Высшие органы власти и управления Российской империи в первой половине XIX века. Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века

Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века

По форме государственного устройства Россия в первой половине XIX в. оставалась абсолютной монархией . В случае если у императора Александра I в начале его правления ещё были какие-то мечтания о либеральных преобразованиях, то в дальнейшем он от них избавился. Его преемник на престоле, Николай I вообще считал, что условия для каких-либо ограничений монархической власти в России ещё не созрели. Главное средство достижения политической стабильности в стране он видел в укреплении военного и бюрократического аппарата͵ как в центре, так и на местах.

Вместе с тем нарастание кризиса крепостничества, рост капиталистических отношений, усиление крестьянских выступлений - все это заставляло самодержавие приспосабливать административную систему к новым условиям.

Основные черты центрального управления:

1. В первой четверти века произошел переход от коллегиальной системы государственного управления к единоначалию. Это процесс был вызван как значительным ростом территории Российской империи, так и недостатками старой системы коллегиальных органов.

Их неповоротливость, не оперативность (все вопросы решались после обсуждения), неконкретная ответственность вызывали крайне важно сть создания таких органов власти, которые могли бы принимать решения единолично и нести всю полноту ответственности за выполнение возложенных на них функций и задач. Этот процесс особенно ускорился после воцарения Александра I, вступившего на престол в результате дворцового переворота.

2. Во главе государства и его весьма обширного аппарата чиновников по-прежнему стоял император , наделенный властью неограниченного монарха. Правление Александра I (1801-1825 гᴦ.) получило название ʼʼэпохи колебанийʼʼ.

Воспитанный на либеральных идеях ʼʼпросвещённого абсолютизмаʼʼ, он, с одной стороны, поддерживал конституционные надежды у своего ближайшего окружения, а с другой - всё больше склонялся к консервативным сторонникам сохранения незыблемости самодержавия.

Сменивший Александра I на троне, Николай I (1825-1856 гᴦ.) отбросил все либеральные колебания. Его ʼʼохранительнуюʼʼ политику можно характеризовать как последнюю попытку сохранения феодально-крепостнического общественного и государственного строя.

3. Большое влияние в первой четверти XIX в. приобрели совещательные органы при императоре Александра I.

Вместо ʼʼСовета при высочайшем дворе ʼʼ в 1801 ᴦ. был создан ʼʼНепременный (ᴛ.ᴇ. постоянный) совет ʼʼ, состоявший из 12 сановников, в основном консервативного направления. Впоследствии он стал называться ʼʼГосударственным советом ʼʼ.

Этот орган предназначался для рассмотрения важнейших законопроектов и дел по государственному управлению.

Но главную роль в первые годы царствования Александра I стал играть ʼʼНегласный (ᴛ.ᴇ. тайный) комитет ʼʼ. В него входили молодые, либерально настроенные друзья императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н.Новосильцев и Адам Чарторыйский). Именно они убеждали императора провести реформу государственного управления.

20 (8) сентября 1802 ᴦ. был издан манифест ʼʼОб учреждении министерств ʼʼ, которыми предполагалось заменить устаревшую систему петровских коллегий. Учреждалось 8 министерств: 1) Военных сухопутных сил; 2) Морских сил; 3) Иностранных дел; 4) Юстиции; 5) Внутренних дел; 6) Финансов; 7) Коммерции; 8) Народного просвещения.

Манифестом ʼʼОб учреждении министерствʼʼ, которым было положено начало реформированию исполнительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для России его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответственности министров перед парламентом. Министры, входившие в правительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Правда, поначалу предполагалось, что будет введена ʼʼконтрасигнатураʼʼ, то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было шагом вперед, ибо:

1) они действовали более оперативно;

2) усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей;

3) расширялось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 ᴦ. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организации и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленностью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университетов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось подготовкой кадров для госаппарата͵ осуществляло цензуру.

Все они строились на базе единоначалия. В манифесте подчеркивалась и личная ответственность каждого министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве.

Министры получали право законодательной инициативы. Ежегодно каждому из них полагалось представлять отчеты о своей деятельности императору и в Сенат .

Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, в случае если оно не соответствовало действующему законодательству. Но, поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные распоряжения, рассмотрение таких распоряжений в Сенате превращалось в простую формальность, а иногда вообще не проводилось.

Основой для создания Военного и Морского министерств, а так же Министерства иностранных дел стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком вошли в состав новых органов и работали ʼʼпо старому обрядуʼʼ. Другие министерства составились из нескольких старых или вновь создаваемых учреждений. Каждое министерство получило так называемый ʼʼНаказ ʼʼ, где определялись его задачи.

Одновременно с манифестом об учреждении министерств был обнародован указ ʼʼ…О лицах, избранных в управление министерствами ʼʼ.

Политика государства в отношении церкви в первой половине XIX в. определялась общими задачами перехода от коллегиальной системы управления к единоначалию. Но единоначалия не духовного лица, а светского чиновника - обер-прокурора Священного Синода.

В 1817 ᴦ. было создано Министерство духовных дел и народного просвещения.

Министру передавались административные функции Синода и устанавливался контроль за его судебной деятельностью.

При этом Министерство фактически не функционировало и вскоре было упразднено (в 1824 ᴦ.), поскольку при решении о его создании не были приняты в расчет экономические условия существования духовенства и ряд других факторов.

В 30-х годах Синод окончательно превратился в безгласный совещательный орган при обер-прокуроре. Синод оказался отделенным от остальной церковной организации промежуточными светскими органами. При этом преобладание в структуре церковного управления государственных элементов не получило законодательного закрепления. Самодержавие и духовенство были обоюдно заинтересованы в сохранении некоторой формальной самостоятельности церкви с целью сохранения ее престижа и влияния на народные массы.

Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века" 2017, 2018.

- Портрет XIX века

Развитие портрета в XIX веке предопределила Великая Французская революция, которая способствовала решению новых задач в этом жанре. В искусстве довлеющим становится новый стиль - классицизм, и поэтому портрет теряет пышность и слащавость работ XVIII века и становится более... .

- Кёльнский собор в XIX в.

В течение нескольких веков собор продолжал стоять в незавершённом виде. Когда в 1790 году Георг Форстер прославлял устремлённые ввысь стройные колонны хора, который уже в годы его создания рассматривали как чудо искусства, кёльнский собор стоял незаконченным каркасом,... .

- Из резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции.

Вариант №1 Инструкция для студентов КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ СТУДЕНТОВ Оценка «5»: 53-54 балла Оценка «4»: 49-52 баллов Оценка «3»: 45-48 баллов Оценка «2»: 1-44 баллов На выполнение работы необходимо 1 час 50 мин. – 2 часа.Уважаемый студент! Вашему вниманию...

Высшей властью в Российском государстве оставалась императорская, которая закреплялась законодательно: власть управления во всем пространстве Российской империи принадлежит государю; она является верховной, самодержавной и неограниченной, то есть все императорские распоряжения имеют безусловную юридическую силу. Верховная власть была наследственной, и правом наследования престола обладали только члены царствующего Дома Романовых в соответствии с определенным порядком престолонаследия. Члены императорского дома имели особые права и привилегии, и в соответствии со степенью родства с императором получали фамильные титулы, закреплявшие их иерархическое положение.

Органами высшего государственного управления страны являлись Государственный совет, Комитет министров и собственная его императорского величества канцелярия, действовавшие от имени и по повелениям российского императора. Государственный совет был учрежден законодательным актом императора Александра I от 1 января 1810 года. и являлся высшим законосовещательным учреждением империи. Его председателем являлся сам император, который утверждал одобренные членами Государственного совета законопроекты. Структурно Государственный совет состоял из общего собрания, пяти департаментов, двух комиссий (по составлению законов и принятию прошений) и государственной канцелярии. Для решения совместных по государственным интересам вопросов созывались объединенные заседания департаментов.

