Децентрализация государственной власти в федеративном государстве минниахметов алмаз фанилович. Единство системы государственной власти Российской Федерации

Принцип разделения властей в Конституции РФ гласит, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Но наряду с этим в основах конституционного строя подчеркивается, что фе­деративное устройство Российской Федерации основано на единстве систе­мы государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Единство государственной власти в России обеспечивается следующим:

1. Деятельность всех органов государственной власти в Российской Фе­дерации осуществляется на основе ее Конституции, имеющей верховенс­тво на всей территории России. К ведению Российской Федерации и ее субъектов относится в соответствии с п. "н." ч.1 ст.72 и ст.77 Конс­титуции РФ определение общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

2. Конституция предусматривает организационные условия, обеспечи - ющие единство системы государственной власти. Часть 2 ст.77 Консти­туции

РФ закрепляет положение, по которому в пределах ведения рос­сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обра­зуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституци­ей РФ и федеральным конституционным законом (ч.3 ст.118 Конституции РФ.)

4. Целям укрепления единства государственной власти и единообразного принятия федеральных законов служит положение ч.1 ст.129 Конститу­ции РФ, устанавливающее, что прокуратура Российской Федерации сос­тавляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федера­ции.

5. В обеспечении единства и согласованности в функционировании органов государственной власти в Российской Федерации важная роль отво­дится Президенту Российской Федерации. Согласно ч.2 ст.80 Конститу­ции РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодейс­твие органов государственной власти.

6. Конституция России особое значение придает обеспечению единства действий федеральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ч.1 ст.78

Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти могут соз­давать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц

7. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федера­ции обеспечивают в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции РФ осущест­вление полномочий федеральной государственной власти на всей терри­тории России.



8. В целях обеспечения единства власти Президент РФ наделен Консти­туцией РФ (ч.2 ст.85) правом приостанавливать действие актов орга­нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, меж­дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствую­щим судом.

9. В отличие от прежних Конституций России, Конституция РФ 1993 года не предусматривает единой системы представительных органов госу­дарственной власти. Кроме этого, представительные органы в адми­нистративно-территориальных единицах не входят в систему органов государственной власти, а выступают как органы местного самоуправ­ления (ст.12 Конституции РФ).

Расширение численности субъектов Федерации до 89 после подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 года создало определенные сложности в управляемости Российским государством. В этот период возникли массовые прецеденты нарушения федерального законодательства, в том числе Конституции РФ со стороны субъектов Федерации. Актуализировался вопрос о единстве государственной власти и единстве правового пространства. Слабая координация взаимодействия между федеральными органами государственной власти субъектов РФ обнаружила проблемы несоответствия законодательства; несогласованной политики по линии исполнительной власти; неэффективного взаимодействия между территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации1.

Реализуя свои конституционные полномочия по повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением их решений, Президент РФ Указом от 13 мая 2000г. № 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и утвердил соответствующее положение о них. Данным указом были определены перечень и структура семи федеральных округов, охватывающих все пространстве России.

Народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина . Демократическое государство - важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного на свободе людей. Источником власти и легитима­ции всех органов этого государства является суверенитет народа.

Суверенитет народа означает, что:

  • субъектом публичной власти, как государственной, так и негосударственной, выступает народ как совокупность всего населения страны;
  • объектом суверенной власти народа могут быть все те общественные отношения, которые представляют общественный интерес в масштабе всей страны. Эта особенность свидетельствует о полноте суверенной власти народа;
  • суверенитету власти народа свойственно верховенство, когда народ выступает как единое целое и является единственным носителем публичной власти и выразителем верховной власти во всех ее формах и конкретных проявлениях.

Субъектом демократии могут выступать:

В современном понимании демократия должна рассматриваться не как власть народа, а как участие граждан (людей) и их объединений в осуществлении власти .

Формы этого участия могут быть различными (членство в партии, участие в демонстрации, участие в выборах президента, губернатора, депутатов , в обращении с жалобами, заявлениями и т.д. и т.п.). Если субъектом демократии может быть как отдельный человек, так и группа людей, а также весь народ, то субъектом народовластия может быть только народ в целом.

Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства, в известном смысле можно говорить о синонимичности всех трех терминов. Демокра­тическое государство не может не быть одновременно конститу­ционным и правовым.

Государство может соответствовать характеристике демокра­тического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмеша­тельства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечи­вают свободу предпринимательства и культуры. В функции демо­кратического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.

Важнейшими признаками демократического государства явля­ются:

  1. реальная представительная демократия;
  2. обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Принципы демократического государства

Основными принципами демократического государства являются:

  1. признание народа источником власти, сувереном в государстве;
  2. существование правового государства;
  3. подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении;
  4. разделение властей;
  5. выборность и сменяемость основных органов государства;
  6. контроль общества над силовыми структурами;
  7. политический плюрализм;
  8. гласность.

Принципы демократического государства (применительно к РФ):

  • Принцип соблюдения прав человека, их приоритет над правами государства.
  • Принцип верховенства закона.
  • Принцип народовластия.
  • Принцип федерализма.
  • Принцип разделения властей.
  • Принципы идеологического и политического плюрализма.
  • Принцип многообразия форм экономической деятельности.

Подробнее

Обеспечение прав и свобод человека и гражданин а - важнейший признак демократического государства. Именно здесь проявляется тесная связь формально демократических ин­ститутов с политическим режимом. Только в условиях демокра­тического режима права и свободы становятся реальными, уста­навливается законность и исключается произвол силовых струк­тур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демо­кратический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ за­крепила все известные мировой практике права и свободы, од­нако для реализации многих из них еще необходимо создать ус­ловия.

Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определенных формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонару­шения. Демократия - это не вседозволенность. Однако принуж­дение должно иметь четкие пределы и осуществляться только в соответствии с законом. Правозащитные органы не только впра­ве, но и обязаны применять силу в определенных случаях, одна­ко при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить «разрыхления» государственности, т. е. невыполнения зако­нов и других правовых актов, игнорирования действий органов государственной власти. Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.

Принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ (ст.3 Конституции РФ).

Принцип федерализма является основой его государственно-территориального устройства РФ. Он способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни.

Основы конституционного строя включают основные принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство РФ. К ним относятся:

  1. государственная целостность;
  2. равноправие и самоопределение народов;
  3. единство системы государственной власти;
  4. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  5. равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).

Принцип разделения властей - выступает как принцип организации государственной власти в правовом демократическом государстве, как одна из основ конституционного строя. Является одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Единство всей системы государственной власти предполагает, с одной стороны, осуществление её на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, носителями которой являются самостоятельные органы государства (Федеральное Собрание , Правительство РФ, суды РФ и аналогичные им органы субъектов федерации).

Принцип разделения властей является предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Разделение властей поэтому не ограничивается распределением функций и полномочий между различными государственными органами, а предполагает взаимное равновесие между ними с тем, чтобы ни один из них не мог получить преобладание над другими, сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Это равновесие достигается системой «сдержек и противовесов», которая выражается в полномочиях государственных органов, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, сотрудничать при решении важнейших государственных проблем.

Принципы идеологического и политического плюрализма . Идеологический плюрализм означает, что в РФ признаётся идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст.13,ч. 1,2 Конституции).

РФ провозглашается светским государством (ст.14 Конституции). Это означает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Светский характер государства проявляется так же и в том, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Политический плюрализм предполагает наличие различных социально-политических структур, функционирующих в обществе, существование политического многообразия, многопартийности (ст.13, ч.3, 4, 5 Конституции). Деятельность всевозможных объединений граждан в обществе оказывает влияние на политический процесс (формирование органов государственной власти, принятие государственных решений и т.д.). Многопартийность предполагает легальность политической оппозиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более широких слоёв населения. Конституцией запрещается лишь создание и деятельность таких общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Политический плюрализм - это свобода политических мнений и политических действий. Его проявление – деятельность независимых объединений граждан. Поэтому надёжная конституционно-правовая защита политического плюрализма есть необходимая предпосылка не только реализации принципа народовластия, но и функционирования правового государства.

