют как субъекты правотворчества, так и другие участники правовых правотворческих отношений.

Правотворческий процесс выступает средством реализации особого основного правоотношения, в рамках которого воплощается специфическое юридическое "право на правотворчество". Создание нормативного правового акта осуществляется путем составления его проекта, обсуждения, согласования, утверждения его компетентными органами и официального опубликования.

Каждый из этих актов поведения субъектов правотворчества является содержанием определенной стадии процесса создания нормативных актов, выступающих этапами деятельности по подготовке и приданию этим актам официального значения. На каждой из стадий, представляющих определенное завершенное действие (результат ряда операций), компетентные органы и лица вступают между собой в отношения. Урегулированность правотворческого процесса правовыми нормами придает этим отношениям качество правовых, а их участников делает субъектами правотворческих правовых отношений.

Под стадией правотворческого процесса следует понимать относительно обособленную часть правотворческой деятельности, характеризующуюся особым кругом ее участников и возникающими между ними правоотношениями, в результате однородных действий которых проект нормативного акта сочиняется либо переходит в более совершенное состояние, либо превращается в действующий нормативный документ. В последовательности стадий правотворческого процесса проявляется иерархическое построение этой особой юридической процедуры - ни одна из последующих стадий процесса правотворчества не может начаться раньше, чем предыдущая.

В этой связи нужно отметить, что правотворческая процедура имеет определенную начальную стадию и четкий завершающий этап, заканчивающий процесс формирования норм права. В отечественной юридической науке всегда отводилось значительное место исследованию фактических стадий правотворческого процесса, определению его начального и конечного этапов. Обычно начало процесса правотворчества связывают с принятием решения о подготовке проекта нормативного акта, которое само по себе еще не образует его стадии, но является основанием для возникновения правотворческих отношений, то есть, дает импульс для начала правотворческого процесса. Всю последующую деятельность, в результате которой разрабатывается проект нормативного акта, согласуются его положения, принимается и публикуется нормативно-правовой акт, разделяют на две основные стадии. Первая выражается в подготовке проекта нормативного акта, вторая – в издании (обсуждении. Принятии, опубликовании) акта правотворчества. Таким образом, весь правотворческий процесс рассматривается как проектный этап правообразования.

Нормативная модель правотворческого процесса представляет собой определенный порядок, последовательность в совершении действий, операций, «своего рода алгоритм, реализация которого должна привести к желаемому результату», то есть к созданию нормативного акта. Нормативной модели правотворческого процесса на всех уровнях государственного управления должно уделяться особое внимание. Ведь от того, что собой представляет правотворческая процедура, как построена ее модель, во многом зависит достижение намеченного результата. Чем совершеннее будет нормативная модель правотворчества, тем полнее она совпадет с реальной правотворческой деятельностью и тем большей будет вероятность создания эффективного нормативного акта, адекватно отражающего нормы естественного права.

Модель правотворческой процедуры должна способствовать тому, чтобы исключить поспешность в создании нормативных актов и, как следствие, их противоречивость действующим нормам.

Рассматривая правотворческий процесс как особую юридическую процедуру, следует выделить такую его черту, как динамичность. Процесс правотворчества – это «живая», постоянно развивающаяся деятельность, которая складывается из реальных поступков людей-участников правотворческих отношений; деятельность, имеющая промежуточные результаты, которые оформляются соответствующими актами – в них находят выражения стадии процесса правотворчества. Кроме того, правотворческий процесс, его нормативная модель постоянно совершенствуются, претерпевают изменения, отражая наиболее оптимальный для данного времени, места деятельности порядок создания нормативных правовых актов.

В Российской Федерации законодательный процесс включает в себя шесть основных стадий:

1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) одобрение закона; 5) промульгация (подписание) закона; 6) обнародование закона.

Все эти стадии в совокупной последовательности образуют процесс создания закона. Более детально правила и порядок издания законов предусмотрены в регламентах законодательных органов - специальных законодательных актах, регламентирующих нормотворческую и иную деятельность этих органов.

Первая стадия процесса создания закона - законодательная инициатива. Она является сложным понятием, состоящим их двух частей. С одой стороны, это материальное право определенного законодательным актом круга субъектов, которые имеют правомочие на внесение законопроекта в компетентны орган. Это их право обеспечивается обязанностью законодательного органа принять и рассмотреть в определенный срок проект закона или законодательное предложение. С другой стороны, законодательная инициатива выступает как процесс реализации этого материального права, который проходит в два этапа. Первый этап- это подготовка законопроекта, а второй заключается в непосредственном внесении проекта закона в законодательный орган.

Круг субъектов права законодательной инициативы разнообразен. Правом законодательной инициативы пользуются депутаты соответствующих законодательных органов, а также их формирования. Согласно статьи 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы - то есть палатам федерального законодательного органа и их отдельным представителям.

Право законодательной инициативы на федеральном уровне также предоставлено Президенту Российской Федерации, Правительству РФ (ст. 104 конституции РФ). В субъектах Российской Федерации таким правом обладают исполнительные органы, чаще всего в лице руководителей этих органов.

Согласно Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. В регионах России субъектом права законодательной инициативы также выступает судебная власть. В республиках в составе РФ - это Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд (там, где он предусмотрен), в других же субъектах РФ - областные, краевые и т.д. суды, являющиеся федеральными органами государственной власти (Например, согласно статьи 54 Устава Ставропольского края правом законодательной инициативы обладают Ставропольский краевой суд и арбитражный суд Ставропольского края). В большинстве республик и некоторых краях, областях в круг субъектов законодательной инициативы включены и главные прокуроры этих регионов.

Судебные органы и прокурорские работники ограничены положениями правовых актов в своем праве на законодательную инициативу. Им предоставлено право предлагать законопроекты и предложения только по вопросам, находящимся в их компетенции. Однако есть и исключения, так, в статье 30 Устава (Основного закона) Новгородской области ограничений по поводу законодательной инициативы прокурора области и областного суда не установлено.

Закономерным, на наш взгляд, является предоставление права законодательной инициативы в регионах России местному самоуправлению. Однако здесь субъекты РФ проявили разнообразие взглядов и подходов к этому вопросу. В ряде субъектов РФ право инициативы имеют все органы местного самоуправления (ст.54 Устава Ставропольского края; ст.97 Устава Курганской области). В других – этим правом обладают только представительные органы местного самоуправления (ст.29 Устава Липецкой области; ст.60 Конституции Республики Карелия).

Субъекты права законодательной инициативы правомочны внести законопроект или предложение законодательного характера в компетентный орган (В практике законодательной деятельности многих законодательных органов в РФ сложились эти две основные формы реализации права законодательной инициативы. Однако преобладает все же реализация законодательной инициативы в форме законопроекта.). Согласно части 2 статьи 104 Конституции РФ законопроекты федерального уровня вносятся в Государственную Думу. Право внесения законопроекта, прежде всего, предполагает его подготовку. В принципе, готовить законопроект могут любые органы, должностные лица, граждане и общественные организации, иногда они участвуют в подготовке проекта закона по поручению субъекта права законодательной инициативы.

В период подготовки законопроекта между различными участниками этого процесса возникают правотворческие отношения, их целью является сочинение проекта на основе изучения социальной действительности и согласования позиций различных социальных институтов. Это, казалось бы, свидетельствует о самостоятельности данного этапа, как стадии законодательного процесса. Однако подготовленному проекту закона только тогда будет дан ход в дальнейших стадиях процесса, когда он будет внесен в компетентный орган официально, то есть субъектом права законодательной инициативы. Поэтому, на наш взгляд, первую стадию законодательного процесса следует рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных этапов, которые могут выступать ее подстадиями: 1)сочинение проекта закона; 2)официальное внесение в компетентный орган.

Внести проект закона в законодательный орган могут только субъекты законодательной инициативы. Но это не значит, что какие-либо иные органы, организации или граждане не имеют возможности реализовать свое право на подготовку законопроекта. Кроме того, они имеют возможность способствовать его дальнейшему продвижению в законодательном процессе, но лишь через субъектов права законодательной инициативы.

Для субъектов права законодательной инициативы их правомочие означает, что они, в принципе, могут предложить для рассмотрения компетентному органу законопроект по любому из вопросов, находящихся в ведении законодательного органа. Однако, как на уровне Российской Федерации, так и во многих регионах России для некоторых субъектов законодательной инициативы установлены ограничения их правомочий. Это выражается в том, что они могут предложить законопроекты лишь по вопросам их компетенции. Так, например, суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

Так, например, суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

Установлено ограничение по поводу финансово-налоговых вопросов. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске займов, об изменении финансовых обязательств РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения правительства (ч.3 ст.104 Конституции РФ) или другого органа исполнительной власти.

