О «Правилах ведения делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти

Анна ЕРМОЛАЕВА

НОВЫЕ ПРАВИЛА ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ

В статье дается критический анализ новых Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, прогнозируется их влияние на организацию работы с официальными документами.

The critical analysis of new Records management rules in federal executive authorities is given in the article; its influence on the work with official documents is predicted.

Ключевые слова:

органы исполнительной власти, делопроизводство, документ на бумажном носителе, электронный документ; executive authorities, records management, document in hard-copy form, electronic document.

В соответствии с федеральным законодательством делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти должно вестись в соответствии с правилами, утвержденными правительством РФ1. Эти правила появились спустя три года с момента введения в действие данной нормы2. Весь этот период организация делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось на основании Типовой инструкции по делопроизводству3, ссылка на которую содержалась в двух нормативных актах. Можно дискутировать в отношении правового статуса данной инструкции, но поскольку в нашей стране до сих пор нет четко выстроенной системы нормативно-правовых актов, закрепленной в соответствующем федеральном законе, это будет неблагодарным занятием. Тем не менее следует отметить тот факт, что в отсутствие законодательного регулирования сферы документационного обеспечения управления данная инструкция косвенно выполняла важную функцию по обеспечению единообразия в процессах документирования и организации работы с официальными документами на всей территории Российской Федерации.

Принятие в июне 2009 г. постановления Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» позволяет констатировать легитимность нормативного характера новых правил делопроизводства. На основе указанных правил федеральные органы исполнительной власти по согласованию с Федеральным архивным агентством должны издать индивидуальные инструкции по делопроизводству. Кроме того, правовые нормы, содержащиеся в правилах, распространяются и на иные органы государственной власти, а также на органы местного самоуправления.

Возникает вопрос: чем вызвана замена традиционного вида документа - инструкции, регламентирующей сферу документационного

1 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» //СЗ РФ, 2006, № 31 (1 ч.), ст. 3448.

2 Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» //СЗ РФ, 2009, № 25, ст. 3060.

3 Приказ Минкультуры РФ от 8 ноября 2005 г. № 536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» (зарег. Минюстом РФ 27 января 2006 г. № 7418) // Российская газета, 2006, 7 февр.

ЕРМОЛАЕВА

Всеволодовна - к.и.н., профессор кафедры

документационного обеспечения управления ПАГС им. П.А. Столыпина [email protected]

обеспечения управления, на правила? Об отнесении инструкции к категории нормативных актов четко сказано в соответствующем постановлении правительства РФ1. Не вызывает сомнений, что регламентация «отрасли деятельности, обеспечивающей документирование и организацию работы с официальными документами», предполагает, прежде всего, установление единой технологии, направленной на реализацию всех стадий оперативной жизни документа

С момента создания до исполнения им соответствующей функции. В этих целях инструкция как вид документа являлась наиболее предпочтительной, поскольку ее содержание, в отличие от иных видов нормативных актов, позволяет получать ответы не только на вопрос: что делать, но и как делать. Ссылка на то обстоятельство, что прерогатива нормативного акта - установление общих норм без механизма их реализации, в частности в отношении информационно-документационных процессов, не является обоснованной, да и само содержание новых Правил свидетельствует об обратном.

В наименовании рассматриваемого документа имеется некоторое отступление от формулировки, содержащейся в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно которой правила должны быть установлены на ведение «делопроизводства и документооборота». На эту неточность в использовании терминологии сразу же обратили внимание докумен-товеды и архивисты. Термин «документооборот» является вторичным по отношению к термину «делопроизводство», поскольку организация документооборота является одним из компонентов делопроизводства как самостоятельной отрасли деятельности.

Существует разная трактовка причин использования и фактического установления равенства между этими двумя терминами. Одна из версий - термину «делопроизводство» отводится сфера организации работы с документами на бумажных носителях, а термин «документооборот»,

1 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. на 24.03.2009) // СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; Российская газета, 2009, 27 марта.

который широко используется представителями компьютерных технологий, обозначает технологические процедуры по организации работы с электронными документами. Однако технология организации работы с документами на бумажных и электронных носителях идентична и включает в себя типовые процедуры (сбор, обработка, передача, хранение и т.п.), для реализации которых используются различные инструменты (технические средства). Это подтверждают и новые Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, которые отражают основные принципы организации работы с документами на бумажных и электронных носителях.

В целях определения практического значения положений, содержащихся в Правилах, был проведен письменный опрос государственных гражданских служащих территориальных органов исполнительной власти (всего 52 чел.) - слушателей программы повышения квалификации «Документационное обеспечение управления и новые правила делопроизводства». В рамках данной статьи остановимся лишь на некоторых положениях, которые вызвали наибольшие дискуссии, и дадим необходимые комментарии.

Первый аспект - внешняя форма документов. Согласно Правилам, «служба делопроизводства осуществляет проверку правильности оформления документа», а «неправильно оформленные документы возвращаются исполнителю» (п. 21). Однако при этом не указывается, нормам каких общегосударственных или локальных нормативных документов они должны соответствовать, кроме декларации о том, что «состав реквизитов документа определяется его видом и назначением» (п. 10). Как известно, определение вида документа непосредственно связано с его назначением. В свою очередь, назначение документа обусловлено спецификой деятельности как системы органов исполнительной власти в целом, так и функциями конкретного органа исполнительной власти в частности. Однако в рассматриваемых Правилах делопроизводства отсутствуют основные критерии, обусловливающие системный подход к установлению видового состава документов именно в федеральных органах исполнительной власти.