Принцип многообразия форм экономической деятельности подразумевает, что основу экономики РФ составляет социальное рыночное хозяйство, где обеспечивается свобода экономической деятельности, поощрение конкуренции, разнообразие и равноправие форм собственности, их правовая защита. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

А.Ф. Минниахметов

МЕХАНИЗМ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве -это совокупность способов и приёмов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации). Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: а) правовую основу; б) организационные мероприятия; в) ресурсное обеспечение; г) контроль.

Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов:

1. законодательной базы разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, в качестве которой выступают федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и её субъектами;

2. законодательной базы ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах, включающей в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти.

Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и её субъектов, направленная на перенос баланса государствен-

ной власти с федерального уровня на региональный. При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации, а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд учёных выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволю-ция. Под деконцентрацией, или как её иногда называют, административной децентрализацией, понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.2 Таким образом, «сконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для

1 Альжани Ж.К. Некоторые подходы к определению понятия «децентрализация». Астана, 2002.

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2007. № 10(34)

претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда ещё называют «административной децентрализацией».

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность.1 Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики.2 Другие подразделяют формы децентрализации государственных функций на рассредоточение функций, делегирование полномочий и передачу полномочий.3

На наш взгляд, рассредоточение и делегирование полномочий являются разновидностями деконцентрации, а «деволюция» и «передача полномочий» - понятия синонимичные.

Преобладание той или иной формы децентрализации государственной функции является одним из критериев для определения степени децентрализации всей государственной власти. Чем масштабнее при разграничении полномочий применяется деконцентрация, тем сильнее в государстве процессы централизации государственной власти и наоборот, чем выше степень деволюции, тем выше степень децентрализации государственной власти.

В зависимости от того, органы власти какой ветви задействованы в осуществлении мероприятий, направленных на децентрализацию государственной власти, указанные мероприятия можно классифицировать на следующие группы: а) в законодательной сфере; б) в исполнительной сфере; в) в судебной системе.

1 Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 2.

2 Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 1.

3 Назарбаева Д. Правила игры / http:// www. dialog.kz /print. php?lan =russian&id=73&pub=841

Очевидно, что без ресурсного обеспечения, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственностью и финансовыми средствами, децентрализация государственной власти невозможна. Ресурсное обеспечение предусматривается в законодательных актах, регулирующих распределение полномочий, либо в специализированных нормативных правовых актах, например, в законе о бюджете. Разграничение налогов и расходных полномочий бюджетов разных уровней, расширение законодательных прав субъектов федерации в сфере государственных финансов, в частности, по установлению собственных налогов является важной составляющей ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти.

При рассмотрении ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти в федеративных государствах необходимо ответить на следующие три вопроса: 1) какой уровень власти определяет законодательные требования к объёму, качеству осуществляемых государственных функций, финансовые нормативы, уровень и структуру расходов на их реализацию; 2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для исполнения государственной функции; 3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции (к примеру, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счёт собственных средств или за счёт полученного трансферта).

Идеальным следует признать такое ресурсное обеспечение процесса децентрализации государственной власти в федеративном государстве, когда полномочия по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению оказываются закреплёнными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют, а федеральный уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций. В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за федеральным уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной меж-

дународной политики. В определённых случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение - за региональными органами власти. Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального и региональных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

Наиболее распространёнными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доли расходов и доходов региональных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета стра-ны.1 Однако эти показатели не учитывают ни степень самостоятельности региональных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах региональных бюджетов), ни степень финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах региональных бюджетов). Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции - за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли региональных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

Децентрализация государственной власти предполагает не только право соответствующего уровня государственной власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью децентрализации государственной власти является ответственность за результаты своей деятельности. Как известно, контроль за осуществлением полномочий органами государственной власти существует во

всех государствах. Отличительной особенностью децентрализованных государств является высокая роль в контролирующей деятельности институтов гражданского общества.