Предусмотренный усложненный порядок внесения налоговых законопроектов, проектов, связанных с финансовыми обязательствами РФ и т.д., оправдан, и именно сегодня, когда Россия переживает серьезные финансово-экономические трудности.

Однако следует иметь в виду, что в этом вопросе необходим четко продуманный порядок получения заключения правительства на «финансовые» законопроекты. Иначе ограничение права законодательной инициативы ее субъектов по вопросам налогов, финансов и т.д. может стать непреодолимой преградой для них. Ведь в случае, когда не установлены точные сроки вынесения правительством заключения по «финансовым» законопроектам, это дает возможность положить в «долгий ящик» не устраивающие их законопроекты.

Внесение проектов законов и законодательных предложений субъектами законодательной инициативы в компетентный орган осуществляется в порядке, установленном в Конституции РФ, учредительных актах субъектов РФ и регламентах законодательных органов России. Согласно этим актам, законопроекты вносятся в соответствующие законодательные органы (В субъектах РФ, в которых функционируют двухпалатные парламенты, законопроекты вносятся либо в одну из палат (в соответствии с ч.2 ст.66 Устава Свердловской области законопроекты вносятся в областную Думу Законодательного Собрания – нижнюю его палату), либо и в парламент в целом, и в соответствующие его палаты, в зависимости от их компетенции (ст.105 Конституции (Основного Закона Кабардино-Балкарской Республики).

Содержание (объем) обязанностей у обязанных субъектов законодательной инициативы определяется соответствующими положениями регламентов законодательных органов. В общем виде оно заключается в обязанности парламента принять законопроект или обоснованное законодательное предложение, внести вопрос о проекте закона в повестку дня заседания этого органа и рассмотреть его на этом заседании. Все эти действия должны осуществляться в определенные законодательными актами сроки.

Юридическая обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение обусловливает необходимость продуманного подхода к определению круга субъектов права законодательной инициативы. Этот круг, с одной стороны, не должен быть слишком широким, а с другой – он должен включать органы и должностных лиц, способных наилучшим образом выявлять проблемы, которые требуют решений законодателя. Использование права законодательной инициативы ее многочисленными субъектами приводит к определенной инфляции законодательных инициатив и излишней перегрузке парламента. Но также не эффективно, если не использовать в этом вопросе потенциал тех органов и должностных лиц, которые имеют возможности для познания социальной действительности на основе своей практической деятельности.

Вторая стадия . Официальное внесение проекта закона в компетентный орган выступает своеобразным юридическим фактом, стимулирующим начало следующего этапа процесса - стадии обсуждения законопроекта в законодательном органе . Порядок обсуждения проектов законов установлен в регламентах законодательных органов. Сама процедура обсуждения представляет собой официальное рассмотрение проекта закона депутатами, комитетами и комиссиями, субъектами права законодательной инициативы, подготовившими проект, а также приглашенными специалистами в процессе обмена информацией и высказывания своих позиций по тем или иным положениям проекта (Значимость этой стадии в законодательном процессе с позиции согласования нормативных актов регионов России с федеральным законодательством подчеркивает следующий пример. Именно на стадии обсуждения проекта закона "О промышленности" на заседании Законодательного Собрания Нижегородской области специалистом из антимонопольного комитета было обращено внимание на противоречивость некоторых положений проекта действующему федеральному законодательству. До этого проект закона прошел экспертизу в различных структурах, в том числе в Волго-Вятской академии государственной службы и Арбитражном суде Волго-Вятского округа.).

Стадия обсуждения проекта закона является одной из важных в законодательной деятельности, именно здесь, в процессе свободного выражения мнений законопроект оценивается. К проекту вырабатывается общее положительное или отрицательное отношение, которое формируется в результате согласования воли каждого народного избранника. Если к общей концепции законопроекта депутаты относятся одобрительно, то он на этой стадии дорабатывается, совершенствуется, что в дальнейшем позволяет перейти к следующей стадии процесса создания закона - превращению законопроекта в действующий нормативный акт.