Кроме того, положения Правил в части

создания документов вступают в противоречие с положениями стандарта на Унифицированную систему организационно-распорядительной документации (УСОРД)1 как по количеству используемых реквизитов, так и их наименованиям. Следует отметить, что данный стандарт разрабатывался в целях обеспечения единообразия внешней формы основных управленческих документов, а его уникальность состоит в том, что он используется в любой организации независимо от формы собственности. Поэтому отказ от уже имеющейся унификации может негативно сказаться на практической деятельности органов исполнительной власти по всей вертикали в их взаимодействии как с юридическими, так и с физическими лицами. Игнорирование положений стандарта в части регламентации оформления самих реквизитов не только не обеспечит унификацию внешней формы создаваемых документов, но и позволит манипулировать предоставляемыми сведениями. Данное замечание, в частности, относится к распространившейся в последнее время практике оформления такого реквизита, как «отметка о наличии приложений», в котором указывается только количество листов (например: Приложения: всего на 51 л.). Как в таком случае идентифицировать состав приложений, если не будут указаны наименования видов прилагаемых документов, количество листов в каждом из них и наличие необходимых экземпляров?

Необходимо отметить, что Правила устанавливают реквизиты только для документов, создаваемых в процессе деятельности федерального органа исполнительной власти. В результате поток входящих документов оказался вне регламентации с точки зрения оформления на них необходимых реквизитов. Следовательно, «указание по исполнению документа» может не являться обязательным элементом для входящего документа, требующего принятия решения (исполнения), или может быть оформлено на отдельном листе.

Следующий аспект - организация работы с электронными документами

1 ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», утв. постановлением Госстандарта РФ от 3 марта 2003 г. № 65. - М., ИПК Издательства стандартов, 2003.

в федеральном органе исполнительной власти. Наличие в Правилах специального раздела, посвященного данной категории документов, отмечено всеми участниками опроса и, по мнению респондентов, будет способствовать совершенствованию организации делопроизводства. С введением новых Правил отмечается установление общих принципов в организации работы с документами на бумажных и электронных носителях:

Необходимость разработки единой номенклатуры дел;

Регламентация обязательных сведений о документах, используемых в целях их учета и поиска в документных системах;

Установление для электронных документов сроков хранения, аналогичных для документов на бумажном носителе и т.п.

Это обусловливает необходимость разработки единых методов классификации и кодирования документированной информации, построения централизованной информационно-поисковой системы по документам федерального органа исполнительной власти.

И последний аспект. В качестве одного из основных положений, содержащихся в разд. 5 «Документальный фонд федерального органа исполнительной власти», отмечена необходимость разработки перечня документов, образующихся в процессе деятельности федерального органа исполнительной власти и подведомственных ему организаций с указанием сроков хранения. Однако решение этой задачи невозможно без совершенствования самого процесса управления, требующего уточнения задач, стоящих перед органом исполнительной власти, и четкого распределения этих задач и функций по их выполнению между всеми организациями и структурными подразделениями. Одной из основных проблем является непрора-ботанность процессов документообра-зования как на государственном, так и ведомственном уровнях.

Доскональное изучение направлений управленческой деятельности, разбивка направления на функции, подфункции, задачи, процедуры, определение и закрепление состава документов, которыми оформляется каждая процедура, т.е. проектирование системы документации, отражающей это направление деятельности, в настоящее время проводятся в рамках разработки административных

регламентов исполнения государственных функций (услуг). Таким образом, указанный перечень должен аккумулировать все виды и разновидности документов, сопровождающих реализацию всех функций и услуг конкретного органа исполнительной власти по всей вертикали. В соответствии с Правилами, разработанный перечень документов должен быть согласован с Федеральным архивным агентством. Однако представляется, что данная процедура будет формальной и имеющей лишь констатирующий характер, поскольку согласование предполагается проводить на заключительной стадии формирования ведомственной системы документации.

Таким образом, даже неполный анализ Правил свидетельствует о необходимости доработки и конкретизации целого ряда уже имеющихся положений и включения новых, что потребует внесения соответствующих дополнений и изменений. Сформулируем некоторые основные направления, которые, на наш взгляд, позволят, с одной стороны, обеспечить унификацию документационных процессов, с другой - отразить специфику документирования деятельности конкретного органа исполнительной власти:

1) изменения и дополнения должны обеспечить гармонизацию терминологической системы в сфере информационнодокументационного обеспечения управления;

так называемого «делопроизводственного подхода» к организации работы с официальными документами к разработке системы управления документацией (информационному менеджменту);

3) одним из ключевых положений Правил должно быть указание на необходимость разработки органом исполнительной власти (министерством, федеральной службой, агентством) функциональных унифицированных систем документации и их последующее включение в состав Общероссийского классификатора управленческой документации1. Разработка данных систем должна координироваться исполнительным органом, ответственным за документационное обеспечение управления, и базироваться на единой методологической основе. Только при соблюдении этих условий станет возможным внедрение корпоративного межведомственного документооборота.

В конечном итоге Правила делопроизводства должны стать неотъемлемым компонентом системы нормативных актов, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, и основным организационно-нормативным документом в сфере управления документацией.

Власти не распространяются на работу с актами, которые содержат государственную тайну. На основе предписаний уполномоченная структура разрабатывает методические указания по заполнению, ведению, хранению бумаг. При утверждении правил делопроизводства осуществляется их согласование с руководством госархива.

Создание актов

Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти предписывают, что указанные структуры могут использовать специальные бланки, стандартные бумажные листы формата А5 или А4. Допускается создание актов в электронном виде. Вне зависимости от формы, в документе должны присутствовать обязательные реквизиты, которые располагаются в установленном порядке. Бланки разрабатываются в соответствии с угловым либо продольным их написанием. В первом случае реквизиты располагают в верхнем углу слева листа. При продольном способе их размещают по центру бланка сверху. Правила оформления документов в делопроизводстве допускают использование шаблонов при составлении электронных актов. На каждом листе должны предусматриваться отступы: слева – не меньше 20 мм, справа – не меньше 10 мм, снизу и сверху – по 20 мм. Электронные шаблоны и образцы бланков должны быть одобрены руководителем исполнительного федерального органа.

