Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей.

Агни-йога

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных принципах разработки и проведения административных реформ, о специфике административной реформы в Российской Федерации;
• уметь оперировать понятиями "административная реформа", "новый государственный менеджмент", "управление по результатам", "электронное правительство";
• владеть основными понятиями и принципами разработки современных административных реформ.

Методология и инструментарий административных реформ

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ – структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных па повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики .

С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества.

Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы – мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ. Несомненно, сегодня в условиях мирового экономического кризиса на первый план закономерно выходят финансовые и социально-экономические факторы: стремление сократить бюджетные расходы, сделать государственный аппарат более экономичным . Вместе с тем развитие современной информационной революции подталкивает реформаторов проводить глубинные информационно-коммуникационные изменения в культуре управления. На всех этапах развития общества смена управленческих парадигм приводила к трансформациям в системе государственного администрирования. Заметное отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где широко используются инновационные технологии (управление по результатам, управление тотальным качеством, бенчмаркинг , реинжиниринг , стратегическое управление и др.), заставляет правительства оптимизировать государственные управленческие структуры.

Еще одна важная причина реформ во многих странах мира – падение доверия к государству со стороны гражданского общества, что особенно тревожно в условиях мирового экономического кризиса. Опасной тенденцией стало нарастание кризиса доверия к современным демократическим институтам: парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвует, как правило, не более трети избирателей; в Великобритании явка на выборах 2007 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.); в США в последних выборах 2008 г. приняли участие 51% избирателей, в Швейцарии – 43%. Политические аналитики с тревогой пишут о том, что государство перестало выполнять функцию интеграции общества и это часто сопровождается всплеском праворадикальных настроений, ростом насилия и преступности . Сохранение подобной тенденции бросает вызов самому существованию демократического государственного управления в современном мире.

Нельзя не согласиться с И. Валлерстайном: от того, сумеем ли мы найти новые формы объединения государства, рынка и гражданского общества, зависят мир и стабильность. Известный социолог в своей новой книге прогнозирует, что ближайшие 25–50 лет окажутся ужасными для общественных отношений, станут временем распада существующей социальной системы и переходом к пока еще неясной альтернативе. Вместе с тем он уверен, что этот период будет совершенно исключительным для познания: системный кризис будет способствовать рефлексии . К этому можно добавить, что только конструктивные административные реформы, призванные вовремя справиться с кризисом управления в современном обществе, помогут благополучно пройти неизбежный этап социальных трансформаций.

Среди основных причин административных реформ в ведущих странах мира можно выделить следующие.

• 1. Широкое распространение инновационных управленческих технологий, которые пока недостаточно задействованы в сфере государственного управления. Перманентное развитие информационно-коммуникационных технологий требует серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления. Наметившееся отставание организации государственного управления от управления в бизнесе приводит к необходимости модифицировать государственный аппарат посредством инновационных бизнес-технологий .
• 2. Финансовые и экономические проблемы: рост дефицита государственного бюджета, недостаток средств на современное обеспечение государственного администрирования, стремление сэкономить бюджетные деньги путем сокращения штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных структурных звеньев, а также на основе новых методов планирования и контроля .
• 3. Социальные и политические проблемы, рост социальной апатии в обществе, неудовлетворенность качеством сервиса и эффективностью работы государственных структур; стремление к большей демократизации и транспарентности сферы государственного управления.
• 4. Борьба с бюрократизмом: стремление поставить под контроль рост бюрократического аппарата, усилить борьбу с коррупцией, повысить профессионализм и компетентность государственных служащих, умножить мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности.
• 5. Структурно-функциональные проблемы, стремление упразднить бесполезные должности и структуры, создать "экономичный и эффективный" государственный аппарат.

Указанные причины как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования . Например, широко известные реформы неоконсерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Великобритании, Г. Коль в ФРГ) были направлены на максимальное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики. Реформы неоконсерваторов предусматривали урезание расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного аппарата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактую систему. Бывший вице-президент США Альберт Гор, который возглавил Комиссию по административной реформе в США, назвал программу реформирования весьма образно: "Создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше".

Наиболее популярные теоретические концепции административного реформирования , используемые в ведущих странах мира, – теория нового государственного менеджмента (New Public Management); концепция электронного государства (e-Government); теория активизирующего государства.

Теория нового государственного менеджмента ориентирована на использование бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений: сетевого управления, реинжиниринга, организационной кибернетики, организационного развития и др. При этом основной акцент переносится на использование экономических методов регулирования и приватизацию, что может происходить в форме подрядов или контрактов, заключаемых государственными структурами с частными фирмами. Основная идея состоит в предоставлении государственным институтам большей свободы в области кадров и финансов в надежде на большую экономическую эффективность и ответственность. Помимо этого рыночные принципы и бизнес-стиль в административно-государственном управлении должны обеспечить возможность гражданам выбирать поставщика государственных услуг, что также призвано оказывать определенное моральное и экономическое давление на государственные организации и стимулировать повышение эффективности их работы .

Новый государственный менеджмент предполагает использование и таких технологий, как:

• – бюджетирование по результатам , т.е. приоритетное финансирование не столько содержания ведомств, сколько реализуемых ими программ в зависимости от степени их эффективности, а также принципиальная ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения;
• – сервисное администрирование , призванное скорректировать деятельность государственных институтов в сторону более качественного обслуживания граждан путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений на официальных веб-сайтах, где публикуется вся информация об их деятельности с точным указанием правил, требований, порядка и стоимости оказания соответствующих услуг.

Ориентация на сервисный характер административной власти предполагает, что правительства принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов. С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать "на себя" приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается в первую очередь как "служба сервиса" для граждан. Например, в России на современном этапе административной реформы особый акцент сделан на том, чтобы сделать государственный аппарат обслуживающим по отношению к обществу, усилить сервисный характер государственных институтов, а это, в частности, предполагает развитие новых форм отношений государства и гражданского общества. Надо отметить, что Европейский Союз согласовал единый для всех стран – участниц "Электронной Европы" перечень из 20 базовых государственных услуг (12 для граждан, 8 для предприятий) и обязал правительства европейских государств следовать этим рекомендациям при обслуживании граждан.

Вместе с тем практика реформ показала, что далеко не все менеджериальные технологии высокоэффективны в системе государственного управления, поскольку деятельность многих общественных служб трудно совместима с идеологией рынка и получения прибыли. Определенные ограничения на использование бизнес-технологий и рыночных принципов организации государственных служб накладывают разработанные экспертами ООН принципы "хорошего управления" ("good governance"), которые предполагают сочетание менеджериальных технологий с философией общественного служения, общественного доверия и гражданского сотрудничества. Принципы "хорошего управления" включают идею участия граждан в принятии общественно значимых решений, ориентацию на общественное согласие, справедливость, результативность, транспарентность (прозрачность) и подотчетность в деятельности государственных служб .

Концепция электронного государства предполагает приоритетное использование современных информационно- коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Важно подчеркнуть, что именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам нынешних реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы. Несмотря на огромную разницу между социалистическим Китаем и либеральной Америкой, континентальной Францией, "туманным Альбионом" и Россией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция.

Прогресс в области информационных технологий позволяет государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам, именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (электронного правительства) . Наряду с компьютеризацией государственных институтов электронное государственное управление предполагает обеспечение широкого доступа граждан к Интернету, а это позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений.

Революционная роль информационных технологий также связана с возможностью достижения нового уровня социального согласия, предоставлением гражданам актуальной информации по вопросам охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, по предотвращению катастроф, развитию культуры и достижению иных согласованных целей в области общественного развития.

Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу: вернуть доверие граждан государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

Помимо этого электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль за деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в шесть раз.

22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран "большой восьмерки" подписал и Президент Российской Федерации. Лидеры ведущих государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления; предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям.

Эксперты ООП разработали интегрированный индекс электронного государственного управления , который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития человеческого капитала. Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются:

• – количество персональных компьютеров на 100 жителей;
• – количество телефонных линий на 100 жителей;
• – процент населения, имеющий доступ к Сети (онлайн);
• – количество мобильных телефонов на 100 жителей;
• – количество телевизоров на 100 жителей.

Уровень развития человеческого капитала оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения.

Согласно опубликованным в 2012 г. результатам оценки экспертами ООН уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства (табл. 9.1), Россия находится на 27-ом месте в мире (в 2010 г. наша страна занимала 59-е место).

Таблица 9.1

Регионы-лидеры по значению индекса развития электронного правительства (UN e-Govemment Survey 2012)

		Иидекс развития ЭП	Компоненты индекса
			Электронные услуги	ИКТ-инфраструктура	Развитие человеческого капитала
	Республика Корея
	Нидерланды
	Великобритания
	Объединенные Арабские Эмираты

Таким образом, в период с 2010 по 2012 г. Россия переместилась в рейтинге на 32 позиции вверх. За эти годы значительно вырос показатель индекса электронных услуг и инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), но несколько уменьшилось значение индекса развития человеческого капитала. В опубликованном отчете Россия отнесена к числу новых (растущих) лидеров в области развития электронного правительства.

Начиная с 2002 г., Всемирным экономическим форумом и международной школой бизнеса INSEAD ежегодно издается индекс готовности к сетевому миру (The Networked Readiness Index, NRI). Он строится на основе трех индексов-компонентов – среда, готовность, использование. Каждый из индексов включает по три подындекса, характеризующих соответственно:

• – рыночную, политическую и инфраструктурную среду;
• – готовность населения, организаций и органов власти к применению сетевых технологий;
• – использование информационно-коммуникационных технологий населением, организациями и органами управления.

В опубликованном в 2012 г. докладе ВЭФ представлен очередной ежегодный выпуск индекса готовности к сетевому миру. В рейтинге 2011–2012 гг. на первом, втором и третьем местах остались Швеция, Сингапур и Финляндия. Из бывших республик СССР и стран Восточной Европы наиболее высокие места занимают Эстония (24-е) и Латвия (31-е). Российская Федерация за 2012 г. поднялась на 11 ступеней вверх, заняв 56-е место .

Чтобы преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, в нашей стране приняты Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и государственная программа "Информационное общество (2011–2020 годы)". Согласно этим документам к 2015 г. Россия должна занять не ниже 20-го места в мировом рейтинге стран по индексу готовности к сетевому миру. Мероприятия программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" позволят повысить эффективность политических коммуникаций.

Концепция активизирующего государства означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управление. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в "зоне ответственности" государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем .

Большинство экспертов склоняются к мнению о том, что, прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент. Основные аргументы при этом сводятся к тому, что в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции. Поэтому в процессе реформирования обычно выделяют два этапа: а) основные (базовые) реформы , направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления; б) передовые реформы , т.е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме . Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа.

Еще одним важным методологическим вопросом, который требует серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер) . Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление "мозговых центров", генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования.

Высокую свободу маневра реформаторов обеспечивает англосаксонская управленческая традиция, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: быстрое реформирование – далеко не всегда эффективное реформирование. Помимо этого здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ Альберта Гора в США и в эпоху правления кабинета Тони Блэра в Великобритании.

К странам с высокой свободой маневра помимо Великобритании относят Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией "золотой середины" в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма.

По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена, например, вследствие ряда факторов:

• – не сложились традиции однопартийного большинства в парламенте;
• – нет мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы;
• – отсутствует взаимосвязь между карьерным ростом высших чиновников и министров;
• – действуют факторы ограничения институциональной восприимчивости, поскольку недостаточно политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования.

В результате в число стран с ограниченной свободой маневра попали Россия, США, Германия, Франция, Венгрия, Южная Корея, Бразилия, Польша, Нидерланды . Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы.

Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе , то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это следующим обстоятельством: почти все парламентарии одновременно являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, в то же время члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема "защиты местных свобод" усиленно дебатируется на региональных выборах, особенно в оппозиционных кругах .

Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. В чем- то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Обычно новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая экономию, которую необходимо получить, в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Подобный метод, как правило, вызывает осуждение экспертов, ведь в действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы .

По данным Международного института административных наук в Брюсселе, в число органов, которые осуществляют подготовку административных реформ в разных странах, входят:

• а) государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. В частности, во Франции на лицо, занимающее данный пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Двойственный характер полномочий имеет свои плюсы и минусы. Основной недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя проблемам организации административной реформы;
• б) временные комиссии, которые должны в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций по намеченной административной реформе. Как правило, выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов, высокопоставленные должностные лица). Так, во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Многие французские исследователи считают, что эта традиция имеет нежелательные последствия: разработка мероприятий производится в узком кругу "посвященных". Несомненно, таким путем государственному аппарату не может быть придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы;
• в) постоянные комиссии. В последние годы в связи с достаточно устойчивым интересом к проведению административных реформ создаются постоянно действующие органы для выполнения этой задачи. Типичное учреждение такого рода – Центральный административный комитет по вопросам деятельности госаппарата во Франции, который возглавляется председателем или заместителем председателя счетной палаты. В работе комитета принимают участие большинство контрольных органов государственного управления, поэтому в определенном смысле он представляет собой комиссию по координации деятельности контрольных инстанций. Как правило, такой комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления.

Возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к необходимости организации специальных комиссий для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Типичным примером является комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой;

• г) органы контроля различных министерств – они также призваны заниматься вопросами административной реформы;
• д) главное управление по делам государственной службы. Этот институт призван играть роль своеобразного "конструкторского бюро" и даже "двигателя" административной реформы;
• е) бюджетное управление. Оно играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы, поскольку располагает финансовыми стимулами и может обеспечить предоставление кредитов для осуществления реформы или облегчить проведение реорганизации путем создания специальных фондов для покрытия расходов, связанных с реформированием.

Таким образом, даже простое перечисление основных государственных институтов, задействованных в ходе подготовки и организации административных реформ, свидетельствует о том, что сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность . Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: управленческие функции тесно взаимосвязаны. Стратегический подход к административному реформированию предполагает также использование принципов антикризисного менеджмента , пристальное внимание к зонам риска ("точкам бифуркации") в системе государственного управления. Это особенно важно в условиях современного экономического кризиса, который обострил многие проблемы реформирования.

Можно выделить несколько кризисных реформационных трендов , с которыми в большинстве случаев сталкиваются правительства в процессе реформ:

• 1) преодоление корпоративною сопротивления бюрократии. Сокращение численности чиновников и увеличение профессиональной нагрузки неизбежно вызывают недовольство бюрократии, способной скрыто бойкотировать инновационные усилия правительства;
• 2) издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов дсконцснтрации власти достаточно часто приводят к утрате системной целостности государственного администрирования, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, компетенции которых зачастую пересекаются;
• 3) широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом "минимального государства". Этот процесс сопровождается значительным ослаблением социальной помощи нуждающимся слоям гражданского общества, что провоцирует социальные конфликты. На практике приватизация и коммерческие методы работы приводят к уменьшению социальной поддержки беднейших слоев населения и неизбежно генерируют волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ – идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности;
• 4) проблемы , связанные с внедрением инновационных технологий. При поломках и сбоях в работе информационно-коммуникационных систем неизбежны сложности в деятельности государственного аппарата. Серьезной проблемой может стать низкая квалификация чиновников, неспособных адекватно провести инновационный цикл. На начальных этапах инноваций возможны некоторое снижение качества управления, возникновение психологических проблем преодоления определенного недоверия по отношению к эффективности новых технологий;
• 5) ошибки и противоречия в инновационных стратегиях, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Ориентируясь на передовые бизнес-технологии, разработчики реформ не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственного аппарата. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией управления по результатам. Инновационные технологии часто используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений, и более того – зачастую они превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла;
• 6) падение престижа института госслужбы в связи с внедрением бизнес-технологий. В связи с использованием коммерческих методов работы намечается явный тренд в сторону утраты государственной идентичности многими институтами. Бизнес-технологии вытесняют идею служения обществу откровенным меркантилизмом, приоритетом получения прибыли, что сопровождается ростом коррупции и уходом из государственных структур высококвалифицированных управленцев-государственников, для которых государственная служба ассоциируется прежде всего с честностью и ответственностью .

Бизнес-технологии в системе государственной службы не должны выхолащивать идею служения обществу и этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может полностью перейти на рыночные принципы организации общественных учреждений и использовать идеологию получения прибыли при осуществлении всех своих функций. Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер, их применение должно быть строго дозированным и подконтрольным.

Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводившие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования.

Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня методология административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения их возможностей и границ применения в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на так называемые пилотные инновационные проекты, призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять их в общегосударственных масштабах.

Таким образом, современная методология административных реформ подразумевает длительный этап разработки взвешенной и продуманной стратегии реформирования с опорой на серьезные научные исследования. Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о "конце знакомого мира", а практики начинают новую волну реформ: "То, что для производящего класса представляется “политикой”, для класса интеллектуалов становится “рациональностью”" (А. Грамши). Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и стабильности.

Мэннинг Н., Парисон II. Указ. соч. С. 114–131.

Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1999. P. 19–21.

См.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "GOVERNANCE" // Полис. 2003. № 4. С. 57–58.

Лекция 16. Современные административные реформы

1. Административная реформа – постоянный элемент государственного управления. Основные направления современных административных реформ.

2. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту. Замена концепции административного государства концепцией эффективного государства.

1. Основные направления современных административных реформ.

Хотя сравнительные исследования государственного управления в политической науке проводятся давно, но особый интерес к ним появился в последние десятилетия, что не в последнюю очередь связано с интенсивным поиском новых моделей административно-государственного управления и соответственно реформами, которые затронули практически все западные страны. Общими основаниями реформ в 80-90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов. В это время проявляется все большее внимание к изменению отношения практиков к административной науке и к включению потенциала науки в реформаторский процесс. Изменяется также отношение к эмпирическим исследованиям административного процесса и к использованию сравнительного метода. Особое влияние на этот процесс интернационализации исследований и практики реформирования государственного управления оказывают такие международные организации, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международный валютный фонд, Всемирный банк. В рамках ОЭСР создается специальная организационная структура по координации международных усилий в области теории и практики административных реформ - Комитет по публичному менеджменту ОЭСР (OECD"s Public Management Committee - PUMA), который проводит работу по интерпретации существа административных реформ и дает советы по их эффективному внедрению. Результатом его деятельности выступает издание Европейского ежегодника сравнительного управления и публичной администрации (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration)., ряд семинаров и конференций.

2. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту.

Потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной в конце 70-х - 80-е годы в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств, которые были поняты консервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Основной причиной выступало растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством. На первый план в западных странах были выдвинуты вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными возможностями государства по их удовлетворению. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования.

Следствием этого стали административные реформы в 80-90-е годы, начатые консерваторами. Доминантой их политики реформирования стал рыночный (экономический) подход к государственному управлению и государственной службе. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах - экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления.

Если охарактеризовать направления общих перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком падении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональности в управлении, коррупции и т.д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.

Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции.

(1)Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено, по смыслу нового государственного менеджмента, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.

(2)Реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг.

(3)Реформа стремилась изменить отношение между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ, Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит опрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю этих услуг как клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.

(4)Серьезной критике подвергся традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как частного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие, как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.

(5)Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим меняется отношение между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления.

(6)Важное значение в процессе реформы государственного управления придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих, хотя реформа направлена на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих.

(7)Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

3. Основные реформаторские принципы и тенденции.

Таким образом, общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов.

Как показал опыт, признание подобного общего направления тем не менее не позволило сформулировать одинаковую стратегию. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР (Австралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и США) показывает, что риторика не была универсально принятой и что не было волны реформ публичного сектора. Значительные различия связаны с недовольством публичным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как некоторые правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только небольшие модификации существующего порядка. Там, где общие идеи и реформистские установки развились, они появились в различных странах в различное время. Следует, наверное, согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в проведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден. Тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись правительствами, формируемыми политическими силами различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов - рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Административные реформы в западных странах 80-90-х годов оцениваются в литературе неоднозначно. Подчеркнем, что существует влиятельное направление в западной административной и политической теории, сторонники которого критикуют положенную в основу этих реформ теорию государственного менеджмента за узко либералистскую направленность основных ее положений. Часть исследователей считает, что эта теория является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Так, Л. Терри говорит о том, что антитрадиционалистская ориентация государственных предпринимателей и одержимость ориентацией на себя, несоблюдением правил, властной политикой и радикальными переменами вступает в конфликт с демократической теорией (Terry, 1998, 197). Отрицание коммунитаристских ценностей в данной теории отмечается Р. Грином и Л. Хаббел. «Таким экономическим метафорам, как рынок, монополия и покупатель, недостает духовных измерений смысла общественной жизни, - пишут они. - Никто не действует в правительстве так, как он действует в частном секторе» (Green, Hubbel, 1996, 61). Принятый противниками нового государственного менеджмента «Блэксбургский манифест» (1984) обращает особое внимание на значимость публичной философии для государственного управления. Как пишут Г. Уомслей и Дж. Вольф, «существенной характеристикой Блэксбургского движения является то, что оно в отношении государственного управления придерживается явно нормативной позиции. Оно придерживается понимания государственного управления как процесса легитимного сотрудничества. В нем переопределяются понятия и роль государственного управления (агентства, государственный чиновник, власть), которое получило плохую репутацию, и вводится новый смысл в практику гражданства, которая может и должна поощряться государственным управлением. Оно возвращает понятиям общего блага, или общественного интереса и профессионального качества государственной службы их собственное место среди наших демократических ценностей» (Wamsley, Wolf, 1996, 11). Критически настроены против теории государственного менеджмента и сторонники теории политических сетей, общую оценку которой читатель может найти в другом сборнике (Сморгунов, 2000, 13-15).

Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Из обзора, представленного здесь по группам стран, ясно, что государственный менеджмент является доминирующей тенденцией. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. И здесь прежде всего нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. Следует, по-видимому, согласиться с X. ван Мирло, что «опыт реформы под флагом государственного менеджмента в государствах-членах ОЭСР покапывает смесь успехов и неудач. Многое из полезного, предсказанного приверженцами реформы, не материализовалось. Довольно очевидно, что нет явной причины полагать, что меры, которые не удались даже относительно, на Западе будут служить лучше в Центральной и Восточной Европе. Тем не менее вместо отклонения реформы государственного менеджмента в целом было бы более конструктивным полагать, что успехи и недостатки могли бы быть уроками для изучения» (Mierlo, 1998, 394-395). Собственно приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентно способными и экономными. Вместе с тем государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, поставил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала (Moor, 1999). Опять обостряются вопросы о соотношении количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др. Но все же подчеркнем, что государственный менеджмент - это не идеология, а способ решения возникших в 80-90-е годы в государственном управлении на Западе задач. Что же касается эффективности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государственного менеджмента к конкретной ситуации и культуре.

В целом следует отметить, что основные цели и направления административных реформ в западных странах концентрируются вокруг следующих основных тем, или «вечных дилемм» (Boston, Martin, Pallot, Walsh, 1996, 7-5):

Где должны пролегать границы между общественным и частным секторами?

Где находятся границы между политикой и управлением?

Каковы собственно ограничения на административную свободу?

Как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и интересы культурных меньшинств?

Каков по сути баланс между централизацией и децентрализацией?

Является ли наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному начальнику?

Как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор?

Как можно измерять эффективность деятельности исполнительных органов власти?

В чем заключается долг и ответственность государственных служащих?

Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного управления действительно вновь выступили на первый план и породили серьезную дискуссию среди специалистов. Было выдвинуто множество конкурирующих концептуальных схем, но в центре все же оставался менеджериальный подход: глобальное давление эффективности и производительности в общественном секторе является, возможно, наиболее выраженным в литературе по государственному управлению, говорят Э. Вельш и В. Вонг (Welsh, Wong, 1998, 45), Этот подход получил наименование нового государственного менеджмента (new public management), в основе которого лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом (Сморгунов, 1995; Морозова, 1998). Хотя имеются различные менеджериальные подходы: количественно-аналитический, политический, либеративный, рыночно-направляемый менеджмент (Terry, 1998, 196-197), но каждый из них находится под влиянием «менеджеристской идеологии», или «менеджеризма», основанного на экономической науке. Как утверждает Г. Маршалл, государственный менеджмент связан с процессом принятия исполнительных решений и с осуществлением политики. Вместо фокуса на практической мудрости, он сосредоточивается на выработке «наилучшей практики». В результате теория рационального выбора и другие теории, основанные на институциональной экономической теории, стали почти синонимом теории государственного менеджмента (Marshall, 1998, 274).

Выше уже отмечалось, что группировка стран на основе некоторых общих характеристик культур и исторических особенностей может быть использована при изучении черт проводимых административных реформ. Несмотря на внутригрупповую дифференциацию реформы в группе стран обладают некоторым единством относительно времени возникновения, интенсивности и направленности. В целом можно проводить различия между этими группами стран по следующим показателям: степени приватизации общественных услуг и функций; уровню внедрения рыночных элементов в государственное управление; особенностям реорганизации структуры государственного управления; уровню децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; изменениям в положении государственных служащих.

Англосаксонские страны. Административные реформы в англосаксонских странах проводятся консервативными - по крайней мере в первый период (Великобритания, США; в Соединенных Штатах - наиболее активно с 1993 г. реформы проводятся демократами)- или лейбористскими (Австралия, Новая Зеландия) правительствами с начала 80-х годов.

В Великобритании «менеджериальная революция» начинается с 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направленными пришедшим к власти консервативным правительством на экономию и повышение эффективности. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Д. Райнером, была направлена на формирование модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходит здесь три этапа (Pollitt, 1996, 82-84) и включает в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы (Butler, 1993, 398-403). На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставится на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ.

Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983-1986) проходит под лозунгом «трех Е» (economy, efficiency, effectiveness - экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включает в себя широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы (1987-1993) основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя. В настоящее время с формированием правительства Т.Блэра административные реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитываются не только экономические, но и политические издержки. Здесь одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация (Gray, Jenkins, 1998).

В Соединенных Штатах реформа государственного управления проводится сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Консервативное правительство берет курс на сокращение государственных расходов и проводит широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются в первой половине 80-х годов законом о реформе государственной службы 1978 г. и идут под знаменем «нового государственного управления». В 1986г. создается комиссия П. Уолкера для анализа состояния дел в государственной службе, результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета. Радикальные изменения в государственном управлении происходят в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновленное управление» (Reinventing Government) (Osborae, Gaebler, 1992). Административная реформа базируется на таких теоретических традициях, как теория публичного выбора, концепция приватизации, идеи реинжениринга, теория общего управления качеством. В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора «Национальный обзор эффективности исполнения» (National Performance Review) 1993 г. Как подчеркивает Дж. Томпсон, среди важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении нужно отметить то, что, во-первых, она нацелена скорее не на «реорганизацию», а на перемены в методах предоставления услуг; во-вторых, главной «мишенью» перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники; в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит в целом и даже по содержанию от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти (Thompson, 1999, 283-284). Некоторые исследователи подчеркивают, что новая реформа направлена против государственного управления, основанного на публичном праве, и продолжает тенденцию понижения роли администрации президента, которая проявилась в последние десятилетия (Мое, 1994, 117). Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как «обновление» особенно тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами. Правда, как свидетельствуют специальные исследования, реформы под флагом «обновления» прошли с разной степенью глубины и затронули не все сферы управления в штатах. Так, при оценке 44, которая характеризует весь объем программы «обновления», специальное обследование показало, что высшая оценка для штатов была 28,3 балла, а низшая оценка- 17,8 (Brudney , 1999, 28).

Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отличается явным радикализмом при внедрении рыночных элементов в управление общественными делами. Вместе с тем, как подчеркивают авторы книги «Государственный менеджмент: новозеландская модель», было бы ошибкой рассматривать новозеландскую модель как просто радикальную, несопоставимую или крайнюю версию менеджеризма. Ведь, с одной стороны, менеджеристская доктрина была применена путем относительно новых способов. С другой стороны, реформы основывались на ряде теоретических традиций, политических императивов или прагматических суждений министров. Менеджеризм был, следовательно, только одним из интеллектуальных ингредиентов (Boston , 1996, 3). Наряду с менеджеризмом на реформу государственного управления в Новой Зеландии оказали влияние теория рационального выбора, теория соглашения (agency theory), экономика трансакционных издержек. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами, как: Акт о предприятиях государственной собственности 1986 г., Акт о государственном секторе 1988 г., Акт об общественных финансах 1989 г., Акт о фискальной ответственности 1994 г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы (Boston , 1996; Maor, 1999). К основным направлениям политики административной реформы и особенностям новозеландской модели государственного менеджмента можно отнести следующие элементы (Boston , 1996, 5-6):

Оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударственным уровням, несмотря на значительную риторику по вопросу делегирования полномочий в 80-е годы;

Сильный акцент на использование установок повышения эффективности исполнения как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.);

Широкое использование ясных, в целом писаных «контрактов» различного рода с определением сущности требуемых действий и соответствующих обязанностей агентов и руководителей (т.е. соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о покупках между министрами и отделами, контракты между держателями фондов и покупателями и между покупателями и поставщиками); в придачу к акценту на определение преимущественно эффективности исполнения вводится более точный мониторинг и системы обзоров;

Развитие интегрированного и относительно изощренного стратегического планирования и систем управления эффективностью исполнения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и соглашений о покупках;

Устранение, где это возможно, двойной или множественной отчетности в государственном секторе и отмена объединения центрального и местного демократического контроля над государственной службой;

Институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций; разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций; связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика;

Максимальная децентрализация производства и управления принятием решения особенно в отношении к выбору и покупке вводимых ресурсов и управления человеческими ресурсами;

Внедрение системы финансового менеджмента, основанной на учете доходов и издержек в конце деятельности и амортизационных отчислений, различии между собственностью короны и интересами покупателя, между результатом и производительностью, на системе ассигнований с учетом доходов и издержек, а также на законодательстве, требующем экономической политики, которая считается «фискально ответственной»;

Сильная поддержка и расширенное использование конкурентного тендера и контрактной системы при слабом обязательном требовании рыночного испытания.

В Австралии реформа государственного управления и государственной службы также ведется под флагом менеджеризма и эффективности. Вместе с тем, как подчеркивает Дж. Хэллигэн, Австралия следовала более прагматическому смешению принципов и практики в процессе проведения реформы в противоположность теоретически направляемой реформе в Новой Зеландии (Halligan, 1996, 79). В 1984 г. лейбористское правительство провело реформу законодательства, рассчитанную на развитие финансового контроля, подвижности государственной службы и ее открытости конкурентной борьбе. Большое внимание уделяется здесь взаимоотношению центра и составляющих австралийскую федерацию штатов. При том, что большинство таких социальных отраслей, как образование, здравоохранение, находится в ведении штатов, тем не менее отмечается рост вмешательства центра в управление ими (Managing, 1997, 27). Реформа государственной службы включала в себя три стратегии: (1) повысить степень сменяемости, облегчить передвижение руководителей отделов и всех высших чиновников, сделать их положение менее защищенным; (2) увеличить степень зависимости чиновников от правительства, облегчить назначение сторонников правительства в министерские отделы; (3) передать функции Совета государственной службы Министерству финансов (Lucy, 1993), В 1995 г. впервые был опубликован ежегодный доклад Руководящего комитета по проверке предоставления услуг в сообществе и штатах с множеством данных о производительности и эффективности для основных социальных услуг.

«Наполеоновские» страны. В данной группе стран административные преобразования не характеризовались той степенью интенсивности внедрения рыночных технологий в государственную деятельность, как это было в англосаксонских странах. Тем не менее и они были затронуты общим движением за качество и эффективность в государственном управлении. Пожалуй, центром проводимых здесь реформ было централизованное государство и иерархически построенная государственная служба. Следует отметить также, что на реформы здесь, как впрочем и в других европейских странах, оказала влияние европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начинаются в 80-е годы под влиянием ряда факторов: консервативной критики государства, идеологии победивших на выборах социалистов, финансового кризиса, недовольства населения французской бюрократией и др. Н. Монтрише выделяет три основных этапа реформ, которые свидетельствуют о сочетании двух основных тенденций в этом процессе: стремления демократизировать государственное управление и повысить его эффективность (Montricher, 1996). В 1981 г., когда левые пришли к власти, их стремление к реформам определялось, во-первых, убеждением, что государственный сектор способен служить обществу, а, следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, потребностью развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления 1982 г. В соответствии с этой программой повышалась роль региональных и коммунальных управленческих структур и реформировалась система префектов как представителей центра. Второй этап начинается в 1986 г. с формированием системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на суждении «назад от государства». Приватизация предприятий государственного сектора и понижение числа работников в нем стали отличительной чертой этого периода. В 1988 г. (начало третьего этапа) левые вновь стали правительственной партией, и административная реформа стала строиться на необходимости объединения установок общественного и частного секторов, управления и общества, систематической модернизации государственной службы и управления, постоянной связи с рынком. Децентрализация управления была дополнена темами деконцентрации полномочий и обязанностей, повышения производительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т.д. В 1992 г. «Хартия деконцентрации» ставила задачи повысить роль отделов так, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями, а также усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи менеджериальных обязанностей на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля. Наряду с такими традиционными оценочными и контрольными институтами, как Министерство экономики и финансов, были созданы межминистерские оценочные комитеты (1990г.). Совершенствуется система планирования, согласования (формальная процедура консультации, используемая администраторами для координации активности частного и публичного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций); осуществляется реорганизация центральных ведомств и развиваются новые виды государственных и полугосударственных структур (Montricher, 1996, 244-248; Coombes, 1998, 29-30; Managing, 1997, 20,31).

Реформа государственного управления в Нидерландах начиналась в 80-е годы в условиях выросшего государственного сектора и большой централизации управления. Все это явилось результатом развития в предыдущие десятилетия государства всеобщего благосостояния и подкреплялось законами, а также системой планирования и бюджетной политикой (Kickert, 1996, 89). В 80-90-е годы в государственном управлении начинаются изменения, смысл которых, прежде всего, связан с децентрализацией управления и стремлением более рационально расходовать государственные средства. С 1980 г. проводится реорганизация государственной службы, которая сходна по идеям с докладом Фултона 1968 г. в Великобритании: акцент на ответственности и подотчетности, ценности денег и более профессиональном подходе к менеджменту. В это же время начинается движение за регионализацию управления. Оно началось с формирования новых региональных администраций в больших городах - Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт и прилегающих к ним территориях. В дальнейшем была повышена компетенция и предоставлены полномочия принимать решения по вопросам местного значения местным органам управления; они же стали принимать участие в назначении представителя центра на местах. Все это получило наименование «соуправления». Для финансирования муниципалитетов и провинций был сформирован Муниципальный и провинциальный фонд, руководимый и финансируемый центральным правительством частично за счет государственных налогов. Гранты, предоставляемые им, стали важным источником местных ресурсов. Одновременно с этим решалась задача понизить финансовую зависимость местных органов власти от центра. В 90-е годы в административную реформу вошла идея реорганизации правительственных отделов на основе разделения между ключевыми отделами, ответственными за выработку политики, и исполнительными агентствами (Kickert, 1996, 89-92; Managing, 1997, 24-43).

Германские страны. В данной группе стран - Германия, Австрия, включая частично и Швейцарию, - административные реформы были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятельство объясняется, во-первых, более укорененными традициями правового государства и веберовской модели бюрократии, особенно что касается центрального управления, во-вторых, развитым местным управлением, что снимало проблемы децентрализации и дерегуляции, в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 80-90-е годы. Однако нельзя сказать, что реформы государственного управления этого периода под знаками рынка и эффективности вовсе не затронули данную группу стран. В Германии эти реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии - в сфере государственной службы, в Швейцарии - на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией, например), прагматическими условиями (миграция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Административные реформы в Германии проходят три основных этапа: 1968-1975, 1974-1990 и 90-е годы (Derlien, 1996, 149-165). Первый этап проходит под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях - федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступают территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс.); функциональная реформа - передача части земельных функций на местный уровень; бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, координацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизацию политики оплаты государственной службы; реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, повышение кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшение внутреннего планирования, введение системы научных консультантов; реформа государственной службы, включающая в себя повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих. Следует заметить, что в 70-е годы проходит приватизация части общественного сектора и развивается финансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей говорить о том, что некоторые вопросы государственного менеджмента 80-90-х годов были решены в Германии ранее (ibid, 158; Klages, Luffler, 1998, 167). Второй этап реформ по основным направлениям пересекается с первым; отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые подвижки в системе государственного управления, и они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию» с созданием новых управленческих структур - прогнозирования, анализа соотношения затрат и результатов, оценки деятельности, подготовки государственных служащих с созданием равных возможностей для женщин и др. Третий этап реформ начинается после объединения Германии и направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали. Не будем здесь касаться оценки административных реформ в Германии. Отметим лишь то, что в целом менеджериальные модернизационные процессы затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций. Как свидетельствуют Г.Клагес и Э.Леффлер, «этот разрыв в модернизации, проходящий через всю германскую административную систему, прямо ставит проблему внедрения: административная модернизация в Германии была вскормлена «конкуренцией различных новых моделей управления», которые, однако, все получили свое начало в новой модели управления Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsverein-fachung (кооперативный местный менеджмент). Другие системы менеджмента, как управление качеством и реинженеринг, редко можно обнаружить в германском общественном секторе» (Klages, Lijffler, 1998, 166).

В Австрии проект административной реформы 1988-1994 гг. известен под названием «Менеджмент государственной администрации» (Verwaltungsmanagement, 1988-1994). Основными задачами реформы были «рост производительности, реорганизация задач и структур менеджмента, снижение издержек административных процедур и совершенствование функций обслуживания граждан» (Strehl, Hugl, 1996, 173). В 1989, 1993 и 1995 гг. были приняты ряд законодательных актов, регулирующих вопросы нового государственного менеджмента. Закон о публичной конкуренции 1989 г. создал систему открытого соревнования за должности в исполнительных органах власти и распространил ее на особые должности. Он установил, что информация обо всех вакансиях должна быть открытой, и ввел обязательный тест проверки способностей для всех кандидатов. Ряд норм закона был направлен на повышение мобильности передвижения чиновников между отделами с их согласия и по запросу министра. Однако переводы могли производиться и без согласия служащего в случае особой важности вопроса. Следует заметить, что административная реформа в Австрии проходила под активным воздействием парламента и представленных в нем партий, которые пытались усилить влияние на бюрократию. Политические партии склонялись к тому, чтобы увеличить влияние на администрацию не только легитимными способами через своих политических представителей на высших постах, но и через интенсивную деятельность, направленную на административную кадровую политику (Maor, J999, 12-13). В процессе реформы произошли некоторые изменения в отношениях между уровнями управления - федеральным, земельным и местным. Отмечается, что передача части федеральных полномочий землям ограничила свободу действий местных властей. В целом Австрия по сравнению с другими странами является менее децентрализованной страной с высоким уровнем гомогенности структуры управления.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию. Исследователи отмечают, что даже термин «менеджериализм» оставался здесь в целом неизвестным, и до сих пор нет широко принятого немецкого или французского перевода этого понятия, который бы использовался в общественных дебатах (Kloti, 1996, 286). Конечно, общественный сектор и управление им не остались неизменными, но масштаб реформ был значительно меньшим. В силу конкуренции с частным сектором идея повышения производительности и эффективности общественного сектора и государственного управления была принята, но она приобрела форму «рационализации» управления на федеральном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем, как отмечается, результаты «рационализации» в 80-е годы были очень небольшими из-за оппозиции со стороны бюрократии (ibid, 289).

Северные страны. Трудно найти единственный общий знаменатель проводимых в последние десятилетия административных реформ в этой группе стран, но они проводились, и было довольно много различных проектов. Уже говорилось о том, что по странам имеются существенные различия, связанные с культурными, историческими и прагматическими факторами принятия той или иной модели административных реформ. Но их менеджериальная составляющая может быть обнаружена практически во всех странах.

В 1981г. в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые «кампании» по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе. В 1986г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу административной реформы под названием «Современное государство». Эта программа частично была принята под влиянием реформ в других странах. В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогим. Подвергался критике и «корпоратистский» аспект государственного управления, слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась также задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе «Эксперимент по организации свободной коммуны» в 1986 г. В 1989 г. был представлен доклад по административной реформе «Государство, организованное лучше», а в 1992 г. был принят закон о роли эксперимента в государственном управлении. Вместе с тем, как подчеркивает И. Олсен, множество реформистских докладов и проектов реализовалось в весьма скромных результатах (Olsen, 1996a, 190). В 80-е годы была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативности государственной службы; в обиход административных перемен входили понятия лучшего менеджмента, производительности, экономической эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании государственной службы акцент был сделан на оплате высших менеджеров государственного управления. Речь шла в первую очередь о повышении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты базировалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влиянии профсоюзов и на государственных соглашениях, то новая система оплаты - на понятиях рынка, децентрализации, индивидуальных контрактов, связи с эффективностью исполнительских функций (ibid, 192-193). В 80-е годы менеджериальные проблемы государственного управления являются объектом значительного внимания со стороны ученых (Jorgensen, 1996, 96). Следует заметить, что в Норвегии, как и в других странах этого региона, менеджериальная реформа приводила к преобразованию правительственных агентств в государственные предприятия, действующие по рыночным правилам. Это преобразование считается центральным пунктом модернизации правительств Северных стран в целом (Managing, 1997, 29).

В Швеции административная реформа 80-90-х годов затрагивает в основном следующие группы вопросов: (1) введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса; (2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности; (3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством; (4) повышение роли местного управления, расширение их полномочий и свободы действия. Хотя не все изменения, происходящие в этот период в государственном управлении и шире - в государственном секторе трактуются как реформы (помимо реформы выделяют «организационное формирование» и «функциональную адаптацию») (Lind, /998, 27-37), тем не менее, все они вписываются в общую стратегию менеджериальных преобразований.

Вуколов В.Л., Директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ

Целью проводимой в Российской Федерации системной модернизации государственного управления является оптимизация деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции. Важнейшим элементом такой модернизации, безусловно, стала административная реформа.

Проведение этой масштабной реформы продиктовано прежде всего необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.

Следует отметить, что довольно долго, с начала 90-х годов до 2004 года, органы исполнительной власти на федеральном уровне представляли собой систему управления, практически полностью унаследованную от бывшего СССР и частично подстраиваемую под проводимые экономические преобразования.

Базовые принципы построения и функционирования федеральных органов исполнительной власти не менялись и сводились в основном к упразднению одних и созданию других министерств и ведомств.

При этом возлагаемые на органы властные полномочия и их функциональное наполнение практически не зависели от вида и статуса самих органов. В прежней структуре федеральных органов исполнительной власти существовали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства и надзоры. Каждый из этих органов совмещал в себе полномочия самостоятельно вести законотворческую деятельность, издавать свои нормативные правовые акты и одновременно контролировать и надзирать за исполнением этих норм гражданами и организациями.

Другим следствием такой организации государственного управления стало дублирование одних и тех же полномочий разными органами. Это касалось прежде всего разрешительных, контрольных и надзорных полномочий как в отношении организаций частного сектора, так и организаций, подведомственных самим федеральным органам исполнительной власти.

Изучение общественного мнения неоднократно подтверждало озабоченность граждан непрозрачностью, а в ряде случаев произволом федеральных ведомств при подготовке и принятии решений, затрагивающих интересы граждан и бизнеса, ростом бюрократии и коррупции.

Эти проблемы, наряду с низкой эффективностью работы органов, неудовлетворительным уровнем внедрения в них информационных технологий, низкой мотивацией государственных служащих полноценно выполнять свои обязанности и большим количеством чиновников привели к тому, что система государственного управления перестала соответствовать уровню управления в негосударственном секторе, а в ряде сфер превратилась в фактор, препятствующий развитию экономических и общественных отношений.

Стала очевидной необходимость кардинальных изменений в системе органов власти.

Первый этап административной реформы в стране был проведен в 2003-2004 годах.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению, административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. №451.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены детальный анализ функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их необходимости для государства и определение массива актов законодательства, подлежащих отмене либо изменению в связи с сокращением масштабов государственного регулирования.

Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Готовятся нормативные правовые акты по отмене избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

В положения о федеральных органах исполнительной власти, в отличие от ранее действовавших, включены полномочия, которые признаны необходимыми в ходе реформы и четко отражены в федеральных законах.

Таким образом, значительный объем избыточных и дублирующих полномочий ведомств исключен с утверждением новых положений о них.

Одновременно в процессе поведенной реорганизации было сокращено более 17% численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (2100 человек) и более 42000 человек при реорганизации территориальных органов.

Качественно изменена система управления федеральных органов исполнительной власти и их внутренняя структура, что позволило сформировать компактный корпус ответственных руководителей, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования. Например, федеральным министрам разрешено иметь только двух заместителей и одного заместителя - статс-секретаря, отвечающего за законопроектную деятельность министерства (раньше в некоторых министерствах имелось 15 и более заместителей министров).

В ходе последовательной законотворческой работы большой массив функций ведомств упразднен либо актуализирован с принятием Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" и постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 49 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".

Кроме того, федеральное законодательство, затрагивающее полномочия федеральных органов, в значительной степени приведено, а по ряду вопросов приводится в настоящее время в соответствие с федеральными законами о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199 ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП), федеральных государственных учреждений (далее - ФГУ), одобренные на заседании Правительства Российской Федерации 22 октября 2004 г.

С участием независимых экспертов проанализированы функции 18983 ФГУ и 6478 ФГУП, из них предлагаются к ликвидации, реорганизации либо приватизации 5008 ФГУ (36,4%) и 3353 ФГУП (51,8%). При этом необходимо иметь в виду, что количество этих организаций будет сокращаться и в дальнейшем.

Одновременно ряд властных полномочий ранее выполнявшихся на местах федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, передан территориальным органам федеральных органов исполнительной власти (Россвязьнадзора,

Росавиации, Россельхознадзора, Ростехрегулирования, Роснедр, Роспотребнадзора и Росздравнадзора). Ранее выполнявшие эти функции государственные учреждения ликвидируются, а часть их работников переводится в территориальные органы с наделением их статусом федеральных государственных гражданских служащих. Наиболее значимы эти показатели по организациям связьнадзора, энергонадзора, санэпиднадзора, а также организациям упраздненной Росгосхлебинспекции.

Этими решениями реализуется последовательно декларируемый принцип административной реформы о том, что на уровне федеральных органов власти должны сохраняться полномочия, которые не могут быть переданы на другой уровень власти, рынку или иным организациям.

Также в рамках Комиссии проводится работа по корректировке законодательства с целью снятия излишних, неоправданных административных барьеров для предпринимателей и созданию механизмов, препятствующих неэффективному государственному вмешательству в экономику.

Ряд законодательных и иных нормативных правовых актов уже принят либо внесен Правительством в Государственную Думу. К наиболее значимым из них относятся:

Федеральный закон о внесении изменений в статьи 17 и 18 Закона РСФСР " О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", повышающий в 150 раз пороговое значение стоимости активов коммерческих организаций, при слиянии и присоединении которых требуется согласие антимонопольного органа, и упрощающий порядок уведомления этого органа при совершении указанных сделок;

Федеральный закон от 9 мая 2005 г. №45-ФЗ " О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", отменяющий право должностных лиц контрольно-надзорных органов приостанавливать без решения суда деятельность организаций и производственных участков, а также эксплуатацию агрегатов, зданий и сооружений;

Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", предусматривающий поэтапное сокращение лицензируемых видов деятельности со 124 до 74; : проекты федеральных законов о внесении изменений в законы об оценочной и аудиторской деятельности, передающие рынку (саморегулирующим организациям) ряд полномочий по регулированию этих видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005г. № 30 утвержден типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий порядок взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Порядок осуществления конкретных функций федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами принят постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Разрабатываются стандарты государственных услуг, административные регламенты министерств и ведомств. Их разработка происходит с учетом того, что на каждую функцию федерального органа исполнительной власти в административном регламенте будет предусмотрен порядок подачи документов, прозрачность оказания услуги, порядок обжалования действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти либо их должностных лиц. Также проводится работа по внедрению методов управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления».

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд, принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Кроме того, вводится принципиально новая система бюджетного планирования. Правительством Российской Федерации одобрены планы и показатели деятельности федеральных министерств, федеральных служб и агентств, руководство которыми оно осуществляет, на 2005 год и на период до 2007 года. Финансирование федеральных органов исполнительной власти будет производиться по конкретным целям и задачам в соответствии с утвержденными планами и показателями их деятельности.

Эти документы должны стать приоритетными для построения четкой и прозрачной работы федеральных структур.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно

А небольшая часть административной реформы. Мероприятия по продолжению административной реформы направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой конфигурации.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Не завершена работа по разработке стандартов качества и доступности государственных услуг и административных регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Нуждаются в разработке и усовершенствовании механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и гражданским обществом, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по

внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается в целом недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в форме экспериментов.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 году чиновничество описывается как «замкнутая и подчас просто надменная каста, понимающая государственную службу как разновидность бизнеса». В этой связи основными задачами определены:

повышение эффективности государственного управления,

строгое соблюдение государственными служащими законности,

предоставление ими качественных публичных услуг населению,

обеспечение права граждан на объективную информацию.

Необходимо преодолеть разрыв между состоянием государственного управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти.

Анализ результатов начального этапа административной реформы и перспективы ее проведения на последующих этапах указывает на необходимость использования комплексного проектного подхода. Проблемы, которые предстоит решить на новом этапе административной реформы, существенно отличаются по своему характеру от проблем начального этапа.

Последующие этапы административной реформы предполагают вовлечение в нее широкого круга государственных служащих. Все мероприятия административной реформы должны быть реализованы не только на федеральном, но и на региональном уровне.

В связи с чем, одной из приоритетных задач является построение эффективного взаимодействия между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Также необходимо создание механизмов стимулирования внедрения инноваций федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Должна быть создана система мотивации государственных служащих, вовлеченных в процесс реализации мероприятий административной реформы, в том числе через заключение с ними срочных служебных контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Оценка качества принимаемых и реализуемых решений административной реформы должна производиться прежде всего по конечным результатам их воздействия на экономику и общество.

Реализация основных направлений административной реформы направлена на эффективную реализацию государственным аппаратом принимаемых политических решений, повышению уровня доверия граждан к органам государственной власти, сведению до минимума потерь, связанных с коррупцией, общему росту страны в социально-экономическом развитии.

Право и безопасность ".

2 Современная административная реформа в РФ

2.1 Цели и направления современной административной реформы в РФ

Проводимая в нашей стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной и эффективно действующей системы государственного управления, которая отвечала бы потребности решения стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных с повышением не только уровня, но и качества жизни населения. Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации всех административных процедур, позволяющей повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для бизнеса, так и для граждан.

Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительной власти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Предлагается осветить основные направления проведения данной реформы и продолжить поиск оптимального пути дальнейшего ее осуществления в интересах всего общества:

Комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления;

Передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги;

Перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления

Обобщая опыт, можно выстроить следующую схему проведения административной реформы:

1) в обществе формируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления о целях и «конечных» результатах деятельности государства, а также о том, как с ними соотносятся полномочия высших властных органов и «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти;

2) ее высшие органы переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам;

3) агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;

4) результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого сопряжения качества услуг и конечных целей правительства;

5) все госслужащие в составе указанных агентств становятся «аналогами» работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги, причем благополучие этих служащих связывается исключительно с результативностью деятельности «фирм-агентств».

Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:

Повышение эффективности государственного управления;

Строгое соблюдение государственными служащими законности;

Предоставление качественных публичных услуг населению;

Обеспечение права граждан на объективную информацию.

Условиями модернизации государственного управления являются:

Совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления,

Повышение качества кадрового состава государственных органов,

Минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития

Модернизация человеческого ресурса.

Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ:

1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления;

2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера;

3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью;

4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций;

5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата;

6) наращивание кадрового потенциала.

2.2 Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы

Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к федеральному центру.

В начале 2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных - на местный уровни.

Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественное ее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков,

Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:

1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;

2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;

5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.

Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:

5,5 тыс. функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными», более 0,25 тыс. - «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. - «требующими корректировки»;

В результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.

Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.

На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:

1) в 2003- 2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти).

2) административные преобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.

Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.

Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:

1) повышение качества и доступности государственных услуг;

2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;

2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;

3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;

4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;

5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Второй этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)

Программно-плановые установки второго этапа реформы:

а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

б) завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

в) меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.

За счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозначаемая понятием "административная юстиция", - важнейшее направление административной реформы. В России в отличие от многих европейских государств отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках...

Проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются: S повышение качества и доступности государственных услуг; S снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с...

...); послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности. Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как: упорядочение полномочий органов исполнительной власти; разработка административных регламентов; регулирование...

Практики менеджмента в правительстве США. Таким образом, практика перманентных административных новаций становится будничным американским стилем государственного управления. Глава 2. Общие черты административных реформ западных стран 2.1 Общие черты административных реформ Проводимые сегодня во многих странах мира государственные реформы, будь то административные, бюджетные или...

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003 - 2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Комментарии к административной реформе. Лобов А.В. март 2006г.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451. Концепция Административной реформы в РФ административный реформирование государственный исполнительный

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения) и федеральных государственных унитарных предприятий (далее - предприятия), одобренные Правительством Российской Федерации.

Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Концепция Административной Реформы РФ

Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.

Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Комментарии к Административной реформе РФ. Лобов А.В. март 2006г

Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

Необходимо разработать механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Концепция Административной Реформы РФ

Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.

Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента. Концепция Административной реформы РФ

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом "Общественное мнение" в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели разработаны настоящая Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - план мероприятий).