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Тип преобладающего контроля в

БАЗЕЦКАЯ А.И., ГЕЛЕВЕРЯ Е.М., КОВАЛЕВСКАЯ А.В., ПУШКАРЬ Т.А. - 2014 г.

  • К ВОПРОСУ О КАТЕГОРИЯХ «ФЕДЕРАЦИЯ» И «ФЕДЕРАЛИЗМ»

    ПАХОМОВ ВИТАЛИЙ ГАВРИЛОВИЧ - 2015 г.

    • 480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

    Минниахметов Алмаз Фанилович. Децентрализация государственной власти в федеративном государстве: 12.00.01 Минниахметов, Алмаз Фанилович Децентрализация государственной власти в федеративном государстве:теоретико-правовое исследование: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 Уфа, 2007 192 с., Библиогр.: с. 149-162 РГБ ОД, 61:07-12/2046

    Введение

    Глава I. Теоретические аспекты децентрализация государственной власти в федеративном государстве

    1.1. Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве: 12

    1.2. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве 28

    1.3. Типология федеративных государств в зависимости от степени децентрализации государственной власти 40

    1.4. Проблемы соотношения децентрализации и централизации государственной власти 70

    Глава II. Проблемы совершенствования механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

    2.1. Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект 80

    2.2. Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 85

    2.3. Организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 94

    2.4. Ресурсное обеспечениев механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 126

    2.5. Совершенствование контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 133

    Заключение 143

    Список использованных источников и литературы 149

    Приложение 1 163

    Приложение 2 181

    Введение к работе

    Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с процессами децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

    В последние десятилетия, характеризующихся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, максимально приближенной к народу.

    Рассмотрение вопросов децентрализации государственной власти для демократизации государственного управления в федеративном государстве, выявление сущностных особенностей механизма децентрализации и моделей его применения в различных государствах позволит осуществить выбор оптимальной модели децентрализации государственной власти в Российской Федерации, а также будет способствовать демократизации государственного управления в нашей стране.

    Степень научной разработанности темы. Вопросы демократизации государственного управления были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости демократического управления государством общества и связанным с этим распределением государственных функций между различными органами.

    О необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман, а также российские специалисты в области государственного строительства Золотарева М.В, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Столяров М.В., Фадеева, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.

    Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Ф.Х. Гумерова,

    4 Б. Зигана, Л.М. Карапетяна, А.Н. Клечкина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледяха, Ю.Б. Люлина, Ф.Р. Основина, Ф.М. Раянова, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, В.Н. Тихонова, А.Г., Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.

    При наличии множества трудов, посвященных отдельным аспектам децентрализации государственной власти, комплексных исследований децентрализации государственной власти в федеративном государстве, выявления механизма децентрализации и проблем его функционирования в Российской Федерации в отечественной юридической науке пока не проводилось. Российскими и западными учеными до сих пор не выработано универсального подхода к определению термина «децентрализация государственной власти», его сущности и методов реализации.

    Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами децентрализации государственной власти в федеративных государствах и практикой их реализации в современных федеративных государствах.

    Предметом исследования выступают понятие, субъекты, цели, задачи и принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве, механизм децентрализации государственной власти в федеративных государствах и его составляющие, модели децентрализации государственной власти в федерациях.

    Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании процессов децентрализации государственной власти в федеративных государствах, определении оптимальных моделей децентрализации государственной власти в федерациях и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

    5 Основные задачи диссертационного исследования:

    Разграничение понятий «децентрализация», «регионализация»,
    «федерализм»; определение понятия «децентрализация государственной
    власти в федеративном государстве»;

    выявление субъектов, целей, задач и принципов децентрализации государственной власти в федеративном государстве;

    определение понятия «механизм децентрализации государственной власти»; исследование составляющих механизма децентрализации государственной власти в федеративных государствах;

    Сравнительно-правовой анализ сложившейся децентрализации
    государственной власти в современных федеративных государствах;

    формулировка предложений по оптимизации механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

    Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.