Реквизиты

Правила оформления документов в делопроизводстве определяют, что на актах должны присутствовать:

1. Государственный герб России.
2. Наименование структуры, составляющей акт.
3. Название структурного подразделения.
4. Наименование должности уполномоченного лица, составляющего документ.
5. Справочные сведения о структуре.
6. Название вида документа.
7. Дата составления.
8. Регистрационный номер.
9. Ссылка на данные входящего акта.
10. Место издания (составления).
11. Гриф на ограничение доступа к содержанию.
12. Адресат.
13. Гриф об утверждении.
14. Резолюция (указания по исполнению акта).
15. Текст.
16. Контрольная отметка.
17. Запись о приложении.
18. Подпись (отметка об электронной подписи).
19. Гриф о согласовании.
20. Виза.
21. Место печати.
22. Запись об исполнителе.
23. Отметка о выполнении акта и отправки его в дело.
24. Запись о поступлении документа.
25. Ссылка на акт.

Состав реквизитов устанавливается в соответствии с видом и назначением акта. Общие правила делопроизводства определяют, что согласование бумаги удостоверяется визой уполномоченного служащего. Данное положение действует в отношении внутренних актов структуры. Согласование документов, составленных в федеральном исполнительном учреждении, с другими госорганами удостоверяется грифом, протоколом либо письмом.

Доставка, поступление и регистрация актов

В делопроизводстве исполнительных федеральных органах используются бумаги:

1. Входящие.
2. Отправляемые.
3. Внутренние.

Отправка и доставка актов осуществляется с помощью электросвязи, почты, фельдъегерской службы. Общие правила делопроизводства предписывают производить первичную обработку поступающих бумаг. После нее осуществляется регистрация и предварительное рассмотрение актов для дальнейшей передачи их руководству. В первичную обработку бумаг входит проверка правильности доставки, наличия документации и приложений. Принимающие специалисты также сортируют акты на подлежащие и не подлежащие регистрации. Последняя осуществляется в день поступления, составления (подписания или утверждения) или на следующий день (рабочий), если другое не определено в законодательстве.

Передача структурным подразделениям

Правила по делопроизводству в федеральных органах власти предусматривают, что акты после регистрации должны быть переданы на рассмотрение руководству. Однако допускается направление бумаг иному должностному лицу. Для этого необходимо издание соответствующего решения руководителем. Документы либо их копии с резолюциями (указаниями по исполнению) должны быть переданы ответственным лицам службой делопроизводства. Оригинал акта направляется в структурное подразделение, на которое возложена его реализация. Если в качестве исполнителей выступает несколько отделов, подлинник передается ответственному из них, а прочие получают копии. При обеспечении доступа уполномоченного подразделения к электронному экземпляру, оригинал акта может оставаться в регистрирующей службе, если это определено в соответствующих Положениях.

Отправка актов

После подписания руководителем исполнительного органа либо другим уполномоченным служащим документы передаются сотрудникам отдела делопроизводства. Последние осуществляют их регистрацию и отправку. Правила делопроизводства в органах исполнительной власти обязывают служащих осуществлять проверку правильности составления, комплектности, соответствия числа экземпляров списку рассылки. Неверно заполненные акты должны быть возвращены в подразделения, ответственные за их реализацию. Бумаги при отсутствии в них нарушений должны быть отправлены в день их регистрации либо на следующий день (рабочий). Передача документов от одного структурного подразделения другому производится через отдел делопроизводства.

Особенности учета

В основные правила делопроизводства включен порядок обобщения информации о поступающих, составляемых, отправляемых актах. Анализ и систематизация сведений осуществляется ответственным отделом. Отчеты предоставляются руководителю исполнительного органа в определенном им порядке. Для учета и поиска актов в электронной базе данных применяются обязательные сведения об актах, в соответствии с приложением. Допускается использовать и дополнительные данные.

Документальный фонд

Он формируется из актов, используемых в процессе работы госструктуры. Исполнительный федеральный орган по согласованию с архивным отделом разрабатывает и утверждает список бумаг, создающихся в ходе его работы, а также функционирования подведомственных ему институтов. При этом для каждого акта указывается срок хранения. Исполнительный орган также осуществляет разработку альбома шаблонов для унифицированных форм, создаваемых документов. Ответственные за данную деятельность сотрудники согласовывают его с руководителем структуры. Правила делопроизводства предписывают формировать номенклатуру актов. Ответственные сотрудники должны обеспечивать их сохранность, учет и передачу в архив.

Номенклатура

Правила делопроизводства включают ее формирование в задачи регистрирующего структурного подразделения. Номенклатура:

1. Составляется на основе учетной информации отделов.
2. Утверждается руководителем исполнительного федерального органа. При этом предварительно должно быть проведено согласование с экспертной комиссией. Утверждение осуществляется не позже конца текущего периода. Номенклатура вводится в действие с начала следующего года (с 1 янв.).
3. Раз в 5 лет проходит согласование с экспертно-проверочной комиссией госархива. В него передаются на постоянное хранение создаваемые в ходе работы акты Архивного фонда.
4. При изменении структуры или функций федерального органа исп. власти должна быть согласована с экспертной комиссией.

В качестве наименований разделов номенклатуры принимаются названия структурных подразделений.

Специфика хранения

При формировании дел осуществляется их распределение в зависимости от сроков содержания в архиве. Выделяют категории постоянного и временного хранения. Правила кадрового делопроизводства предусматривают срок более 10 лет для бумаг по личному составу. Период временного хранения может составлять и меньше указанного значения. Дела с даты их формирования до передачи их в архив или уничтожения содержатся в структурных подразделениях по месту составления. Бумаги могут выдаваться во временное пользование сотрудникам на период, установленный руководителем учреждения. После окончания этого срока они подлежат возврату. Другим госорганам выдача актов осуществляется в соответствии с их письменными запросами по разрешению начальника исполнительного федерального органа либо его заместителя. В исключительных случаях допускается изъятие бумаг из постоянного хранения. При этом правила делопроизводства федеральных органах предписывают оставлять копию бумаг, заверенных в установленном порядке, а также акт о причинах выдачи оригиналов.

Передача в архив

Дела временного (более 10 лет) и постоянного периода хранения направляются не ранее года, но не позднее трех лет с момента окончания их службой делопроизводства. Передача бумаг осуществляется в соответствии с описями. Дела, временный срок хранения которых менее 10 лет (включительно), не передаются в архив. По окончании установленного периода они подлежат уничтожению. В качестве основы для составления описей выступает номенклатура дел.

Особенности работы с электронными актами

Правила делопроизводства устанавливают, что создание, обработка и хранение сведений может осуществляться в информационной системе госструктуры. Электронные акты при этом должны составляться в соответствии с предписаниями, действующими для бумажных актов. Они также должны иметь обязательные реквизиты, кроме Государственного герба России. Состав электронных актов определяется списком документов, оформление, хранение и последующее использование которых производится исключительно в цифровом виде при организации внутренней работы структуры. Этот перечень разрабатывается в соответствии с рекомендациями Госархива. Список актов, составление, хранение и последующее использование которых будет осуществляться в цифровом виде, утверждается руководителем учреждения по согласованию с архивным отделом.

Обработка электронных актов

Документы должны быть подписаны квалифицированной усиленной цифровой подписью уполномоченного должностного лица. Отправка и получение электронных актов осуществляется регистрационной службой учреждения. После поступления документа служба делопроизводства должна проверить действительность цифровой подписи. Электронным актам, включенным в информационную систему, присваиваются регистрационно-учетные данные. Они обеспечивают управление документом. К нему, в числе прочего, относится поиск, доступ, хранение, контроль, использование и пр. Регистрация актов, поступивших на бумажном носителе, осуществляется с формирование электронной копии. В номенклатуре указывается, что дело ведется в цифровом формате. Это отмечается в заголовке или в поле "Примечание". После реализации или отправки электронные акты должны храниться в течение сроков, установленных для аналогичных дел, оформленных на бумажных носителях. По окончании периода сведения, содержащиеся в цифровом виде, подлежат уничтожению.

Они излагаются в соответствующих инструкциях. Правила делопроизводства выступают в качестве основания для разработки методических рекомендаций и прочих локальных актов, которыми регламентируется технология работы с бумагами внутри учреждения. В них определяются приемы, процедуры составления, порядок работы с данными. Действующие на основании правительственного постановления № 477, Правило делопроизводства конкретизируются для каждой госструктуры именно такими локальными актами.

Особенности разработки

При составлении Методических рекомендаций учитываются действующие правила делопроизводства РФ. Должностные лица, ответственные за разработку, должны руководствоваться Типовым регламентом и согласовать проект с архивным госучреждением. В соответствии с ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007, любое учреждение должно определить и зафиксировать внутренние правила делопроизводства. Их целью должно выступать формирование системы управления достоверными, аутентичными и пригодными к использованию актами, способными поддержать деловую активность на протяжении необходимого временного промежутка.

Структура текста не регламентируется нормативными положениями межотраслевого значения. Обычно в рекомендации включаются общие положения, разделы по темам и приложения. В первом блоке определяют:

Разделы

Обычно они начинаются с правил организации делопроизводства. В этом разделе дается классификация актов, которые используются при осуществлении информационной, распорядительной и прочей деятельности в учреждении. Следующим пунктом определяются ключевые требования к составлению бумаг. Каждое правило ведения делопроизводства устанавливается отдельным пунктом. Сюда же включается порядок визирования, согласования, подписания. В этом блоке также устанавливаются правила:

1. Оформления и заверения экземпляров (приложений).
2. Использования и хранения штампов, бланков, печатей.
3. Работы с актами ответственных за их реализацию лиц.

В этом разделе могут присутствовать и иные пункты. Например, содержание может расшириться за счет включения порядка подготовки актов коллегиальной структуры, заместителей начальника и пр. В разделе "Документооборот" определяют:

1. Порядок, в соответствии с которым осуществляется прием, обработка и распределение входящих актов.
2. Правила перевозки и передачи от одного подразделения другому.
3. Ключевые инстанции движения актов.
4. Правила подготовки и отправки исходящей документации.
5. Порядок учета объема актов.

Раздел "Регистрация" устанавливает:

1. Правила, в соответствии с которыми входящим, внутренним и исходящим актам присваиваются номера.
2. Методы, формы и сроки регистрации.
3. Порядок индексации актов.

В разделе "Справочная работа" закрепляются:

1. Принципы формирования информационно-справочной системы в учреждении.
2. Описание картотек, баз данных и прочих источников.
3. Технологию осуществления информационно-поисковой деятельности.

Раздел "Контроль исполнения документов" определяет:

В разделе "Оперативное хранение" включаются сведения о:

1. Порядке содержания актов. Он устанавливается как для службы делопроизводства, так и для прочих структурных подразделений.
2. Ответственность конкретных должностных лиц за обеспечение сохранности актов.
3. Правила, в соответствии с которыми осуществляется формирование в дела определенных категорий документов.
4. Порядок разработки и последующего использования номенклатуры.
5. Правила индексации и систематизации дел.

В разделе "Подготовка к сдаче в архив" определяются:

1. Порядок выполнения экспертизы. В частности, описывается технология отбора документации для последующего хранения и уничтожения.
2. Порядок подготовки актов к помещению в архив.
3. Требования к оформлению и описанию передаваемых дел.
4. Порядок, в соответствии с которым ответственные лица передают и принимают акты.

В зависимости от принятой технологии, специфики деятельности, условий работы состав разделов может дополняться и изменяться. Так, например, в инструкцию можно включить блоки, определяющие порядок работы с обращениями граждан, актами с ограниченной областью распространения, техническое обеспечение подготовки (стенография, печатание, звукозапись и так далее).