В первой половине XIX века Правительствующий Сенат постепенно был преобразован в высший судебный орган, состоящий из департаментов, возглавляемых обер-прокурорами. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, одновременно являвшийся министром юстиции. Высшим законосовещательным и административным органом по делам Русской Православной церкви оставался Святейший Правительствующий Синод, возглавляемый обер-прокурором.

Комитет министров как особое правительственное учреждение был создан по манифесту от 8 сентября 1802 года и состоял из председателя и директоров департаментов Государственного Совета, министров, главноуправляющих отдельными ведомствами на правах министерств и государственного секретаря. На рассмотрение Комитета министров выносились текущие дела министерств и дела, которые особо подлежали рассмотрению Комитета. Кроме того, здесь рассматривались материалы ревизий, проводимых Сенатом, а также дела, связанные с устройством железных дорог, учреждением акционерных обществ и некоторые другие. Комитет министров готовил заключения, которые передавались на утверждение императором и впоследствии направлялись для исполнения в соответствующие государственные учреждения.

Важное место в системе высших органов управления занимала собственная его величества канцелярия, состоящая в царствование императора Николая I из шести отделений. Канцелярия при необходимости оперативно связывала императора со всеми правительственными учреждениями. Первое отделение занималось вопросами государственной службы и анализом отчетов министров и губернаторов, второе отделение занималось кодификацией законов, третье отделение - обеспечением государственной безопасности, четвертое отделение заведовало женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, пятое - крестьянскими делами и шестое - управлением Кавказскими территориями.

Центральные органы управления Российской империи в первой половине XIX века

Они были наделены большими правами и полномочиями в деятельности министерств, которые возглавляли. При каждом министре действовала канцелярия, совет министра и общее присутствие департаментов. Согласно утвержденному принципу единоначалия директора департаментов напрямую подчинялись министру, начальники отделения - директору департамента, столоначальники - только начальнику своего отделения. Совет министра выполнял совещательную функцию и состоял из товарища (заместителя) министра, директоров департаментов и начальника канцелярии. Ежегодно министры подавали отчеты в Государственный совет и министерство финансов.

Местные государственные органы и учреждения Российской империи первой половины XIX века

Губернаторы назначались верховной властью, но находились в двойном подчинении: они были подотчетны императору и в тоже время состояли на государственной службе в МВД Российской империи, откуда получали распоряжения и приказы. Губернаторы могли быть гражданскими и военными; последним подчинялись войска внутренней стражи, дислоцировавшиеся на территории губернии. Генерал-губернаторы имели право делать личные доклады императору и получать непосредственно от него указания. Доклады и рапорты губернаторов, чьи территории входили в генерал-губернаторство, проводились в правительственные учреждения через канцелярию генерал-губернатора.

При губернаторах назначались вице-губернаторы в качестве заместителей с установленными законом полномочиями. В качестве управляющего органа были на местах учреждены губернские правления, состоявшие из общего присутствия и канцелярии. Председателем общего присутствия являлся губернатор. В общем присутствии обсуждали новые законодательные акты и распоряжения высшей власти касательно исполнения в губерниях. Канцелярия правления состояла из четырех отделений: первой обнародовало законы и выпускало газету «Губернские ведомости», второе руководило полицией, третье занималось делами юстиции, четвертое осуществляло связь с местными финансовыми и хозяйственными учреждениями.

Отдельным органом была казенная палата, возглавлявшаяся вице-губернатором, которая состояла из управляющего, его помощника и отделений. Хозяйственное отделение управляло государственными крестьянами и государственным имуществом; лесное отделение - казенными лесами и лесной стражей; казначейское отделение заведовало казначействами в уездах; контрольное отделение осуществляло ревизию казначейств.

Уездным органом управления был нижний земский суд во главе с капитан-исправником. В состав такого суда входили дворянские заседатели, избиравшиеся из уездного дворянства. В 1837 году этот орган стал именоваться просто земским судом, в составе которого были исправник, непременный заседатель и два сельских заседателя из государственных крестьян. При земском суде действовала канцелярия, состоявшая из исполнительного и следственного столов.

Для усиления административного контроля уезды были разделены на станы, во главе которых были поставлены становые приставы, назначавшиеся губернатором. В уездных городах действовали управы благочиния во главе с городничими. Уездный суд был первой инстанцией для мелких уголовных и гражданских дел. Судами второй инстанции на уровне губернии являлись палаты уголовного и гражданского суда. Кроме того, действовали губернские совестные суды, в столичных городах надворные суды, а в крупных городах с развитием капиталистических отношений возникли коммерческие суды..

В 1809 году в состав Российской империи вошло великое княжество Финляндское , разделенное на восемь губерний. Верховная власть принадлежала императору. Высшими органами власти в Финляндии являлись Сенат и Сейм. Сенат состоял из двух департаментов, занимавшихся гражданским управлением и наблюдением за отправлением правосудия. Председателем Сената был генерал-губернатор, которому подчинялись губернаторы. Сейм являлся сословно-представительным органом и созывался через каждые пять лет. При участии Сейма изменялись либо отменялись законы, устанавливались новые налоги.

В 1815 году в состав Российской империи вошло царство Польское, верховная власть в котором принадлежала российскому императору. Управлял Польшей наместник из императорской семьи, при котором действовали государственный и административный советы. Законодательную власть осуществлял Сейм, собиравшийся один раз в два года для обсуждения законопроектов, касавшихся управления Польшей. Территориально царство Польское разделялось на восемь воеводств, которые в свою очередь делились на поветы (уезды), а поветы - на гмины (волости). В 1830-е годы Сейм и государственный совет при наместнике были упразднены, административный совет стал главным органом власти и управления. Воеводства были переименованы в губернии, а поветы в уезды.

На присоединенных кавказских территориях было установлено административно-территориальное деление на губернии и уезды, округа и области, для управления созданы государственные учреждения. Высшая власть была передана главнокомандующему российскими войсками на Кавказе. В 1840-е годы на Кавказе вводится наместническое правление. При наместнике учреждаются совет из военных губернаторов и назначенных императором чиновников и канцелярия.

На обширной территории Сибири учреждают два генерал-губернаторства, разделенных на губернии, которые в свою очередь разделялись на округа. Для вошедших в состав России казахских земель было установлено деление на округа, волости и аулы. Ханская власть была отменена, а местная аристократия (султаны) была привлечена для управления округами и волостями.

На территории Прибалтики действовало генерал-губернаторство, состоявшее из трех губерний, для управления которыми были созданы местные органы управления.

Таким образом, можно отметить, что в первой половине XIX века в Российской империи произошла последовательная и систематическая организация государственной службы, в результате которой сложился особый тип российского чиновника, который впоследствии активно участвовал в проведении государственно-правовых реформ.

Государственное управление в 1-й пол.XIXв.
В первой половине XIX в. в государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.
Став императором, Александр I опирался на своих близких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзьями юности», объединил их в «Негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оценил впоследствии Александр I.
Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Совету 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, подготовить для императора свои соображения по различным вопросам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассматривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.
Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802г. Комитет министров - новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов.
Изменены функции, состав, статус Сената, который к началу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раздробленный на обособленные департаменты, канцелярии со смешанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекомендации своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования.
Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802) объявил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.
Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.
На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.
Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».
Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.
Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями.
Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.
Центральное управление.
Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 г.). Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство ведает определенной частью их, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых, министры назначаются императором, перед ним ответственны, непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть обосновано расходование средств структурами министерства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады императору с соответствующими заключениями, мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр управляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Изменение местного государственного управления
Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.
Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената - контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит».
Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

Высшей властью в Российском государстве оставалась императорская, которая закреплялась законодательно: власть управления во всем пространстве Российской империи принадлежит государю; она является верховной, самодержавной и неограниченной, то есть все императорские распоряжения имеют безусловную юридическую силу. Верховная власть была наследственной, и правом наследования престола обладали только члены царствующего Дома Романовых в соответствии с определенным порядком престолонаследия. Члены императорского дома имели особые права и привилегии, и в соответствии со степенью родства с императором получали фамильные титулы, закреплявшие их иерархическое положение.

Органами высшего государственного управления страны являлись Государственный совет, Комитет министров и собственная его императорского величества канцелярия, действовавшие от имени и по повелениям российского императора. Государственный совет был учрежден законодательным актом императора Александра I от 1 января 1810 года. и являлся высшим законосовещательным учреждением империи. Его председателем являлся сам император, который утверждал одобренные членами Государственного совета законопроекты. Структурно Государственный совет состоял из общего собрания, пяти департаментов, двух комиссий (по составлению законов и принятию прошений) и государственной канцелярии. Для решения совместных по государственным интересам вопросов созывались объединенные заседания департаментов.

Комитет министров как особое правительственное учреждение был создан по манифесту от 8 сентября 1802 года и состоял из председателя и директоров департаментов Государственного Совета, министров, главноуправляющих отдельными ведомствами на правах министерств и государственного секретаря. На рассмотрение Комитета министров выносились текущие дела министерств и дела, которые особо подлежали рассмотрению Комитета. Кроме того, здесь рассматривались материалы ревизий, проводимых Сенатом, а также дела, связанные с устройством железных дорог, учреждением акционерных обществ и некоторые другие. Комитет министров готовил заключения, которые передавались на утверждение императором и впоследствии направлялись для исполнения в соответствующие государственные учреждения.

Важное место в системе высших органов управления занимала собственная его величества канцелярия, состоящая в царствование императора Николая I из шести отделений. Канцелярия при необходимости оперативно связывала императора со всеми правительственными учреждениями. Первое отделение занималось вопросами государственной службы и анализом отчетов министров и губернаторов, второе отделение занималось кодификацией законов, третье отделение – обеспечением государственной безопасности, четвертое отделение заведовало женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, пятое – крестьянскими делами и шестое – управлением Кавказскими территориями.

Центральные органы управления Российской империи в первой половине XIX века

В начале XIX века произошла замена коллегиальных органов на министерства, в которых власть передавалась первому по значимости должностному лицу, ответственному перед императором. В соответствии с манифестом от 8 сентября 1802 года были учреждены восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, юстиции, народного просвещения и на правах министерства государственное казначейство. Министерства состояли из департаментов, которые разделялись на отделения, состоявшие из так называемых столов. Министры назначались императором и входили в состав Комитета министров. Они были наделены большими правами и полномочиями в деятельности министерств, которые возглавляли. При каждом министре действовала канцелярия, совет министра и общее присутствие департаментов. Согласно утвержденному принципу единоначалия директора департаментов напрямую подчинялись министру, начальники отделения – директору департамента, столоначальники – только начальнику своего отделения. Совет министра выполнял совещательную функцию и состоял из товарища (заместителя) министра, директоров департаментов и начальника канцелярии. Ежегодно министры подавали отчеты в Государственный совет и министерство финансов.

Местные государственные органы и учреждения Российской империи первой половины XIX века

Российская империя в результате значительных территориальных приобретений на Западе и на Востоке являлась крупным централизованным государством, в административно-территориальном устройстве имевшая более 40 губерний и 10 генерал-губернаторств. Последние включали в себя столичные города Санкт-Петербург и Москву, а также территории, объединявшие несколько губерний на окраинах государства. Губернии в административном порядке делились на уезды, а уезды – на волости. Губернаторы назначались верховной властью, но находились в двойном подчинении: они были подотчетны императору и в тоже время состояли на государственной службе в МВД Российской империи, откуда получали распоряжения и приказы. Губернаторы могли быть гражданскими и военными; последним подчинялись войска внутренней стражи, дислоцировавшиеся на территории губернии. Генерал-губернаторы имели право делать личные доклады императору и получать непосредственно от него указания. Доклады и рапорты губернаторов, чьи территории входили в генерал-губернаторство, проводились в правительственные учреждения через канцелярию генерал-губернатора.

При губернаторах назначались вице-губернаторы в качестве заместителей с установленными законом полномочиями. В качестве управляющего органа были на местах учреждены губернские правления, состоявшие из общего присутствия и канцелярии. Председателем общего присутствия являлся губернатор. В общем присутствии обсуждали новые законодательные акты и распоряжения высшей власти касательно исполнения в губерниях. Канцелярия правления состояла из четырех отделений: первой обнародовало законы и выпускало газету «Губернские ведомости», второе руководило полицией, третье занималось делами юстиции, четвертое осуществляло связь с местными финансовыми и хозяйственными учреждениями. Отдельным органом была казенная палата, возглавлявшаяся вице-губернатором, которая состояла из управляющего, его помощника и отделений. Хозяйственное отделение управляло государственными крестьянами и государственным имуществом; лесное отделение – казенными лесами и лесной стражей; казначейское отделение заведовало казначействами в уездах; контрольное отделение осуществляло ревизию казначейств.

Органом управления в уезде являлся нижний земский суд во главе с капитан-исправником. В состав такого суда входили дворянские заседатели, избиравшиеся из уездного дворянства. В 1837 году этот орган стал именоваться просто земским судом, в составе которого были исправник, непременный заседатель и два сельских заседателя из государственных крестьян. При земском суде действовала канцелярия, состоявшая из исполнительного и следственного столов. Для усиления административного контроля уезды были разделены на станы, во главе которых были поставлены становые приставы, назначавшиеся губернатором. В уездных городах действовали управы благочиния во главе с городничими. Уездный суд выступал первой инстанцией для мелких уголовных и гражданских дел. Судами второй инстанции на уровне губернии являлись палаты уголовного и гражданского суда. Кроме того, действовали губернские совестные суды, в столичных городах надворные суды, а в крупных городах с развитием капиталистических отношений возникли коммерческие суды.

В 1809 году в состав Российской империи вошло великое княжество Финляндское, разделенное на восемь губерний. Верховная власть принадлежала императору. Высшими органами власти в Финляндии являлись Сенат и Сейм. Сенат состоял из двух департаментов, занимавшихся гражданским управлением и наблюдением за отправлением правосудия. Председателем Сената был генерал-губернатор, которому подчинялись губернаторы. Сейм являлся сословно-представительным органом и созывался через каждые пять лет. При участии Сейма изменялись либо отменялись законы, устанавливались новые налоги.

В 1815 году в состав Российской империи вошло царство Польское, верховная власть в котором принадлежала российскому императору. Управлял Польшей наместник из императорской семьи, при котором действовали государственный и административный советы. Законодательную власть осуществлял Сейм, собиравшийся один раз в два года для обсуждения законопроектов, касавшихся управления Польшей. Территориально царство Польское разделялось на восемь воеводств, которые в свою очередь делились на поветы (уезды), а поветы – на гмины (волости). В 1830-е годы Сейм и государственный совет при наместнике были упразднены, административный совет стал главным органом власти и управления. Воеводства были переименованы в губернии, а поветы в уезды.

На обширной территории Сибири учреждают два генерал-губернаторства, разделенных на губернии, которые в свою очередь разделялись на округа. Для вошедших в состав России казахских земель было установлено деление на округа, волости и аулы. Ханская власть была отменена, а местная аристократия (султаны) была привлечена для управления округами и волостями.

Первая половина XIX в. включает в себя два царствования: Александра Павловича I (1801–1825 гг.) и Николая Павловича I (1825–1856 гг.).

В этом периоде Российскому правительству пришлось решать несколько задач, которые в значительной степени определили дальнейшее развитие государственных и правовых институтов.

Первая задача возникла в связи с разразившейся во Франции в конце XVIII в. буржуазно-демократической революцией, которая свергла с престола династию Бурбонов и казнила короля Людовика XVI. Под влиянием этих событий в Европе зашатались другие троны, стали активно распространяться либеральные идеи: свободы (индивидуальной и политической), равенства, конституции, борьбы с тиранами и т.п. В России это влияние выразилось в движении декабристов, которые 14 декабря 1825 г. вывели войска на Сенатскую площадь в Петербурге под лозунгами уничтожения самодержавия и введения конституционного правления.

Закономерным явлением во внутренней политике российского правительства становится задача стабилизации монархической власти и ее частичное реформирование с целью укрепления государственности. Решить ее пытались оба императора и в особенности Николай I, который пришел к власти в разгар событий 14 декабря 1825 г., лично вел следствие по делу декабристов и сумел извлечь из него некоторые уроки.

Вторая задача органично вытекала из первой, но была поставлена экономикой, формирующимися в стране капиталистическими рыночными отношениями. Развитие товарно-денежного хозяйства сдерживалось наличием крепостного права. Пагубное влияние крепостничества сказывалось, во-первых, в том, что у производителей отсутствовали стимулы к повышению производительности труда, к накоплению средств. С другой стороны, прикрепление крестьян к земле не способствовало формированию рынка свободной рабочей силы. Рынок же не может развиваться без капиталов и наличия свободных рабочих рук.

Проблема отмены крепостного права, вставшая во весь свой рост ещё при Екатерине II, досталась по наследству ее внукам. Решить ее окончательно им не удалось, но значительные шаги в направлении ее решения ими были предприняты. О том свидетельствуют законы, с помощью которых социальные отношения приспосабливались к рынку: 1801 г. «о предоставлении купечеству, мещанству и казенным поселянам права приобретать покупкою земли»; 1803 г. – «Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных»: 1842 г. – «О представлении помещикам права заключать с крестьянами договоры на отдачу им участков земли в пользование за условленные повинности»; 1848 г. – «О предоставлении крестьянам помещичьим и крепостным людям права покупать и приобретать в собственность земли, дома, лавки и недвижимое имущество» и др.

На протяжении почти всей первой половины века российскому государству пришлось решать ещё одну, связанную с первой, задачу, которая отвлекала его от проблем внутренних. Это борьба с французской экспансией в Европе и собственная российская экспансия на всех направлениях: западном, восточном и южном. Россия была непременной участницей всех коалиций западных стран, пытавшихся сдержать распространение революционной французской «заразы» на континенте и унять непомерные амбиции императора французов – Наполеона Бонапарта.

Россия в этой борьбе пережила ряд блистательных побед, особенно в ее финальной части, но ещё больше было поражений и унижений (достаточно вспомнить поверженную и сожженную Москву). Тем не менее борьба завершилась победой, что резко подняло авторитет российского императора не только на внешней, но и на внутренней арене. Используя его, Россия продолжила наращивать свою территориальную мощь, превращаясь в огромную мировую державу (Польша, Финляндия, Молдавия, Кавказ, Средняя Азия, Казахстан вошли в этом периоде в ее состав). Правительство России было вынуждено в своей политике учитывать интересы наций, влившихся в состав империи, а с другой стороны, бороться со всякими центробежными тенденциями, распространять государственное право империи на новые территории и национальные окраины. Это была одна из сложнейших задач, с которой российское государство успешно справилось.

Итак, как реформировалась государственная система России? Что нового, достойного быть отмеченным, появилось в этом периоде?

8 сентября 1802 г. Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств», которым было положено начало реформированию исполнительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для России его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответственности министров перед парламентом. Министры, входившие в правительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Правда, поначалу предполагалось, что будет введена «контрасигнатура», то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было шагом вперед, ибо 1) они действовали более оперативно, 2) усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, 3) расширялось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 г. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организации и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленностью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университетов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось подготовкой кадров для госаппарата, осуществляло цензуру.

В 1811 г. под руководством М. М. Сперанского был издан документ «Общее учреждение министерств», который определил правовой статус этих органов. Власть министров обозначалась в нем как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная императору. Аппарат министерств делился на департаменты (присутствия) по направлениям деятельности и канцелярии, в которых велось делопроизводство. В 1812 г. основан Комитет министров (Кабинет), в который помимо министров вошли председатели департаментов Государственного совета, Государственный секретарь (глава Госсовета) и назначенные царем некоторые высшие сановники империи. При Николае I в состав Комитета министров входил наследник престола.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались императором, кроме разного рода мелких дел (назначения пенсий, пособий и пр.). Комитет министров заменял императора в его отсутствие, а при нем осуществлял надзор за высшими органами управления. Таким образом, в лице Комитета министров Россия получила в начале XIX в. высший административный законосовещательный орган, который был упразднен только в апреле 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы.

При Александре I были предприняты также попытки реформирования законодательной власти. Сначала предполагалось наделение законодательными правами реформированного Сената, но в 1810 г. после привлечения к разработке проектов государственных реформ М. М. Сперанского, в качестве аналога западных парламентов был создан Государственный совет (просуществовал до 1917 г.) с числом членов от 40 до 90 (в разные годы). Но это не был выборный орган. Члены Госсовета назначались императором из высших чиновников империи, а сам император председательствовал на его заседаниях и утверждал принятые им законы.

Основная работа по подготовке законопроектов осуществлялась в Первом департаменте законов, укомплектованном профессиональными юристами. Остальные четыре департамента руководили военными делами, делами гражданскими и духовными, экономикой. Пятый департамент управлял делами Царства Польского. При Александре 1 Госсовет главенствовал над системой министерств.

При Николае I всю систему центральных отраслевых органов государственного управления возглавила Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Госсовет и Комитет министров вынуждены были уйти в тень. С.Е.И.В. Канцелярия состояла из шести отделений, деятельность которых охватывала все сферы государственной жизни. Первое контролировало министерства, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Оно обладало законодательной инициативой и разрабатывало проекты законов. Второе Отделение осуществляло кодификационные работы, обобщало юридическую практику. Третье Отделение руководило борьбой с государственными преступлениями, с «революцией», осуществляло контроль за деятельностью религиозных сект, вело надзор за некоторыми категориями граждан, в том числе за неблагонадежными персонами, наблюдало за местами лишения свободы. Третьему Отделению подчинялась полиция и созданная в 1827 г. жандармерия. Оперативная работа велась в семи жандармских округах, на которые была поделена Российская империя. В губернских и портовых городах действовали команды жандармов, в задачу которых входило «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», а также «рассеяние законом запрещенных скопищ».

Четвертое Отделение С.Е.И.В. Канцелярии занималось организацией благотворительной деятельности и женского образования. Пятое Отделение подготовило и провело реформу управления государственными крестьянами. В Шестом Отделении сосредоточивались кавказские дела. В целом С.Е.И.В. Канцелярия фактически стояла над всем аппаратом управления, а права ее отделений не отличались от прав министерств.

При Александре I по инициативе Сперанского была предпринята также попытка реформировать процесс продвижения государственного чиновничества по служебной лестнице. До 1909 г. это продвижение до чина статского советника (5 класс – низший генеральский чин) осуществлялось по принципу выслуги. Прослуживший необходимое число лет чиновник получал следующий чин независимо от места, которое занимал, и от своих реальных заслуг. Вверх продвигались все: и нерадивые, и невежды. Особо стараться исполнять долг не было стимула, ибо вступивший в службу раньше, пусть не столь способный и нечистый на руку, был недосягаем для шедших после него.

По указу 1909 г. для гражданских чинов был введен образовательный ценз. Начиная с коллежского асессора (8 класс – низший штаб-офицерский чин), необходимо было иметь высшее университетское образование или сдать соответствующий экзамен. Для производства же в статские советники требовался ещё 10-летний стаж службы, в том числе 2 года на ответственных должностях.

Экзамен предполагал «грамматическое знание русского языка и правильное на нем сочинение», «знание по крайней мере одного языка иностранного и удобность перелагать с него на русский», «основательное знание прав естественного римского и частного гражданского с приложением последнего к российскому законодательству», «сведения в государственной экономии и законах уголовных», «основательное знание отечественной истории», истории всеобщей с географией и хронологией, «первоначальных оснований статистики» и «знание по крайней мере начальных оснований математики и общие сведения о главных частях физики». Все эти знания должны были способствовать не только совершенствованию умственных и деловых качеств чиновников, но и нравственности. И хотя этот ненавидимый косной чиновничьей массой закон был отменен в 1834 г., он сыграл свою роль в выработке критериев, которым должен был отвечать облеченный властью и исполненный чувства долга ответственный государственный человек. По авторитетному мнению современников он способствовал повышению культурного уровня чиновников.