    При решении поставленных задач использованы современные методы познания, вьшвленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

    Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа децентрализации государственной власти в федеративных государствах. Автором дано определение термину «децентрализация государственной власти в федеративном государстве», что позволило разграничить понятия «децентрализация», «федерализм» и «регионализация». Определены и

    проанализированы принципы, цели и задачи децентрализации государственной власти. Дано понятие механизма децентрализации государственной власти и рассмотрены его элементы. В диссертации рассмотрены различные модели децентрализации государственной власти в федеративных государствах (в том числе - в Российской Федерации), содержатся предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

    Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

    1. «Децентрализация государственной власти в федеративном
    государстве - это осуществляемый с целью демократизации
    государственного управления перенос баланса государственной власти с
    федерального на региональный уровень, который происходит путем
    рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных
    полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти
    органам государственной власти субъектов федерации».

    2. Централизация и децентрализация взаимосвязаны и дополняют
    друг друга, поэтому проблема выбора между централизацией и
    децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры
    управления, которая, помимо демократизации государственной власти,
    должна обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.

      Субъектами децентрализации государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Местное самоуправление может выступать субъектом децентрализации публичной, но не государственной власти.

      Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на следующих принципах:

      принцип единства и системности;

      принцип комплементарное;

      принцип субсидиарности;

      принцип демократизма;

      принцип ресурсной обеспеченности.

    5. Децентрализация государственной власти осуществляется при помощи определенного механизма. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

    Механизм децентрализации государственной власти включает в себя следующий ряд составляющих:

    I. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве:

    I. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций
    и ответственности между органами государственной власти федеративного
    государства и его субъектов.

    2 Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

    II. Организационные мероприятия:
    1.В законодательной сфере:

    1) наделение значительным объемом законодательных полномочий
    региональных парламентариев;

    2) участие региональных парламентов в законодательном процессе на
    государственном уровне.

    3) применение системы общего права;
    2.В исполнительной сфере:

    1) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);

    2) демократические формирование и роспуск исполнительных
    органов государственной власти субъектов федерации.

    3. В судебной сфере - наличие или отсутствие у субъекта права
    принимать решение об организации и функциях судебной системы;

    4. Участие региональных органов государственной власти в
    формировании федеральных органов государственной власти;

    III. Ресурсное обеспечение;

    IV. Контроль (преобладание общественного контроля над
    государственным).

    6. Анализ истории Российского государства показывает, что
    временами в России происходило изменение баланса власти между
    различными уровнями государственного управления, однако данные
    процессы не были связаны с децентрализацией государственной власти, а
    были обусловлены другими причинами, в числе которых - стремление
    решить национальный и территориальный вопросы.

    7. Механизм децентрализации государственной власти в Российской
    Федерации в настоящее время находится в стадии становления, при этом, если
    правовую базу децентрализации государственной власти можно считать в
    недостаточной мере, но все же сформированной, то организационные мероприятия
    по децентрализации государственной власти в нашей стране проводятся пока слабо.
    Кроме того, существуют значительные проблемы в развитии таких составляющих
    механизма децентрализации, как ресурсное обеспечение и контроль.

    8. Политико-правовые коллизии, которые возникают между федеральным
    центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как
    формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства механизма
    децентрализации, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.

    1) в целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы представляется необходимым принять по примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями

    9 государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;

      в целях уточнения перечня вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты, целесообразно принять соответствующий федеральный закон;

      в федеральное законодательство следует внести изменения, предусматривающие, что высшее должностное лицо субъекта Российской федерации несет ответственность за свою деятельность не перед Президентом, а перед Правительством Российской Федерации;

    4) в качестве основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российского Федерации и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо законодательно закрепить такое положение, как утрата доверия со стороны населения;

    5) в целях решения проблемы «коллизий» решений
    Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
    (уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется
    возможным перераспределить полномочия Российской Федерации и ее
    субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия, с целью
    устранения совпадающих полномочий либо признать совпадающие
    полномочия Конституционного Суда Российского Федерации и
    конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в
    качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий)
    Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления
    конституционного правосудия;

    6) необходимо обеспечить с учетом опыта зарубежных федераций
    реальное участие субъектов Российской федерации в формировании
    федеральных органов государственной власти путем изменения порядка
    формирования федеральных органов государственной власти;

    7) требуется установление такого порядка, при котором
    дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в
    качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной
    экономической политики, распределялись бы между федеральным и
    соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей
    заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы;

    8) необходимо вовлечение населения в сферу общественного
    контроля.

    Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определенной мере, развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права.

    Практическое значение диссертации заключается в том, что предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.

    Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.

    Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.

    Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,

    11 включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

    Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве

    В истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, - в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам.

    В науке распространено мнение, что соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства - унитаризма и федерализма1.

    По мнению ряда ученых, наивысшей степени развития процесс децентрализации получает только при федеративном устройстве государства. К примеру, В.Б. Пастухов полагает, что по своей сути федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения власти, образования, говоря «американским языком», благодаря системе гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях («этажах») государственного устройства - федеральном, региональном, местном. На этой ступени принцип ограничения власти путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви дополняется формированием еще одного противовеса государственным прерогативам в виде контрвласти субъекта федерации.

    Данное утверждение представляется достаточно спорным. Действительно, федерация предполагает наиболее полное и последовательное разделение функций, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеральными и субъектов федерации. Это является следствием специфики федерации, в которой в качестве источника власти выступают не только все граждане государства (народ в целом), но также население (граждане) его территориальных образований (субъектов федерации). Однако можно привести немало примеров, когда составные части унитарного демократического государства более автономны и независимы, нежели субъекты федеративного государства (например, в унитарной Франции и федеративной Индии).

    Определить, почему не всегда федеративная форма государственного устройства сопровождается значительной степенью децентрализации государственной власти, причины и способы решения этой проблемы позволит решить системное исследование соотношения понятий «федерализм» и «децентрализация», механизма децентрализации и моделей децентрализации в федеративных государствах.

    Следует отметить, что в российской и зарубежной юриспруденции выработаны десятки всевозможных определений понятий «федерализм» и «федерация». Однако, как справедливо отмечают В.Е. Чиркин, Э.В. Тадевосян, в последние годы термин «федерация» становится достаточно размытым: «такая неопределенность, выражающаяся, прежде всего, в неоправданно расширительном применении этого понятия, приводит, с одной стороны, к неправомерному смешению государственного федерализма

    3 Пастухов В.Б., Новый федерализм для России: институционализация свободы // Полис. 1994. №3. и негосударственного (например, организационно-политического), а с другой - к такому расплывчатому истолкованию федерализма, когда чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию».4

    Как известно, в последнее время существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны унитарные государства, в которых административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия, Испания) и федеративные государства, в которых субъекты, практически, лишены самостоятельности, соответствующей им по статусу (Бразилия). В.Е. Чиркин в связи с этим в качестве еще одной формы территориального устройства выделил так называемые региональные государства, к которым отнес Италию, Испанию, Шри-Ланку и ЮАР. При этом, как указывает ученый, «региональное государство не определяется конституцией, как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как переходную форму от унитаризма к федерализму».

    Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве

    В отечественной науке отсутствуют системные исследования механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве» Вместе с тем, для того, чтобы найти наиболее оптимальные пути регулирования отношений в сфере децентрализации государственной власти, необходимо рассмотреть механизм децентрализации. Учитывая, что предметом настоящего исследования является децентрализация государственной власти в федеративном государстве, нами предпринята попытка сформулировать понятие механизма децентрализации государственной власти именно в федеративном государстве, рассмотреть его элементы.

    На наш взгляд, механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации) Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: /. Правовая основа Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов; 1. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, 2. Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

    Законодательной базой разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов являются федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами.

    Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах включает в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти,

    II Организационные мероприятия

    Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный.

    При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

    В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд ученых выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция.

    Под деконцентрацией, или как ее иногда называют, административной децентрализацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.

    Таким образом, «деконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют «административной децентрализацией»,

    Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.

    Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность40. Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики41.

    Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект

    Как указывалось ранее, в истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Вместе с тем, можно согласиться с Л.В. Смирнягиным, который указывал, что «основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство,..».135 Речь не идет об игнорировании периодов ослабления центральных органов власти, однако это, как правило, было обусловлено иными причинами.

    Определенное разграничение полномочий между уровнями было присуще государственной власти даже в Древнерусском государстве. В защиту данной точки зрения свидетельствует так же то обстоятельство, что в Древнерусском государстве «наряду с «законом русским» параллельно существовали сильные «законы» древлян, радимичей, северян, кривичей и т.лл. Однако не следует забывать7 что «Древнерусское государство представляло собой объединение княжеств». 37 Следовательно, полномочия передавались не сверху вниз, что происходит при децентрализации государственной власти, а снизу вверх.

    Характеризуя централизованную царскую Россию, следует отметить, что и в ее истории были периоды делегирования одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Значительное количество полномочий получили в составе России Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. Так, согласно «Основным законам» от 23 апреля 1906 года, автором которых явился С. Ю, Витте, «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства.,». На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.

    Вместе с тем, предоставление особых прав отдельным территориям, а не всем составным частям свидетельствует не о попытке демократизации государственного управления, а о стремлении царского правительства решить национальный вопрос и вопрос территориальной целостности Российского государства.

    В 20-е годы в послереволюционной России и позднее в Советском Союзе преимущественное развитие получили централизованные структуры органов управления, «Организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный механизм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом, - вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи», - так сформулировал В.И.Ленин основные задачи государственного строительства139. В принципе такой централизованный подход к созданию органов управления с преобладанием планово-контролирующих функций был исторически и теоретически оправдан, поскольку прежние субъекты управления должны были уйти со сцены вместе с соответствующим аппаратом управления, а новые еще только должны были начать формироваться.

    Более или менее сложившиеся субъекты управления были только на верхнем уровне. «Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план перед Советской властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь - и, пожалуй, впервые в новейшей истории цивилизованных народов - о таком управлении, когда преимущественное значение приобретает не политика, а экономика»140. Естественно, В.И Ленин говорил здесь не об управлении, «которое есть», а об управлении, «которое будет», когда будет создана необходимая экономическая база для этого. К сожалению, прогноз вождя не оправдался. Тенденции к централизации продолжали возрастать, вместе с тем усиливалось значение именно политики, а не экономики, в сфере управления.

    В период Перестройки и (середина-конец 80-х) в России впервые сложилась структура органов управления так называемого либерального типа с постоянно ослабевающим федеральным центром. Распался СССР. На политическом горизонте замаячили идеи преобразования Российской Федерации в конфедерацию. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к централизованному государству дооктябрьского (1917) образца.

    Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

    Правовую основу механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации составляют законодательная база разграничения сферы деятельности, функции и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации и законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации. Рассмотрим их.

    Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации.

    Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий меэвду Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти су&ьектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

    Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72 где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

    Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст, ст. 5, 66 (ч,ч. 4? 5), 67, 76,77,78 (чл. 2, 3), 85 (чЛ), 125 (ч. Эти конституционные нормы определяют: - порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; -особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации; -принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; -порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

    Как показывает сложившаяся практика, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, применяются следующие формы:

    1 Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. 2, Федеративный договор и иные договоры о разграничении полномочий.

    Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

    Юридической основой договорной практики разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий мевду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

    Как указывают специалисты, практика заключения договоров предопределена о&ьективными причинами, и? в первую очередь, сложным социально-экономическим положением в стране, а также неурегулированностью многих вопросов на уровне федерального законодательства.

    В поддержку необходимости существования подобных договоров ГА. Тэрр выдвигает следующие доводы:

    1. Двусторонние договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость российскому федерализму; она не допускает преждевременной конституциализации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий.

    2. Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов.