Как не могут устанавливаться границы территориальных зон. Формирование территориальных зон на картах градостроительного зонирования

СТ 35 ГрК РФ .

1. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-
деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны
сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых
территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды
территориальных зон.

2. В состав жилых зон могут включаться:
1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
5) зоны жилой застройки иных видов.

3. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных
объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов
дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок
автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не
оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут
включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

4. В состав общественно-деловых зон могут включаться:
1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;
2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;
3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и
предпринимательской деятельности;
4) общественно-деловые зоны иных видов.

5. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения,
культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения,
предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего
образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий,
стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов,
связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

6. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения
в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или
многоэтажные гаражи.

7. В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут
включаться:
1) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов
жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;
2) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными
нормативами воздействия на окружающую среду;
3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

8. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены
для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной
и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного,
автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для
установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических
регламентов.

9. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:
1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые
многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для
ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства,
развития объектов сельскохозяйственного назначения.

10. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут
включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных
угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные
для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов
сельскохозяйственного назначения.

11. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах
территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами,
водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также
в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий
физической культурой и спортом.

12. В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий.
В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое
природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и
иное особо ценное значение.

13. В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

14. В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и
иные зоны специального назначения.

15. Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут
устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и
особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Комментарий к Ст. 35 Градостроительного кодекса РФ

1. Определение территориальных зон является обязательным элементом Правил землепользования и застройки, и в частности карты градостроительного зонирования. В пределах каждой категории перечисленных в комментируемой статье 35 Градостроительного кодекса РФ территориальных зон может быть также выделено несколько зон (подзон), различающихся особенностями градостроительного развития территорий, набором разрешенных видов землепользования и параметров строительных изменений недвижимости для этих видов землепользования. Карта (карты) градостроительного зонирования может содержать описание границ территориальных зон. При определении границ территориальных зон на схемах их наименование и градостроительные регламенты устанавливаются индивидуально, применительно к различным частям территории муниципального образования.

Количество выделяемых зон (подзон) обуславливается градостроительной спецификой различных муниципальных образований и их величиной, степенью территориальной расчлененности, функциональной структурной организацией территории, особенностями формирования естественного и антропогенного ландшафта, а также перспективами пространственного развития территории, определяемыми на стадии разработки документации планирования. Последним обстоятельством определяется комплекс практических мероприятий (градостроительного стимулирования или запрета (ограничения) некоторых типов землепользования и застройки), учитываемых при разработке карты зонирования.

Территориальные зоны, определяемые градостроительным зонированием, учитывают существующую градостроительную организацию территории, социальные, демографические аспекты и предпосылки последующего градостроительного освоения (реконструкции). Вследствие этого градостроительное зонирование представляет собой сложную комплексную задачу, требующую интегрированных способов решения и участия специалистов многих направлений.

2. Жилые зоны предназначены для того, чтобы обеспечить комфортабельные и здоровые условия проживания населения на территории муниципального образования. Спецификой зон этого типа является преобладание в них жилой застройки, с допущением строительства большого количества разноэтажных объектов жилого назначения. Выделение соответствующих подзон в пределах жилой зоны определяется реально сложившейся структурой жилого фонда в соответствии с потребностями различных групп населения (небольшие и большие семьи, молодые и пожилые, холостые или женатые люди). Вновь формируемая жилая застройка требует учета потребностей демографических и потребительских групп, соответствовать различным (дифференцированным) предпочтениям граждан (их социальным и потребительским возможностям).

Процедура градостроительного зонирования по выделению жилых подзон обуславливает решение практических вопросов упорядочения сложившейся застройки, придание ей более четкой структуры и возможность сочетания различных (дифференцированных) типов жилой застройки.

Зонирование жилых (селитебных) территорий позволяет одновременно решать разного рода проблемы: функциональные (разграничение несовместимых, исключающих взаимное соседство функциональных процессов; установление определенной системы построения застройки с выделением преобладающих функций; устранение чересполосного расположения застройки); планировочные (совершенствование планировочной организации территории и улучшение ее транспортного обеспечения с учетом градостроительной ситуации, удаленности от центра и приближенности к естественному ландшафту, а также к прочим структурным элементам города; выбор способа градостроительных изменений); структурные (обоснование выбора этажности и плотности застройки, видов обслуживания, с повышением качества застройки, оздоровлением качества окружающей среды).

Градостроительное зонирование в современных условиях направлено на реализацию пространственно-планировочных мероприятий по комплексной реконструкции территории, предполагающих достижение значительной экономической эффективности. Этот эффект может быть достигнут в результате оценки морального и физического износа застройки, определении характеристик жилого фонда, с указанием плотности застройки, экологических показателей, соотношением площадей открытых (в том числе и озелененных) и застроенных пространств. Учитывая то, что наиболее распространенным видом градостроительных преобразований в условиях сложившейся городской и сельской застройки является ее реконструкция, в процессе осуществления градостроительного зонирования необходимо определять степень реконструктивных вмешательств.

Масштабы реконструкции, фиксируемые в территориальных зонах, обуславливаются различными факторами. Во многом случаях определяющее значение имеет сравнение вариантов сохранения (как полного так и частичного) и сноса существующего жилого фонда. Как правило принятие окончательного решения в пользу выбора определенных видов зон жилой застройки зависит от оценки предполагаемого результата (в соизмеримых показателях) по сравнению с исходной ситуацией. Немаловажное значение имеет оценка величины (объемов) работ, а также их стоимости, связанных с перезонированием. Часто по причине необходимости снижения затрат происходит сохранение в пределах зоны существующего типа градостроительного использования, в то время как это противоречит общей перспективной направленности преобразований.

Задачами градостроительного зонирования в этой связи являются определение градостроительных приоритетов. Они могут существенно различаться в зависимости от конкретной градостроительной и социально-экономической ситуации.

В ряде случаев перезонирование территории влечет за собой значительное удорожание реконструктивных работ, но позволяет достигнуть значительных результатов (социальных, функциональных, планировочных и других). В других случаях, напротив, планируемое состояние территории может не значительно отличаться от существующей ситуации, но при этом проведение общего объема требуемых работ не связано с крупными затратами. В каждой конкретной градостроительной ситуации решение по выбору варианта зонирования осуществляется индивидуально с учетом позитивных и негативных сторон каждого. Наиболее общим принципом, в большей степени влияющим на окончательный выбор, является достижение рациональной схемы использования территории.

Принятие решения о зонировании, определение методов, этапов, характера проводимых мероприятий также зависит от существующего комплекса градостроительных условий на конкретной территории, таких как: местоположение зонируемой территории в структуре муниципального образования; плотность застройки отдельных кварталов и более крупных структурных единиц застройки; технические характеристики застройки; наличие элементов общественного обслуживания; состояние инженерного оборудования и благоустройства.

Подзоны выделяются таким образом, чтобы система зонирования могла функционировать сбалансировано, с тем, чтобы в каждой жилой подзоне было представлено возможное разнообразие форм пространственной организации среды, достаточное количество бытовых услуг. Наиболее распространено в градостроительной практике выделение четырех основных типов жилых подзон, различающихся установленными параметрами реализуемой застройки, основанными на постепенном повышении ее этажности, начиная от индивидуальных жилых домов до многоэтажных домов.

Зоны застройки индивидуальными жилыми домами выделяются для преимущественного строительства индивидуальных (изолированно расположенных) и блокированных жилых домов с прилегающими земельными участками, предназначенных для проживания одной семьи в качестве основного вида разрешенного использования. В ней обеспечиваются правовые условия формирования низкоплотной жилой застройки; с минимальным набором обслуживающих функций и общественных пространств, открытыми участками сельскохозяйственного использования, а также маломасштабная инфраструктура обслуживания (школы, небольшие поликлиники, аптеки, общественные бани).

Вспомогательные виды разрешенного использования в этих зонах включают в себя места для парковки одного автомобиля или размещение отдельного гаража, установки автономных (альтернативных) источников энергии таких как теплостанция или иные местные технические средства обслуживания. К видам землепользования, требующим специального разрешения, относятся все виды коммерческого обслуживания и выделение территорий для отдыха.

Зоны застройки малоэтажными жилыми домами (домами для двух-трех семей и трехэтажными домами) выделены для формирования специфических, с использованием особых планировочных методов, градостроительных образований, с относительно невысокой плотностью застройки и количеством проживающего населения. Основными видами разрешенного использования в этой зоне являются отдельные или объединенные дома для проживания одной, двух или трех семей, а также многоквартирные дома. Разрешаются также сады, огороды, небольшие объекты услуг населению. Вспомогательные виды разрешенного использования включают в себя небольшие парковки и объекты по оказанию коммерческих услуг, которые занимают небольшое место в жилых зданиях, а также изолированно расположенные объекты сервисной инфраструктуры.

В зонах застройки среднеэтажными жилыми домами к основным видам разрешенного использования относятся объединенные дома двух и трех семей, а также многоквартирные жилые дома на 4-5 семей. Разрешены также местные точки ежедневного обслуживания, школы, клиники, которые обслуживают жителей зоны. Вспомогательные виды разрешенного использования включают в себя оказание различных услуг, занимающие небольшую часть жилых домов. Виды разрешенного использования, требующие специального разрешения, включают в себя крупные коммерческие торговые центры по обслуживанию населения, а также небольшие гостиницы.

Зоны застройки многоэтажными жилыми домами. Основные виды разрешенного использования включают в себя только многоквартирные дома (нет индивидуальных домов), а также большое количество расположенных по соседству учреждений обслуживания и коммерческие виды использования. К вспомогательным видам разрешенного использования относятся клиники, объекты коммерческой и иной деятельности, точки по обслуживанию, занимающие небольшую часть жилых зданий. Виды использования территории, требующие специального разрешения, включают в себя туристические и развлекательные виды деятельности, а также некоторые виды использования земельных участков и объектов недвижимости, которые определяются интересами более крупных частей территории муниципального образования (например, рынки и административные здания).

Характер распределения соответствующих подзон в границах зон жилой застройки определяется с учетом принципов рациональности, равномерности, пропорциональности и территориального ранжирования.

Так, принцип территориального ранжирования во многих случаях является определяющим для установления соотношения различных типов подзон. Практически каждое муниципальное образование (вне зависимости от величины, особенностей сложившейся планировочной структуры, ландшафтной организации) имеет характерное структурное построение территории, с выделением трех состояний: центрального, срединного и периферийного. В зависимости от того, в какой из трех указанных частей муниципального образования расположен участок, который необходимо подвергнуть зонированию, выбирается приоритетный вид жилой подзоны. Чаще всего в центральных районах выделяются зоны с преобладанием многоэтажной жилой застройки; в срединных районах – среднеэтажной жилой застройки, допускающие включение малоэтажной застройки; на периферии города присутствуют в равномерных пропорциональных соотношениях различные зонах застройки, с активным включением малоэтажных и индивидуальных жилых домов. Система зонирования позволяет разрешить некоторые аспекты проблем, возникающих в результате градостроительного освоения (реконструкции) территорий жилых зон, в частности, размещение вновь формируемой «коттеджной» застройки на периферии города и определение направлений пространственного преобразования территории с ветхой малоэтажной застройкой в центральных районах.

В периферийных районах большинства городских округов размеры и масштабы нового жилищного строительства, в условиях отсутствия правового механизма градостроительного зонирования, почти не контролировались. Размеры земельных участков зачастую не соответствуют размерам домов, возводимых на них, что во многих случаях приводит к постройке очень крупных домов на небольших участках земли. Со временем эти дома займут данную территорию и «зеленая» окружающая среда будет потеряна. Далее, поскольку для улиц, линий инфраструктуры и канализации оставлено слишком мало места, то может быть причинен вред окружающей среде, что будет трудно исправить.

В идеале зонирование должно развивать разработанные положения, предусмотренные документами территориального планирования, предусматривая создание необходимой инфраструктуры, формирования целостной, системной организации (сети) земельных участков с должным количеством незастроенных участков перед домами. В современных условиях, связанных с ограничением возможности финансирования инфраструктуры, такой процесс зонирования (на основе территориального планирования) не производится. Зонирование в некоторой степени позволяет решать проблему, обеспечивая соизмеримость размеров жилых зданий с размером и конфигурацией земельных участков, а также устанавливая параметры зданий с учетом будущего характера зоны (в достаточной степени озелененного, либо преимущественно урбанизированного).

Особым образом оговаривается характер градостроительного зонирования с целью выделения территориальных зон для ведения садоводства и дачного хозяйства. В отношении зон размещения дач и садовых участков действуют положения, касающиеся временного проживания и ведения маломасштабной сельскохозяйственной деятельности. В них разрешено размещение средств инфраструктуры и строительство небольших объектов, прежде всего обслуживающих, например, магазинов, а также градостроительная организация прочих видов деятельности, сопутствующих или требующих специального разрешения видов землепользования.

3. Общественно-деловые зоны создаются с целью согласования смешения видов пользования, связанных с градостроительной организацией торговой, офисной, административной, культурно-образовательной, сервисной, обслуживающей и развлекательной функций. Характер потребления этих функциональных процессов отличается массовостью и избирательным потребительским предпочтением. Эти функции в основном тяготеют к их размещению в центральной части городов и некоторых других территориях, отличающихся достаточной транспортной и инфраструктурной обеспеченностью, что обеспечивает возможности и удобства для получения потенциальными потребителями товаров и услуг.

Обычно виды градостроительного использования территории, связанные с размещением функций бизнеса, торговли, информационных и сервисных услуг, разделяются на категории центрального или местного уровня. К видам пользования категории центрального уровня относятся административная деятельность органов публичной власти (администрация субъекта РФ), финансовые институты (управления банков и страховых агентств), офисы по оказанию юридических или иных услуг крупным заказчикам (рекламные агентства) и т.д. Виды пользования, связанные с местным бизнесом или торговлей включают в себя «личные и ежедневные виды услуг», оказываемых отделениями банков, частнопрактикующими нотариусами и адвокатами, а также магазинами товаров повседневного спроса.

В отношении специфики выделения общественно-деловых зон, расположенных в центральных районах, имеется сильный эффект скопления различных видов деятельности делового и административного характера. Банковские, юридические, финансовые, страховые виды деятельности, операции с недвижимостью, другие виды делового предпринимательства и реализация многообразных видов профессиональной деятельности (например, деятельность на информационном рынке) с наибольшим предпочтением и выгодой стремятся к максимальному приближению друг к другу, так как это ускоряет и облегчает возможность проведения деловых контактов и информационного обмена.

Что касается местной сферы услуг, то имеется отчетливо выраженная тенденция размещения ее возле автобусных остановок, железнодорожных и метростанций, а также основных перекрестков автодорог, где граждане могут делать покупки по пути на работу или домой. Это весьма отличается от традиционного социалистического города, когда имелась тенденция привязать сферу обслуживания и ежедневную торговлю к жилым комплексам, а деловые и административные учреждения были рассредоточены по всему городу. Также новой для российских городов является деятельность по «деловому обслуживанию», а именно продажа и ремонт компьютеров, услуги доставки, упаковки, в целях осуществления которой происходит аренда недвижимости (зданий и отдельных помещений различного функционального назначения). Данные виды деятельности обеспечивают работу офисов юридических лиц и стараются располагаться в более дешевых помещениях по соседству с ними. Таким образом, имеет место значительная передислокация деловой и торговой активности, что влечет за собой появление и развитие новых видов использования территории.

Особым образом оговариваются условия градостроительного зонирования в отношении выделения общественно-деловых зон, в частности, территорий для размещения высших учебных заведений. В отдельных случаях выделяются специальные зоны для крупных общественных зданий, таких как образовательные университеты. В таких зонах устанавливается особый набор параметров и видов использования земельных участков, а также может применяться специальный комплект положений по данным зонам и на территориях, к ним прилегающим. Например, в зоне, предназначенной для размещения основных зданий университета, реализующих образовательные функции, допускается размещение специальных типов жилых домов – места временного проживания студентов, преподавателей и посетителей (общежития), которое сочетается со спортивными сооружениями и объектами для предоставления ежедневных услуг.

Аналогичным образом в зоне, сформированной для реализации образовательных функций, могут контролироваться и виды использования земельных участков буферной зоны, окружающей основное сооружение, с тем, чтобы обеспечить условие комфортного пребывания студентов. Достижению этих целей способствует сохранение достаточного озелененного пространства. Для современной практики градостроительного освоения (реконструкции) территории посредством зонирования в российских муниципальных образованиях характерна смешанная система выделения зон для указанных видов землепользования. В отношении них градостроительные решения могут быть двоякими и заключаться либо в формировании изолированных отдельных зон, либо во включении их в виде составной части в районы регулярной жилой застройки и коммерческой деятельности.

4. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения объектов производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые предприятия с цехами технического обслуживания, информационные центры с издательско-типографским отделом и др.), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения, производства строительных материалов и др.), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, котельные, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, прочие сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов и формируются в виде участков производственной застройки и производственных зон. В соответствии с проводимой градостроительной политикой в нашей стране приоритетным направлением деятельности, связанной с пространственными преобразованиями территории с преобладанием производственной функции, размещением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, является их реконструкция.

Преобразование и реконструкция производственных территорий должны обеспечивать соответствие технико-экономических показателей производственной территории градостроительным условиям их размещения. Параметры производственных территорий должны подчиняться градостроительным условиям территорий по экологической безопасности, величине и интенсивности использования территорий. Территории муниципальных образований (особенно городских округов) должны соответствовать потребностям производственных территорий по обеспеченности транспортом и инженерными ресурсами.

Размещение производственных территорий в городском округе, выделение их в соответствующие зоны подвергается соответствующим ограничениям. Производственные территории следует преобразовывать с учетом примыкания к территориям иного функционального назначения: в полосе примыкания производственных зон к общественным территориям следует размещать общественно-административные (так называемые предзаводские территории) части производственных территорий, включая их в формирование общественных центров и зон; в полосе примыкания к жилым территориям не следует оформлять границы производственного участка глухим забором, рекомендуется использование входящей в состав санитарно-защитной зоны полосы примыкания для размещения коммунальных объектов жилого района, многоэтажных гаражей-стоянок различных типов, зеленых насаждений; в примагистральной полосе производственных зон (производственная территория в примагистральной зоне) рекомендуется размещать участки компактной застройки, адаптируемой городским окружением, смешанной производственно-общественной застройки с торговыми и обслуживающими предприятиями, требующими значительных складских помещений, крупногабаритных подъездов, разворотных площадок.

Не допускается присутствие производственных территорий на территориях общественного и жилого назначения, которые отличаются следующими характеристиками: по классу вредности расположенных на них производств нарушают или могут нарушить своей деятельностью требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий.

На участках жилой, смешанной жилой застройки могут размещаться производственные предприятия площадью не более 200 кв. м, встроенные или занимающие часть дома без производственной территории, экологически безопасные.

Использования метода зонирования в отношении к территориям, занятым промышленной застройкой, кардинально не изменяет существующей градостроительной организации территории. В то же время проведение зонирования требует обязательного учета сложившейся в целом градостроительной организации территории, в том числе характера взаимодействия с прилегающими территориальными зонами. Также необходимо учитывать некоторые особенности, существенно отличающий процесс градостроительного освоения (реконструкции) производственных зон, который сопряжен с привлечением и освоением инвестиций в крупных объемах.

Показательно сравнение различий в процедуре зонирования территории под производственные и другие функции. Например, торговая и коммерческая деятельность, организуемая на условиях функциональной переориентации территории, может быть начата при наличии небольшого объема инвестиционно-финансовых ресурсов с последующим постепенным ростом. В противоположность этим видам деятельности в большинстве секторов промышленности требуются очень крупные объемы инвестиционного капитала для организации производства, внедрения современной технологии, перепрофилирования, перебазирования предприятий, расширения или сокращения развития.

Формирование территориальных зон не влечет за собой немедленных градостроительных изменений, и не оказывает прямого влияния на размещение инвестиций. Кроме того, системой зонирования, регулируется в основном местоположение объектов, взаимное расположение зданий и сооружений, их величина и направления перспективного развития. В то же время зонирование во многом не учитывает сложность и разнообразие влияния промышленных процессов на окружающую среду, хотя это влияние определяется спецификой существующих (предполагаемых) видов производства. Поэтому косвенным фактором, закладываемым в формирование системы зонирования с выделением производственных зон и делающими более эффективными положения об охране окружающей среды, позволяющими регулировать формы загрязнения и технологию производства по каждому виду промышленности, является установление двух позиций: типа производства и характера градостроительных преобразований.

Российская практика градостроительного зонирования в отношении производственных зон формируется согласно имеющемуся международному опыту крупнейших городов. В них с успехом реализуются программы промышленного развития и регулирования. Неотъемлемым элементом программ этого типа является наличие в них инструментов планирования и регулирования.

Всеобъемлющая программа промышленного развития должна включать «стратегическое планирование» города и государственных инвестиций в инфраструктуру и подготовку земельных участков, правовые и кредитные механизмы для долгосрочного финансирования, ясную и обоснованную налоговую структуру, согласованные положения о сохранении окружающей среды и отлаженные процедуры регистрации деловой активности, а, кроме того, приведение в исполнение всего запланированного.

Система зонирования способна привести к более эффективному привлечению инвестиций в промышленность или ее оживлению в том случае, если положения промышленной политики имеют целенаправленный характер в форме создания всеобъемлющей программы промышленного развития. В то же время пространственное планирование промышленности в виде выделения соответствующих зон и принятие специальных нормативно-правовых актов муниципального уровня позволяет получить эффективный инструмент, помогающий разрабатывать документы социально-экономического развития территорий.

Практическое осуществление зонирования во многом определяется тем, в какой степени комплексно решаются вопросы реструктуризации территорий с преобладающим производственным типом хозяйственного использования. В зависимости от того, насколько определенная промышленная политика проводится на территории муниципального образования, зависит эффективность внедрения системы зонирования, в частности градостроительное развитие производственных зон. Общие принципы такой политики определяются исходя из величины муниципального образования, его геополитического, в т.ч. и географического положения (например, приграничный город, город-анклав, зона свободного экономического развития), в соответствии с которыми конкретизируются возможности получения инвестиций и направления их практической реализации в зависимости от социально-экономических особенностей территории (промышленность, транспорт, его приоритетные виды, в соответствии с ними определение видов градостроительных объектов, таких как железнодорожный, морской, речной порты, строительство складских сооружений).

Муниципальные власти формулируют положения промышленной политики, выражающиеся в разработке комплекса мероприятий, таких как выделении территориальных зон, в которых определяются конкретные формы градостроительной деятельности, например передислокация портовых сооружений на новую территорию с соответствующими условиями (например, более глубокой водой), осуществление перевода тяжелой промышленности на периферию, сохранение в центральных районах предприятий легкой промышленности, некоторых видов точных сборочных производств, предусмотрение возможности размещения значительного объема нового строительства и реконструкции в промышленных зонах, примыкающих к железнодорожным и автодорожным узлам. Таким образом обеспечивается взаимоувязанное градостроительное функционально-планировочное развитие промышленных зон посредством его согласования со стратегическими мероприятиями экономического характера, в частности с заранее известными и обоснованными источниками привлечения инвестиций и формой их пространственной реализации.

5. Правилами землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования предусматривается выделение зон рекреационного назначения, в состав которых обычно включаются три категории зон отдыха и открытых зон: зоны, предназначенные для активных видов спорта, физической культуры, туризма и иные зоны отдыха; зоны пассивного отдыха и сохранения природной среды, а также зоны расположения крупных массивов открытых рекреационных пространств (водные и озелененные пространства).

В зависимости от специфики муниципального образования, природных и исторических особенностей его формирования, может быть выделено большее или меньшее количество зон этой категории. Более строгие требования предъявляют к формированию рекреационных зон особых видов, в частности к историческим ландшафтам и объектам природной защиты. В этих случаях следует дифференцировать территорию таким образом, чтобы функциональное использование территории для занятий спортом, здорового отдыха и прочих видов землепользования, связанных с отдыхом, не нарушало сложившейся рекреационной системы.

В составе зон рекреационного назначения следует различать разновидности зон активного отдыха, определяемые в зависимости от величины зонируемых территорий и характера протекающих рекреационных процессов. В одних случаях приоритетами градостроительной деятельности является стимулирование процессов максимального сохранения природного ландшафта, и соответственно, цель пространственного преобразования территорий таких зон заключается в ограничении степени вмешательства и формирование так называемых «сохраняемых рекреаций». В других случаях, напротив, разрешается активное вмешательство в сложившуюся среду, целенаправленное формирование различных по величине объектов, предназначенных для массового отдыха населения.

На территориях этого типа могут размещаться парки, скверы, сады, открытые спортивные площадки, участки для строительства кемпингов и пикников, с некоторыми вспомогательными видами землепользования. На территории этих зон благодаря наличию особых природно-климатических и географических особенностей целесообразно размещать рекреационные объекты (санатории, дома отдыха, профилактории, курортные объекты, спортивные сооружения и стадионы, а также иные подобные крупные объекты капитального строительства). В тоже время для получения разрешений на строительство обозначенных рекреационных объектов как правило необходимо прохождение специальной процедуры публичных слушаний, в процессе которой согласовываются многие компоненты проекта, в том числе вместимость объекта, его местоположение, количество парковок, степень взаимодействия с окружающей средой. Основным фактором, оказывающим влияние на выбор приоритетного вида градостроительного использования территории в пределах зон активного отдыха является реализация комплекса рекреационных функций. В целом при выделении зон стремятся к тому, чтобы рекреационная функция преобладала на территории. В то же время в пределах этих зон могут располагаться некоторые небольшие коммерческие виды землепользования, кафе и иные объекты услуг для посетителей.

В зонах пассивного отдыха и охраны природы основными видами использования территории являются организация парков, мест для прогулок и аналогичные открытые публичные виды землепользования. По специальному разрешению может допускаться планировочная организация территории для занятия некоторыми видами спорта, отдыхом и предоставлением услуг для посетителей, но связанные с ними участки должны быть ограничены по размеру. Для таких природных территорий особой важности может быть создана зона охраны памятника природы или аналогичная зона сохранения ландшафта, которая очень строго лимитирует любые активные виды землепользования или строительства.

6. Особое внимание в процессе разработки карты градостроительного зонирования территории муниципального образования, следует уделять выделению зон особо охраняемых территорий, связанных с охраной памятников истории и культуры и охраной окружающей среды.

Соотношение зон, в которых осуществляется правовое регулирование, связанное с сохранением исторических и культурных ценностей, а также охраной окружающей среды, представляет проблему во всех муниципальных образованиях России, внедряющих систему зонирования, по двум причинам. Во-первых, имеет место пересечение полномочий по ряду процедурных и иных существенных вопросов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-вторых, сложно в буквальном виде адаптировать фундаментальную концепцию зонирования по отношению к охраняемым зонам, применив ее аналогичным образом (посредством наложения правил на всю зону), в то время как для обеспечения наибольшей сохранности объектов культурного наследия и охраны окружающей среды выдвигаются требования дифференцированного зонирования.

В правилах землепользования и застройки применяются в основном два метода определения зон исторического значения, разрешенных видов землепользования, параметров застройки и процедур надзора за ними.

В некоторых городских округах зоны исторического значения определяются в перечне видов землепользования иных зон - жилой, общественно-деловой и некоторых иных. В других городах создается одна или более дополнительных карт, на которых показаны исторические зоны и зоны охраны окружающей среды. Эти (вспомогательные) карты предназначены для наложения их на основную карту зонирования. В этом процессе необходимо учитывать специальные требования и ограничения как дополнительный набор условий для зональных разрешений и оформления разрешений на реализацию объектов капитального строительства.

Появление данной зоны в комментируемой статье 35 является одной из новелл ГрК РФ по сравнению со старым Градостроительным кодексом РФ 1998 г. Следует подчеркнуть, что создание, например, в городском округе в черте населенного пункта особо охраняемой природной территории (например, дендрологического парка или национального парка) не влечет за собой появление в границах категории земель поселений земельного участка из состава категории земель особо охраняемых территорий (далее – ООПТ) и объектов, предусмотренной главой XVII ЗК РФ. В данном случае такой вывод вытекает из ст. 83 ЗК РФ , согласно которой «землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий». Следовательно, налицо внутренние противоречия в ЗК РФ, поскольку п.5 ст.94 которого предполагает возможность создания «иных земель особо охраняемых природных территорий», включая в состав таковых, в частности, городские леса и городские парки.

Данную проблему как раз и разрешает комментируемая статья 35 ГрК России. Поскольку градостроительное законодательство определяет правовой режим, главным образом, категории земель поселений, а экологическое – правовой режим ООПТ, которые вполне могут быть и в черте поселений (населенных пунктов), то коллизии установленных разными по отраслевой принадлежности нормативно-правовыми актами правовых режимов разрешаются посредством образования в городских округах и иных муниципальных образованиях отдельной территориальной зоны со своим градостроительным регламентом.

10. Особенности формирования территориальных зон градостроительного преобразования на территориях с учтёнными в ГКН земельными участками

В случае, если территориальная зона не может быть установлена в соответствии с границами функциональной зоны или зоны размещения объектов федерального, регионального и местного значения в соответствии с документами территориального планирования или документацией по планировке территорий по причине невозможности отнесения учтённых в ГКН земельных участков только к одной территориальной зоне, картой градостроительного зонирования устанавливается зона градостроительного преобразования.

В случае, если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено две или более функциональных зоны, данный земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий (рис. 1-3).

Рис. 1. Фрагмент схемы современного использования и состояния.

Рис. 2 Фрагмент генерального плана.

Рис. 3. Фрагмент карты градостроительного зонирования. Зона градостроительного преобразования в Правилах.

При формировании зоны градостроительного преобразования должны соблюдаться условия включения в её границы территории функциональных зон полностью или частично сформированных в границах одного земельного участка. Зона градостроительного преобразования не может быть меньше, чем территория земельного участка, подлежащая градостроительному преобразованию в соответствии с документом территориального планирования.

Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования может быть определен посредством установления видов разрешённого использования в строгом соответствии с видами фактического использования земельного участка и объектов капитального строительства. Предельные параметры развития таких объектов должны соответствовать фактическим параметрам существующих объектов (этажность, процент застройки). Развитие осуществляемых видов деятельности или объектов может быть разрешено только при условии разделения зоны градостроительного преобразования в соответствии с проектами планировки и межевания на земельные участки и внесения соответствующих изменений в карту градостроительного зонирования посредством деления зоны градостроительного преобразования на территориальные зоны, виды которых соответствуют планируемому развитию территорий, установленному документом территориального планирования.

В общем виде последовательность градостроительного освоения территорий в границах зон градостроительного преобразования может быть представлена следующим образом:

1) Подготовка и утверждение документации по планировке территории, в результате чего происходит установление красных линий, выделение элементов планировочной структуры, объектов улично-дорожной сети, границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, границ зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, установление характеристик и параметров планируемого развития территории.

При проведении публичных слушаний по вопросам утверждения документации по планировке территории, в состав обосновывающих материалов документации по планировке территории, представляемых разработчиком на публичные слушания, рекомендуется включать предложения по внесению изменений в Правила. Это позволит избежать в дальнейшем противоречивых градостроительных решений. Такой подход обеспечит условия собственникам земельных участков для реализации необходимых мероприятий по постановке на кадастровый учет формируемых земельных участков, органам государственной власти и местного самоуправления – время для заключения соглашений о выкупе с собственниками земельных участков, в случае если земельный участок, находящийся в собственности физического или юридического лица, подлежит градостроительному преобразованию.

2) Проведение на основании проекта межевания территории работ по формированию земельных участков в границах зоны градостроительного преобразования, выполнение в отношении таких земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведений о таких земельных участках, осуществление государственного кадастрового учета таких земельных участков, в результате которого происходит прекращение существования земельного участка, в границах которого была установлена зона градостроительного преобразования.

3) Внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил в части исключения зоны градостроительного преобразования применительно к соответствующей территории и установления в отношении такой территории территориальных зон с учетом функционального зонирования генерального плана и документации по планировке территорий.

4) Использование земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с видами разрешенного использования, предусмотренными в градостроительных регламентах для соответствующей территориальной зоны.

Необходимость применения особенных методов для установления границ территориальных зон, формируемых на территориях подлежащих градостроительному преобразованию в условиях существующих земельно-имущественных правоотношений, возникает в случаях, если границы формируемого элемента планировочной структуры пересекают существующие (учтённые в ГКН) земельные участки, которые в результате градостроительного преобразования должны быть ликвидированы или преобразованы.

К таким земельным участкам относятся:

земельные участки под жилыми домами, признанными ветхими или аварийными и предназначенными под снос (рис. 4);

земельные участки, имеющие временный характер (сформированные под размещение временного объекта обслуживания, для сезонного использования под сенокос или посадку картофеля и т.д.) (рис. 5);

земельные участки под производственными объектами, предназначенными к выносу по причине нанесения вреда окружающей среде, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую застройку (рис. 6);

земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую или иную застройку (рис. 7-8);

земельные участки, сформированные с ошибочными границами (по разным причинам) (рис. 9);

земельные участки, целиком или частично подлежащие изъятию для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с решениями документов территориального планирования или документации по планировке территорий (рис. 10);

другие земельные участки, границы которых нуждаются в преобразовании.

При соблюдении нормы о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, в названных случаях границы территориальных зон формируются с учётом границ существующих земельных участков и могут значительно отличаться от границ элементов планировочной структуры.

После преобразования земельных участков границы территориальных зон должны быть откорректированы посредством внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории и данных государственного кадастра недвижимости о границах вновь образованных земельных участков.

Рис. 4. Фрагмент проекта планировки и фрагмент карты градостроительного зонирования. На земельных участках расположены: жилые дома, признанные непригодными для проживания, многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу; многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ.

Рис. 5. Фрагмент карты градостроительного зонирования и фрагмент проекта планировки. Сведения о земельном участке имеют временный характер.

Рис. 6. Фрагмент проекта планировки и фрагмент карты градостроительного зонирования. Земельные участки под производственными объектами, предназначенными к выносу по причине нанесения вреда окружающей среде.

Рис.7. Фрагмент схемы современного использования. Фрагмент проекта планировки. Земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, документами территориального планирования предназначенные под застройку.

Рис.8. Фрагмент карты градостроительного зонирования. Земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, документами территориального планирования предназначенные под застройку.

Рис. 9. Фрагмент генерального плана и фрагмент карты градостроительного зонирования Земельные участки, сформированные с ошибочными границами.

Рис. 10. Фрагмент схемы современного использования. Фрагмент генерального плана и фрагмент карты градостроительного зонирования Земельные участки, сформированные с ошибочными границами.

11. Особенности формирования территориальных зон для размещения объектов федерального, регионального и местного значения.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено размещение объектов федерального, регионального и местного значения на основании решений документов территориального планирования соответствующего уровня. Причём схемами территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской федерации и муниципального района зона размещения объекта (если размещение предполагается не за границами территории населённых пунктов) определяется с точностью до населённого пункта. Генеральным планом местоположение объекта уточняется до конкретной функциональной зоны. Границы зоны размещения таких объектов устанавливаются проектами планировки территорий, а границы земельных участков – проектами межевания территорий соответствующих элементов планировочной структуры.

В целях обеспечения реализации последовательно принимаемых на разных уровнях территориального планирования и планировки территорий решений о размещении объектов федерального, регионального и местного значения на карте градостроительного зонирования целесообразно устанавливать индивидуальные территориальные зоны с единственным видом использования, соответствующим назначению социально значимого объекта.

Например, в городе на основании решения схемы территориального планирования в области транспортной инфраструктуры Российской Федерации определено мероприятие по строительству железнодорожного вокзала. Генеральным планом определена соответствующая функциональная зона. Картой градостроительного зонирования должна быть сформирована территориальная зона транспортной инфраструктуры с единственным основным видом разрешённого использования – железнодорожный вокзал. В качестве дополнительных видов разрешённого использования может быть установлен достаточно широкий спектр: гостиницы; рестораны; объекты торговли и бытового обслуживания; финансово-кредитные учреждения и многое другое.

12. Особенности формирования территориальных зон в целях обеспечения строительства объектов социальной инфраструктуры в существующей застройке.

В целях обеспечения размещения в существующей застройке объектов учебно-образовательного назначения, здравоохранения и спортивного назначения границы соответствующих территориальных зон могут устанавливаться по крайним границам смежно-расположенных земельных участков. При этом суммарная площадь таких смежно-расположенных земельных участков (в целях исполнения требования о принадлежности существующего земельного участка к одной территориальной зоне) может быть больше площади земельного участка, необходимой для строительства объекта учебно-образовательного назначения, здравоохранения, спортивного назначения.

Рис. 11. Фрагмент схемы современного использования и состояния территории

Рис. 12. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории

После объединения земельных участков, входящих в состав зоны учебно-образовательного назначения, зоны здравоохранения или зоны спортивного назначения по инициативе правообладателей ЗУ в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, границы указанных территориальных зон могут быть изменены путем внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории соответствующего элемента планировочной структуры.

13. Особенности формирования территориальных зон в муниципальных образованиях, где документы территориального планирования отсутствуют.

Если в муниципальном образовании не существует утверждённых документов территориального планирования, территориальные зоны устанавливаются в соответствии с существующим использованием территорий. В таких случаях территориальные зоны на неосвоенных территориях не устанавливаются, а правовое регулирование земельно-имущественных отношений осуществляется в рамках фактически существующего землепользования.

При этом, в состав видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства при установлении градостроительных регламентов целесообразно включать более широкий спектр видов деятельности, чем фактически существующий, в целях создания условий для повышения качества жизни населения за счёт привлечения инвестиций малого бизнеса.

14. Особенности отображения границ зон с особыми условиями использования на картах градостроительного зонирования.

На карте градостроительного зонирования отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия. Такие зоны и границы могут быть отображены дополнительно на отдельных картах. Например, на карте зон с особыми условиями использования территорий.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Зоны с особыми условиями использования территории, утверждённые в установленном порядке, отображаются на картах Правил.

В целях учета градостроительных ограничений при определении видов разрешенного использования территории, в том случае, если зоны с особыми условиями использования территорий не установлены, на картах Правил отображаются нормативные зоны с особыми условиями использования территорий на основе норм федерального законодательства, правил и порядков определения размеров таких зон, в случае, если такие нормы существуют.

Санитарно-защитная зона предприятия может быть установлена на основании утверждённого в установленном порядке проекта санитарно-защитной зоны, разработанного с учётом объёма производства и используемых технологий. Если это не сделано, то при разработке проекта Правил принимается к учету нормативная зона, определённая в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». При разработке Правил специальный расчёт санитарно-защитных зон предприятий не производится.

Если на основании действующих норм и правил нормативную границу предполагаемой зоны установить невозможно, такая зона при подготовке Правил не учитывается. Например, если у памятника истории и культуры нет утверждённой зоны охраны, то данная зона не подлежит отображению и регламент использования территории может быть установлен без учёта наличия памятника.

Таким образом, Правила самостоятельно не устанавливают, не проектируют и не создают зоны с особыми условиями использования территории, а лишь учитывают установленные ограничения при разработке градостроительных регламентов.

15. Организация и этапы разработки Правил

15.1. Организация разработки проекта Правил органами местного самоуправления муниципальных образований определяется статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Сроки подготовки Правил градостроительным законодательством не определены (кроме срока проведения публичных слушаний – от 2-х до 4-х месяцев). Конкретный срок подготовки Правил определяет глава местной администрации при принятии решения о подготовке проекта Правил.

15.2. Подготовка проекта Правил осуществляется в следующем порядке:

1) Глава местной администрации своим распоряжением назначает Комиссию и принимает решение о подготовке правил землепользования и застройки, в котором указывает этапы, порядок и сроки проведения работ, а также утверждает градостроительное задание на выполнение работ по подготовке проекта Правил, состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке Правил.

2) Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

В сообщении о принятии решения о подготовке проекта Правил указываются:

состав и порядок деятельности комиссии;

последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);

порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта Правил;

порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта Правил;

иные вопросы организации работ.

3) Комиссия организует разработку проекта Правил.

Проект Правил может быть разработан Комиссией самостоятельно или с привлечением в порядке, установленном законодательством, организации осуществляющей градостроительное проектирование.

Подготовленный проект Правил комиссия направляет в местную администрацию.

Местная администрация муниципального образования рассматривает проект Правил на соответствие техническим регламентам (строительным нормам и правилам), документам территориального планирования муниципального, регионального и федерального уровней, документации по планировке территории, разрешительной документации, данным государственного кадастра недвижимости и при отсутствии замечаний направляет их главе муниципального образования.

Соответствующие требования и необходимость проверки проекта Правил на соответствие документации по планировке территории, разрешительной документации данным государственного кадастра недвижимости рекомендуется указывать в градостроительном задании на подготовку проекта Правил.

В случае выявления недостатков проект Правил может быть возвращен в Комиссию на доработку.

4) Глава муниципального образования в срок не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта своим распоряжением принимает решение о проведении публичных слушаний по проекту Правил.

5) Комиссия в срок не менее двух и не более четырех месяцев, проводит публичные слушания. Публичные слушания по проекту Правил проводятся комиссией в порядке, определяемом Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления муниципального образования, в соответствии со статьями 28 и 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В случае подготовки Правил применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту Правил проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в Правила в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в Правила проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

Замечания, полученные в ходе публичных слушаний, отражаются в протоколе публичных слушаний. При формировании заключения о результатах публичных слушаний Комиссия рассматривает каждое из представленных замечаний, принимает или отклоняет его с указанием оснований отклонения.

С учетом результатов публичных слушаний комиссия обеспечивает внесение изменений в проект Правил, оформляет протокол и заключение о результатах публичных слушаний

Данные материалы направляются главе местной администрации муниципального образования.

6) Глава местной администрации в течение 10 дней после предоставления ему материалов принимает решение о направлении материалов в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта Правил и направлении их в Комиссию на доработку.

7) Представительный орган муниципального образования по результатам рассмотрения проекта Правил утверждает их своим решением или отправляет на доработку главе местной администрации.

8) Правила подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещаются на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования), в сети Интернет.

9) Копия Правил в течение семи дней со дня их утверждения направляется представительным органом муниципального образования в орган местного самоуправления городского округа или орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы, для размещения копии Правил в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района.

10) Представительный орган муниципального образования в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу Правил, которыми устанавливается или изменяется территориальная зона, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в ГКН сведения:

индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) территориальных зон;

описание местоположения границ территориальных зон;

наименование представительного органа муниципального образования, принявшего решение об установлении территориальных зон;

реквизиты решения об утверждении правил землепользования и застройки и источник официального опубликования этого решения.

Проекты муниципальных правовых актов, издаваемых в процессе подготовки Правил приведены в приложениях №1-5 к Методическому руководству.

15.3. При разработке Правил должно быть обеспечено тесное взаимодействие заказчика Правил и их разработчика. Со стороны заказчика эта функция возложена на Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Должен производиться постоянный мониторинг деятельности разработчика в части учёта им при подготовке проекта Правил положений муниципальной градостроительной документации и муниципальных нормативных правовых актов, т.к. на местном уровне имеются свои специфические особенности в регулировании градостроительных и земельных отношений.

15.4. Правила, включая все входящие в их состав картографические и иные документы, являются открытыми для всех физических и юридических лиц, а также должностных лиц.

Местная администрация обеспечивает возможность ознакомления с Правилами всех желающих путем:

публикации Правил и открытой продажи их копий в соответствии с установленным органом местного самоуправления порядком;

предоставления Правил в библиотеке муниципального образования;

создания условий для ознакомления с Правилами в полном комплекте, с входящими в их состав картографическими и иными документами в отделах (управлениях) местной администрации поселения;

предоставления структурным подразделениям местной администрации, физическим и юридическим лицам, по их запросам, выписок из Правил, а также необходимых копий, в том числе копий картографических документов и их фрагментов, характеризующих условия землепользования и застройки применительно к отдельным территориям.

размещения Правил в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района.

15.5. Действие порядка землепользования и застройки на территории муниципального образования, установленного Правилами, не распространяется в случае:

1) ремонта существующих объектов капитального строительства, при проведении которого не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;

2) проведения переустройства и (или) перепланировки помещений;

3) замены инженерного и технологического оборудования.

Указанные изменения объектов капитального строительства осуществляются с соблюдением технических регламентов, иных нормативных требований в соответствии с порядком, установленным органами местного самоуправления и исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.

15.6. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные размеры и предельные параметры которых после принятия Правил оказались не соответствующими градостроительным регламентам, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие Правилам, за исключением случаев, если такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция не соответствующих градостроительному регламенту объектов капитального строительства может осуществляться только путём приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешённого использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путём приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

1. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

2. Границы территориальных зон могут устанавливаться по:

1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

2) красным линиям;

3) границам земельных участков;

4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

6) естественным границам природных объектов;

7) иным границам.

3. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Комментарий к Ст. 34 ГрК РФ

1. При установлении территориальных зон учитываются различные факторы, предусмотренные пп. 1 — 6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ. Однако они имеют различную степень обязательности. Так, при установлении территориальных зон обязательны требования пп. 1, 2 и 3 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ. Требования пп. 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ носят рекомендательный характер и могут не учитываться при установлении территориальных зон.

2. Границы территориальных зон изменяются вместе с границами объектов, перечисленных в пп. 1 — 6 ч. 2 ст. 34 ГрК РФ, по которым указанные зоны устанавливаются. Например, границы территориальных зон, установленные по границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований и границам муниципальных образований, в том числе по границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, изменяются вместе с изменением указанных границ.

Порядок изменения границ населенных пунктов установлен ст. 84 ЗК РФ. Внешние границы земель населенных пунктов называются чертой городских и сельских поселений. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Утверждение и изменение черты городских и сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов РФ, за исключением черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которая утверждается и изменяется федеральным законом по согласованному представлению законодательных (представительных) органов города Москвы и законодательных (представительных) органов Московской области, законодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и законодательных (представительных) органов Ленинградской области. Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляются Правительством РФ.

Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок изменения границ муниципального образования, согласно которой изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под природным объектом понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Под естественной экологической системой данный Федеральный закон понимает объективно существующую часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией. Природный ландшафт — территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Элементарными примерами природных объектов являются леса и водные объекты. Естественный характер границ природных объектов означает, что они определялись в результате природных изменений без вмешательства человека.
———————————
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

3. Зоны с особыми условиями использования территорий, к которым ГрК РФ отнесены охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами, а накладываются на территориальные зоны различных видов, определенные ст. 35 ГрК РФ.

Второй комментарий к Статье 34 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье урегулированы общие принципы установления территориальных зон. Территориальными зонами являются территории, для которых определены границы и установлены градостроительные регламенты. Суть территориального зонирования состоит в «разграничении территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установлении на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах — градостроительных регламентов. Обоснование устанавливаемых в зонировании ограничений на использование земель осуществляется на стадии анализа существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон производится таким образом, чтобы это была территория, включающая однородные по характеристикам и параметрам разрешенного использования земельные участки» .
———————————
Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2002.

Территориальное зонирование, как указывают некоторые исследователи, характеризуется пространственным и временным признаками. Первый из них обозначает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности; описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон. Комментируемая статья также сконструирована с учетом и пространственного, и временного факторов. С одной стороны, здесь определено, что основой зонирования должно выступать существующее (на момент определения территориальных зон) использование земельных участков, с другой стороны, должно быть принято во внимание и планируемое их использование.
———————————
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

См.: Комментарий к Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

Заслуживает внимания тот факт, что ни одному из указанных принципов законодатель приоритета не отдает, подтверждением чему выступает судебная практика.

Пример: арбитражный суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателя к городской думе о признании недействующими правил землепользования и застройки городского округа в части установления рекреационной зоны в границах принадлежащих предпринимателю земельных участков. Как указал суд, в соответствии со ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Как следует из материалов дела, на момент приобретения предпринимателем в собственность земельных участков и на дату принятия городской думой спорного решения вид разрешенного использования указанных земельных участков соответствовал разрешенному использованию, установленному для зон рекреационного назначения. В силу изложенного суд пришел к выводу о том, что при принятии городской думой оспариваемого решения учитывалось уже существующее землепользование, что соответствует требованиям закона (см. Постановление ФАС Центрального округа от 7 июля 2014 г. по делу N А64-7836/2013).

В другом деле суд разъяснил, что ГрК РФ не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории (см. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2014 г. по делу N 33-8360/14). Таким образом, и учет существующего положения дел, и ориентация на планы градостроительного развития не являются самоценными с юридической точки зрения, а конфликт между этими двумя ценностями всякий раз может быть разрешен по-иному.

2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, границы территориальных зон устанавливаются с учетом социально-экономических и юридических обстоятельств. К первым относятся:

— возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

— наличие функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района);

— сложившаяся планировка территории и существующее землепользование;

— планируемые изменения границ земель различных категорий;

— историко-культурный опорный план исторического поселения федерального значения (или поселения регионального значения).

К юридическим обстоятельствам, которые необходимо учитывать при зонировании, относятся:

— наличие определенных ГрК РФ территориальных зон (об их перечне и составе см. комментарий к ст. 35);

— предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Смысл определения данных обстоятельств в тексте ГрК РФ заключается в том, чтобы предложить органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления некий единый методический подход к территориальному зонированию (в муниципальных правовых актах, посвященных территориальному зонированию, эти принципы, как правило, не указываются, делается лишь отсылка к комментируемой статье ГрК РФ). Кроме того, социально-экономические и юридические критерии могут быть использованы при последующем пересмотре документов градостроительного планирования по причине выявленных несоответствий между фактически определенными границами территориальных зон и теми принципами, которые оказались нарушенными.

3. В комментируемой статье урегулированы также общие правила определения границ территориальных и иных зон (ч. ч. 2 и 3). Определено, что границы территориальных зон могут устанавливаться по следующим ориентирам:

— линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

— красным линиям;

— границам земельных участков;

— границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

— границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

— естественным границам природных объектов;

— иным границам.

Как видно из приведенной формулировки, в целях удобства для установления границ территориальной зоны может быть определена и какая-либо иная естественная привязка. В градостроительных документах чаще всего встречается определение границ территориальных зон посредством привязки к линиям улиц, границам земельных участков, естественным границам природных объектов.

Границы иных зон (с особыми условиями использования территорий, объектов культурного наследия) по общему правилу не обязаны совпадать с территориальными зонами. При этом для определения юридической судьбы соответствующего земельного участка принципиально важным оказывается именно это особое зонирование. Такая позиция сложилась и в судебной практике.

Пример: суд отказал в удовлетворении требований истцов о признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений субъекта РФ об отказе в предоставлении истцам земельного участка в общую долевую собственность. Как указал суд, испрашиваемый земельный участок входит в границы 2-й зоны округа санитарной охраны курортной зоны города, является курортом федерального значения и не может быть предоставлен в собственность истцов. При этом суд отклонил ссылку истцов на отсутствие доказательств, подтверждающих вхождение участка в земли округа санитарной охраны со ссылкой на его принадлежность к землям населенных пунктов. Как указал суд, согласно ч. 3 ст. 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон. Таким образом, зоны округа санитарной охраны курортной зоны не устанавливают зонирование территорий городского округа, как полагают истцы, а являются зонами с особыми условиями использования территорий (см. Определение Приморского краевого суда от 20 марта 2014 г. по делу N 33-2190).

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 ГрК Российской Федерации территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" землеустройство - мероприятия, в том числе по описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства.

При этом, исходя из указанной же нормы, территориальные зоны являются объектами землеустройства, соответственно установление или изменение границ территориальных зон осуществляется утверждением карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки.

р е ш и л:

Административные исковые требования Бежецкого межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, выразившееся в незакреплении в Правилах землепользования и застройки Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, утверждённых решением Совета депутатов Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ №, обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон.

Обязать Совет депутатов Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области в срок до 01 февраля 2018 г. привести Правила землепользования и застройки Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, утверждённые решением Совета депутатов Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ №, в соответствие с требованиями пункта 4 статьи Российской Федерации, путём закрепления в них обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон.

В удовлетворении исковых требований к администрации Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области – отказать.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Бежецкий городской суд в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Председательствующий Е.А. Шишова

Суд:

Бежецкий городской суд (Тверская область)

Истцы:

Бежецкий межрайонный прокурор

Ответчики:

Администрация Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области
Совет депутатов Зобинского сельского поселения Бежецкого района Тверской области