Приложения

Они должны включать в себя максимум справочного и иллюстративного материала. Его необходимо систематизировать в соответствии с порядком расположения разделов. В Приложениях присутствуют схемы документопотоков, примеры оттисков штампов и печатей, образцы бланков, оформления отдельных видов актов, списки контролируемой документации, формы ее учета и так далее.

Заключение

Действующие официальные правила делопроизводства позволяют обеспечить четкий порядок работы с актами разного характера, используемыми в исполнительных органах федеральной власти, а также прочих госучреждениях. Они устанавливают ключевые требования к сотрудникам, ответственным за составление и регистрацию, прием и отправку бумаг. В правилах также определяется порядок работы с электронными формами документов, информационными базами. Каждое конкретное учреждение детализирует их, разрабатывая локальные документы. В качестве одного из них выступает инструкция по делопроизводству. В ней должен быть отражен весь процесс работы с актами, технологические операции, расположенные в логической последовательности. Инструкция регламентирует деятельность не только службы делопроизводства. Поскольку акты перемещаются между структурными подразделениями, их сотрудники также должны быть ознакомлены с установленным порядком. Разработку локальных регламентирующих документов осуществляет служба делопроизводства. При этом в процессе участвуют сотрудники архивного и юридического отделов. Составленный проект должен быть согласован и подписан руководителем учреждения. Начальник издает приказ, в соответствии с которым Инструкция вводится в действие. Во всех структурных подразделениях она должна использоваться в качестве нормативного акта. При этом ее положения должны быть сформулированы четко и понятно для работников. Именно в соответствии с ее положениями и требованиями в учреждении будет осуществляться составление, регистрация и оборот документов.

Успех в бизнесе во многом зависит от его правильной организации. И руководителям, и рядовым работникам следует делопроизводство. В чем его особенности, какие виды бывают, и какие нормативные документы следует учитывать при организации документооборота?

Что такое делопроизводство

Любая организация, независимо от формы собственности и особенностей, создает в процессе своей деятельности самые разные бумаги. Это могут быть и приказы, и письма, и протоколы. Все они относятся к организационно-распорядительной документации.

Делопроизводство - это деятельность по созданию документов организации, выполняемая по определенным правилам и требованиям. Чаще всего на предприятиях выделяют специальных сотрудников, занятых только в этой сфере. В небольших фирмах функция секретаря может быть возложена практически на любого работника.

Если разбираться в сути терминологии (что такое делопроизводство), то станет ясно происхождение слова. Это, прежде всего, фиксация на материальном носителе официальной информации. Во время этого процесса создается который в дальнейшем инициирует определенные действия.

Сам термин «делопроизводство» появился довольно давно, но только в середине прошлого века оформился официально, будучи закрепленным в нормативных документах на государственном уровне.

Делопроизводство и документооборот - что это такое?

Организация не может существовать независимо от законодательства. В ней всегда есть делопроизводство и документооборот. Что это такое, каковы особенности перехода бумаг, как правильно их оформлять? Эти вопросы решают специалисты: секретари, архивариусы, работники отдела кадров.

Делопроизводство предполагает фиксацию информации на материальном носителе, создание бумажного либо электронного акта. На его основе строится документооборот организации - движение приказа или письма, начиная от его создания и заканчивая исполнением и отправлением в архив или уничтожением.

В зависимости от места создания деловых бумаг относительно работников и руководства организации документооборот делят на внешний и внутренний. От источника будет зависеть дальнейший путь приказа, распоряжения, письма.

Внутренний документооборот организации предполагает следующие этапы:

Этапы внешнего документооборота в целом схожи, но есть некоторые отличия:

• Документы поступают на предприятие со стороны. Это могут быть бумаги вышестоящих и нижестоящих организаций, филиалов, нормативные акты от органов официальной власти, судебные предписания, письма граждан.
• Все поступившие в организацию деловые бумаги в обязательном порядке проходят процедуру регистрации. Она подтверждает то, что они взяты на контроль.
• Следующим этапом идет работа с документом, ознакомление или исполнение предписаний.
• Если необходимо, оформляется официальный ответ.
• Последний этап - оформление на длительное или архивное хранение, и возможное уничтожение.

Кроме того, по отношению к руководству организации выделяют следующие виды документооборота:

Все этапы движения документа обязательно фиксируются в специальных журналах. Они могут вестись в нескольких вариантах:

• движения документов;
• карточки документов;
• электронный документооборот наиболее распространен в абсолютном большинстве организаций.

Особенности судебного делопроизводства

Многие задаются вопросом, что такое судебное делопроизводство, и в чем его отличие от общего. Судебное дело - это немного другой пакет документов и материальных свидетельств. Правильное его хранение и перемещение обеспечивает прозрачность работы правоохранительной системы. в отличие от организационного, не может быть добровольным. Оно ведется уполномоченными лицами и строго контролируется. Для него нормативно и строго определены все этапы, вплоть до уничтожения.

Функции секретаря

Большинство сотрудников предприятия очень смутно представляют себе, что такое делопроизводство и документооборот. Для секретаря же это - профессиональная деятельность.

Секретариат предприятия выполняет основную функцию по По форме и особенностям работы организацию делопроизводственной службы предприятия делят на такие виды:

• Централизованная - все секретари находятся в одном отделе и подчиняются начальнику-делопроизводителю или старшему секретарю.
• Децентрализованная - секретари и сотрудники, выполняющие их обязанности, рассредоточены по подразделениям организации и подчиняются разным начальникам.
• Смешанная - наиболее часто встречается в крупных организациях.

Особенности документооборота на предприятии напрямую будет зависеть от того, какая форма секретариата принята.

Инструкция по делопроизводству

Независимо от размера и формы собственности, в любой организации должен быть нормативный акт, регламентирующий движение документов. Что такое и как ее составлять? Этот вопрос волнует не только секретарей, но и руководителей.

Инструкция по делопроизводству - это внутренний нормативный акт организации, утверждаемый приказом или распоряжением руководства, бессрочного действия. В нем прописаны все этапы прохождения документа, даны списки должностей, чьи подписи могут удостоверять подлинность официальных бумаг, приведены образцы оформления, бланки и формуляры.

Ведение делопроизводства

В небольших организациях с невысоким уровнем документооборота (менее 200 в год) не встает вопрос, что такое ведение делопроизводства. Все решается силами самих сотрудников или даже руководителя.

Если обязанности ведения делопроизводства не являются для сотрудника прямыми и не прописаны в его трудовом договоре, то следует издать указ о возложении этих функций. В данном документе следует подробно расписать дополнительные обязанности, ответственность и компенсацию.

Особенности кадрового делопроизводства

Если в организации работает хоть один работник, то обязательно будут создаваться трудовые документы. Вопрос, что такое кадровое делопроизводство, особенно актуален для предприятий с малым количеством сотрудников.

Кадровое делопроизводство - это обеспечение движения специфических документов, связанных с трудовой деятельностью работников предприятия. Обычно эти обязанности выполняют сотрудники специального подразделения - отдела по персоналу. В их функции входит прием, обработка и хранение кадровой документации. В том числе обработка личных данных, которые являются секретными.

Кадровый документооборот обычно ведется отдельно от общего с соблюдением правил секретности и особенностей хранения.

Оптимизация делопроизводства

Несмотря на стремительное развитие цифровых технологий, многие организации с трудом поддаются оптимизации документооборота. Продолжают по старинке вести бумажную переписку и ведут обычные регистрационные журналы.

Это связано с двумя факторами:

• сопротивление нововведениям сотрудников предприятия;
• нехватка финансов.

Руководителям следует помнить, что оптимизация документооборота при немалых вложениях дает заметный экономический эффект.

Обязанность вести делопроизводство обычно возлагается на секретаря. Должность эта не требует наличия специального образования, и часто на нее принимают соискателей с минимальным опытом работы. Но ведение документооборота - дело ответственное и важное, от его точности и правильности во многом зависит успешная работа предприятия.

Делопроизводство может быть:

• общим - касающимся основной деятельности компании,
• кадровым - для документации по личному составу, ведется отделом кадров,
• секретным - встречается в некоторых государственных структурах и имеет нормативы ведения,
• электронным - когда часть информации передается в цифровом формате.

Самостоятельно освоить основы делопроизводства несложно. Начать лучше с самого важного и основополагающего документа - номенклатуры дел.

Номенклатура дел

Это документ с перечнем всех «дел» в организации. Под «делом» в данном случае подразумевается совокупность деловых бумаг одного вида или направленности.

Номенклатура - это система, позволяющая проанализировать документальную деятельность предприятия. Чтобы ее составить, нужно определить список всех имеющихся разновидностей документов. Затем объединить их по направлениям, Каждому виду присваивается номер - код, он может состоять из нескольких цифр или букв, например, номер, год или даже месяц издания, если объем документов значительный.

Например: 01/БУ/2017, где 01 - номер по порядку, БУ - бухгалтерия, 2017 - год. Указывается также срок хранения и место в архиве, когда дело будет туда сдано. Утвердить номенклатуру можно на определенный период - на год, 3 года или 5 лет, если не предвидится никаких ее изменений. Перед утверждением содержание номенклатуры должно проверяться руководителями подразделений в части, касающейся их работы.

Составляется номенклатура с целью удобного архивирования бумаг, а также для приведения дел в систему. Она помогает изложить основы делопроизводства кратко, отражает основные виды деловых бумаг, учитывая особенности предприятия. Обычно она составляется в виде таблицы - наименование дела, код (номер), место в архиве, срок хранения. Дела лучше сгруппировать по видам, отделам их издания.

Виды документов в организации

Количество дел и видов документов напрямую связано со спецификой деятельности компании. Часто документооборот разбит на блоки, которые ведут специалисты по направлениям работы. Но есть перечень, характерный для любой компании, будь она коммерческой или государственной:

Входящие - поступающие в организацию извне - всё, пришедшее по почте, с курьерами, лично доставленное представителями других организаций.

Исходящие - отправленные из организации - всё, адресованное в другие юридические лица, а также физическим лицам (ответы, письма, решения).

Внутренние - не выходящие за пределы организации, регламентирующие работу предприятия (приказы, распоряжения, регламенты, положения и др.).

Как правило, по каждому виду ведется отдельный регистрационный журнал, в котором фиксируется номер по порядку, дата, наименование, откуда поступил или куда направлен документ, фамилия ответственного.

Если в журнале регистрируются документы, выдаваемые на руки сотрудникам, оставляется поле для подписи в получении. Также в журнале может быть сделана пометка, в какое дело согласно номенклатуре подшита копия для хранения.

В организации также могут вестись журналы внутренних командировок, учета сдачи ключей, времени прихода на рабочее место и даже телефонных звонков. Порой количество регистрационных книг приводит к заведению журнала учета журналов. Все зависит от необходимости и сложившейся на предприятии практики.

Журналы нужно пронумеровать, прошить и опечатать, это делают для исключения возможности замены листа.

Ведение учета — основы делопроизводства и документооборота. Количество журналов и дел зависит от потребности компании и желания фиксировать все имеющиеся бумаги.

Положение о документообороте

После разработки номенклатуры дел и перечня необходимых журналов разумно составить Положение о документообороте организации. Это регламент, разъясняющий правила составления, передачи, архивирования всех имеющихся бумаг. В нем описывают порядок действий в отношении каждого потока документации и устанавливают сроки ее передачи от одного отдела к другому.

Образец Положения

Положение поможет избежать путаницы, перекладывания ответственности и потерь важных деловых бумаг. Для каждого потока прописывается маршрут - например: издание, согласование, регистрация, отправка адресату, подшивка в архив.

Печати и штампы

Часто новички, да и не только они, не могут разобраться, в каких случая нужна печать организации, а в каких - нет. Ответ очень прост: печатью заверяются исходящие бланки, т.к. наличие печати удостоверяет происхождение письма. Внутренние бумаги не требуют наличия печати, т.к. подписи руководства в этом случае вполне достаточно.

Входящие документы после их регистрации передаются руководителю для принятия решения и назначения ответственного за исполнение или ответ. На них также не нужна печать. Не следует путать печать и штамп. Штампы могут быть самые разные, от «Входящий №…» до «Копия верна», и никакой юридической силы они не имеют. Это просто вспомогательный инструмент для работы секретаря.

• Нормативно-правовая основа перехода к электронным документам
• Изменения в Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти
• Мероприятия в рамках Плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот

В 2009 г., с выходом Постановления Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти», мы впервые получили документ, определяющий порядок делопроизводства и принятый на таком высоком уровне. Ранее порядок делопроизводства определялся Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Минкультуры России. А с 2009 г. порядок делопроизводства стал определяться постановлением правительства, что говорит о повышении внимания государства к этому вопросу.

Кроме того, в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ было закреплено положение, что «Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» (ст.11 п.2). Таким образом, закон автоматически распространяет правила, устанавливаемые для федеральных органов исполнительной власти на все государственные организации и органы местного самоуправления. Хотя негосударственные, коммерческие организации не обязаны руководствоваться правилами, установленными для государственных органов, как и государственными стандартами, носящими рекомендательный характер. Но традиционно большинство крупных и средних организаций и предприятий ориентируется в постановке делопроизводства на устанавливаемые государством правила.

В 2009 г. в Правилах делопроизводства появился отдельный раздел, посвященный работе с электронными документами - «Раздел VI. Особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти». Но в связи с поставленной руководством страны задачей перехода к электронному делопроизводству и документообороту в государственном масштабе в Плане мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р, первым же пунктом было предусмотрено «Внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (срок - апрель 2011 г.).

В соответствии с указанным распоряжением Федеральным архивным агентством были подготовлены согласованные с Минэкономразвития России и Минкомсвязи России предложения по внесению изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти и, наконец, 7 сентября 2011 г. появляется Постановление Правительства РФ № 751 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». Почти все изменения, вносимые этим Постановлением Правительства РФ в Правила делопроизводства, связаны с переходом к электронным документам.

В соответствии с п. 4 «Плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот» все федеральные органы исполнительной власти в шестимесячный срок с момента выхода новой редакции правил, т.е. до 7 марта 2012 г., должны привести свои Инструкции по делопроизводству в соответствие с новой редакцией Правил, а в соответствии со ст. 11 (п.2) Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» то же самое должны сделать и другие государственные организации, и органы местного самоуправления.

Итак, какие же изменения произошли в правилах делопроизводства?

Переход к электронным документам только начинается и значительная часть документов, циркулирующих в системах электронного делопроизводства и документооборота (СЭД) - это электронные образы (копии) документов, полученные в результате сканирования оригиналов на бумаге. И если в Правилах 2009 г. речь шла только об электронных документах, то в новой редакции появляется понятие электронного образа документа. Пункт 37 Правил гласит, что «в федеральном органе исполнительной власти создаются и используются:

электронные документы, создаваемые в электронной форме без предварительного документирования на бумажном носителе;

электронные образы документов, полученные в результате сканирования документов и хранящиеся в системе электронного документооборота».

• Соответственно, появляются новые понятия:
• Сканирование документа - «получение электронного образа документа»
• Электронный образ документа - «электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе».

Современные системы автоматизации делопроизводства принято называть системами электронного документооборота. Это не совсем корректно, т.к. документооборот - более узкое понятие, охватывающее только процесс движения документа, с момента поступления в организацию или создания и до отправки или исполнения и помещения документа в дело, а системы СЭД автоматизируют и другие делопроизводственные операции, включая регистрацию документов, контроль исполнения, информационно-справочную работу, текущее хранение. Но производителями систем СЭД традиционно используется термин «системы электронного документооборота». Поэтому в Правила добавляются еще два понятия:

- «электронный документооборот» - документооборот с применением информационной системы и

- «система электронного документооборота» - информационная система, обеспечивающая сбор документов (включение документов в систему), их обработку, управление документами и доступ к ним.

В Правилах отсутствует ключевое понятие - «электронный документ», но дана отсылка, что другие понятия, используемые в Правилах, соответствуют понятиям, определенным в законодательстве. Это значит, что мы можем воспользоваться определением понятия «электронный документ», внесенном Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ в уже упоминавшийся Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»:

«электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, т.е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах».

Обратите внимание, что понятие «электронный документ» не подразумевает обязательность использования электронной подписи.

Официальные документы печатаются на бланках, и документы, готовящиеся на компьютере, как правило, предусматривали, что при их выводе на печать будут использоваться типографски отпечатанные бланки, в документах предусматривались соответствующие отступы. Новая редакция Правил предусматривает, что бланки хранятся в компьютерных системах и выводятся на печать вместе с документом. Но в автоматизированных системах используются не только бланки в электронной форме, но и шаблоны для типовых управленческих ситуаций, то есть бланки с включенным в них типовым (трафаретным) текстом с пропусками для внесения переменной информации. В связи с требованием к федеральным органам исполнительной власти перейти на электронный документооборот в Правила вносится положение, что «При подготовке документов в федеральном органе исполнительной власти используются электронные шаблоны бланков документов».

Формы бланков утверждаются руководителем организации. При использовании электронных шаблонов их тоже должен утвердить руководитель. Поэтому в пункт 8 Правил были добавлены слова об электронных шаблонах: «Образцы бланков и электронные шаблоны бланков документов федерального органа исполнительной власти утверждаются руководителем этого федерального органа исполнительной власти».

В Правилах, принятых в 2009 г., много нареканий вызывали наименования отдельных реквизитов, не соответствовавшие устоявшимся названиям реквизитов, закрепленных в ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», тем более, что эти же реквизиты были и в предыдущих версиях стандарта 1 . Поэтому в новой редакции Правил делопроизводства названия некоторых реквизитов были откорректированы. Так, вместо реквизита «должность лица, подписавшего документ», появился реквизит «должность лица - автора документа». Тут надо понимать, что суть реквизита не изменилась. Автором документа считается лицо, подписавшее документ, а не исполнитель, который готовил текст документа и указанный в соответствующем реквизите.

В реквизит «наименование документа» добавлено понятие аннотации. Теперь реквизит звучит так: «л) наименование либо аннотация документа». Соответственно, изменилось наименование реквизита в приложении к Правилам. Тут под наименованием документа понимается привычный реквизит «заголовок к тексту» - реквизит 18 по ГОСТ Р 6.30-2003. Но в Правилах его назвали «наименованием», что часто путает работников службы ДОУ. А так как теперь речь идет об автоматизированных системах, и данный реквизит не столько заголовок в самом документе, сколько поле в регистрационной карточке, которое может содержать как привычный заголовок документа, так и его краткую аннотацию, то соответствующее изменение было внесено в Правила.

В 2009 г. в Правила не был включен реквизит 29 по ГОСТ Р 6.30-2003 - «отметка о поступлении документа в организацию». В новой редакции этот реквизит добавлен: «отметка о поступлении документа».

Регистрация поступивших документов должна осуществляться службой ДОУ в день поступления документа. Однако в Правила 2009 г. были добавлены слова «как правило», допускающие нарушение этого положения. В новой редакции Правил эти слова убрали и теперь, как и раньше, документ должен быть зарегистрирован в день поступления, без каких-либо исключений.

Добавлена ссылка на утверждаемый руководителем регламент по работе с обращениями граждан, который должен быть в каждом федеральном органе исполнительной власти. Именно указанный документ определяет порядок работы с обращениями граждан, включая их регистрацию и формирование в дела.

Наиболее кардинальной правке подвергся, как и можно было предположить, раздел VI, посвященный работе с электронными документами. Что тут представляет наибольший интерес?

Во-первых, закреплено положение, что работа с электронными документами ведется по тем же правилам, которые установлены для документов на бумажном носителе.

Во-вторых, зафиксировано разделение на две категории документов, циркулирующих в системах электронного документооборота - электронные документы и электронные образы документов.

Предусмотрен порядок заверения отправляемых в электронном виде документов электронной подписью. Т.е. если раньше электронная подпись всегда была у конкретного физического (должностного) лица, то теперь, с принятием Федерального закона «Об электронной подписи», возникает понятие подписи организации, отправляющей документ. Эта подпись проставляется автоматически системой электронного делопроизводства (СЭД) и заверяет подлинность отправляемого документа. Для получателя электронного документа наличие такой подписи дает уверенность, что документ получен именно от той организации, которая указана как отправитель документа.

Пункт 39 правил позволяет не использовать электронную подпись при внутреннем документообороте - например, при согласовании документов. Это существенно упрощает развертывание систем СЭД, т.к. в этом случае электронная подпись должна быть только у руководящих сотрудников, подписывающих исходящие из организации документы, а рядовые сотрудники используют упрощенные методы идентификации - например, ввод пароля.

В соответствии с распоряжениями Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р и от 17.03.2011 № 442-р Федеральным архивным агентством были выпущены «Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов». И последние месяцы активно идет процесс согласования Росархивом соответствующих Перечней, подготовленных федеральными органами. Эта работа нашла свое отражение в п. 40 новых Правил.

Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 02.09.2011 № 221 утверждены «Требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки информации, доступ к которой ограничен» (зарегистрированы Минюстом РФ 15.11.2011). Другими словами, это общие требования к работе ведомственных СЭД. Теперь в Правила включена отсылка на указанные Требования (п. 41).

Поступающие в организацию документы на бумаге сканируются службой ДОУ для использования в системе СЭД. При этом в новых Правилах на службу ДОУ возлагается обязанность по сличению отсканированного образа с оригиналом документа. На первый взгляд, это кажется излишним - отсканированный образ идентичен оригиналу. Однако в отдельных, хотя и довольно редких случаях могут быть проблемы: например, неравномерно напечатанный текст плохо отсканировался, страницы в многостраничном документе слиплись и т.п.

Хотя, в принципе, электронные документы могут и в перспективе обязательно будут иметь сроки ведомственного хранения, отличные от традиционных бумажных документов, но поскольку этот вопрос еще не решен, то Правила предусматривают сроки хранения электронных документов в соответствии со сроками, установленными «Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», утвержденным приказом Министерства культуры РФ от 25.08.2010 № 558.

Задача перехода на электронным документы решается во всем мире, это показал и опубликованный 28 ноября 2011 г. меморандум Президента США Барака Обамы «Управление государственным документами» 2 , адресованный руководителям федеральных органов исполнительной власти и посвященный необходимости перехода к электронным документам.

Новая редакция Правил делопроизводства направлена на решение тех же задач и с учетом внимания, уделяемого вопросам автоматизации работы госаппарата руководством страны можно ожидать, что наступивший 2012 г. станет годом существенных подвижек в переходе к электронному документообороту и автоматизации делопроизводства в масштабах страны.

________________________________________

1. ГОСТ Р 6.30-97 Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно - распорядительной документации. Требования к оформлению документов.
2. ГОСТ 6.38-90 "Унифицированные системы документации. Система организационно - распорядительной документации. Требования к оформлению документов"
3. ГОСТ 6.39-72 УСД. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов.