Основания признания нормативного акта недействительным. Признание нормативных актов недействительными

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарии к статье

1. Коммент. ст. раскрывает один из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК. К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и по сути сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24-25 ГПК и гл. 23-24 АПК, посвященные рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав. В настоящем коммент. целесообразно ограничиться лишь краткой констатацией следующих положений.

2. Прежде всего, в суде могут быть оспорены (признаны недействительными) не только ненормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и любые другие не соответствующие закону действия (бездействие) указанных органов. Если под первыми обычно понимаются облеченные в надлежащую правовую форму (как правило, документальную) обязательные для исполнения решения (постановления) и распоряжения, принятые как в коллегиальном, так и единоличном порядке, то вторыми охватываются все остальные действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, влекущие правовые последствия. Иными словами, понятие "ненормативный акт", которое использовано в ст. 13 ГК, следует толковать расширительно, поскольку по смыслу закона под него подпадают любые властные предписания указанных выше органов, независимо от того, в какой форме они выражены.

Помимо государственных органов и органов местного самоуправления властные предписания могут принимать должностные лица. Возможность оспаривания их действий в суде прямо предусмотрена ст. 46 Конституции РФ и, разумеется, охватывается коммент. ст. По смыслу закона граждане и юридические лица могут добиваться признания недействительными также актов, принятых органами управления хозяйственных обществ и товариществ, кооперативов, общественных организаций и т. п.

3. Необходимым условием для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица является то, что соответствующий акт нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц, создает препятствия к их осуществлению или незаконно возлагает на них какие-либо обязанности. Если же права и законные интересы конкретного заявителя принятым актом никак не ущемлены, им не может ставиться вопрос о признании соответствующего акта недействительным.

4. Наряду с ненормативными правовыми актами в суде могут оспариваться и нормативные акты, если они или их отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим бульшую юридическую силу, и нарушают права, законные интересы и свободы граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают препятствия в осуществлении их прав и свобод. При этом содержащееся в ст. 13 указание на то, что это возможно лишь в случаях, предусмотренных законом, является неверным, поскольку данное право носит общий характер и не нуждается в его особом закреплении в том или ином законе.

5. Под судом, в котором могут быть оспорены ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права, законные интересы и свободы граждан и организаций, в коммент. ст. понимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Возможность подачи жалобы в КС, конституционные и уставные суды субъектов РФ в случаях, когда конституционные права и свободы нарушены или могут быть нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, настоящей ст., судя по ее содержанию, не охватывается, хотя в принципе относится к данному способу защиты гражданских прав.

Разграничение подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел проводится по тем же принципам, которые лежат в основе разграничения их компетенции в целом. В арбитражных судах оспариваются ненормативные и нормативные правовые акты, нарушающие права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; законность всех иных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции.

Что касается подсудности, то она определяется соответственно ГПК и АПК. Так, согласно п. 4 ст. 251 ГПК заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, по общему правилу подаются в районный суд по месту нахождения лиц, принявших оспариваемый акт. Однако некоторые правовые акты, например нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти, могут оспариваться соответственно лишь в верховном суде республики (краевом или областном суде) или ВС (ст. 26-27 ГПК).

6. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом.

Указанный срок не является сроком исковой давности, а относится к числу процессуальных сроков, порядок исчисления и восстановления которых регулируется соответственно нормами гл. 9 ГПК и гл. 10 АПК.

Срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта законом не установлен, в связи с чем оно может быть подано в любое время, безотносительно ко времени принятия оспариваемого акта.

7. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия правового акта, его законности, наличию у органа или должностного лица надлежащих полномочий на его принятие возлагаются на орган или должностное лицо, которые приняли акт. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании правового акта, и обязан проверить законность и обоснованность его принятия в полном объеме.

8. Подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает его действия. Напротив, действие оспариваемого ненормативного правового акта может быть приостановлено судом до вступления в силу решения суда.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании его недействительным (незаконным). С момента вступления данного решения в силу недействительный ненормативный правовой акт не подлежит применению.

Что касается нормативных правовых актов, то они при наличии необходимых оснований признаются судами не недействительными, а лишь недействующими, на что указал КС в постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Иное, по мнению КС, противоречило бы принципу разделения властей.

Одним из способов гражанско-правовой защиты права собственности является признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы, в том числе право собственности граждан и юридических лиц.

Отношения между властью и личностью, государством в лице его органов носят сложный многоаспектный характер. Государство, осуществляя политическую власть в отношениях со своими гражданами должно уважать права человека. Гражданин, в свою очередь, вступает в отношения с государством, с одной стороны, как подвластный, с другой, как свободный, равноправный субъект, выполняющий свои обязанности и реализующий свои права. Государство и его органы, должностные лица в своей практической деятельности обязаны создавать необходимые юридические условия, чтобы каждый человек мог свободно использовать все демократические права и свободы, которые предоставлены ему Конституцией и иными правовыми актами государства. Однако, осуществление властной деятельности часто сопровождается нарушением прав и свобод граждан, их законных интересов со стороны государственных органов и должностных лиц.

В правовых государствах существенную роль в осуществлении контроля за законностью действий государственных органов в отношении граждан, а также защиты их от произвола и бюрократии играет суд.

В соответствии со ст.46 Конституции РФ и ст.32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, каждому гарантируется право на обжалование в суде действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Возможность обжалования действий и решений указанных органов является одной из гарантий обеспечения законности и прав личности.

В целях более полной реализации положений Конституции РФ и Декларации прав и свобод человека и гражданина в новом Гражданском кодексе защита прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц может осуществляться путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Это означает, что гражданин или юридическое лицо, гражданские права или охраняемые законом интересы которых нарушены изданием не соответствующего закону или иным правовым актам административного акта, а в случаях, предусмотренных законом - и нормативного акта, имеют право на их обжалование в суд. Установив, что соответствующий акт является, с одной стороны, противоправным, ввиду его расхождения с законом или иными правовыми актами, например, принят не уполномоченным на то органом, и, с другой стороны, нарушает субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, суд принимает решение о признании его недействительным полностью или частично. Какой-либо дополнительной отмены акта со стороны издавшего его органа при этом не требуется. По общему правилу, незаконные акты признаются недействительными с момента их издания, если только они не стали таковыми с момента принятия нового закона или иного правового акта. Требование о признании незаконного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например, требованием о возмещении убытков.

Также требование о признании незаконного акта может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего, например, в признании права.

Так, Петров является собственником однокомнатной квартиры в доме ЖСК. В связи с тем, что ему в порядке улучшения жилищных условий предоставлена на семью трехкомнатная квартира, решением общего собрания членов кооператива он исключен из членов ЖСК, и принадлежавшая ему однокомнатная квартира предоставлена другому члену ЖСК. Петров предъявил иск в суд о признании решения общего собрания недействительным.

Решением суда в иске отказано. Надзорная инстанция решение суда отменила. В силу п.п.1,2 ст.209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия.

В указанном случае ЖСК распорядился имуществом, принадлежащим не кооперативу, а истцу, что делать он не имел права.

К рассмотренному способу защиты близко примыкает и такой указанный в ст.12 ГК РФ «способ» защиты гражданских прав, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. В теоретическом плане признание подобных действий самостоятельным способом защиты гражданских прав вряд ли оправдано, так как, во-первых, защита прав по самой своей сути не может заключаться в воздержании от каких-либо действий, а, напротив, предполагает их совершение, и, во-вторых, неприменение противоречащих закону актов есть обязанность суда, которой тот должен придерживаться во всей своей деятельности в соответствии с принципом законности. Однако, с практической точки зрения, специальное указание в законе на данное обстоятельство можно признать полезным, поскольку при игнорировании незаконного правового акта суд может теперь опереться на конкретную норму закона, которая предоставляет ему такую возможность. Как представляется, указанная мера распространяется как на индивидуально-правовые, так и нормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления. В обоих случаях суд должен обосновать, почему им не применяется в конкретной ситуации тот или иной правовой акт, какой норме и какого закона он противоречит. Следует указать, что судом не должны применяться незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, включая и те из них, признание недействительности которых не относится к его компетенции.

Например, районный суд не может признать недействительным не соответствующий закону акт министерства или ведомства, но он обязан его игнорировать как противоречащий закону при разрешении конкретного гражданско-правового спора. Если же вопрос о признании недействительным незаконного акта государственного органа или органа местного самоуправления входит в компетенцию данного суда, последний не может ограничиться лишь игнорированием этого акта, а должен объявить его недействительным. Наконец, надлежит отметить, что не применять незаконные акты должен не только суд, но и любые другие органы, осуществляющие защиту прав граждан и юридических лиц.

Данные положения Гражданского Кодекса РФ также предусмотрены в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Судебному обжалованию по данному закону подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина: созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; незаконно возложена на гражданина какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» впервые заостряет внимание на неравнозначности понятий «действие» и «решение». Обжалуя в суд нормативный или индивидуальный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с ним, требует признать его незаконным. В этом случае в обжалуемом акте (решении) выражены действия органа, его принявшего, которые не удовлетворяют гражданина. Однако, ставить знак равенства между действиями и решениями органа не всегда оправдано. На практике часто права гражданина нарушаются действиями органа, должностного лица без издания им какого-либо акта, принятия решения. Кроме того, деяния органов (должностных лиц) могут быть выражены и в бездействии, а также в молчаливом отказе издать акт. В любом из этих случаев, если нарушены права и свободы гражданина, он имеет право обратиться в суд.

В законе необходимо было решить вопрос об определении пределов его действия. Правильное законодательное решение этого вопроса, связанного с проблемой подведомственности дел, во многом способствует дальнейшему совершенствованию судебного контроля, усилению гарантий прав личности. Поэтому необходимо распространить действие Закона не только на органы управления, но и на органы власти, ибо суд как арбитр между гражданином и властью - одна из фундаментальных платформ правового государства. Это и было сделано в новом Российском Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина.

Поскольку органы власти чаще других издают нормативные акты, предметом судебного обжалования по новому Закону стали не только индивидуальные, но и нормативные акты государственных органов. Причем Закон не делает исключения даже для актов самого высокого уровня, если они нарушают права и свободы гражданина.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации 25.04.95 г. рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Установил:

Гражданка Л.П. Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В.П. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей В.П. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласие не получила.

Руководствуясь ч.1 ст.71, ст.ст.72, 75 и 100 Федерального конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ» Конституционный Суд РФ постановил:

Подобной нормы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав гражданина от любого беззакония, кто бы его не совершил.

В соответствии Законом РФ от 27.04.93 №4866-1 (ред. от 14.12.95) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина», жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта, в случае признания судом жалобы обоснованной, отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого нормативного акта.

Введение этой нормы ставит перед теорией и практикой закономерный вопрос: каков механизм реализации судебных решений о незаконности нормативных актов? Видимо, в каждом конкретном случае вынесения судом решения о незаконности нормативного акта суд должен информировать соответствующий орган, издавший акт, а также прокуратуру и, в частности, Генерального прокурора о принятии подобного решения, а по вопросам, отнесенным к компетенции Конституционного Суда, которые в рамках предоставленных им полномочий должны привести в действие механизм отмены нормативного акта, нарушающего Закон - Конституционный Суд.

Согласно ФЗ не все действия и решения могут быть обжалованы. В нем содержатся два изъятия из общего правила: не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Важнейшим положительным моментом Закона является то, что его нормы в равной мере ставят под защиту суда права любой категории граждан. Закон направлен на создание единого механизма судебной защиты всех граждан Российской Федерации. Он делает оговорку лишь для отдельной категории граждан, деятельность которых обусловлена определенной спецификой.

В соответствии с новым российским Законом, гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. По Союзному Закону 1989 г. обращение в суд с жалобой было возможно лишь после того, как административные средства для исправления возможных нарушений или упущений иссякли, т.е. был закреплен принцип последующего судебного контроля. Подобное положение действует в ряде стран Восточной Европы. Такой порядок, бесспорно, имеет положительные стороны: повышается ответственность государственных учреждений за действия нижестоящих инстанций; суд избавляется от излишних жалоб и т.д. Однако практика нашей страны показала, что в суды Российской Федерации поступало незначительное число жалоб на действия органов управления и должностных лиц. Видимо, существующее правило осложняло реализацию права гражданина на судебную защиту. Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданина к судебной защите своих прав. На это направлена также норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст.4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», гражданин может подать жалобу в суд по месту нахождения органа, объединения или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо в суд по своему месту жительства. В союзном законе такого выбора не было, что порой создавало для гражданина большие трудности, связанные с поиском адресата ответчика.

Судебное рассмотрение жалоб граждан возложено на уровень основного низового звена судебной системы. Однако еще до принятия союзного закона в юридической литературе было предложено создать для рассмотрения жалоб граждан и дел об административных правонарушениях специальные суды - систему органов административной юстиции. В этой связи авторы относят к административной юстиции различные органы, в том числе и общие суды, а также сам юрисдикционный процесс в органах управления. В подобной ситуации защита прав граждан приобретает ограниченный характер, так как администрация поставлена в более благоприятное положение. Спор хотя и решает специализированный орган, но находящийся в лоне самой администрации.

Новый ФЗ пошел по пути укрепления правосудия по административным делам, сосредоточив рассмотрение этих дел в рамках общего судопроизводства. В соответствии с Законом, рассмотрение судом жалоб является особым видом правосудия и рассматривается по правилам гражданского судопроизводства без каких-либо изъятий. ФЗ устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня исчисления месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение этой нормы исключает возможность подачи «запоздалой» жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства порой устарели и не могут эффективно способствовать восстановлению законных прав и интересов граждан.

Принципиально новой в Законе является норма о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация такого права дает возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения. Подобное правило существует и в ряде стран. Так, в Венгрии суд по своей инициативе или по ходатайству истца имеет право решить вопрос об отсрочке исполнения решения, если на основании имеющихся данных можно ожидать отмены или изменения решения (ч.3 §332 ГПК Венгрии).

В Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, содержится норма о характере судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля, а конкретно: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение - суд не должен иметь права контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано решение. Признание такого права означало бы признание подмены органами правосудия иных органов. Для суда является важным:

издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме;

соблюдены ли процессуальные нормы;

соответствует ли акт цели, которую преследует закон;

что именно противоречит материальному праву в обжалованном акте (решении).

Если бы юрисдикционная деятельность суда распространялась также и на оценку правильности, целесообразности решений, это ущемило бы самостоятельность государственных органов.

Очень важным является вопрос о том, могут ли суды только отклонять или также изменять обжалованное решение. По-видимому, признание за судом реформационных прав означало бы признание нормосозидательных прав и поколебало бы принцип разделения компетенции между различными органами государства.

Такое урегулирование вопроса является закономерным, поскольку характер административных отношений как отношений власти и подчинения предопределяет недопустимость широкого контроля суда в случае рассмотрения административного спора. Суд не может, например, принять решение взыскать больший штраф, чем постановил административный орган, даже если придет к выводу, что за указанное нарушение целесообразно было бы применить более жесткое наказание; суд не может вернуть гражданину отобранные у него ГИБДД права на вождение автотранспортных средств, определить пенсию или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилплощадь. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию данного акта законным или незаконным.

Таким образом, решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и об их отмене в случае обоснованности жалобы. Суд не берет на себя принятие решения по существу вопроса, но лишь оставляет решение в силе либо отменяет его и предлагает органу, должностному лицу вновь рассмотреть жалобу гражданина и решить вопрос по существу.

Первостепенными проблемами укрепления законности в государстве являются усиление гарантий прав и законных интересов его граждан, действенная защита в случае нарушения этих прав. В современных условиях проведение правовой реформы в России, формирование новой законодательной базы является важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности. Его реализация будет способствовать более надежному механизму защиты прав и свобод граждан России. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» является базовым по отношению к защите прав граждан. Статьёй 306 ГК РФ предусмотрены требования к органам государственной власти и управления о защите законных интересов собственников имущества в случае их нарушения властными актами указанных органов.

Иначе говоря, эти иски гарантируют соблюдение интересов собственника в случае их нарушения государством или его органами, выступающими в качестве обладателей властных полномочий, а не равноправных субъектов имущественных отношений. Такая защита становится одной из основных гарантий стабильности отношений собственности. Ведь, по сути, она влечет ответственность государства перед гражданином или юридическим лицом- собственником за неоправданное властное вмешательство в их имущественную сферу.

В зависимости от компетенции органа государства, от вызванных его решением (актом) последствий для собственника последний вправе предъявить различные требования. Это, во-первых, заявление о признании недействительности акта местного органа государственной власти или органа государственного управления, нарушающего право собственности. Во-вторых, оспаривание акта органа государственного управления, влекущего прекращение права собственности, но не направленного непосредственно на изъятие имущества у собственника (например, в связи с решением об изъятии земельного участка, на котором расположено принадлежащее собственнику строение). В-третьих, иск о защите интересов собственника при прекращении права собственности высшим органом государственной власти.

Что первая обработка, проведение границ или вообще оформление какого-нибудь участка земли не дают никакого основания для его приобретения, т. е. что владение акциденцией не дает никакого основания для правового владения субстанцией, а, скорее, наоборот, мое и твое по правилу (accessorium sequitur suum principale) должно выводиться из собственности на субстанцию... Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Согласно Конституции РФ (ст. 46), решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления, защита субъектов гражданских прав от произвола государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц служит одной из гарантий осуществления и соблюдения гражданских прав. Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Защита гражданских прав осуществляется также путем признания права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права; пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Статья 1069 ГК РФ сформулирована с учетом требований ст. 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ, предусматривающих право граждан и юридических лиц на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц. Ответственность по ст. 1069 ГК РФ не зависит от того, кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу. Правда, граждане могут потребовать за причинение вреда в сфере административных отношений компенсацию морального вреда (ст. 151, 1099-1101 ГК РФ). Практика судов общей юрисдикции конкретизирует понятие обжалуемых актов и действий. Так Пленум BC РФ, ориентируя суды общей юрисдикции в Постановлении от 21 декабря 1993 г. № 10, указал, что граждане могут обжаловать в суд любые действия (решения) и не только государственных и муниципальных органов, но и учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций или должностных лиц. Тем самым BC РФ расширил предмет обжалования также за счет актов и действий общественных организаций, должностных лиц. При рассмотрении дела, возникшего в связи с оспариванием гражданином или юридическим лицом законности ненормативного акта государственного органа, органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных федеральным законом (например, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»), также и нормативного акта, необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. I ГК РФ ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст. 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным. В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержа- . щие ограничения перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. I ГК РФ). В случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации, т. е. признанный судом недействительным акт государственного органа должен быть отменен этим органом.

Еще по теме Признание недействительным акта государственного органа, нарушающего права субъекта вещного права:

Лекция 2. Структура нормы права. Соотношение нормы права и статьи нормативного правового акта
Глава 3. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И СОДЕРЖАНИЕ ВЕЩНОГО ПРАВА
Возмещение ущерба, причиненногосубъекту вещного права
Создание субъектов предпринимательского права. Реорганизация и ликвидация субъектов предпринимательского права

Недействительным признается всякий управленческий акт, расцениваемый как просто незаконный.

Это относится и к актам, принятым неправомочным органом или в незаконном порядке, и к актам, содержащим ошибочную мотивировку. В этом случае недействительность акта может утверждаться и констатироваться путем неприменения акта или его отмены.

I. Акт, не подлежащий применению

Неприменение акта-весьма распространенный способ в системах контроля за конституционностью законов. Например, когда Верховный суд США вправе поступать так, он констатирует, что закон является антиконституционным. При этом формально он не отменяет его, но отказывает в применении. Такого исключения актов по основаниям антиконституционности во Франции не существует, ибо Конституционный совет осуществляет свой контроль в порядке искового производства и вопрос о соответствии актов Конституции выпадает из-под юрисдикции административной юстиции. Зато по поводу незаконных актов во Франции существует система возражений против их применения.

Например, управленческим органом принят регламент, все еще сохраняющий силу, но являющийся незаконным. От его применения можно отказаться либо путем предъявления к самому органу управления требования о его неприменении по мотивам нарушения закона, либо, если орган управления проявляет упорство в его применении, путем подачи в гражданский, уголовный или административный суд требования о его отмене.

В области уголовного права по делу о национальном рынке в Бордо-Бриенн, о котором говорилось выше, декретом был установлен запрет на размещение отдельных торговых точек в пределах определенной зоны. Торговцы нарушили запрет и подверглись уголовному преследованию. Они оспорили эти санкции на том основании, что декрет был незаконным и Кассационный суд признал их правоту. Следовательно, они были освобождены от ответственности, потому что нельзя подвергаться наказанию в соответствии с незаконным декретом. Декрет сохраняется, он все еще существует, но он парализован в части уголовно-правовых последствий.

Напротив, в уголовном суде нельзя оправдывать правонарушение ссылкой на незаконный акт". В деле Авранш и

Демарэ судебному преследованию за правонарушение на охоте подверглись два лица. Они ссылались на префектур-ный акт, разрешавший членам семьи фермера охотиться на землях фермы. Трибунал по конфликтам определил, что уголовный суд вправе считать этот акт незаконным и что, следовательно, заинтересованные лица совершили уголовно наказуемое нарушение правил охоты.

В области административного права, также встречаются многочисленные случаи ссылок на незаконность. Если правительство установило или расширило взимание налога в установленном порядке на основе декрета, налогоплательщики могут отказаться от его уплаты со ссылкой на то, что декрет является незаконным; и действительно, налогообложение может устанавливаться только законом.

Ссылки на незаконность подзаконных актов могут делаться в любое время после их принятия. Если администрация намерена применить декрет или префектурное постановление, восходящее к XIX веку, то и теперь все еще можно оспаривать правомерность этого акта, и коль скоро он является незаконным, то и не подлежит применению.

Иная судьба ожидает индивидуальные акты. В этой части защита от нарушения законности обеспечивается лишь после того, как акт вступит в силу, однако акт становится таковым, если он опубликован или же о нем дано уведомление и истек двухмесячный срок, установленный для обжалования. Таким образом, опротестование по мотивам незаконности в отношении этих актов обусловлено довольно коротким сроком.

Но самым нормальным способом отсева недействительных актов является их аннулирование.

Комментарии к ст. 13 ГК РФ

1. Статья 46 Конституции предоставляет гражданину и юридическому лицу право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления, защита субъектов гражданских прав от произвола государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц служит одной из гарантий осуществления и соблюдения гражданских прав.

Комментируемая статья развивает конституционную норму, предоставляет суду право признавать не соответствующие закону управленческие акты недействительными.

Возможность обжаловать в суд незаконные акты и действия в сфере управления ст. 12 ГК трактует как способ защиты гражданских прав (см. коммент. к ней). Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления более эффективен по сравнению с административным, т.к. суд независим и подчиняется только закону, судебное разбирательство дает возможность более полно и гласно выявить действительные отношения и принять обоснованное и законное решение.

