Проявление метода равенства сторон в финансовом праве. Методы правового регулирования
Для выявления специфики финансового права большое значение имеет не только определение его предмета, но и используемых методов правового регулирования общественных отношений, т.е. совокупности приемов воздействия на общественные отношения, применяемых при регулировании этих отношений. Метод правового регулирования реализуется также в степени влияния на поведение участников общественных отношений. Каждый метод правового регулирования имеет свои характерные черты, в совокупности которых и достигаются задачи и цели правовой регламентации.
Изначально в науке финансового права возникал вопрос о наличии собственного самостоятельного метода правового регулирования. В 1976 году В.В. Бесчеревных констатировал, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего метода правового регулирования и не применяет различные («разные») методы регулирования, а использует так называемый административный метод [Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24-32 ]. В противовес данной точке зрения в историческом разрезе Е.А. Ровинский считал, что финансовому праву присущ свой особый метод правового регулирования [Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. – С. 78 ]. Данная точка зрения в настоящее время возобладала в финансово-правовой литературе с определенными модификациями в контексте выделения особенностей императивного метода, присущего данному публично-правовому массиву правовой системы. Так, И.В. Рукавишникова, считает, что современный финансово-правовой метод отражает общие тенденции государственной финансовой политики и проявляется в сочетании управляющего государственного вмешательства в процесс функционирования финансовой системы с элементами саморегулирования отдельных ее сегментов» [Рукавишникова И.В. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг // Финансовое право. – 2005. – № 7. – С. 27–28 ].
Анализируя систему воздействия на отношения, регулируемые финансовым правом, можно сделать вывод о том, что основным методом, который используется для регулирования этих отношений является императивный метод или метод властных предписаний , который заключается в том, что одна сторона (государство в лице специально уполномоченных органов) издает властные предписания, обязательные для выполнения другой стороной (хозяйствующие субъекты и физические лица) в процессе осуществления финансовой деятельности.
Указанный метод не может рассматриваться в качестве специфического способа воздействия именно на финансовые отношения, поскольку характерен для ряда публично-правовых отраслей. В связи с этим, отдельные представители теории права придерживаются точки зрения, согласно которой не существует особых «отраслевых» методов правового регулирования, а имеются только императивный и диспозитивный методы, которые являются общеюридическими, применяемыми во всех отраслях (подотраслях) права, с учетом присущих им особенностей в рамках разделения всего правового массива на частное и публичное право. Это, в свою очередь, требует от представителей соответствующих отраслевых правовых наук, выделения специфических особенностей, характеризующих метод правового регулирования, характеризующих ту или иную отрасль права. Незавершенность данного процесса (изучение специфических особенностей метода регулирования каждой отдельно взятой отраслью права) создало почву для возникновения так называемой теории единого метода правового регулирования, которая разрабатывалась в трудах А.М. Витченко [Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. – Саратов, 1974. – С. 52 ], А.Б. Пешкова [Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. – Иркутск, 1974. – С. 56–57 ], В.Д. Сорокина [Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). – СПб., 2003. – С. 98–115 ]. Исходя из вышеуказанных общетеоретических постулатов, К.С. Бельский прямо указывает, что метод финансового права – единый метод правового регулирования, но со своими особенностями [Бельский К.С. Метод финансового права // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 43 ].
В связи с этим, общее направление, заданное «первичным» методом (императивным или диспозитивным) правового регулирования, в отраслях права может совпадать, однако правовой режим конкретной правовой отрасли (в данном случае финансового права) будет обладать рядом специфическим особенностей (характерные черты метода властных предписаний, применяемого в финансовом праве):
- доминирование позитивных обязываний , которые выполняют роль прямого регулятора соответствующих социальных связей, возникающих в процессе финансовой деятельности государства. Поведение участников финансовых отношений обусловлено предписаниями, выраженными нормативными финансово-правовыми актами, принятыми государством в лице его уполномоченных органов в одностороннем порядке. В отличие от юридических дозволений и запретов, позитивные обязывания предусматривают определенную модель поведения, которую должен реализовать субъект финансового права, вступающий в те или иные правовые отношения. Юридическая характеристика предписаний выражается в том, что они опосредуются правоотношениями, в которых на одну сторону возложена юридическая обязанность совершать активные действия, а другая сторона обладает правом требовать, а в случае неисполнения – возможностью обеспечить реальное исполнение юридической обязанности.
В предписаниях выражена преимущественно активно-действенная, принудительно-обязывающая сторона правового регулирования, причем тем, кому адресовано предписание, вменяется в обязанность совершить то, что они, возможно, и не совершили или совершили бы в ином объеме;
- ограничение правовой инициативы субъектов финансового права (конформизм) , т.е. невозможность ими, как правило, по своему усмотрению приобретать права и обязанности, определять их содержание. Как отмечает Н.П. Кучерявенко главной особенностью метода властных предписаний является отсутствие права оперативной самостоятельности субъектов. Права и обязанности субъектов отношений регламентируются однозначно, без каких-либо вариантов и преимущественно императивными нормами [Кучерявенко Н.П. К вопросу об уровне дискуссий в финансово-правовой науке: кризис жанра // Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник. 2006 / Под ред. С.В. Запольского; Д.М. Щекина. – М.: Статут, 2007. – С. 80 ]. В то же время данное ограничение не является абсолютным, предполагающим в некоторых случаях и проявление инициативно-усмотрительных действий со стороны субъектов финансовых отношений в финансовых отношениях. Как отмечает, Д.В. Винницкий (применительно к налоговым отношениям), важнейшим элементом фактического состава, порождающим возникновение правоотношения по уплате налога (налоговое обязательство), является факт получения или владения объектом налогообложения (получение дохода, владение имуществом и т.д.) или совершение лицом действий, имеющих экономическое значение и признаваемых объектом налогообложения (реализация товаров (работ, услуг) и т.д.). Частный субъект налогового права, как правило, способен контролировать процесс формирования объекта налогообложения; действия по его получению, сохранению в распоряжении либо экономически значимые действия, непосредственно признаваемые объектом налогообложения, являются результатом проявления воли данного субъекта и его инициативных действий [Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СПб., 2003. – С. 174 ];
- юридическое неравенство субъектов финансового права , выражающееся в различии содержания их правосубъектности. Государство, как субъект финансового правоотношения, наделено более широкими правами, чем другой субъект этого отношения, например, налогоплательщик, т.е. государство в данном правоотношении выступает в качестве управомоченного субъекта, а налогоплательщик – в качестве обязанного. При этом следует обратить внимание, что обязанная сторона находится в функциональной зависимости от властного субъекта и организационно не подчинена ему;
- тесная связь с экономической политикой, проводимой государством. Непосредственная связь метода правового регулирования финансовых отношений с основными направлениями государственной экономической политики, а также возможность законодателя использовать различные экономико-правовые способы для достижения эффективности финансово-правового регулирования призвана обеспечить построение оптимально-эффективной модели взаимодействия публичных и частных субъектов в процессе выполнения последними своих финансовых обязательств.
Императивный метод является доминирующим при регулировании общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Как отмечает И.В. Рукавишникова, сфера финансовой деятельности представляет собой одну из стратегических функций любого государства и потому подвергается тщательной правовой регламентации, постоянному государственному регулированию и контролю. Использование императивного метода правового регулирования финансовых отношений является оправданным, поскольку с его помощью желаемый для государства и общества в целом результат достигается более действенно, с наименьшими временными, экономическими и иными затратами [Рукавишникова И.В. Метод финансового права. – М., 2004. – С. 56 ].
В то же время, в настоящее время предпринимаются попытки совместить при регулировании финансовых отношений императивные (публично-правовые) и диспозитивные (гражданско-правовые) начала, в связи с чем наряду с методом властных предписаний в финансовом праве все более используется диспозитивныйметод .
Диспозитивность в праве означает наличие у его субъектов (участников правоотношения) известной степени свободы волеизъявления относительно своих прав и обязанностей в пределах, предусмотренных соответствующими нормами права [Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структуры // Журнал российского права. – 2006. – № 2. – С. 87 ].
Использование диспозитивности в финансовом праве восходит к общей тенденции использования диспозитивности в теории права. Как отмечает АС. Пиголкин все большее распространение получает диспозитивная форма регулирования, дающая возможность сторонам правоотношений самим определять пути достижения поставленных целей, устанавливать права и обязанности через договор, соглашение вместо жесткого императива, не оставляющего возможности выбора вариантов [Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. – СПб., 2003. – С. 20 ]. Как нам представляется, за договорными источниками права перспективное будущее. В условиях глобального развития и упрочения взаимозависимости субъектов интернациональной экономики, рыночного высокотехнологичного развития экономической сферы особое значение приобретает не единичное принудительное, а совместное согласительно-добровольное правовое регулирование.
Следует согласиться с авторами, высказывающимися за преодоление сложившегося в правовой теории и практике стереотипа, будто диспозитивные нормы права присущи в основном гражданскому праву и некоторым другим отраслям частного права. Как отмечает И.С. Лапшин, сфера действия диспозитивных юридических норм касается большинства отраслей действующего законодательства как частного, так и публичного российского права [Лапшин И.С. Диспозитивные нормы права. – Н. Новгород, 2002. – С. 7 ]. Все большее использование диспозитивного метода правового регулирования предполагает комплексный характер многих правовых образований на современном этапе развития правовой системы. Как отмечает Е.Г. Лукьянова, в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов регулирования в различных отраслях законодательства. Данную тенденцию применительно к развитию системы права можно обозначить как размывание границ между частным и публичным правом, а применительно к системе законодательства – как нарастание комплексного нормативного регулирования общественных отношений [Лукьянова Е.А. Основные тенденции развития российского права в условиях глобализации // Государство и прав. – 2004. – № 7. – С. 87 ]. В рамках общего характера развития отраслей права А.В. Поляков отмечает, что не существует «чисто» публично-правовых или «чисто» частноправовых отраслей. Любая отрасль и любая норма права включает в себя в той или иной степени и момент «публичный» и момент «частный» [Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: курс лекций. – СПб., 2004. – С. 740 ].
Экстраполяция научно-методологических основ использования диспозитвных начал в теории права находит свое отражение и в науке финансового права [Ивлиева М.Ф. Финансовое право как отрасль права, отрасль законодательства и учебная дисциплина в современных условиях // Вестник МГУ. – 1999. – № 6. – С. 92; Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть: учебник. – М., 1999. – С. 30; Козырин А.Н. Соотношение частного и публичного в финансовом праве // Журнал российского права. – 2003. – № 1. – С. 42–43; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 64–68; Рукавишникова И.В. Метод финансового права. – 2-е изд. – М., 2006. С. 240–259; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. – М., 2006. – С. 94–108; Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.. 2007. С. 92-128 ]. Как отмечает М.В. Карасева: «Если финансовое право в том виде, в котором оно существовало в советское время, было очень близко, практически неотрывно от административного права, то сегодня оно заняло место пограничной отрасли на стыке публичного и частного права» [Карсева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. – 2003. – № 12. – С. 10 ]. О.Н. Горбунова акцентирует внимание на том, что императивный метод воздействия должен использоваться с большой осторожностью, чтобы не исказить экономическую сущность финансовых отношений. «Нужно иметь в виду, что экономическая сущность не зависима от воли людей и складывается в соответствии с экономическими законами, а в административном регулировании много субъективного усмотрения и даже волюнтаризма, который недопустим в регулировании финансов и финансовой деятельности» [Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 42-43 ].
Следует отметить, что элементы диспозитивности все активнее используются законодателем при финансово-правовом регулировании общественных отношений. Например, ст. 50 НК предусматривает гражданско-правовую конструкцию, призванную обеспечить исполнение налогового обязательства налогоплательщиком, - залога имущества, который оформляется договором между залогодателем – плательщиком (иным обязанным лицом) и налоговым органом.
Широкое использование диспозитивных начал как в науке, так и в законодательстве приводит к тому, что некоторые авторы прямо полагают, что финансовое право использует два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. При этом данный автор констатирует, что императивный метод является основным [Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 86 ]. А.В. Демин разработал концепцию о применении при регулировании публичных правовых отношений договорного метода. При этом обосновывается появление таких видов публичных договоров как административно-правовой договор, финансово-правовой договор [Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. – Красноярск, 1998. – С. 15 ].
В то же время нельзя переоценивать степень диспозитивности в финансовом праве, т.к. характерным признаком рассматриваемых дозволений является то, что диспозитивность в выборе варианта поведения субъекта обусловлена императивным предписанием о необходимости совершения такого выбора. Другими словами, участники финансовых правоотношений не вправе отказаться от осуществления каких-либо возложенных на них полномочий, но управомочены оптимизировать этот процесс разрешенными способами (например, процесс оптимизации налогообложения, если и осуществляется, то только в очерченных императивными нормами рамках). В связи с этим, М.В. Карасева отмечает, что диспозитивный метод, применяемый в финансовом праве, не равен диспозитивному методу, используемому в частно-правовом регулировании. Он представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал. В этом смысле диспозитивный метод в финансовом праве может рассматриваться как лояльный императивный метод. Представляется, что в целях отличия от диспозитивного метода, используемого в частном праве, его можно обозначить как метод согласования» [Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. – 2003. – № 12. – С. 11 ]. Учитывая неразрывную связь рассматриваемых юридических дозволений с императивными ограничениями, И.В. Рукавишникова допускает возможность именовать их юридическими дозволениями императивного типа [Рукавишникова И.В. «Связанные» и «властные» полномочия властвующих субъектов финансовых правоотношений // Финансовой право. – 2005. – № 6. – С. 4 ].
В науке финансового права, не смотря на строгую регламентацию осуществления правомочий властвующими субъектами, распространена позиция о наличии диспозитивности и в деятельности государственных органов, что предполагает разделение их властных полномочийна два вида: связанные и свободные. «Связанные» опосредуют четкое выполнение определенного набора полномочий уполномоченных органов для реализации какой-либо функции государства. При этом данная связь оказывается устойчивой и не может быть изменена по усмотрению властвующего субъекта. Под «свободными» понимаются полномочия, закрепленные за властвующими органами законодательно, но реализуемые ими самостоятельно, по собственному решению, в тех формах или теми методами, которые представляются им наиболее эффективными [Рукавишникова И.В. «Связанные» и «властные» полномочия властвующих субъектов финансовых правоотношений // Финансовой право. – 2005. – № 6. – С. 3–4 ].
В то же время отдельные авторы с большими сомнениями относятся к возможности использования диспозитивного метода в финансовом праве. Как отмечает Э.Д. Соколова использование диспозитивного метода правового регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, представляется недостаточно обоснованным, поскольку нормы финансового права всегда носят императивный характер независимо от их формы выражения и не могут быть изменены участниками правоотношения по своему усмотрению [Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 78 ]. А.Т. Ковальчук констатирует, что в рыночных условиях метод властных предписаний (императивный метод) в процессе финансово-правового регулирования используется наряду (а не прежде всего и только лишь) с методом рекомендаций, правовых согласований, юридических дозволений и даже юридических стимулов и поощрений [Ковальчук А.Т. Истоки и перспективы развития финансового права // Государство и право. – 2008. – № 5. – С. 9 ].
На основании вышеизложенного можно констатировать, что финансовое право обладает уникальным методом правового регулирования, сочетающим в себе элементы императивного и диспозитивного начал, с преобладанием, в конечном счете, пока властных способов воздействия.
Определив предмет и метод правового регулирования финансовых отношений, показав их особенности во взаимосвязи со многими социально-экономическими, правовыми, политическими и другими явлениями, можно констатировать, что финансовое право представляет собой совокупность правовых норм регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств с целью оптимально-эффективного функционирования экономики для удовлетворения материальных потребностей всех членов общества.
Современное финансовое право как самостоятельная отрасль права и соответствующая сфера российского законодательства стремительно развивается, в результате чего конкретизируется предмет финансово-правового регулирования, обновляются его подотрасли и институты. В частности, после вступления в действие БК РФ и НК РФ правовое регулирование финансовых отношений пополнилось многими новыми объектами, методами, механизмами, способами, принципами и т. д.
Подобно любой правовой общности финансовое право представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Отношения и общественные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, носят многоаспектный, комплексный характер и по своему социальному, политическому и правовому содержанию изначально конфликтны. Вместе с тем финансовые отношения исключительно важны для жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансово-правовой наукой и регулироваться правовыми нормами. Одновременно системная организация этих норм, находя свое закрепление в нормативных финансово-правовых актах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, образует систему финансового законодательства.
Все отрасли права различаются между собой прежде всего по предмету правового регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие финансового права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Предмет правового регулирования образуют, как правило, отношения, характеризующиеся следующими признаками: устойчивостью и повторяемостью, что дает законодателю возможность с достаточной точностью фиксировать правоотношения субъектов; способностью к внешнему правовому контролю; нахождением в правовом поле, т. е. под юрисдикцией права.
Специфика отношений, регулируемых нормами финансового права, состоит в том, что они складываются в особой сфере жизни общества - финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Финансовое право имеет определенные закономерности, которые влияют на возникновение, функционирование или прекращение финансовых отношений. Некоторыми подобными закономерностями, например, являются следующие характеристики финансовых отношений: имущественный характер; императивно-властный характер;
обусловленность необходимостью материального обеспечения деятельности государства;
изначальная конфликтность, вызванная противоречиями между частной и публичной формами собственности;
политическая компромиссность правового регулирования. Финансовое право не является раз и навсегда сложившимся феноменом. Оно постоянно развивается, обновляется и совершенствуется адекватно происходящим в стране изменениям. В настоящее время особую актуальность приобретает финансовый контроль, появились теоретические и законодательные основания говорить о финансово-правовой ответственности, возрастает значение процессуальной формы осуществления финансовой деятельности и т. д. Отмеченные изменения, а также присущая финансовому праву развитая и сложная совокупность объективных закономерностей позволяют рассматривать предмет финансового права как совокупность однородных имущественных и связанных с ними неимущественных общественных отношений, складывающихся между государством (муниципальным образованием) и иными субъектами по поводу аккумулирования, распределения и использования государственных фондов денежных средств, осуществления финансового контроля и привлечения к ответственности за совершение финансового правонарушения.
Можно выделить основные отличительные признаки отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования. Эти отношения:
имеют имущественный характер либо связаны или обусловлены имущественным характером;
направлены на образование, распределение и использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов;
их обязательным участником и воздействующим субъектом является государство или муниципальное образование в лице компетентных органов.
Наиболее полное представление о структуре предмета финансового права дает его классификация по различным основаниям.
Во-первых, в зависимости от функций финансовой деятельности предмет финансового права образует отношения, складывающиеся в ходе: аккумулирования денежных средств в государственные или муниципальные денежные фонды; распределения государственных или муниципальных денежных средств; использования государственных или муниципальных ресурсов; осуществления финансового контроля; эмиссии денежных знаков.
Во-вторых, в зависимости от институциональной принадлежности выделяются отношения: бюджетные; возникающие в процессе деятельности государственных или муниципальных внебюджетных фондов; в связи с образованием государственных или муниципальных доходов; в связи с осуществлением государственных или муниципальных расходов; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий, организаций, учреждений; налоговые; кредитные; страховые; связанные с денежным обращением и расчетами; возникающие в процессе валютного регулирования.
В-третьих, по экономическому критерию финансовые отношения подразделяются на финансовые и нефинансовые. Финансовыми являются отношения, опосредующие движение денежных средств и обладающие характерными признаками финансов, например отношения по бюджетному регулированию, распределению прибыли казенного предприятия, взиманию налогов и т. д. Нефинансовыми являются отношения, в результате функционирования которых не происходит движения денежных средств, однако эти отношения лежат в основе финансовых отношений и направлены на их создание, изменение или прекращение. В качестве примера таких отношений можно привести установление налогов, утверждение сметы предприятия, надзор Центрального банка РФ за деятельностью кредитных организаций и т. д. Иными словами, подобные отношения можно назвать неимущественными, но связанными с имущественными отношениями финансовой деятельности.
В-четвертых, по субъектному составу различают финансовые отношения, складывающиеся между: Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в лице компетентных органов государственной власти или органов местного самоуправления по поводу распределения финансовых ре-сурсов государства; финансовыми и налоговыми органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, относительно выполнения финансовых обязательств перед государством или муниципальным образованием, а также относительно распределения между ними доходов и расходов; государственными (муниципальными) финансово- кредитными органами в сфере их финансовой деятельности, а также между государственными (муниципальными) финансово- кредитными органами и юридическими или физическими лицами в связи с образованием и распределением кредитных ресурсов, централизованных страховых взносов и внесением платежей в государственные (муниципальные) денежные фонды; государственными и муниципальными предприятиями, органи-зациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой стороны, относительно собственных средств предприятий, учреждений, организаций и их распределением между отраслями народного хозяйства.
Проведенная классификация общественных отношений позволяет сделать вывод, что в предмет финансового права входят не все денежные отношения, а только определенная их часть, опосредующая процессы образования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств в публичных интересах. Параллельно с финансовыми существуют целые группы денежных отношений, образующие предметы правового регулирования иных отраслей права. Так, денежные расчеты по договору купли-продажи между гражданами относятся к сфере гражданско-правового регулирования, взыскание административных штрафов - к сфере административного права, выплата пенсий - к сфере права социального обеспечения и т. д. Таким образом, не все денежные отношения охватываются финансово-правовым регулированием. В предмет финансового права входят имущественные и связанные с ними неимущественные отношения в сфере публичной государственной или муниципальной финансовой деятельности, урегулированные нормами права, как правило, с помощью метода властных предписаний.
Вторым критерием для определения сущности финансового права в системе российского права служит метод правового регулирования. Специфика общественных отношений, в совокупности образующих предмет финансового права, обусловила и особенности способов государственного воздействия на эту область государственной деятельности.
Понятие «метод», являющееся одним из основополагающих в развитии современной науки, обычно определяется как научная абстракция, фиксирующая совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчиненных решению конкретной задачи.
Методы осуществления финансовой деятельности являются важным составляющим элементом финансового права, поскольку отражают качественную сторону финансовой деятельности и позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.
Метод финансово-правового регулирования - это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков финансового права, в которых концентрированно выражаются соответствующие его содержанию и местоположению в системе российского права средства и способы регулирования финансовых отношений.
Вопрос о методе финансового права весьма актуален: от его решения зависит практическое осуществление государством (муниципальными образованиями) права собственности на централизованные и децентрализованные фонды денежных средств.
При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием применяется в различных подотраслях и институтах финансового права. Несмотря на это, структура отраслевого метода властных предписаний остается неизменной, а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая их структуры. Таким образом, задачей методологии финансового права является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов относительно регулирования финансово-правовых институтов.
Понятие метода финансового права ни в коей мере не следует связывать только с какой-то одной юридической особен-ностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной отрасли права на отношения финансовой сферы.
Методология финансового права обусловлена регулируемыми имущественными и связанными с ними неимущественными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованных и децентрализованных фондов денежных средств - бюджетов, внебюджетных фондов, финансов предприятий и т. д.
Держателем и распорядителем фондов денежных средств как публичной собственности соответствующего уровня является государство или муниципальное образование, вступающее в финансовые правоотношения в лице своих компетентных органов. Эти органы выступают в финансово-правовом обороте либо в виде органов - носителей государственного суверенитета, либо в качестве органов - юридических лиц или бюджетных учреждений. Поэтому и методы финансово-правового воздействия на других участников финансовых правоотношений различны: в первом случае проявляется императивность, во втором - относительная диспозитивность.
Среди общих методов, применяемых в финансовом праве, наиболее ярко выделяется императивный метод. Императивный метод воздействия на финансовые отношения представляет собой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы- запреты и обязывающие нормы.
В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в отдельных подотраслях или институтах он может иметь особенности. Императивный (властный) характер финансовой деятельности государства присущ ей в силу того, что государство самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. В процессе финансовой деятельности периодически возобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляются реализация правового статуса субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений финансовой сферы. Волевой характер финансовой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходят осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты финансового права осознают юридический смысл своей компе- 1енции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюдения финансовой дисциплины, приме-няют адекватные методы финансово-правового регулирования, познают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия.
Особенностью проявления метода властных предписаний в финансовом праве следует считать расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами.
Для метода императивного регулирования характерны предписания и запреты. Это объясняется публичной природой финансовых отношений, их значимостью для нормального функционирования всего государства в целом. Действительно, содержание значительной части норм финансового права составляют властеотношения. В предопределяемых финансовым правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов финансового права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования либо уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников финансовых отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов финансового права.
Таким образом, императивный метод правового регулирования представляет собой не просто специфический способ воздействия на общественные отношения, связанные с государственным (муниципальным) правом собственности на централизованные и децентрализованные денежные фонды, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере имущественного регулирования.
Преобладание в финансовом праве императивных методов правового воздействия не исключает возможность управляемой стороны влиять на принятие решения управляющей стороной. Развитие рыночной формы экономики и федеративной формы государства обусловливает применение согласительных процедур, обсуждение принимаемых решений, договорных методов регулирования финансовых отношений и т. п.
Развитие Российской Федерации в новых экономических и государственно-политических условиях обусловило расширение применения диспозитивного метода правового воздействия на финансовые отношения. Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, поэтому его «проникновение» в сферу финансового права свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов. Безусловно, в силу специфики финансового права названный метод не является аналогом способа правового регулирования гражданских отношений. Относительно публичной финансовой сферы диспозитивность следует рассматривать в качестве предоставления субъектам финансового права известной альтернативной возможности выбора вариантов поведения в рамках финансового законодательства.
Например, БК РФ в определенных случаях предусматривает возможность возникновения бюджетно-правовых отношений, построенных на принципе юридического равенства сторон, а также свободу вступления в бюджетно-правовые отношения. Складываются именно такого рода горизонтальные межбюджетные отношения, основанные на равенстве бюджетных прав субъектов РФ, равенстве бюджетных прав муниципальных образований.
Диспозитивные начала проявляются и в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, что свидетельствует о признании последних равноправными участниками бюджетных отношений. Так, нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ по согласованию с субъектами РФ (ст. 132 БК РФ). В равной степени субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации (п. 2 ст. 102 БК РФ).
Свидетельством допустимости диспозитивности в публич-ных отношениях могут служить нормы БК РФ, допускающие возникновение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских правоотношений. Так, установлена возможность распределения бюджетных денежных средств не только ранее известными методами финансирования и кредитования, но и посредством государственного (муниципального) заказа и государственных (муниципальных) закупок, представляющих собой договор, заключенный органами государственной власти или органами местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 72 БК РФ).
На основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (п. 1 ст. 80 БК РФ).
Гражданско-правовые отношения в сфере страхования также могут вызывать к жизни публичные финансовые отношения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» государство выплачивает инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты населения, компенсации страховых премий по договору обязательного страхования. Компенсация предоставляется за счет средств федерального бюджета в размере 50% суммы страхового взноса. В рассмотренном примере гражданско-правовая сделка по страхованию выступает юридическим фактом, порождающим бюджетные правоотношения.
Проявление относительной диспозитивности наблюдается и в регулировании БК РФ отношений в сфере государственных и муниципальных кредитных отношений. Например, ст. 98-100 данного Кодекса устанавливают в качестве форм существования долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований кредитные соглашения и договоры; на основе соглашения между кредитором и должником осуществляется реструктуризация государственного или муниципального долга (ст. 105 БК РФ); на основе специальных соглашений осуществляется выполнение Центральным банком РФ или другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов (ст. 119 БК РФ).
На договорной основе могут привлекаться кредитные организации для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (п. 1 ст. 156 БК РФ).
Внешнее юридическое выражение метод диспозитивности находит и в установлении государством рекомендательных финансово-правовых норм. В современных условиях способ рекомендаций приобретает новую актуальность и наиболее ярко показывает обусловленность финансовой деятельности федеративным устройством государства. Так, ежегодные законы о федеральном бюджете содержат определенные указания субъектам РФ, выполнять которые не обязательно, но в целях реализации единой финансовой политики - желательно. Например, в постановлении Правительства РФ от 5 марта 2008 г. № 144 «О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности» органам государственной власти субъектов РФ и органам местного само-управления рекомендовано принять нормативные правовые акты в целях реализации этого постановления.
В финансовом праве метод диспозитивности носит условный характер и его действие имеет определенные особенности, обусловленные в первую очередь приоритетом публичных интересов. Согласование каких-либо условий финансовой деятельности возможно только в случаях, прямо оговоренных финансовым законодательством. Во многих случаях применение метода согласования, выбора правил поведения предшествует принятию нормативного правового акта или заключению договора (соглашения), нормы которых становятся обязательными для субъектов финансового права. Последующее регулирование согласованных форм финансовой деятельности осуществляется императивным методом.
Правовое воздействие на финансовые отношения не должно являться исключительно субъективным подходом законодателя, поскольку несоответствие метода правового регулирования предмету правового регулирования приводит к невозможности реализации норм финансового права на практике. В результате правового регулирования финансовых отношений неадекватными способами нормы финансового права либо бездействуют, либо вызывают негативную реакцию общества.
С помощью методов финансового права осуществляется ре-формирование взаимоотношений субъектов финансового права на основе совокупности или системы целенаправленных средств для дальнейшего развития финансовой деятельности в соответствии с государственным устройством и публичными потребностями общества.
Названные характерные черты методов правового воздействия в сочетании с финансово-правовым механизмом являются основными элементами юридического режима правового регулирования финансовых отношений, при наличии которых фи-нансовое право является самостоятельным правовым образованием в системе российского права.
Таким образом, наличие самостоятельного предмета и соответствующих методов воздействия позволяет утверждать, что финансовое право представляет собой самостоятельную публично-правовую отрасль российского права, которая регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства или местного самоуправления. Посредством этой отрасли права государство воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возникающих относительно аккумулирования, распреде-ления и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, осуществления финансового контроля, денежной эмиссии и привлечения к ответственности за совершение финансовых правонарушений.
Следовательно, финансовое право - это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, ре-гулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований в целях осуществления публичных функций.
С помощью финансового права государство реализует свою экономическую функцию. Объективная необходимость регули-рования финансовых отношений существует в любом обществе, поскольку таким образом государство на основе специфических императивных средств получает возможность влияния на формирование имущественных отношений путем прямого или косвенного вмешательства.
Под методом правового регулирования понимаются способы воздействия государства на поведение участников финансового отношения посредством определения их прав и обязанностей.
Финансовое право использует два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.
Основным методом выступает императивный метод, который в юридической литературе иногда называют односторонне-властным, методом властных предписаний, директивным, а ранее именовали административным.
Свое название этот метод ведет от латинского imperativus- «повелительный», что довольно точно отображает его суть. Применяя данный метод, государство требует безусловного подчинения и безоговорочного исполнения своих предписаний, выраженных в нормах финансового законодательства. Характеризуясь жесткостью и тщательностью регулирования поведения субъектов финансовых отношений, императивный метод реализуется посредством издания правовых норм, где детально описываются их права и обязанности. Субъектам остается лишь выполнять эти предписания, их внутренняя в"оля подавляется принудительной силой государства. Простор выбора собственного варианта поведения либо полностью исключается, либо весьма ограничен. Невыполнение требований правовых норм, отступление от предписанного поведения влечет применение государственного принуждения и наказание виновного.
Таким образом, императивный метод, применяемый финансовым правом, представляет собой довольно острое в социальном смысле средство, основанное на принуждении и насилии.
Преимущественное применение финансовым правом императивного метода объясняется спецификой финансовой деятельности государства. В процессе формирования своих денежных фондов оно чаще всего вынуждено добывать денежные средства, отбирая их у кого-либо, т. е. путем принудительного и безвозвратного изъятия их у владельцев. Поскольку деньги изымаются у владельца помимо его воли и желания, причем на условиях безвозвратности и без зримой компенсации, то какой-либо иной метод правового регулирования здесь просто-напросто не сработает. Деньги у плательщиков можно отобрать только силой, т. е. с помощью императивного метода. -
Проиллюстрируем применение императивного метода на примере налоговых отношений, где этот метод проявляет себя в наиболее чистом виде.
С экономической точки зрения налог представляет собой одностороннее движение денег от плательщика к государству, не сопровождаемое (ни сейчас, ни когда-нибудь позже) встречным движением товара (даже в виде какой-либо государственной услуги). Этим налоговые отношения отличаются от отношений купли-продажи. Деньги государство забирает безвозвратно. Этим налог отличается от займа. Деньги забираются принудительно, что отличает налог от дарения.
Налоги устанавливаются государством в односторонне-властном порядке посредством издания соответствующим органом нормативного акта. В Казахстане право установления налогов предоставлено Парламенту и делается им путем принятия закона. Этот акт обычно дополняется подзаконными актами органа, призванного государством осуществлять сбор налогов (в Казахстане - Министерство государственных доходов). Эти акты конкретизируют и разъясняют положения закона. Данная совокупность правовых актов (законы и подзаконные акты) самым категорическим и подробным образом определяют плательщика, описывают объект налогообложения, ставки платежа, порядок и сроки уплаты налога и другие обязанности налогоплательщика.
Установление налога порождает обязанность его уплаты. Взимание налога производится вне желания и согласия налогоплательщика. В случае уклонения от уплаты налога (неполной или несвоевременной его уплаты) государство включает механизм жесткого принуждения: налоговая служба производит взимание суммы налога в принудительном поряд ке либо через суд, либо в путем односторонний действий налогового органа. При этом налогоплательщик может быть привлечен к административной, финансово-правовой, а в особых случаях и к уголовной ответственности. Исполнение налогового законодательства контролирует специальная налоговая служба государства (в Казахстане - Министерство государственных доходов).
Императивный метод регулирования финансовых правоотношений характеризуется следующими признаками: 1)
государство определяет поведение субъектов финансового отношения (через установление их прав и обязанностей) путем односторонневластных предписаний, содержащихся в правовых актах, носящих, как правило, нормативный характер; 2)
это предписание детально регламентирует поведение сторон; 3)
взаимные права и обязанности сторон порождены государством (а не, скажем, взаимным соглашением) и вытекают из того нормативного акта, который регулирует данное отношение; 4)
стороны не вправе отступать от исполнения предписаний государства, которые носят для них обязательный характер; 5)
исполнение предписаний государства обеспечивается механизмом принуждения, реализуемым уполномоченным органом государства либо через суд, либо в одностороннем порядке; 6)
возможность выбора поведения сторон, в том числе на основе их взаимного соглашения, либо вообще отсутствует, либо касается несущественных моментов; 7)
неисполнение предписания влечет за собой юридическую ответственность нарушителя (финансово-правовую, административную или даже уголовную); 8)
субъект, представляющий в финансовом правоотношении государство, наделен более широкими правами, чем другой, и, как правило, обладает такими властными полномочиями, которые дают ему возможность принудительной реализации предписаний государства.
Императивный метод является наиболее типичным для финансового права. Не случайно в учебниках по общей теории государства и права, характеризуя данный метод правового регулирования, финансовое право приводится в качестве примера применения данного метода.
В то же время государство в процессе своей финансовой деятельности проявляет определенную гибкость и добывает себе деньги не только силой, но и с помощью воздействия на интересы плательщика, в результате чегЬ тот отдает деньги государству добровольно. Этим объясняется существование таких методов финансовой деятельности государства, как доб- ровольно-безвозвратное и добровольно-возвратное привлечение денежных средств. Типичный пример - государственные займы. В равной мере и распределение государственных денежных фондов может производится не только путем одностороннего акта, но и на основе соглашения государства (уполномоченного им субъекта) и получателя государственных денежных средств. Пример тому - бюджетный ссуды.
В этих случаях государство строит взаимоотношения со своим (плательщиком денежных средств в государственные денежные фонды или получателем средств из этих фондов) применяя соглашение сторон, т. е. с использование диспозитивного метода правового регулирования.
Диспозитивный метод (иначе называемый договорным, автономным, методом согласования) - по сравнению с императивным методом более мягок в воздействии на поведение субъектов финансового отношения, правовой акт государства, регулирующий данное отношение, не содержит полного комплекса предписаний, некоторые права и обязанности сторон определяются на основе их соглашения. В итоге возникает договорная форма финансового отношения. То есть одностороннее веление государства, выраженное им в своем правовом акте, дополняется двухсторонним актом субъектов финансового отношения (даже если одним из них является само государство).
Выбор метода правового регулирования финансовых отношений предопределяется методом финансовой деятельности государства.
Существует даже определенная закономерность: для финансовых отношений, опосредующих одностороннее движение денег, характерен при- нудительно-безвозвратный метод финансовой деятельности, реализуемый посредством императивного метода правового регулирования. Финансовым отношениям, опосредующим двухстороннее движение денег (т. е. кредитным финансовым отношениям), свойственен добровольно-возвратный метод финансовой деятельности, реализуемый через диспозитивный метод правового регулирования. Таким образом, способ движения денег в рамках финансового отношения определяется методом финансовой деятельности государства, метод финансовой деятельности реализуется через определенный метод правового регулирования финансового отношения, используемый финансовым правом.
Проиллюстрируем применение диспозитивного метода правового регулирование на примере отношений государственного займа.
С экономической точки зрения эти отношения являются кредитными отношениями, т.е. движение денежных средств осуществляется на возвратной основе: в своей первой фазе деньги идут от плательщика к государству (взятие денег в долг); во второй - от государства к плательщику (погашение долга). Поскольку взятие денег в долг выражает собой процесс формирования государственного денежного фонда (обычно бюджета), а погашение долга - процесс распределения этого фонда, данное денежной отношение является финансовым. Таким образом данное отношение можно квалифицировать в качестве финансово-кредитного отношения. Сторонами договора государственного займа выступает государство в целом (либо его административно-территориальное образование при местных государственных займах), выступающее в роли заемщика, и физические и юридические лица, выступающие в качестве заимодателя.
Характерными моментами государственного займа, что отличает его от гражданско-правового договора займа, выступает следующее: 1) условия займа определяет государство заемщик в форме соответствующего правового акта; условия гражданско-правового займа определяются исключительно соглашением сторон; 2) государство в отношениях государственного займа выступает одновременно в двух качествах: и стороны договора займа (заемщика), и политического субъекта, регулирующего заемные отношения посредством принятия правового акта. В конечном счете государство своим нормативным актом определяет свои же собствен ные права и обязанности в качестве субъекта заемного отношения. При регулировании гражданско-правовых отношений займа, государство не является субъектом заемного отношения и регулирует права и обязанности субъектов данного отношения, находясь вне его; 3) государство обладает возможностью конверсии займа (сейчас для этого используется маловразумительный термин «реструктуризация долга»), что означает возможность одностороннего изменения условия ранее выпущенного в обращение займа, вплоть до одностороннего отказа от его погашения (ныне определяемого доселе неизвестным словом «дефолт»); односторонний отказ от исполнения гражданско-правового договора займа или одностороннее изменение его условий не допускается; 4) при отказе государства от погашения займа (выплаты своего долга) его кредиторы (юридическое и физические лица) не имеют возможности привлечения государства к ответственности путем обращения в суд в обычном исковом порядке. Ярким свидетельством тому знаменитый «дефолт», имевший место в России в августе 1998 года. При гражданско-правовом договоре займа в случае отказа должника от исполнения своего обязательства кредиторы (заимодатели) вправе взыскать сумму задолженности по суду.
В то же время, что совершенно очевидно, отношения государственного зай- " ма не регулируются государством исключительно императивным методом правового регулирования и решение целого ряда вопросов зависит от усмотрения самого заимодавца. Обычно это касается двух достаточно принципиальных моментов: 1) вступления в заемное отношение. Заемщик сам решает (разумеется, если заем не является обязательным), приобрести ему облигации (боны, купоны, кредитные обязательства и т. п.) государственного займа или нет. То есть возникновение конкретного отношения между заимодателем и государством зависит от волеизъявления этого заимодателя; 2) суммы кредита, предоставляемого государству. То есть на какую сумму приобрести облигации государственного займа, решает сам заимодатель на основе собственного усмотрения. Правда, государство, выпуская заем в обращение и определяя его условия, может установить минимальные и максимальные размеры займа в отношении каждого конкретного заимодателя.
Внешне конструкция выглядит так: государство в одностороннем порядке определяет условия займа, заимодатель в столь же одностороннем порядке решает те вопросы займа, которые оставлены государством на усмотрение заимодателей. Однако с юридической точки зрения мы имеем дело хотя и не с совсем типичной (в сравнении с гражданским правом), но в целом - с договорной конструкцией (в форме договора присоединения), с присущими ей офертой и акцептом. Наличие довольно обширной зоны свободного волеизъявления заимодателя свидетельствует о том, что мы имеем дело с диспозитивным методом правового регулирования, имеющим форму фи- нансово-правового договора.
Этот же метод применяется и при бюджетном кредитовании, при предоставлении кредитов Нацбанком Правительству, и даже в «святая святых» императивного метода - в налоговом деле в виде так называемого «инвестиционного налогового кредита». Во всех этих случаях возникает конструкция особого Договора - финансово-правового.
В целом же диспозитивный метод правового регулирования финансовых отношений характеризуется следующими признаками: 1)
права и обязанности сторон формирукуго^по линии двух правовых источников: а) нормативного акта, регулирующего данное отношение; б) договора, заключенного между сторонами; 2)
односторонне-властные предписания государства не носят всеобъемлющего характер, оставляя субъектам данного отношения право на собственное волеизъявление; 3)
правовой акт, регулирующий данное отношение, порождает для субъекта, представляющего в нем государство, не только права, но и обязанности перед другой стороной, а также выступает предпосылкой возникновения финансового обязательства государства (в целом или в лице своего органа) перед этой стороной; 4)
регулирующее воздействие государства воздействие государства на поведение своего контрагента выражается не только в форме односторонне-власг- ного принуждения, но и в форме побуждения с использованием для этого экономических стимулов и материальной заинтересованности; 5)
права и обязанности сторон финансового правоотношения более уравновешены, т. е. не выражены категорической формулой «власти и подчинения», свойственной императивному методу, и управомоченный субъект (государство или представляющий его интересы орган) также выступает носителем определенных юридических обязанностей, в том числе вытекающих из договора, опосредующего данное отношение; 6)
юридической формой финансового отношения, при регулировании его посредством диспозитивного метода, выступает финансово-правовой договор, сторонами которого являются государство (в целом или в лице управомоченного органа) и контрагент государства по финансовому отношению; 7)
финансово-правовой договор порождает права и обязанности сторон (т. е. является актом, регулирующим поведение сторон данного финансового отношения), наделяя при этом большими правами вторую сторону этого отношения - государство или представляющий его орган; 8)
финансово-правовой договор может быть заключен только в случае, когда это позволяет тот правовой акт, который регулирует данное финан совое отношение, и только по тем вопросам, которые этим правовым актом отосланы на разрешение сторон договора.
То, что государство в процессе финансовой деятельности использует диспозитивный метод правового регулирования, вследствие чего возникают финансовые отношения договорного типа, - факт очевидный.
Между тем согласно традиционным воззрениям финансовое право использует исключительно императивный метод. В силу этого принято считать, что финансовые отношения договорного типа относят к предмету не финансового, а гражданского права. То есть применяется правило: односто- ронне-властные финансовые отношения - это сфера финансового права, договорные - сфера гражданского.
Это мнение представляется ошибочным. Государство создает финансовое право для регулирования тех общественных отношений, которые возникают в процессе его финансовой деятельности (государственных финансовых отношений). И неслучайно, что финансовое право относится к области публичного права. Переводить эти отношения в сферу ведения гражданского права, относящегося, заметим, к области частного права, лишь в силу того, что согласно неким теоретическим воззрениям каждой отрасли права якобы «предписан» какой-то определенный метод правового регулирования, было бы неправильным. Во-первых, уже в самой постановке вопроса, когда государственные финансы будут регулироваться частным правом, заложено противоречие между экономическим базисом и правовой надстройкой. Во-вторых, допущено преувеличение значения метода правового регулирования в качестве критерия разграничения отраслей права в ущерб предмету правового регулирования. А именно предмет правового регулирования является определяющим критерием в разграничении отраслей права. В-третьих, мнение, согласно которому фи- нанЬовому праву запрещено пользоваться диспозитивным методом правового регулирования, не имеет под собой никаких оснований.
Предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства (государственные финансовые отношения). Государство осуществляет эту деятельность различными методами, а для регулирования возникающих при этом отношений использует различные методы правового регулирования (как императивный, так и диспозитивный). Никто не запретил финансовому праву применять диспозитивный метод правового регулирования, также как никто не предписал, какой отрасли права каким методом обладать. Выбор метода правового регулирования, применяемого той или иной отраслью права, диктуется характером общественных отношений, выступающих предметом этой отрасли. Так, товарно-денежные отношения, которые носят эквивалентный характер (поскольку происходит обмен стоимостями) и поэтому основаны на экономическом равенстве субъектов, требуют их юридического равноправия, что достигается посредством при менения диспозитивного метода в рамках гражданского права. Напротив, налоговые отношения, посредством которых происходит принудительное отчуждение собственности в пользу государства, требуют применения императивного метода, реализуемого в рамках финансового права.
В то же время для финансово-кредитных отношений, опосредующих возвратное движение стоимости, экономически предопределена договорная форма, что является следствием применения диспозитивного метода.
Поскольку в процессе своей финансовой деятельности государство применяет различные методы этой деятельности, что требует применения различных методов правового регулирования, постольку возникают различные по своей правовой форме финансовые отношения: бездоговорные (как следствие применения императивного метода) и договорные (как следствие применения диспозитивного метода). И те и другие выступают предметом финансового права, которое государство создает для обслуживания своей финансовой деятельности, выбирая для этого те методы правового регулирования, которые наиболее удобны и экономически эффективны для той или иной разновидности данной деятельности.
Финансово-правовой договор, используемый при диспозитивном методе регулирования финансовых отношений, обладает следующими правовыми особенностями. Во-первых, это метод правового регулирования тех общественных отношений, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. С его помощью осуществляются такие способы формирования и распределения государственных денежных фондов, которые технических невозможно или экономически нецелесообразно осуществить путем одностороннего властвования и где конструирование отношения требует согласования между сторонами условий движения денег. Наиболее типичными в этом смысле являются финансово-кредитные отношения, основанные на возвратности, срочности и, как правило, возмездности. Во-вторых, финансово-правовой договор - это юридическая форма тех общественных отношений, KOTQpbie по своим экономическим свойствам являются финансовыми. В-третьих, одной из сторон финансово-правового договора всегда выступает государство либо государственный орган, уполномоченный осуществлять те или иные направления финансовой деятельности государства. В-четвертых, стороны этого договора не обладают равноправием в гражданско-правовом смысле. Этот договор опосредует отношения, которые, как и все другие государственные финансовые отношения, носят государственно-властный характер, хотя и выраженный в определенных моментах и не столь категорически, как при императивном методе правового регулирования. В-пятых, финансовый договор, как и любой другой договор, основан на соглашении сторон и устанавливает взаимные денежные обязательства. Вступление в договорные финансовые отношения происходит, как правило, путем добровольного волеизъявления субъектов, противостоящих в них государству.
Для сравнения отметим, что при императивном методе обязанность вступить в отношение, как и само финансовое обязательство, возникает в силу одностороннего волеизъявления государства. В одностороннем направлении движутся и денежные средства (при налогах, например, от плательщика в бюджет, при бюджетном финансировании - из бюджета к получателю). По сравнению же с гражданско-правовым договором зона соглашения сторон и границы свободного волеизъявления субъекта, -являющегося контрагентом государства (или его уполномоченного органа) в данном договоре, более ограничена. Волеизъявление проявляется лишь в самом факте добровольного вступления в правоотношение, а соглашение сторон - в установлении, как правило, размера финансового обязательства (иногда - сроков его исполнения). Остальные условия определяются в одностороннем порядке властвующим субъектом правоотношения либо непосредственно самим государством, чьи установления являются обязательными для обоих субъектов финансового правоотношения. Финансовый договор мож^т иметь место лишь в случаях, прямо предусмотренных финансовым законодательством, и заключаться по вопросам, предписанных этим законодательством. Таким образом принцип свободы договора, свойственные гражданскому праву, в финансовом праве не применяется.
В итоге, по набору регулятивных средств и по соотношению приемов воздействия на поведение субъектов общественного отношения финансовый договор занимает промежуточное, хотя и вполне самостоятельное место между императивным методом правового регулирования и гражданско-правовым методом.
Как уже отмечалось, существует мнение, согласно которому договоры, применяемые в процессе осуществления финансовой деятельности государства, следует квалифицировать в качестве гражданско-правовых договоров. Порой, это закрепляется даже в законодательстве. Так, Гражданский кодекс содержит специальную статью, посвященную дрговору государственного займа (ст. 726).
Такой подход (как с точки зрения теоретической оценки, так и с позиций законодательного закрепления) представляется ошибочным по следующим основаниям.
Во-первых, признание договора, возникающего в процессе финансовой деятельности государства, в качестве гражданско-правового означает, что государственные финансы выступают объектом частного права. Это противоречит принципам построения правовых систем и соотношению (и назначению) публичного и частного права.
Во-вторых, это означает, что общественное отношение имеет экономическое содержанию финансовое, а правовую форму - гражданско-правовую. Это противоречит не только правовому, но и философскому постулату о соотношении формы и содержании и зависимости первой от второго.
В-третьих, договор, применяемый в процессе осуществления финансовой деятельности государства, качестве отличается от гражданско-правового договора. Главное отличие заключается в том, что гражданско-правовой договор опосредует отношение равноправных субъектов, а договор, применяемый в процессе осуществления финансовой деятельности государства - отношение неравноправных субъектов. Подчеркнем, что это различие предопределено характером регулируемого общественного отношения: равноправие сторон гражданско-правового договора предопределено экономическим равенством субъектов товарно-денежного отношения, являющегося предметом гражданского права; неравноправие сторон финансового договора предопределено экономическим неравенством субъектов государственного финансового отношения, являющегося предметом финансового права.
Попутно отметим, что на финансово-правовой договор не следует распространять признаки, свойственные гражданско-правовому договору (в частности, требовать от финансового договора юридического равенства сторон). В равной мере, нельзя отрицать наличие финансового договора лишь по тем основаниям, что по своим юридическим признакам он не дублирует гражданско- правовой договор. Эти два вида договора обслуживают различные стадии общественного воспроизводства (гражданско-правовой договор - стадию обмена, финансовый договор - стадию распределению), являются инструментарием различных отраслей права, выполняют различные юридические функции, имеют различное предназначение. Все это предопределяет наличие собственных юридических признаков и свойств37.
В заключение данного вопроса необходимо сказать, что попытки законодателя, движимого ошибочными юридическими воззрениями, придать финансовому договору форму гражданско-правового договора, неизменно оканчивались неудачей. Так, было с договорами банковской ссуды, которые заключал Госбанк СССР в период, когда банковское кредитование представляло собой элемент финансовой деятельности государства. Так случилось и с договором государственного займа, который сейчас законодательно провозглашен в качестве гражданско-правового договора (даже с установлением запрета государству изменять в одностороннем порядке условия займа). Но это нисколько не помешало, например, российскому государству объявить пресловутый «дефолт», т. е. как раз в одностороннем порядке изменить условия выпущенного ранее государственного займа. На его месте может оказаться любое государство (в прошлом, кстати, им было и французское, и советское государства). И такое положение вполне объяснимо: придание гражданско-правовой формы финансовому правоотношению означает возникновение противоречия между формой и содержанием общественного отношения. На практике это противоречие всегда решается в пользу содержания.
В финансовых правоотношениях договорного типа в зависимости от источника регулирующего воздействия имеется три зоны: первая - регулируемая государством путем издания правовых актов нормативного характера; вторая - регулируемая в одностороннем порядке властвующим субъектом этого правоотношения, представляющим в нем государство и защищающим его финансовые интересы; третья - регулируемая на основе соглашения сторон.
В практике финансовой деятельности государства наибольшее распространение получили следующие виды финансовых договоров: а}государственного займа; б) бюджетного кредитования; в) кредитования из внебюджетных специальных фондов; г) государственного банковского кредитования (особенно в условиях, когда банковское дело монополизировано государством и сама банковская деятельность, как это было в СССР, представляла собой разновидность финансовой деятельности государства; в странах с рыночной экономикой предоставление кредитов, даже по линии государственных банков, осуществляется, как правило, на гражданско-правовой основе); д) ведомственное кредитование, под которым понимается предоставление кредитов государственным органом хозяйственного руководства своим подведомственным предприятиям. Отметим, что система финансовых договоров в разных странах может существенно различаться. Кроме того, ее следует рассматривать в историческом аспекте: на различных этапах развития государства могут существовать различные виды финансовых договоров. Например, характер финансовой деятельности в СССР и в суверенных государствах, возникших после его распада, во многом носит совершенно различный характер. Указанные договоры опосредуют материальные финансовые отношения, и они будут рассмотрены в соответствующих разделах особенной части финансового права.
Кроме того, могут применяться финансово-организационные договоры, заключаемые между различными государственными органами, предметом деятельности которых являются вопросы, связанные с организацией государственных финансов. Такими будут, например, агентские соглашения, заключаемые между Нацбанком Республики Казахстан и Правительством, в соответствии с чем Нацбанк выступает в качестве агента (представителя) Правительства на тех условиях и тех сферах финансовой деятельности, которые согласованы между сторонами.
В заключение отметим, что в своем подавляющем большинстве представители финансово-правовой науки крайне отрицательно относились к самой идее существования финансово-правовых договоров. Однако в последнее время наметился известный пересмотр взглядов. Этому, очевидно, способствовало то обстоятельство, что о таких договорах (или их разновидностей) стало прямо говорить само финансовое законодательство. Во всяком случае термин «финансово-правовой договор» начал уже встречаться в финансово-правовой литературе36.
Контрольные вопросы 1.
Понятие метода правового регулирования. 2.
Виды методов правового регулирования, используемые финансовым правом. 3.
Зависимость метода правового регулирования от метода финансовой деятельности государства. 4.
Сущность и признаки императивного метода, применяемого финансовым правом. 5.
Сущность и признаки диспозитивного метода, применяемого финансовым правом. 6.
Метод правового регулирования как проявление сущности регулируемого финансового отношения. 7.
Финансово-правовой договор как форма финансовых отношений, регулируемых диспозитивным методом. 8.
Признаки финансово-правового договора. 9.
Отличие финансово-правового договора от гражданско-правового договора. 10.
Виды финансово-правовых договоров.
Еще по теме 3. МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ФИНАНСОВЫМ ПРАВОМ:
- § 2. Конституционно-правовые методы регулирования общественных отношений
Прежде всего отношения сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований , составляющие предмет финансового права , подразделяются в зависимости от функции финансовой деятельности на следующие группы отношений, возникающих в ходе:
В первую группу включаются отношения по взиманию в бюджеты налогов и сборов; возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных займов; в связи с добровольными пожертвованиями в казну государства и т. д. Во вторую группу включаются отношения, возникающие в ходе бюджетного регулирования, т. е. отношения по выделению дотаций, субвенций, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из последнего - бюджетам муниципальных образований и т. д. В третью группу включаются отношения по бюджетному финансированию. В четвертую группу входят отношения по осуществлению бюджетного и налогового контроля, контроля банков за соблюдением предприятиями правил ведения кассовых операций и т. д. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмиссией денежных знаков.
Кроме того отношения, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от субъектов, между которыми они возникают. Во-первых, это отношения, с одной стороны, между органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований, а с другой стороны - организациями и физическими лицами. Примером в данном случае являются отношения между налоговым органом и организацией по поводу проверок, наложения финансовых санкций и т. д. Во-вторых, это отношения между самими органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований. Примером являются отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по поводу разработки проектов "бюджетов.
Помимо отмеченного, все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются по экономическому критерию на финансовые и нефинансовые. К финансовым относятся отношения, опосредующие движение денежных средств , имеющие распределительный характер и другие признаки, характерные для финансов. Среди них: отношения по взиманию налогов и сбору неналоговых платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды; отношения по бюджетному финансированию и т. д. Другие отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не являются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что является главным признаком финансов. Однако те отношения, которые не являются с экономической точки зрения финансовыми, направлены на то, чтобы «создать» финансовые отношения, упорядочить, обеспечить их развитие. Например, без установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и т. д., что осуществляется в рамках нефинансовых (с экономической точки зрения) отношений, невозможны финансовые отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Наконец, все отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются исходя из критерия финансово-правового регулирования по финансово-правовым институтам на:
а) бюджетные;
б) возникающие при формировании и исполнении бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
в) возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий ;
г) налоговые;
д) неналоговые;
е) по государственному внутреннему долгу;
ж) по сметно-бюджетному финансированию;
з) по государственному внебюджетному финансированию;
и) по бюджетным кредитам;
к) по государственному страхованию;
Хотя подавляющее большинство отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляют предмет 4эинансового права, однако в их числе имеются и другого рода отношения. Некоторые из них являются предметом гражданского права. Это, например, отношения, возникающие в связи с продажей и использованием государственного и муниципального имущества, продажей акций приватизированных предприятий, находящихся в государственной собственности, сдачей государственного и муниципального имущества в аренду и др.
В целях отграничения многообразных с точки зрения отраслевой принадлежности отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, друг от друга, надо иметь в виду, что предмет финансового права составляют только те отношения, которые урегулированы правом в этой сфере с помощью метода властных предписаний.
В. Метод финансового права
Отрасли права отграничиваются друг от друга в системе права по предмету правового регулирования. Однако этот критерий не всегда является достаточным. Нередко отношения, составляющие предмет одной отрасли права, переплетаются с отношениями, составляющими предмет другой отрасли права. Это как раз наглядно проявляется на примере финансового права. Здесь в сфере отношений, охватываемых финансовой деятельностью государства и муниципальных образований, могут возникать (и в последние годы все чаще появляются) отношения, традиционно составляющие предмет гражданского права. Уже на первый взгляд очевидно, что финансово-правовыми не могут считаться отношения, связанные с продажей принадлежащих государству или муниципальному образованию квартир, транспортных средств, акций приватизированных предприятий; отношения,
возникающие в связи с добровольными пожертвованиями в казну, и т. д., хотя они и возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Поэтому дополнительным критерием отграничения одной отрасли права от другой и, в частности, финансового права от всех других отраслей права, выступает метод правового регулирования.
Основным методом финансово-правового регулирования, как уже отмечалось, является метод властных предписаний. Его суть состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны". Этой стороной является государство, уполномоченный им орган или муниципальное образование. Они дают 1 властные предписания (законы, подзаконные акты, управленческие решения и т. д.), обязательные для другой стороны правоотношения. При этом, другая сторона правоотношения не обладает властными полномочиями вообще или обладает ими, но их объем менее значителен.
Властность как суть метода финансово-правового регулирования имеет свои проявления, которые служат характеристиками этого метода.
Во-первых, властность финансово-правового регулирования естественно приводит к преобладанию в таком регулировании позитивных обязываний, а не дозволений, как это имеет место в гражданском праве, или запретов, что характерно для уголовного права . Государство, «выдавая» властные предписания, обязывает субъектов к их исполнению. Следовательно, обязывание - характерная черта финансово-правового метода, в отличие, например, от правонаделения, что существенно для гражданско-правового метода. Причем наиболее наглядно это прослеживается в структуре финансового правоотношения. Здесь сторона правоотношения, противоположная государству или муниципальному образованию, всегда наделяется прежде всего обязанностью, для законной, эффективной реализации которой ей определены некоторые права.
Во-вторых, метод властных предписаний может быть охарактеризован как императивный (в противовес диспозитивному). Это означает, что субъекты финансового права, как правило, т. е. в подавляющем большинстве случаев, не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, определять
в известных пределах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими. Они выполняют свои обязанности строго в соответствии с законами, подзаконными актами и т. д. Их права при этом вторичны, производны от обязанностей. Причем это касается как субъектов, издающих властные предписания, так и следующих им. Например, налогоплательщик не может перевести свою обязанность по уплате налога на другое лицо, не может договориться с налоговым органом об уменьшении налоговой ставки, мер финансовой ответственности и т. д. Надо иметь в виду, что государственные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами «связаны» в этом отношении императивными требованиями финансовых законов и иных актов. Например, налоговый орган при осуществлении финансового контроля дает властные предписания, однако его свобода воли в этом случае практически равна нулю. Государством в законах четко определены требования к такого рода предписаниям. Следует, однако, заметить, что в последнее время возникли ситуации, когда субъекты финансового правоотношения могут самостоятельно устанавливать финансовые обязанности и определять в некоторых пределах их содержание-Это становится возможным, поскольку в современных условиях публичное право все плотнее сопрягается с частным, что проявляется в самых различных пластах правовой материи. Как результат этого явления - метод властных предписаний в качестве метода финансово-правового регулирования становится все более «лояльным» и в него все чаще встраиваются гражданско-правовые «вкрапления»". Например, в процессе финансово-правового регулирования используются преобразованные формы договорных отношений, допускается некоторая инициативность субъектов и т. д. Конкретно это проявляется в финансовых правоотношениях по предоставлению налогового кредита, инвестиционного налогового кредита (ст. 65, 67 НК РФ) и т. д. Здесь право установления налоговой обязанности и определения ее содержания в рамках закона предоставлено финансовым органам России, субъектов РФ и муниципальных образований. Так, из ст. 63 и 65 НК РФ следует, что финансовый орган самостоятельно решает вопрос о сроке предоставления налогового кредита, порядке погашения суммы задолженности и начисленных процентов . Однако все это делается в рамках, установленных НК РФ.
Метод властных предписаний может быть охарактеризован Также как конформистский. Конформизм финансово-правового метода является противоположностью правовой инициативы | как характерной черты гражданско-правового метода. Он означает, что субъекты финансового права вступают в финансовые «Правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе, а (лишь следуют предписаниям соответствующих нормативных актов . Так, при наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения финансового правоотношения, субъект финансового права обязан вступить в это правоотношение. Он не имеет свободы выбора, а строго следует предписаниям закона. В противоположность этому субъект гражданского права при наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения гражданских правоотношений, не лишается свободы воли. Он может выбирать: вступать ему в правоотношение или нет. Однако нельзя не заметить, что в сложных финансовых правоотношениях имеют место ситуации, когда субъекты, В частности налогоплательщики, в каком-то звене сами могут инициировать правоотношения, например, могут обращаться в финансовые органы за предоставлением рассрочек, отсрочек по налогам и т. д.
Наконец, характерной чертой финансово-правового метода является юридическое неравенство субъектов финансового права. Юридическое неравенство имеет много моментов проявления на уровне правоспособности, содержания и структуры прав п обязанностей субъектов финансового права. Однако в целом эта черта метода финансово-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты обладают юридически-властными полномочиями в отношении других субъектов, а последние - нет. В частности, это имеет место в силу того, что в финансовом правоотношении стороны реализуют не однопорядковую, а разную правоспособность. Государство или уполномоченный орган реализуют в финансовом правоотношении свою компетенцию, что дает им властные способности. Другая же сторона финансового правоотношения реализует правоспособность иного рода: правоспособность физического, юридического лица, что не дает ей властных способностей, либо она реализует свою компетенцию, которая по содержанию направлена, производив, подчинена реализации компетенции властной стороны финансового правоотношения. Между тем важнейшим проявлением равенства как гражданско-правового метода регулирования общественных отношений является как раз то, что стороны имеют однотипную правоспособность.
Метод властных предписаний как метод финансово-правового регулирования используется наряду с методами, рекомендаций и согласования. Метод рекомендаций используется главным образом между представительными органами власти РФ и ее субъектов, Правительством РФ. Примеры использования этого метода очень часто встречаются в федеральном законе о федеральном бюджете на финансовый год. Метод согласования встречается в финансово-правовом регулировании значительно реже. Он используется главным образом для решения «пересекающихся» вопросов, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, между органами, осуществляющими эту деятельность, а иногда - между сторонами, заключившими финансово-правовой договор. Например, согласно п. 7 ст. 68 НК РФ «действие договора о налоговом кредите или об инвестиционном налоговом кредите может быть досрочно прекращено по соглашению сторон».
Анализ отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с точки зрения вышеуказанных методов финансово-правового регулирования позволяет разобраться в сложной природе этих отношений и определить, какие из них составляют предмет финансового права, а какие - нет.
§ 3. Отграничение финансового права от смежных отраслей права
Финансовое право - это самостоятельная отрасль российского права, которая отграничивается в системе права от всякой другой по предмету и методу правового регулирования. По этим критериям происходит совершенно четкое размежевание финансового права с трудовым, семейным, уголовным, земельным и другими отраслями права.
Финансовое право относится к праву публичному, т. е. оно регулирует отношения, имеющие ярко выраженный общегосударственный интерес. Кроме финансового права к публичному относятся, например, конституционное и административное право . Финансовое право, в отличие от конституционного и административного, появилось значительно позже, так как выделилось из этих отраслей в самостоятельную отрасль «в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением». Причем такой процесс происходил и в других странах континентальной системы права, но, естественно, в разное время. Однако следует подчеркнуть, что выделение финансового права в самостоятельную отрасль было обосновано финансово-правовой наукой, которая, в свою очередь, выделилась из финансовой науки. С учетом отмеченного можно утверждать, что в системе российского права взаимосвязь финансового права с конституционным и административным является наиболее жесткой. В связи с этим в ряде случаев для отграничения финансового права от конституционного и административного необходимо руководствоваться не просто критерием предмета и метода правового регулирования, но принимать в расчет некоторые иные сведения о системе права.
Конституционное право является ведущей отраслью в системе права. Это значит, что его нормы являются определяющими для регулирования общественных отношений всеми отраслями права, в том числе и финансовым. Так, нормы конституционного права устанавливают обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение, а также представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Кроме того, они устанавливают обязанность Совета Федерации рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (п. «а» и «б» ст. 106 Конституции РФ). На основе этих норм в нормах финансового права устанавливается подробный порядок прохождения федерального бюджета в Правительстве РФ и федеральном Собрании РФ. Норма ст. 57 Конституции РФ, закрепившая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, является базовой для конкретизации прав и обязанностей налогоплательщика в нормах финансового права.
Учитывая сказанное, надо иметь в виду, что конституционно-правовые нормы, будучи базовыми для финансового права, остаются в рамках права конституционного, и возникающие на их основе правоотношения являются только конституционно-правовыми со всеми присущими им особенностями. Таким образом, конституционное и финансовое право являются отраслями смежными, но не пересекающимися. Иначе говоря, финансовое право является совершенно самостоятельной отраслью права, в которую включены исключительно финансово-правовые нормы.
Тесная связь административного и финансового права проявляется через «пересечение» предметов правового регулирования этих отраслей права. Предметом административного права являются общественные отношения, непосредственно связанные с реализацией исполнительной власти и возникающие в процессе деятельности других государственных органов". А предметом права финансового, как известно, являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Последние также в большинстве случаев реализуются в ходе деятельности исполнительной власти. Так, в частности. Правительство РФ составляет федеральный бюджет и его исполняет, МНС России, подчиненные ему органы и ГТК России взимают налоги и сборы, а также осуществляет контроль за налогообложением. Таким образом, существует некоторая сложность в разграничении административного и финансового права по предмету правового регулирования. Однако метод правового регулирования, т. е. дополнительный Критерий отграничения отраслей права у административного и финансового права один и тот же. Им является метод властных предписаний (императивный метод). А значит, он не может выступать в качестве критерия при отграничении этих двух отраслей права. В связи с этим в основу отграничения
весьма тесно взаимосвязанных административного и финансового права должен быть положен все же предмет правового регулирования, должна быть учтена специфика его проявления в этих отраслях права.
в Специфика предмета финансового права в сравнении с административным заключается в том, что в сферу финансово-правового регулирования включаются только те отношения с участием органов исполнительной власти, через которые непосредственно Г "реализуется функция финансового обеспечения государства и муниципальных образований. Иначе говоря, предметом финансового права являются только те отношения, которые непосредственно обеспечивают образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов . Предметом же административного права являются иные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти. Это отношения, обеспечивающие осуществление иных функций государства: национальной безопасности, природоохранную, социальную и т. д. Например, предметом административного права являются самые различные отношения между Министерством обороны РФ, Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ и воинскими подразделениями в связи с оперативным управлением войсками Вооруженных Сил РФ и т. д. Предметом административного права являются и некоторые отношения с участием финансово-кредитных органов, т. е. с участием МНС России, ФСНП России и т. д., которые также являются органами исполнительной власти. Однако это лишь те отношения, которые являются внутриорганизационными, внутрисистемными. К ним относятся отношения, связанные: а) с формированием управленческих структур в системе финансово-кредитных органов; б) с определением основ взаимодействия между этими структурами; в) с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками финансово-кредитных органов и т. д. Таким образом, надо иметь в виду, что все внутриорганизационные отношения с участием финансово кредитных органов являются предметом административного права, а все иные отношения с участием этих органов, обеспечивающие образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных образований, являются предметом финансового права. Вместе с тем предметом финансового права являются аналогичные отношения с участием иных органов исполнительной власти: Правительства РФ, администраций субъектов РФ, ГТК России и т. д. В начале 90-х гг. в российской правовой системе появилась новая отрасль права - муниципальное право. В предмет этой отрасли права включаются и отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований. Они урегулированы федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». К этим отношениям относятся три группы, а именно:
а) по формированию и исполнению местных бюджетов и внебюджетных фондов;
б) по установлению и взиманию местных налогов и сборов;
в) по организации муниципальных займов.
Однако отграничить финансовые отношения, составляющие предмет муниципального права, от отношений, составляющих предмет финансового права, не сложно. Муниципальное право является комплексной отраслью права, а это значит, что отношения, составляющие его предмет, одновременно выступают и составляющими предмета иных отраслей права, в том числе и финансового. Таким образом, вышеназванные группы отношений всегда являются составляющими предмета финансового права.
Финансовое право тесно связано с гражданским правом. Эта связь основана на том, что большинство отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т. е. той сфере, которая очерчивает предмет фи-, нансового права, являются, в сущности, имущественными. А как известно, предметом гражданского права как раз и являются имущественные и личные неимущественные отношения. Таким образом, по линии финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет место «пересечение» предметов финансового и гражданского права. Следовательно для отграничения гражданского права от финансового следует использовать критерий метода правового регулирования. Если основным методом финансово-правового регулирования является метод властных предписаний, то гражданско-правовое регулирование построено по методу юридического равенства сторон гражданского правоотношения. Используя критерий метода правового регулирования, можно установить, что в современных условиях в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований к гражданско-правовым отношениям должны быть отнесены отношения, возникающие: между различными субъектами и государством в связи с добровольными пожертвованиями денежных средств в бюджет и государственные внебюджетные фонды;
Между государством и различными субъектами в связи с продажей государством принадлежащих ему пакетов акций приватизированных предприятий в целях пополнения доходов казны и т. д.
Основная масса отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований - финансово-правовые. Однако, как показывает практика, в условиях финансовой нестабильности и финансовых кризисов, государство активно "изыскивает новые финансовые инструменты пополнения доходов казны, которые с юридической точки зрения все чаще являются гражданско-правовыми.
§ 4. Финансовое право и политика
Финансовое право, как и любая другая отрасль права, - явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм . Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.
Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования Правовых норм и реализации существующей политики нет. В условиях существования демократического государства, каким является Россия сегодня, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т. д. принимаются в ходе политического процесса. Другими словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме участвуют в принятии правовых актов. Однако современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия финансово-правовых актов. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год происходило в условиях; жесточайшей политической борьбы между исполнительной и законодательной властью . В ряде случаев именно по этой причине законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического противоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтации с опозданием был
принят Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год». Принятие большинства налоговых законов также происходило в условиях жесткого противостояния политических сил. В частности, принятие части второй НК РФ в связи с установлением единого социального налога сопровождалось в мае- июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями профсоюзов.
Существуют две основные причины, обусловливающие высокую степень зависимости финансового права от политики.
Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует такие отношения, которые обеспечивают, выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финансовых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка, обороны страны и т. д. Кроме того, благодаря финансово-правовым отношениям государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти.
Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет финансового права, являются сосредоточением политико-экономических интересов самого большого числа субъектов социального общения, т. е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы: во-первых, экономических агентов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, во-вторых, экономических агентов, являющихся получателями бюджетных средств, в-третьих, различных общественно-территориальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного регулирования. К числу последних относятся субъекты РФ и муниципальные образования. В связи с этим все вышеназванные субъекты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов в той или иной форме. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнований - через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в других представительных и местных органах власти и т. д. Кроме его, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной Политикой государства и т. д.
С учетом сказанного можно утверждать, что деятельность в сфере финансов, а точнее - в сфере отношений, охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характеризуется широким участием политических сил. В этом заключается одно из принципиальных отличий процесса принятия государственных решений в области финансов от аналогичного процесса в области, к примеру, экологического, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей права.
Вторая причина высокой степени политической обусловленности финансового права заключается в принципиальной конфликтное отношений, регулируемых нормами данной отрасли Права. Как известно, финансовое право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Стороны этих Правоотношений не равны. Одной из сторон финансового правоотношения всегда выступает государство (непосредственно или) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом правоотношении проявляет себя одновременно в качестве властвующего субъекта (суверена) и казны, т. е. собственника.
Другой стороной финансового правоотношения являются самые различные субъекты, выступающие в качестве налогоплательщиков, получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т. д. Все они являются собственниками своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления. Государство и муниципальное образование, используя свои прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к различным собственникам и владельцам денежных средств две функции. Они либо отчуждают в свою собственность часть денежных средств, принадлежащих различным экономическим агентам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, либо как собственники наделяют денежными средствами самых различных субъектов социального общения. Первая функция государства и муниципального образования проявляется в установлении и введении в действие налогов, а вторая - в выделении бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и прочих финансовых ресурсов различным субъектам.
Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны, в особенности если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего, конфликтны в своей сущности отношения, связанные с принудительным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога (установлением и взиманием налога) в собственность государства . Эта конфликтность проистекает из существования, объективного противоречия в данного рода отношениях. Здесь интерес экономического агента к увеличению и самостоятельному распоряжению своей собственностью находится в противоречии с объективной необходимостью ее отчуждения на «общие нужды». Эта объективная необходимость воплощена в интересе государства к принудительному отчуждению части денежной собственности экономического агента в казну государства. Ведь совершенно очевидно, что каждый экономический агент в отдельности объективно не заинтересован во внесении податей в государственную казну, ибо такой акт связан с непосредственным ущемлением его собственного кошелька, с собственным обременением. Неслучайно в экономической теории используется термин «налоговое бремя ».
Однако не следует путать такие понятия как объективность. вышеназванного противоречия и субъективный характер его преодоления в каждом конкретном случае. Безусловно, по мере демократизации общества и повышения экономической и правовой культуры субъектов экономического общения объективное противоречие между интересом индивида и интересом государства по поводу налогов должно все реже проявлять себя вовне. Однако в принципе в силу своей объективности это противоречие в условиях рыночной экономики никогда не снимается и потенциально конфликтогенно. Это означает, что в случае принятия или угрозы принятия государством политически непопулярных решений, существенно ущемляющих право собственности хозяйствующих субъектов в интересах «общего кошелька», потенциально возможно возникновение политического конфликта в самых различных формах: массовых выступлений различных социальных групп, противостояния исполнительной и законодательной властей и т. д.
Не менее политически конфликтны и финансово-правовые отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из. бюджетов государственных внебюджетных фондов в пользу различных экономических агентов. Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения уже принятого бюджета. Политическая конфликтность данной сфере финансово-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического Процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая может Предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому решению Республики Калмыкия заблокировать движение денежных потоков границами республики. Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидировать Национальный банк Калмыкии. В конце 1998 г. власти Калининградской области прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.
Высокая потенциальная конфликтность отношений в сфере финансово-правового регулирования еще не означает реальности политического конфликта. Гарантией реальности проявления и разрешения политического конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая организация российского общества. Демократия представляет собой ту форму правления, которая позволяет многообразным общественным группам свободно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения. Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает реализацию возникшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т. е. в рамках многосубъектного характера политической деятельности. Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством финансово-правовых норм, выражающих баланс политических сил. Таким образом, демократическая организация российского общества является условием, непосредственно обеспечивающим, проявляющим высокую политическую зависимость финансового права.
Однако не только политика оказывает непосредственное влияние на развитие финансового права, но и финансовое право является активным проводником финансовой политики, средством ее утверждения. Например, НК РФ, принятый в конце 90-х гг., стал началом активного проведения налоговой политики , построенной на принципах справедливости, признания взаимных прав и обязанностей государства и налогоплательщика в налоговых правоотношениях . Свидетельством этого являются, в частности, нормы НК РФ, требующие от государства соблюдения особой юридической техники при установлении налога (ст. 17), запрещающие взыскание штрафных санкций с налогоплательщика в принудительном порядке, требующие от налогоплательщика представлять в налоговый орган налоговые декларации и т. д. В этом смысле НК РФ установил современные критерии финансовой политики, на базе которых только и возможно дальнейшее формирование политических концепций в области налогообложения.
Кроме того, отдельные нормы финансового права с момента своего принятия непосредственно утверждают в политической практике определенные политические стандарты. Например, ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу Государственной Думы в деле корректировки бюджетного закона. Она сформулирована так: При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации». Данная норма не позволяет Государственной Думе легко изменять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную политику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Этим самым через нее утверждается в бюджетном процессе так называемая политика «финансового равновесия». Ее суть состоит в том, чтобы защитить политически перспективный и экономически обоснованный проект бюджетного закона, представленный Правительством РФ, от политического популизма и, таким образом, затруднить его изменение со стороны Государственной Думы.
§ 5. Система финансового права
Отношения, составляющие предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны. Среди них выделяются группы общественных отношений, выражающие ту или иную сторону финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Соответственно, неоднородны и нормы финансового права. Они объективно подразделяются на отдельные группы в рамках предмета финансового права, которые тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловленных групп финансово-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках финансового права как отрасли права, образует систему этой отрасли права.
Группы финансово-правовых норм, объективно выделяющиеся в рамках финансового права, представляют собой разделы, подотрасли финансового права и финансово-правовые институты.
Под финансово-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений. Подотрасль финансового права характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений»2, свойственных всем входящим в подотрасль институтам. Раздел финансового права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих достаточно однородную группу общественных отношений, в составе которой выделяются отдельные финансово-правовые институты и даже подотрасли финансового права. Отличие раздела финансового права от подотрасли финансового права состоит в том, что в разделе отсутствуют некоторые общие нормы, характерные для всех финансово-правовых институтов, входящих в тот или иной раздел.
Наука финансового права распределяет объективно возникающие группы финансово-правовых норм в Общую и Особенную части финансового права.
В прошлые, и особенно в последние годы в Общей части финансового права стал настойчиво выделяться финансово-правовой институт государственного и муниципального финансового контроля. Этот институт включает в себя нормы, устанавливающие систему, виды государственного и муниципального финансового контроля, методы его проведения и т. д. Кроме того, в институт государственного и муниципального финансового контроля включаются нормы, регулирующие условия и порядок его проведения в отдельных сферах финансово-правового регулирования: в сфере бюджета, налогообложения, валютных операций и т. д. В связи с этим, нормы государственного и муниципального финансового контроля содержатся в подотраслях бюджетного, налогового права, а также в финансово-правовых институтах денежного обращения, валютных операций и т. д. Это позволяет говорить о том, что институт государственного и муниципального финансового контроля является комплексным финансово-правовым институтом, включающим в себя нормы, являющиеся одновременно составными частями других финансово-правовых институтов (подотраслей).
В Особенной части финансового права особое место занимает группа финансово-правовых норм, объединенная в подотрасль «бюджетное право ». Особое место бюджетного права в системе финансового права экономически определено особым местом бюджета в финансовой системе РФ, а юридически - тем, что все остальные финансово-правовые институты так или иначе взаимосвязаны, производны от бюджетного права.
Бюджетное право является подотраслью финансового права, во-первых, потому, что включает в себя огромный массив финансово-правовых норм. Большая часть этих норм содержится в Бюджетном кодексе РФ, в федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год, других законах и подзаконных актах, а также решениях органов местного самоуправления , касающихся бюджетной сферы. Во-вторых, бюджетное право регулирует разнообразные общественные отношения, которые объединяются в различные правовые институты. Среди них: институт бюджетного процесса, институт разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ3. В-третьих, бюджетное право включает в себя нормы, устанавливающие общие положения бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Это нормы о структуре бюджетной системы РФ, ее принципах, действии бюджетного законодательства и т. д.
К бюджетному праву очень тесно примыкает финансово-право вой институт государственных внебюджетных фондов. Этот институт появился в системе финансового права сравнительно недавно в связи с образованием в финансовой системе РФ государственных внебюджетных 4юндов и их правовым регулированием. К их числу сегодня, главным образом, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Институт государственных внебюджетных фондов включает в себя нормы, регулирующие порядок формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Этот институт пересекается с подотраслью «бюджетное право» через финансово-правовой институт бюджетного процесса.
Учитывая тот факт, что финансовое право регулирует отношения, опосредующие не только централизованные, но и децентрализованные фонды денежных средств (государственные и муниципальные), одним из институтов этой отрасли права является институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий. Этот финансово-правовой институт является комплексным. Он включает нормы, которые одновременно входят в иные финансово-правовые институты (подотрасли) (например, в налоговое право).
Децентрализованные государственные и муниципальные фонды денежных средств образуются и в системе страхования. В связи с этим, в финансовом праве выделяется совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного и муниципального страхования. Государственные фонды денежных средств сегодня представлены Российской государственной страховой компанией, Военной страховой компанией, Московской государственной страховой компанией и т. д.
Одним из разделов финансового права является раздел государственных и муниципальных доходов. Он включает в себя налоговое право, являющееся подотраслью финансового права, а также институт неналоговых доходов государства и муниципальных образований.
Налоговое право образовало подотрасль финансового права совсем недавно, в конце 90-х гг. Экономически это было обусловлено переходом России к рыночной экономике и, соответственно, акцентированием налогового метода в государственном регулировании экономики.
Налоговое право представляет собой подотрасль финансового права. Во-первых, потому, что включает в себя целый массив финансово-правовых норм, часть которых содержится в НК РФ. Кроме того, нормы налогового права содержатся в федеральных законах и законах субъектов РФ по вопросам налогообложения, в подзаконных нормативных актах, а также в постановлениях органов местного самоуправления. Во-вторых, совокупность правовых норм, составляющих налоговое право, относительно неоднородна. Она подразделяется на ряд финансово-правовых институтов, среди которых могут быть выделены институты налогового Кредитования, налогового контроля, федеральных налогов, региональных налогов, местных налогов и др. В-третьих, в налоговом праве выделяется целый ряд норм, представляющих собой общие положения и реализующиеся В равной мере во всех налогово-правовых институтах. Это нормы, устанавливающие участников налоговых правоотношений, определяющие понятие налога и сбора, устанавливающие основные начала законодательства о налогах и сборах и т. д.
Одним из финансово-правовых институтов особенной части финансового права является институт государственного и муниципального кредита. В советское время он выделялся в составе раздела финансового права «государственные доходы »2. В настоящее время он не может быть включен в этот раздел, так как согласно БК РФ финансовые ресурсы государства, полученные по государственному кредиту , не относятся в строгом смысле к доходам бюджетов (ст. 41). Тем более эти финансовые ресурсы не относятся к доходам государственных внебюджетных фондов и прочим доходам государства (ст. 146 БК РФ). Однако, финансовые ресурсы, полученные государством и муниципальными образованиями по государственному и муниципальному кредиту, являются дефицита бюджетов (ст. 94-96 БК РФ). В этом смысле институт государственного и муниципального кредита примыкает к разделу финансового права «государственные и муниципальные доходы».
С разделом финансового права «государственные и муниципальные доходы» тесно связан раздел финансового права «государственные и муниципальные расходы». Он включает в себя институт расходов бюджета, институт расходов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, в этот раздел входят нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства РФ, а также финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Однако в силу своей малочисленности эти нормы пока не образуют каких-либо финансово-правовых институтов.
Система финансового права в настоящее время активно развивается. Существует тенденция к выделению в системе финансового права институтов финансово-правовой ответственности , бухгалтерской отчетности и т. д.
Глава 2 НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИИ
§ 1. Понятие и система пауки финансового права
Существование и развитие финансового права как отрасли | права обусловило возникновение и развитие одноименной правовой науки.
Наука финансового права представляет собой учение о финансовом праве, т. е. систему знаний, имеющую достаточную степень единства и обобщенности.
Наука финансового права существует и развивается за -счет главным образом научных исследований ученых юристов-финансоведов. Определенный вклад в эту науку вносят представители конституционного, административного и других отраслей права.
Наука финансового права является общественной наукой. Это значит, что она изучает реальные общественные процессы, связанные с формированием, распределением и использованием государством и муниципальными образованиями денежных средств. Этим наука финансового права отличается от естественных наук, а также от других юридических наук.
В последние годы наука 4"инансового права стала активно развиваться. Это обусловлено тем, что только в условиях движения страны по пути рыночной экономики может быть в полной мере раскрыт потенциал финансово-правового регулирования. В результате возникает потребность в познании механизмов финансово-правового регулирования, а именно, в разработке юридической техники применительно к налогообложению, в определении принципиально новых финансово-правовых категорий и т. д. В г связи с этим производительные силы науки финансового права в современных условиях быстро возрастают, о чем свидетельствует факт создания в последние годы в ряде вузов страны кафедр финансового права. Так, в Московской государственной юридической академии была создана кафедра финансового права и бухгалтерского учета. В Саратовской государственной академии права, имеется кафедра финансового, банковского и таможенного права , а в Красноярском госуниверситете - кафедра предпринимательского и финансового права.
Наука финансового права, будучи социально обусловленной, стремится, как отвечать на текущие запросы юридической практики, так и разрабатывать фундаментальные проблемы финансового права, имеющие долгосрочное значение для решения многих практических задач.
Наука финансового права имеет свой предмет, т. е. тот круг явлений, процессов и т. д., которые она исследует.
Предметом науки финансового права является финансовое право как отрасль российского права.
Прежде всего, эта наука изучает финансово-правовые нормы, содержащиеся в различных финансово-правовых актах, на предмет их реальности, гарантированности, эффективности, ясности изложения, соответствия Конституции РФ и т. д. Отмечаются три функции науки финансового права по отношению к финансово-правовым нормам: а) аналитическая, б) критическая, в) конструктивная.
Аналитическая функция состоит в комментировании, классификации финансово-правовых норм, в приведении всех этих норм в стройную и понятную систему. Критическая функция заключается в выявлении дефектов и недочетов в действующем финансовом законодательстве, фиксации несоответствия правовой нормы требованиям жизни. Конструктивная функция способствует образованию новых финансово-правовых норм и институтов". Во взаимосвязи с финансово-правовыми нормами наука финансового права исследует сущность и содержание различных финансово-правовых институтов, взаимосвязи между ними, а также тенденции их развития.
В предмет науки финансового права включается и анализ реальных общественных отношений, урегулированных нормами финансового права, т. е. финансовых правоотношений. В частности, исследуются субъекты и объекты финансовых правоотношений, особенности прав и обязанностей, юридические механизмы реализации прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений и т. д.
Под методом финансового права понимаются основные правила и способы воздействия норм права на регулируемые правоотношения. Для финансового права характерно применение метода властных предписаний. Это обусловлено спецификой финансовых правоотношений, обязательным участником которых является государство. Такой метод свойственен многим отраслям права, например, административному или конституционному. Но это имеет метод немного отличается по кругу властных субъектов и специфике правоотношений. Такие предписания затрагивают в основном систему отчислений и платежей в федеральный бюджет и различные внебюджетные фонды, использование бюджетных средств и материальных ценностей.
- Метод властных предписаний ставит условия, при которых возможно совершение того или иного действия, например, внутренние государственные займы. Их порядок определяется только государством и никогда не будет изменен по соглашению сторон.
- Властные предписания выносятся органами, осуществляющими регуляцию финансовых правоотношений. К таким органам относят налоговые органы, кредитные и финансовые органы.
Также в финансовом праве применяются и другие методы, хотя не так обширно как метод предписаний.
Например, метод согласования или рекомендации. Такие разновидности методов правового воздействия становятся очень популярными. Это, прежде всего, связано с повышенной самостоятельностью субъектов , как различных предприятий и организаций, так и субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Понятие финансового права является самостоятельной отраслью и входит в систему публичного права. Оно регулирует различные правоотношения, которые возникают в процессе … |
|
Финансовое право – это совокупность определенных юридических норм, которые призваны регулировать общественные отношения, возникающие в результате образования, использования и распределения … |
|