Обсуждение законопроекта осуществляется на сессии (заседании) законодательного органа. Заседание органа законодательной власти является его основной организационно-правовой формой работы, на которой депутаты обсуждают, оценивают проект закона, вносят поправки и дополнения. Однако, как представляется нам, обсуждение законопроекта непосредственно на заседании законодательного органа не составляет содержания всей второй стадии законодательного процесса.

Прежде законопроект, представленный субъектом законодательной инициативы, подлежит рассмотрению в соответствующих комитетах и комиссиях законодательного органа.

В связи с этим, представляется, что вторая стадия законодательного процесса складывается из двух относительно самостоятельных этапов (подстадий). Обсуждение законопроекта, как стадия законодательного процесса, включает: 1) обязательное предварительное рассмотрение законопроекта депутатами, входящими в тот или иной структурный орган парламента до сессии (заседания) законодательного органа; 2) рассмотрение проекта закона на заседании (сессии) парламента в присутствии необходимого количества депутатов, установленного регламентом этого органа. При этом каждая из подстадий обсуждения законопроекта состоит из ряда последовательных действий и операций.

Предварительное рассмотрение проекта в соответствующих комитетах и комиссиях законодательного органа, прежде всего, предполагает внимательное ознакомление каждого члена этих структурных подразделений с текстом законопроекта. И затем изучение ими того вопроса, который предлагается законодательно урегулировать. После этого проект закона обсуждается на заседании компетентной комиссии или комитета, и в процессе обмена мнениями их членов вырабатывается заключение по нему, таким образом, комитет или комиссия готовит квалифицированную оценку проекта. Целью такой оценки, помимо определения готовности законопроекта для обсуждения на заседании парламента, может быть формирование объективного мнения всех депутатов по проекту закона. Для этого комитеты и комиссии вправе привлекать к своей деятельности ученых, экспертов и иных специалистов.

На наш взгляд, комитетам и комиссиям законодательного органа, осуществляющим предварительное рассмотрение проектов законов, необходимо дать право при рассмотрении поправок, замечаний решать, какие из них выносить на заседание законодательного органа, а какие нет. Это позволило бы освободить парламент от рутинной работы, когда на его заседаниях проводится голосование по каждой поправке, их же может быть до сотни. Кроме того, полезно законодательно установить относительно определенные сроки (например, в течение месяца) прохождения проекта закона в структурных подразделениях парламента, что исключило бы ситуацию, когда важные проекты законов «теряются» в недрах законодательного органа.

Второй этап обсуждения законопроекта, представляющий собой непосредственное его рассмотрение на заседании (сессии), предваряется знакомством всех депутатов законодательного органа с текстом и сопроводительной документацией проекта за некоторое время до начала заседания.

Обсуждение законопроекта на заседании (сессии) законодательного органа осуществляется в определенном нормативными актами порядке.

Для наглядности обратимся к Регламенту Законодательного Собрания Нижегородской области. В статье 98 этого документа установлено: «При первом чтении проекта закона на заседании заслушивается доклад инициатора проекта и, при необходимости, содоклад комитета, осуществляющего его предварительное обсуждение; заслушиваются заключения других комитетов (комиссий), представителей администрации, экспертов; обсуждаются основные (концептуальные) положения законопроекта, вносятся предложения и замечания в виде поправок, предложения о направлении проекта на дополнительную экспертизу, предложения об опубликовании его для обсуждения. После заслушивания заключений и обсуждения инициаторам проекта предоставляется возможность выступить с заключительным словом».

В результате первого чтения проект закона может быть принят в целом или в первом чтении с последующей доработкой для рассмотрения во втором чтении, или отклонен. Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение проекта постатейно, по разделам или в целом, по его результатам закон может быть окончательно принят либо отклонен в целом. Однако, как исключение, законопроект может быть принят во втором чтении и направлен на доработку для принятия в третьем чтении. Порядок подготовки и обсуждения законопроекта в третьем чтении аналогичен принятому для второго чтения.

В настоящее время законодателю следует более внимательно отнестись к такой форме рассмотрения законопроекта, как публичное обсуждение. Широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов – это важнейшая гарантия подготовки обоснованного, качественного законодательного решения, преграда против какой-либо предвзятости. Весь предыдущий законодательный опыт показывает, что достаточно часто к народному обсуждению проектов законов проявляется формальное отношение. Проект закона публикуется, поступают отклики от граждан, коллективов, однако должного анализа и учета предложений не делается.

Поэтому необходим четкий, нормативно регламентированный порядок анализа и рассмотрения предложений, высказанных в ходе публичного обсуждения проекта закона. Это следует закрепить в законе о публичном обсуждении проектов законов, которые необходимо издать повсеместно. Для рассмотрения и анализа предложений, поступающих от населения, публикуемых в средствах массовой информации, полезно сформировать при законодательных органах социологические центры. Такие центры могли бы, помимо изучения поступающих предложений по проекту закона, опубликованному в прессе, использовать и иные формы: заполнение анкет, опросы в трудовых коллективах, на улицах, конференции и другие. В этом случае реально стало бы превращение публичного обсуждения проектов законов в эффективно действующий, подлинно демократический инструмент выявления и учета общественного мнения в законодательной деятельности.

Третья стадия . Важнейшей стадией законодательного процесса является принятие закона , которое осуществляется путем голосования депутатов и означает их одобрение законопроекта. В регламентах законодательных органов достаточно подробно урегулирована процедура голосования по законопроекту.

Законы принимаются, как правило, большинством от общего числа депутатов парламента (если иное не установлено конституциями и уставами).

В соответствии со статьей 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, и об этом уведомляется Председатель Совета Федерации.

В ст. 106 Конституции РФ установлен перечень вопросов, по которым осуществляется обязательное рассмотрение федеральных законов в Совете Федерации.

Сегодня на первый план выходит проблема обеспечения объективного подсчета голосов депутатов, участвующих в принятии того или иного федерального или регионального закона. Этот вопрос особенно актуализировался в последнее время, когда при голосовании стали использовать электронные средства подсчета голосов. Необходим четкий контроль за использование депутатами своего права голосования по законопроекту. Нарушение порядка голосования, ошибки при подсчете голосов должны влечь обязательное переголосование по установленному в законодательстве порядку.

В отечественной юридической литературе, с одной стороны, существует мнение, что законодательный процесс завершается принятием закона. С другой, - эта точка оспаривается; так Васильев А.В. отмечает, что с мнением о завершении законодательного процесса принятием закона можно согласиться, если он вступает в силу сразу с момента принятия. В ином же случае, автор связывает окончание процесса создания закона с его опубликованием. Эти точки зрения, вполне адекватные времени их выражения, сегодня в значительной мере потеряли свою актуальность. В настоящее время требование о вступлении закона в силу только после его официального опубликования, закрепленное в части 3 статьи 15 Конституции РФ, стало общеобязательным условием для всех уровней законотворчества в России.

Учитывая, что целью законодательного процесса является издание закона, то есть превращение законопроекта в действующий нормативный акт, следует сделать вывод о том, что опубликование закона - есть последняя, заключительная стадия этого процесса. Эта стадия представляет собой установленный специальным законодательным актом способ доведения до всеобщего сведения принятого закона, заключающийся, как правило, в помещении его полного и точного текста в особом официальном общедоступном органе печати.

Опубликованию (обнародованию) закона предшествует его подписание Президентом РФ или главой исполнительной власти субъекта РФ которым, предоставлено право (обязанность?) обнародовать принятый закон (в отношении федеральных законов применяется ч.2 ст.107 Конституции Российской Федерации). Подписывая закон, глава исполнительной власти, таким образом, констатирует, что закон принят законодательным органом в соответствии с установленным порядком и подлежит опубликованию, а по вступлении в силу - исполнению.

Подписание закона компетентным должностным лицом и дальнейшее его опубликование составляют единую стадию, которая носит в юридической науке название промульгации закона. Помимо того, что промульгация закона рассматривается как заключительная стадия законодательного процесса, она является элементом системы сдержек и противовесов, сопровождающей разделение государственной власти между ее органами. Промульгация закона, с одной стороны, выступает своеобразным гарантом от излишнего сосредоточения власти в руках законодательного органа, а с другой - ее можно назвать элементом механизма взаимодействия законодательной и исполнительной властей, гарантом их согласованных действий. Это обусловливает необходимость ответственного подхода к закреплению порядка промульгации закона в специальных актах.

Стадия промульгации закона достаточно ограничена во времени. Опубликование федеральных законов осуществляется в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации, а обнародование региональных законов - в республиканских, областных, краевых, городских, официальных окружных печатных изданиях. Название органов официального опубликования нормативных актов закреплено в учредительных актах или регламентах законодательных органов. Например, в части 2 статьи 64 Устава Свердловской области установлено: «Официальным опубликованием областного закона, иного нормативного акта, относящегося к законодательству Свердловской области, считается публикация в «Областной газете». Законы и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы также в «Собрании законодательства Свердловской области»». В Хабаровском крае официальным изданием, в котором публикуются нормативные акты законодательного органа, является «Сборник нормативных актов Хабаровской краевой думы».

Порядку опубликования законов и иных нормативных актов, четкому определению в специальных законодательных актах наименований и статуса органов официального опубликования, обеспечению нормальной деятельности этих органов должно уделяться достаточное внимание.

Помимо существующих органов официального опубликования федеральных нормативно-правовых актов необходимо создавать единые органы официального опубликования как региональных законов, так и актов исполнительных органов субъектов РФ, в том числе общеобязательных ведомственных актов. Представляется целесообразным создание единых сборников законодательства субъектов РФ на федеральном уровне, где в первую очередь следует публиковать законы субъектов РФ, затрагивающие права и свободы граждан.

Только опубликованный в органах официального опубликования текст закона считается аутентичным. Все иные органы печати могут давать информацию о новом законе, излагать его содержание, но все это не влечет юридических последствий. Правовыми последствиями официального опубликования закона является его вступление в юридическую силу, то есть после обнародования он начинает действовать.

Стадия промульгации закона дает главе исполнительной власти возможность выразить несогласие с принятым законом или его отдельными положениями и вернуть закон в парламент для повторного рассмотрения. В юридической науке такое правомочие главы исполнительной власти получило название «право вето». Являясь частью процедуры промульгации закона, вето главы исполнительной власти на закон выступает элементом системы сдержек и противовесов, посредством которой реализуется принцип разделения властей.

Деятельность законодательного органа, направленная на повторное рассмотрение и принятие закона, представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса в современной России и ее субъектах. Ей присущи признаки, которые характеризуют понятие стадии правотворческого процесса. Юридическим фактом для возникновения правовых правотворческих отношений на этой стадии служит возвращение принятого закона главой исполнительной власти в парламент с обоснованием причин этого. Возникающее единое правоотношение на этой стадии имеет известный круг субъектов, которые выполняют необходимые действия и операции.

Представляется, что повторное обсуждение и повторное принятие закона следует рассматривать как единую процедуру (совокупность однородных действий). Все осуществляемые на этой стадии операции направлены на превращение ранее принятого акта в действующий закон, а не являются деятельностью по совершенствованию законопроекта. Последнее присуще обсуждению законопроекта как основной стадии законодательного процесса. Законодатель на стадии повторного рассмотрения и принятия отклоненного акта стремится закрепить свою волю посредством преодоления вето главы исполнительной власти.

Однако следует иметь в виду такую особенность. В результате повторного рассмотрения и принятия закона может быть создан акт в новой редакции. Это происходит в том случае, если учитываются поправки главы исполнительной власти. Это значит, что здесь получает реализацию принцип консенсуса в законодательном процессе. В данном случае законодатель готов пойти на компромиссное решение ради того, чтобы законодательный акт вступил в действие. Таким образом, в обоих вариантах цель этой стадии достигается, – создается закон.

Учитывая то, что повторное рассмотрение и принятие закона имеет место только в том случае, когда ранее принятый закон отклоняется главой исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что это факультативная (не основная) стадия законодательного процесса. Ведь право вето главы исполнительной власти означает, что вероятность проявления этой стадии зависит от того, воспользуется он своим правомочием или нет. Это, кстати, подчеркивает особую значимость главы исполнительной власти в современном законодательном процессе. Практически, принимая решение об отклонении закона, он прерывает законодательный процесс, и его возобновление посредством повторного рассмотрения и принятия акта обставлено рядом указанных выше условий. То есть, следует признать, что глава исполнительной власти, отклоняя закон, воздействует на правотворческий результат, в конченом счете, не менее значимо, чем парламентская процедура.