2. Наряду со ст. 13 ГК действует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 685). Существенные поправки в этот Закон внесены Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970). Закон от 27 апреля 1993 г. конкретизирован в нормах гл. 24.1 ГПК.

Основные вопросы, возникающие в судебной практике, отражены в Постановлении Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 10, действующем с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением от 25 октября 1996 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (Сборник постановлений Пленума Верховного Суда РФ за 1961 - 1996 гг. 1997. С. 150) и Постановлении Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5, действующем в редакции Постановления Пленума ВС РФ от 25 октября 1996 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (см.: Там же. С. 142).

Основания и порядок обжалования актов в сфере управления в арбитражный суд юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями установлены в АПК. Важное значение для судебной и судебно-арбитражной практики имеет Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 (см. п. п. 6, 8).

Необходимо отметить, что нормы, определяющие права граждан на обжалование в суд общей юрисдикции актов и действий государственных, муниципальных органов и иных организаций, порядок рассмотрения таких жалоб существенно отличаются от норм, касающихся обжалования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями соответствующих актов в арбитражный суд.

3. Комментируемая статья в качестве предмета обжалования называет акт государственного органа или органа местного самоуправления. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" более широко определяет предмет обжалования - не только акт, но и действия. Статья 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием), в том числе изданием акта государственным органом и органом местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту. Та же формулировка содержится в ст. 1069 ГК. Следовательно, под предметом обжалования возможно понимать как облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления или уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права. Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования по ст. 13 ГК в суд характерно то, что он применим в отношениях власти и подчинения, т.е. в административных правоотношениях, хотя часто служит основанием возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей.

Судебная практика судов общей юрисдикции конкретизирует понятие обжалуемых актов и действий. Пленум ВС РФ, ориентируя суды общей юрисдикции в Постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10, указал, что граждане могут обжаловать в суд любые действия (решения) и не только государственных и муниципальных органов, но и учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций или должностных лиц. Тем самым ВС РФ расширил предмет обжалования также за счет актов и действий общественных организаций, должностных лиц.

В суд общей юрисдикции могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов и органов местного самоуправления, а также действия (бездействие) иных органов, которыми нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Подлежат обжалованию в суд акты как индивидуального, так и нормативного характера. Тем самым Пленум ВС РФ не только широко трактует объект обжалования, но и устанавливает основания подачи жалобы, а также указывает, чьи акты и действия обжалуются.

В соответствии с п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 под понятие обжалуемых гражданами действий и решений подпадают также решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, профсоюзных организаций и т.п., а также должностных лиц. Например, адвокат может обжаловать решение Президиума коллегии адвокатов об исключении его из коллегии, если считает решение неправомерным.

4. Иное толкование дано понятию акта в АПК и в практике арбитражных судов. Согласно ст. 22 АПК обжалованию в арбитражный суд подлежат лишь индивидуальные (ненормативные) акты, а также отказ в принятии акта либо уклонение от его принятия, например от государственной регистрации. Форма акта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом или иным нормативным правовым актом. При этом актам может быть придана разная форма. Они могут быть единоличными (в форме приказа) или коллегиальными (решения, постановления) и др.

5. Таким образом, судебно-арбитражная практика под актом понимает документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, а также действия (бездействие), нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отказ в государственной регистрации хотя и выделен в ст. 22 АПК в отдельный подпункт, по существу, также является актом, имеющим письменную форму.

Вместе с тем ст. 22 АПК допускает обжалование не только отказа (действия), но и бездействия, например, уклонения от государственной регистрации. Уклонение же от принятия иных актов по сложившейся арбитражной практике может быть обжаловано лишь в случаях, прямо предусмотренных законом или иным нормативным актом. Например, Постановлением Пленума ВАС РФ от 2 декабря 1993 г. "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий" суды ориентируются на рассмотрение заявлений предприятий о признании недействительными ряда актов, принимаемых комитетами по управлению имуществом, в том числе актов об отказе в приватизации. Одновременно Пленум в п. 8 Постановления указал, что законодательством не предусмотрена возможность обжалования в арбитражный суд уклонения комитетов по управлению имуществом от рассмотрения заявок на приватизацию (Вестник ВАС РФ. 1994. N 2. С. 51). Однако такое уклонение препятствует осуществлению прав, лишает юридическое лицо возможности защитить нарушенное или оспариваемое право в отношениях с органами исполнительной власти или муниципалитета. Поэтому более правомерной представляется практика судов общей юрисдикции, допускающая обжалование любого действия (бездействия), нарушающего права.

5. Для установления оснований обжалования и лиц, имеющих право обжаловать административные акты и действия государственных органов и органов местного самоуправления, важную роль играет указание Пленумов ВС РФ и ВАС РФ в Постановлении N 6/8 о применении ст. 13 ГК.

В соответствии с п. 6 Постановления основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. Под охраняемым законом интересом обычно понимается юридический интерес.

Несоответствие акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и др. нарушения. При этом незаконный акт (действие, бездействие) должен нарушать права и интересы лица, обратившегося за защитой к суду. В приведенном пункте Постановления Пленумов подчеркнута необходимость наличия одновременно двух этих условий.

6. Под подающим жалобу (иск) можно понимать как лицо, которому акт адресован, так и иных лиц, если акт нарушает их права и интересы. Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительным плана приватизации другого предприятия в связи с тем, что в него были включены принадлежащие обществу складские помещения. Суд признал, что план приватизации не является актом государственного органа, нарушающим интересы общества, и дело производством прекратил. Президиум ВАС РФ отменил определение и направил дело для рассмотрения по существу, указав, что план приватизации одного предприятия, включающий в состав приватизируемого имущества помещения, принадлежащие другому юридическому лицу, затрагивает интересы этого лица, следовательно, оно вправе обжаловать план приватизации. При этом Президиум ВАС РФ подчеркнул, что утвержденный в установленном порядке план приватизации приобретает силу акта органа государственного управления (см. Сборник постановлений Президиума ВАС РФ. 1996. Вып. 1. С. 46).

С заявлением о признании недействительным акта в сфере управления, кроме лиц, права которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены государственные или общественные интересы (ст. ст. 41, 42 ГПК и ст. ст. 41, 42 АПК). Например, Закон о конкуренции предусматривает право Государственного антимонопольного комитета РФ и его территориальных управлений предъявлять иски о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство.

7. В судебно-арбитражной практике возникал вопрос о возможности обжаловать в суд акт, принятый государственным органом или органом местного самоуправления, не являющимся юридическим лицом.

Президиум ВАС РФ отменил определение арбитражного суда, которым было прекращено производство по делу, возбужденному по иску о признании решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении штрафа недействительным, только по тому мотиву, что комитет не имеет статуса юридического лица. В своем Постановлении Президиум указал, что решение о наложении штрафа принято комитетом в пределах его компетенции, следовательно, в соответствии со ст. 22 АПК иск лица, считающего, что решение нарушает его интересы, подлежит рассмотрению в суде, независимо от того, обладает ли принявший акт орган статусом юридического лица. Такой спор вытекает из административных, а не гражданско-правовых отношений, поэтому юридический статус органа, принявшего акт, значения не имеет (см. Сборник постановлений Президиума ВАС РФ. 1996. Вып. 1. С. 63). Аналогичное постановление было принято Президиумом ВАС РФ при отмене определения арбитражного суда, прекратившего производство по делу на основании того, что управление по ценам, акт которого о наложении штрафа за нарушение дисциплины цен оспаривался, не является юридическим лицом (Комментарий судебно-арбитражной практики. 1995. Вып. 2. С. 50). Во всех этих случаях отказ в рассмотрении жалобы (иска) по существу лишал лицо, законные интересы которого нарушены, права на судебную защиту.

8. Порядок рассмотрения дел судами общей юрисдикции по жалобам граждан на действия государственных органов определен ст. ст. 239.1 - 239.8 ГПК (гл. 24.1). Они возбуждаются на основании жалобы и являются делами неискового производства. Их рассмотрение подчиняется правилам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Требование гражданина о защите нарушенных прав обращено к суду, а не к органу, акт (действие, бездействие) которого обжалуется. Следовательно, нет оснований для применения иска как заявленного в суд требования к лицу, нарушившему права и законные интересы другого лица.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с участием гражданина и руководителя государственного органа (общественной организации, должностного лица), действия которых обжалуются. Если жалоба признана обоснованной, суд обязывает нарушителя полностью устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

В ст. 239.8 ГПК предусмотрено, что с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействительными.

9. По нормам АПК дела об обжаловании актов и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления возбуждаются по иску лица, права которого нарушены, и рассматриваются по правилам искового производства. Однако АПК предусмотрен ряд специальных правил рассмотрения дел о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. В силу ст. 14 АПК такие дела рассматриваются коллегиально; для них ст. 29 АПК установлена исключительная подсудность; на государственные и муниципальные органы ст. 53 АПК возложена обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия актов; в ст. 132 АПК определено содержание решения по таким делам и указано, что в случае признания незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации арбитражный суд обязывает соответствующий орган совершить регистрацию. Согласно п. 3 ст. 135 АПК решение о признании недействительным акта государственного или муниципального органа подлежит немедленному исполнению.

В АПК отсутствует правило, аналогичное тому, что включено в ст. 239.8 ГПК. Однако с учетом придания ст. 8 ГК решению суда значения юридического факта, а также обязательности решения суда следует полагать, что с момента принятия арбитражным судом решения акт, признанный полностью или в части недействительным, перестает существовать. При этом он является недействительным (ничтожным) с момента его принятия. Никакого дополнительного решения о его отмене или изменении органом, принявшим акт, не требуется. Если по признанному недействительным акту (решению) был взыскан штраф или иная денежная сумма, она подлежит возврату по правилам о неосновательном обогащении (гл. 60 ГК) или о взыскании убытков (ст. 16 ГК).

10. Срок для обжалования акта государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом.

Так, в силу ст. ст. 239.4 и 239.5 жалоба на неправомерный акт или иные действия подается гражданином по его выбору или в суд, или в вышестоящую инстанцию в порядке подчиненности органа. В первом случае установлен трехмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; во втором - один месяц со дня получения гражданином уведомления вышестоящего органа об отказе в удовлетворении жалобы или истечения месячного срока на ответ.

По Законам о конкуренции, о защите прав потребителя, "О рекламе" решение (предписание) антимонопольного органа может быть обжаловано в суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Согласно Положению о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности любое заинтересованное лицо может обжаловать акт государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя либо его учредительные документы в течение 6 месяцев с даты регистрации.

При отсутствии специального срока акт государственного органа или органа местного самоуправления может быть обжалован в течение 3 лет со дня его издания или совершения неправомерных действий, поскольку речь идет о способе защиты гражданских прав (см. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 1993. N 2. С. 60).

11. Комментируемая статья предусматривает право обжалования в суд актов только государственных органов и органов местного самоуправления. Иначе определен предмет обжалования ст. 46 Конституции, Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 22 АПК. В них идет речь об обжаловании актов и иных органов.

В Постановлении Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 понятие других органов трактуется широко. Согласно этому Постановлению могут быть обжалованы решения общего собрания организации и объединения, акционерного общества, профсоюзных организаций, их органов управления.

В АПК понятие "иных органов" не раскрыто. Можно полагать, что под иными органами понимаются также общественные организации (объединения), союзы и ассоциации, решения которых могут нарушать права и интересы граждан, юридических лиц.

Хотя такие решения имеют иной характер, чем акты органов, выполняющих управленческие и контрольные функции, судебная практика пошла по пути рассмотрения жалоб на решения общественных организаций и объединений в порядке, установленном для рассмотрения жалоб на акты (действия, бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления.

Иным является подход к оспариванию решений (актов и действий) органов управления хозяйствующих обществ и товариществ, производственного или потребительского кооператива, иных юридических лиц. Если их решениями (актами) или действиями нарушены права и охраняемые законом интересы юридических лиц или граждан (например, акционер не включен в список для голосования на общем собрании и др.), то в соответствии с п. 8 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав, такие иски рассматривают как вытекающие из гражданских, а не из административных правоотношений.

В этих случаях речь идет о решениях, принимаемых в процессе организации внутренней деятельности, о принятии решения так называемой "хозяйской властью". Именно поэтому такой спор является спором, вытекающим из гражданских правоотношений (см. коммент. к ст. 12 ГК). Такое же толкование дано спорам акционерного общества и акционера в Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 4/8.

12. Неоднозначно решен законами вопрос об обжаловании в суд нормативных актов, не соответствующих законам. Комментируемая статья предусматривает возможность обжалования наряду с индивидуальными актами нормативных в случаях, предусмотренных законом. Суды общей юрисдикции принимают и рассматривают жалобы граждан и протесты прокурора о несоответствии нормативных актов закону на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г.

Иначе решен вопрос в ст. 22 АПК, согласно которой к подведомственности арбитражного суда отнесены иски о признании недействительными лишь индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. По этому же пути идет судебно-арбитражная практика. Например, в информационном письме от 2 июля 1997 г. N 16 ВАС РФ сообщил, что исходя из норм АПК неподведомственны арбитражному суду иски антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов (Вестник ВАС РФ. 1997. N 8. С. 65). Суды общей юрисдикции, как правило, не принимают жалобы юридических лиц по поводу проверки законности нормативных актов. Представляется, что нормативные акты, не соответствующие закону и нарушающие права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должны стать предметом проверки арбитражным судом на соответствие их закону. При применении ст. 11 АПК арбитражные суды уже накопили опыт такой проверки.

Следует отметить, что в отдельные законы включены нормы, предусматривающие возможность обжалования в арбитражный суд нормативных актов, в частности, актов о ценах на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий (ст. 13 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316).