Статьи

Хургин В.М.
О праве граждан на доступ к информации

[ Научные и технические библиотеки – 2004. – № 5. – С. 5-14 ]

Рассмотрены важнейшие положения законов и других нормативных актов, касающиеся правил информационных взаимоотношений государства и граждан.

Во все времена между государством и обществом существовала определенная правовая зависимость: государство издает законы, в которых выражает свою волю, общество и его граждане – эти законы исполняют. При этом во всех случаях непременным условием исполнения гражданами норм, в которых государство устанавливает для них определенные правила поведения, предоставляет им права, возлагает обязанности и ответственность, является знание самих норм.
В этой связи государство должно выступать гарантом предоставления гражданам постоянно расширяющегося набора информационных услуг, юридически и технологически обеспечивать права на доступ к общественной информации для всего населения. Когда речь идет о правах граждан, юридических лиц и государства на свободное получение, распространение и использование информации, государство должно исходить из принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса. Информация должна быть открыта для всех и предоставляться постоянно с гарантией достоверности и полноты.
Свободный доступ граждан к информации (по сути – в информационные системы) формально неограничен. Но в своем желании получить актуальную информацию, например правовую, гражданин сталкивается с проблемами неразвитости инфраструктуры, обеспечивающей возможность доступа, и необходимостью дополнительных затрат на получение информации. В результате малообеспеченные, нетрудоустроенные, проживающие в сельской местности граждане лишены возможности воспользоваться своими гражданскими правами при получении информации современными способами.
Огромную роль в налаживании широкого распространения официальной информации могла бы сыграть библиотечная система. Публичные библиотеки в России остаются наиболее «концентрированным» кладезем информации, доступным всем гражданам. Они в состоянии смягчить диспропорции неравномерного развития информационной инфраструктуры, открыть доступ к информационным сетям жителям удаленных районов, малообеспеченным слоям населения. Вот только самим библиотекам надо помочь приобрести соответствующую литературу, периодические издания, комплекты новых документов, вычислительную технику, оперативно и в полном объеме поставляющую информацию в самые отдаленные, «;медвежьи» уголки России. И это не благие пожелания, а насущная потребность нашего времени.
Таким образом, принципы доступа к информации тесно связаны с пониманием роли библиотек и других организаций, обеспечивающих этот доступ. С развитием Интернета, появлением других новых источников информации библиотеки должны четко и быстро переориентироваться и разработать новую стратегию развития и предоставления информации и услуг пользователям. Обеспечение публичного (в том числе удаленного) доступа пользователей к информационным ресурсам стало одной из первоочередных задач обслуживания науки, культуры, образования.
Свобода информации выражается прежде всего в праве каждого искать и получать информацию. В соответствии с резолюцией 59(1) Генеральной Ассамблеи ООН 1946 г. свобода информации представляет собой право повсеместно и беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информационные сведения.
Информационные права являются неотъемлемой частью фундаментальных прав человека. Они зафиксированы в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г. (каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ), и заняли важное место в Европейской Конвенции о защите прав человека, принятой в Риме 4 ноября 1950 г. (пункт 1 статьи 10: Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ) и в 1998 г. ратифицированной Российской Федерацией .
Знаменательно, что в Декларации прав и свобод человека и гражданина , записано:
Часть 2 статьи 13 : Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личности, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности.
Статья 31: Государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Эти основополагающие права получают развитие в Конституции Российской Федерации. Отметим важнейшие (в свете заявленной темы) положения:
Часть 1 статьи 15: Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Статья 18: Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Часть 2 статьи 24: Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, ест иное не предусмотрено законом.
Часть 4 статьи 29: Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Право свободного поиска и получения информации означает право каждого обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией, а также право получения у них запрашиваемой информации .
С точки зрения борьбы с сокрытием информации очень важной является часть 1 статьи 15. Из нее следует, что непредоставление информации со ссылкой на отсутствие закона, ведомственной инструкции и т.п. абсолютно противоправно, т.е. право на доступ к информации гарантировано Конституцией и, по большому счету, не нуждается в подтверждении какими-либо еще правовыми актами.
В соответствии с разъяснениями, данными пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 окт. 1995 г. № 8, судам при рассмотрении дел следует во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения.
Это положение недвусмысленно подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П : Информация … в силу непосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными притопами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты. В силу предписаний статей 23, 24, 29 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Эта позиция подкреплена абзацем 6 пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (в редакции постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 окт. 1996 г. № 10): Каждый гражданин имеет право получить, а должностное лицо, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на инфор-мацию, содержащуюся в этих документах и.материалах .
Важным представляется также решение Верховного Суда Российской Федерации о признании недействующим и не подлежащим применению указание Генерального прокурора Российской Федерации от 30 марта 1999 г. № 5/15 «Об изменении порядка исчисления срока предварительного следствия при соединении нескольких уголовных дел», так как судом установлено, что данное указание не опубликовано официально для всеобщего сведения, а лишь направлено в органы предварительного следствия. Суд сослался на то, что хотя Генеральная прокуратура Российской Федерации и не относится к федеральным органам исполнительной власти и не обязана регистрировать свои нормативные правовые акты в Министерстве юстиции Российской Федерации, однако в силу части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации (обязанность всех органов и должностных лиц соблюдать Конституцию) она также обязана исполнять конституционное требование по опубликованию официально для всеобщего сведения принимаемых ею правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан.
Уточнение механизма реализации права на информацию можно найти в других правовых актах. Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными и налоговыми органами и других сфер жизни .
Вместе с тем в российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Положения отдельных нормативных актов, касающиеся информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловливается отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия .
Действующее законодательство не дает однозначного ответа на ряд принципиальных вопросов, в частности, на какую информацию есть права у граждан, каков состав этих прав, как эти права реализовывать . Нормы, регулирующие право на информацию, разбросаны по разным нормативным актам и лишь фрагментарно регулируют соответствующие правоотношения .
Излишняя декларативность правовых норм приводит к тому, что нарушение законодательных установлений далеко не всегда влечет за собой наступление соответствующей ответственности. Неопределенность механизмов обеспечения доступа к открытой информации органов государственной власти и органов местного самоуправления создает условия для ущемления прав и свобод человека и гражданина .
Ключевой задачей является создание открытой информационной среды, включая обеспечение информационной прозрачности государственной власти, необходимой для формирования гражданского общества и достижения взаимодействия между обществом и властью на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства.
Прежде всего необходимо запустить механизм практической реализации конституционного права на свободу получения информации.
Правовой основой такого механизма должны стать законодательно закрепленные четкие правила, условия и порядок получения гражданами и институциональными структурами общества информации в органах государст-венной власти и местного самоуправления, от иных государственных и негосударственных юридических лиц, а также прямого доступа к государственным и негосударственным информационным ресурсам. Также в законодательстве о деятельности органов государственной власти должны быть закреплены обязанности и ответственность этих органов и их должностных лиц за информирование граждан и всех структур общества, за оказание им инфор-мационных услуг, за накопление, хранение и использование государственных информационных ресурсов в сферах ответственности этих органов .
Отсутствие системности правового регулирования вопросов информационного взаимодействия влечет неурегулированность ряда важнейших вопросов, касающихся гарантий соблюдения правил информационного взаимодействия. В частности, не предусмотрено эффективных механизмов ответственности государственных органов и должностных лиц в случае нарушения предусмотренного порядка предоставления информации. В настоящий момент такая ответственность носит преимущественно дисциплинарный характер и, что особенно важно, не связана с компенсацией причиненного ущерба .
Отсутствие установленных норм ответственности за ограничение или нарушение права на доступ к открытой информации является одним из наиболее серьезных недостатков правового обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере . И.Л. Бачило отмечает , что следовало бы определить, кому и при каких условиях предстоит платить штрафы, кто и при каких юридических обстоятельствах может возбуждать дело по поводу нарушения правового режима информации, всегда ли это только сопутствующий элемент других правонарушений, касающихся прав потерпевшей стороны в отношениях договорного и иного порядка.
Необходимы также методики определения ущерба, наносимого нарушением правового режима.
Необходимо законодательно закрепить штрафные санкции, налагаемые на виновных физических лиц в случае нарушения конституционного права граждан на доступ к правовой информации. Следует отметить, что статья 24 (2) Конституции Российской Федерации различает ответственность органов государственной власти и местного самоуправления in corpore и индивидуальную ответственность их виновных должностных лиц. Таким образом, Конституция не исключает ответственности лиц, работающих в государственных органах, но не обладающих соответствующим статусом .
Необходимо установление унифицированного перечня оснований для ограничения права на доступ к информации, перечня видов информации с ограниченным доступом и механизмов реализации этих ограничений, принципов и организационных механизмов доступа к открытой информации органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и хозяйствующих субъектов .
Тем не менее отсутствие закона «О праве на информацию» не является препятствием для защиты нарушенных прав. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод, в том числе права на информацию. Обращение в суд как способ разрешения возникшего конфликта зафиксировано также практически во всех актах, касающихся прав граждан на ту или иную информацию. Право на судебную защиту подразумевает не только право на обращение в суд за защитой, но и возможность реального восстановления нарушенных прав и интересов с помощью суда .
В этой связи нельзя полностью согласиться с утверждениями о том, что конституционные нормы, провозгласившие право на информацию, не получили развития в нормах действующего законодательства, а значит, и не обеспечены необходимым механизмом реализации этих норм , провозглашенные Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами права граждан на получение информации, в том числе из органов государственной власти, в существующем законодательстве не имеют четко прописанного механизма реализации, а также механизма ответственности за непредоставление информации .
Реализация права на судебную защиту во многом зависит от надлежащего правового механизма осуществления правосудия по гражданским делам. Осуществление в судебном порядке защиты права на информацию следует, вероятно, рассматривать применительно к отдельным категориям гражданских дел, где информационные правоотношения выступают непосредственным объектом судебной защиты или составляют его часть.
Характеристика судебного порядка защиты права на информацию в той или иной категории дел может составить предмет самостоятельного исследования и выходит за рамки настоящей работы. Отметим лишь норму, установленную частью 2 статьи 24 федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»: Суд рассматривает … иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации… .
Остается еще один вопрос: какую же ответственность могут понести те, кто нарушит право на информацию? Анализируя действующее законодательство, находим отсылки на предусмотренную административным законодательством ответственность или иную предусмотренную законом ответственность. На сегодня такая ответственность в общем случае предусмотре-на статьей 140 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях . Последующие комментарии к статье 140 УК заимствованы из .
Ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации введена в уголовное законодательство впервые. Это одна из гарантий соблюдения статьи 24 Конституции. Объективная сторона преступления может выражаться как в действии, так и в бездействии. Конкретно ее образуют: неправомерный отказ в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина; предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации.

В обоих случаях уголовная ответственность наступает только в том случае, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам гражданина.
Под неправомерным отказом в предоставлении информации понимается незаконный, противоречащий конкретным нормам закона и иным нормативным актам отказ, который может быть как письменным, так и устным. Он может проявляться в игнорировании просьбы потерпевшего, в затягивании предоставления информации, в отсылках к другим лицам, которые фактически такой информацией не располагают. При этом должно быть установлено, что именно данное лицо располагает требуемой информацией и обязано ее предоставить.
Предоставление неполной информации – это неполное ознакомление с документами или иными материалами, в которых содержатся сведения, имеющие значение для гражданина, обеспечения его прав и законных интересов, либо сообщение ему не всех такого рода сведений.
Предоставление заведомо ложной информации – это сообщение гражданину сведений, не соответствующих содержащимся в документах или иных материалах, о чем заведомо известно лицу, которое предоставляет информацию.
Вред (ущерб) правам и законным интересам граждан может быть имущественным или моральным.
Оконченным преступление считается с момента причинения вреда правам и законным интересам гражданина.
Субъектом преступления является государственный служащий или служащий местного самоуправления.
Субъективная сторона характеризуется прямым и косвенным умыслом. Виновный осознает, что он своими действиями (бездействием) нарушает конституционное право гражданина на получение имеющейся у него информации, предвидит возможность причинения вреда и желает или допускает это. При предоставлении гражданину неполной или заведомо ложной информации виновный осознает также, что сообщает информацию, не соответствующую действительности.
Все сказанное можно отнести и к статье 5.39 КоАП. Кроме того, административная ответственность за нарушение права на получение необходимой и достоверной информации предусмотрена для конкретных случаев статьями 8.5, 14.5, 14.8, 14.25 и 19.9 Кодекса Российской Федерации об адм инистративных правонарушениях.
Таким образом, вполне возможно применение норм уголовного или административного права. Юридических препятствий к этому нет, хотя процесс психологической перестройки сотрудников правоприменительных органов может быть весьма сложным.
Действующие информационные законы очень слабо «работают»; по этому поводу нет другого мнения, и это очень беспокоит общественность. В связи с этим необходимо проводить постоянный анализ эффективности законодательства и принимать меры по повышению правовой грамотности населения, повышению квалификации работников правоохранительных органов, своевременному совершенствованию правовых актов, обеспечению доступа граждан к нормативно-правовой информации . Решение указанной задачи так или иначе связано с судебной практикой. Беда в том, что в нашей стране ее почти нет, а решения по отдельным делам свидетельствуют о непонимании судами коллизий, возникающих в создающемся информационном обществе .
Спектр законодательных актов, регулирующих информационные проблемы, исключительно широк, и их толкование с позиций специфики правоотношений, возникающих при использовании современных информационных технологий, затруднительно, тем более что при разработке этих законов в них не предусматривались соответствующие возможности. Понятно, что для судов данная область правоотношений совершенно новая, непривычная. И хотя суды пытаются преодолевать трудности, применяя дей-ствующие законы к новой ситуации, объективно эффективность деятельности судов в данной сфере явно недостаточна . Тем не менее можно предполагать, что по мере накопления опыта и создания прецедентов дела по вроде бы специфическим проблемам, связанным с нарушением права на информацию, станут для судов обыденными и не самыми сложными.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Собряние законодательства РФ. 1998. №14. Ст. 1514
2. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 52. Ст. 1865.
3. Копылов В.А. Информационное право: Учеб. пособие. М.: Юристь, 1997. 472 с.
4. Собрание законодательства РФ 2000 № 9. Ст. 1066
.Хургин В.М. Право на доступ к информации, или как (и чем) сражаться с бюрократом // Информационное общество. 2001. № 4. С. 35-43.
5. Концепция правового регулирования применения информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации // Материалы Четвертой всерос. конф. «Право и Интернет: теория и практика», 17 дек. 2002, Москва. М., 2002. С. 77-98.
6. Финько О.А. Правовое обеспечение государственной информационной политики // НТИ. Сер. 1. 1999, № 8. С. 2-6.
7. Снытников А.А., Туманова Л.В. Право граждан на информацию и вопросы зашиты информации. Тверь, 1999. 192.
8. Концепция совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации (проект) // Информационное общество. 1999. № 6. С 4-14.
9. Нисневич Ю.А. Государственная информационная политика России сегодня и завтра // Информационное общество. 1999. № 2 С. 4-9.
Агапов А.Б. Основы федерального информационного права М: Экономика. 1995. 220с.
10. Тиновицкая И.Д. Правовая информация и общество (законодательные проблемы) // НТИ. Сер. 1. 1996. № 7. С. 9-12.
11. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации М.: Издание Государственной Думы, 1999. 584 с.
12. Российская газета от 22.02.1995; там же от 15.01.2003
13. Собрание законодательства РФ 1996 № 25. Ст. 25. С. 2594.
14. Там же. 2002. № 1 (Часть I). Ст. 1.
15. Российское уголовное право Особенная часть. Под ред. В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова. М.: Юристь, 1997. 496 с.
16. Кристальный Б.В. Вопросы построения в России информационного общества // НТИ. Сер. 1. 1997. № 10. С. 5-7.
17. Батурин Ю.М. Проблемы компьютерного права. М.: Юрид. лит. 1991. 300 с.
18. Кристальный Б.В. Законодательное обеспечение формирования информационного общества в России // Информационное общество. 2000. № 1. С. 25-27.Б.

Please enable JavaScript to view the

Текст Ст. 24 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:

1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Комментарий к Ст. 24 Конституции Российской Федерации

1. Важнейшим личным правом, непосредственно закрепленным в Конституции РФ, является право на информацию (ст. 24, ). Положения Конституции РФ, устанавливающие данное право, соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России (ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 16 Конвенции о правах ребенка, ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Право на информацию закреплялось и в ст. 62 прежней Конституции России, однако механизм реализации этого права гражданами не был предусмотрен, в связи с чем далеко не всегда им могли воспользоваться.

Проблема защиты прав личности, защиты личности от несанкционированного сбора персональных данных, злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера, приобрела особую актуальность в условиях интенсивного развития современных информационных технологий, включая широту применения Интернета.

В части 1 ст. 24 Конституции России определены основные элементы правового режима информации о частной жизни. При этом в правовом смысле важна определенность в понятиях «информация» и «частная жизнь».

Информация в российском законодательстве определяется как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления» (ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. (с посл. изм. и доп.) «Об информации, информатизации и защите информации»)*(106). Названный Закон выделяет также документированную информацию — сведения, зафиксированные на материальном носителе; информацию о гражданах или персональные данные — сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность.

Понятие «частная жизнь» в законодательстве четко не определено. В филологии частная жизнь трактуется исходя из признака ее отделенности, даже противопоставления сфер общественной и государственной жизни. Информация о ней отражает личностно выделенную деятельность, связанную с неофициальным, неформальным межличностным общением, включая общение с семьей, родственниками, друзьями, коллегами и др., а также значимые для лица действия и решения, в том числе опирающиеся на его правовой и материальный статус, но безразличные с точки зрения интересов общества и государства. Это, например, сведения о законном приобретении имущества, выборе учебного заведения для детей, места проведения отпуска, новой работы, внесении вклада в определенный банк.

Под сведениями о частной жизни подразумевается и информация о взглядах, мнениях, других воззрениях, позициях лица по определенным вопросам. Особое значение имеет защита внутреннего духовного мира человека, а также интимных сторон его жизни. Здесь единство требований права и морали задают необходимые ориентиры для частной жизни, определяя пределы дозволенного в ней и информации о ней.

2. Конституция РФ в ч. 2 ст. 24 возложила на органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обязанность обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В развитие конституционных положений Президентом РФ 31 декабря 1993 г. был принят Указ о дополнительных гарантиях права граждан на информацию. Согласно Указу деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях*(107).

Порядок реализации права граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, определен и в ряде федеральных законов. Согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации», гражданам и организациям предоставлено право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности; они имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. На владельца документированной информации о гражданах возложена обязанность предоставлять информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается (ст. 14).

Наряду с возможностью получения информации для личных целей граждане, как участники государственной и общественной жизни, имеют право получать информацию, имеющую общественно-политическую и государственную значимость. В Российской Федерации действует общий принцип, согласно которому любая информация, представляющая общественный и государственный интерес, должна быть открытой и доступной, за исключением случаев, специально оговоренных законодательно. Каждое заинтересованное лицо может воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Конституцией РФ прямо не предусмотрены возможности и основания получения необходимых документов в негосударственных сферах, однако эти вопросы урегулированы в федеральных законах и подзаконных актах в отношении отдельных видов информации, в частности следственной, экологической и медицинской.

Особый порядок ознакомления с собранными в отношении лица материалами закреплен в уголовно-процессуальном законодательстве. В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ обвиняемый и его защитник в ходе предварительного расследования могут знакомиться с протоколами следственных действий, проводимых с участием обвиняемого, а также с материалами, направляемыми в суд в подтверждение законности и обоснованности применения ареста или продления срока содержания под стражей. По окончании предварительного следствия правом ознакомления со всеми материалами дела обладают потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, а также обвиняемый и его защитник. Определением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. по запросу Останкинского межмуниципального (районного) суда г. Москвы о проверке конституционности ч. 2 ст. 53 и п. 1 ч. 2 ст. 120 УПК РФ было признано, что это право должно обеспечиваться указанным лицам и при окончании дознания, а положения ст. 53 и 120 УПК РФ, исключающие возможность ознакомления потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей с материалами дела, оконченного в форме дознания, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере занимает важное место среди национальных интересов России. Право на поиск, получение и передачу информации (право на доступ к информации или право знать) является определяющим институтом информационного права. Юридический фундамент этого института составляют информационно-правовые нормы Конституции РФ.

Основа права на доступ к информации содержится в ст. 29 Конституции РФ: «Статья 29 ч 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» Словарь юридических терминов: Доступ к информации. justicemaker.ru. Статья 44 (ч. 2) закрепляет право каждого на «участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям». Тем самым эта статья возлагает на учреждения культуры, другие структуры, обладающие культурными ценностями, обязанности обеспечивать доступ каждого к этим ценностям, т.е. поиск и получение информации об этих ценностях. При этом на каждого, допущенного к соответствующим культурным ценностям и учреждением культуры, возлагается обязанность сохранять эти ценности.

«Статья 44 ч. 3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры».

Гарантии получения каждым сообщений, извещающих о положении дел, о получении свободной массовой информации, закрепляются ч. 5 ст. 29 Конституции РФ:

«Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». При этом Конституция РФ защищает общество и каждого его члена от распространения вредной, опасной информации: «Статья 29 2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального религиозного или языкового превосходства».

Правовое государство может быть построено только в том случае, если любые законы или иные нормативные правовые акты, затрагивающие основные права и свободы, будут свободно распространяться и каждому его гражданину будет предоставлено право свободного по иска и получения информации о них. Такие условия реализованы в ст. 15 Конституции РФ.

«Статья 15 3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Конституция РФ определяет один из важнейших видов информации, ознакомление с которой является необходимым условием существования физически здорового общества, каждого его члена и обязанностью государства.

«Статья 42 Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Эта норма закрепляет право каждого на получение информации об окружающей среде от государственных и негосударственных структур, а также возлагает обязанность этих структур по сбору, сохранению и предоставлению такой информации каждому, ее запросившему. Обеспечение перечисленных выше основных информационных прав поиска и получения информации гарантируется другими статьями Конституции РФ.

«Статья 33 Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Тем самым данная норма Конституции обязывает государственные органы и органы местного самоуправления создавать информационные ресурсы в сфере их деятельности и предоставлять из них информацию обратившимися субъектам по их запросам.

Обязанность органов государственной власти и местного самоуправления предоставлять каждому информацию, затрагивающую его [права и свободы, закрепляется ч. 2 ст. 24. «Статья 24 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Конституция также разграничивает открытую для потребителя информацию (информацию открытого доступа) и информацию ограниченного доступа. «Статья 29 4. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

Из этой нормы следует, что право на поиск и получение информации может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, а также защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Конституция РФ охраняет личную тайну, информацию о личности или персональные данные. «Статья 23 1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений...».

Тем самым ограничивается право на доступ к персональным данным любых лиц, кроме самих этих лиц.

Конституция также предусматривает ответственность соответствующих субъектов за непредставление информации определенного вида.

«Статья 41 3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом». Право свободного поиска и получения информации означает право каждого обращаться в органы государственной власти, общественные объединения, органы и организации, другие структуры за по лучением необходимой информации; право обращаться в учреждения культуры, иные структуры, хранителям культурных ценностей с целью получения у них запрашиваемой информации; право свободно получать сообщения, подготавливаемые и распространяемые средствами массовой информации, право получать информацию, содержащуюся в научных и литературных произведениях, а также другую информацию, распространяемую в том числе и в коммерческих целях.

Анализ перечисленных выше информационных конституционных норм с применением модели информационной сферы позволяет выделить основные направления правового регулирования отношений, возникающих при поиске, получении и передаче информации.

Должны быть урегулированы в полной мере отношения, возникающие при поиске и получении:

сообщений, извещающих о положении дел или о состоянии чего-либо (получение достоверной, оперативной, полной информации, распространяемой СМИ);

информации, содержащейся в научных, литературных произведениях, другой информации, распространяемой в том числе и в коммерческих целях;

информации из государственных информационных ресурсов, представляющей общественный интерес или затрагивающей информационные права и свободы каждого потребителя.

Для обеспечения реализации права каждого на поиск и получение указанной информации государство должно обеспечить свободу ее производства и распространения, закрепить обязанности государственных структур и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению информации по запросам потребителей, установить порядок предоставления информации, ответственность лиц за необоснованный отказ в предоставлении информации. В этой связи в порядке осуществления гарантий указанных прав государство принимает соответствующие нормативные акты, развивающие предписания основных информационных конституционных норм, закрепляющие право свободно производить информацию каждому, обязывающие соответствующих субъектов собирать, производить и накапливать информацию, необходимую для предоставления каждому формировать информационные продукты и предоставлять информационные услуги для удовлетворения указанных выше информационных прав Бачило И.Л. Информационное право: учебник для вузов. 2009 г..

Что же касается в целом проблемы обоснования «права на информацию», основывающегося на ч. 4 ст. 29 российской Конституции, то на основе изложенного выше можно говорить о следующем. «Право на информацию», которое исследователи склонны находить в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ является прямым следствием развития теории свободы слова и печати, она не закрепляет самостоятельного субъективного права человека. В связи с тем, что принцип свободы информации универсален для информационного обмена в обществе, объяснимо, что его выражение в конституционном тексте выступает своеобразной «копилкой правомочий» для всех информационных прав в целом. Иными словами ч. 4 ст. 29 Конституции РФ не фиксирует самостоятельное субъективное информационное право, как это имеет место в конституционном тексте в отношении свобод мысли, слова и массовой информации (ч. 1 и 5 ст. 29), а выполняет служебную функцию, отражая дополнительные гарантии базовых информационных свобод наряду с гарантиями, закрепленными ч. 2 и 3 ст. 29. Значительные перспективы дальнейшего развития этого направления научной дискуссии можно связать с обоснованием на его базе права граждан на коммуникацию (права универсального доступа) как нового социально-экономического права. Шевердяев С. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства // Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации // Законодательство и практика масс-медиа. - 2006. - № 12

1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

Комментарий к Статье 29 Конституции РФ

1. Свобода мысли и слова, мнения и информации относится к сравнительно новым приобретениям цивилизации. Большая часть человеческой истории протекала в условиях отрицания такой свободы и ограничения тех мнений и речей, которые считались большинством населения или правящими классами вредными, опасными или ложными. Начало свободе слова положил английский Билль о правах 1689 г. Затем она нашла отражение в первой поправке к Конституции США 1787 г. и постепенно к началу ХХ в. большинство европейских стран, включая Российскую империю, гарантировали эту свободу в своих конституционных актах.

Комментируемая статья 29 КРФ закрепляет находящиеся между собой во взаимосвязи и системном единстве права и свободы, направленные на развитие равных возможностей каждого человека для самовыражения и общения между людьми на основе конкуренции идей и мнений. Все свободы, перечисленные в данной статье: слова, мысли, пропаганды, агитации, мнения, убеждения, информации, массовой информации, свобода от цензуры имеют одинаково большое значение и не могут применяться без учета существующей между ними системной связи.

В литературе высказывались мнения, что некоторые свободы, упомянутые в ст. 29, являются более широкими и даже включают в себя другие свободы. Так, утверждается, что свобода слова является "составной частью свободы информации"*(297), "частным проявлением свободы распространять информацию, свободы выражения своего мнения"*(298) либо что право на получение информации относится к обеспечению свободы слова.*(299) Но, вероятно, эти разночтения свидетельствуют о том, что ни одна из упомянутых в ст. 29 Конституции Российской Федерации свобод не может рассматриваться как более общая или более значимая, но все они вместе являются частями какой-то более общей и не имеющей наименования в Конституции свободы, сущность которой находит свое отражение как в разных частях комментируемой статьи 29 Конституции России, так и в корреспондирующих ей нормах международного права. Но для удобства изложения авторы неизбежно должны использовать для обозначения этого более общего понятия один из существующих терминов. Эту функцию у разных авторов выполняют термины: "свобода слова", "свобода информации" и "свобода выражения мнения".

В ч. 1 ст. 29 гарантируется свобода мысли и слова, которую Конституция рассматривает как единую свободу, единое и неразрывное право свободно мыслить и свободно выражать свои мысли словами, не опасаясь преследования за это со стороны кого бы то ни было, и в первую очередь - государства. Нельзя не согласиться с Л.В. Лазаревым, что "свобода мысли характеризует духовную свободу человека, его внутренний мир, поэтому сама по себе она не может быть предметом регулирования правом"*(300). Понятие "свобода мысли и слова" точнее и вместе с тем шире и многограннее выражает конституционно-правовой смысл данной свободы, нежели понятие "свобода слова". Свобода мысли и слова подразумевает возможность свободомыслия, инакомыслия и вольнодумства и тем самым гарантирует право человека критиковать общепринятые нормы морали, права, религии.

Под мыслями следует понимать не только мысли в узком смысле слова, но и чувства и эмоции человека, а под словами не только вербальное, но и невербальное общение между людьми, которое составляют: тон голоса, внешний вид, одежда*(301), поза, выражения лица, движения, жесты, мимика и т.д. Мысли в контексте данной статьи могут выражаться и фиксироваться не только словами естественного человеческого языка, но и иными языками, формами и системами знаков, например жестовый язык глухих, компьютерные языки, зрительные образы (живопись*(302), фотография*(303), кино*(304), видео, коллаж и т.д.). Поэтому в международных и национальных правовых актах синонимом свободы мысли и слова является так называемая свобода выражения. Заголовок ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Freedom of Expression, la liberti d"expression) с английского и французского на русский язык переводится дословно как свобода выражения, но иногда как свобода выражения мнения или как свобода самовыражения.

Характерно, что понятие "свобода слова" в большинстве международных договоров о правах человека отсутствует. Так, в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека провозглашается "право на свободу убеждений и на свободное выражение их"; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, а также свободу информации, т.е. право искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ст. 18 подтверждает, что "каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений". В ст. 19 Пакта провозглашается "право беспрепятственно придерживаться своих мнений", которое включает в себя свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или иными способами по своему выбору.

Статья 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляет за каждым человеком право на свободу мысли, совести и религии, включающее в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или придерживаться убеждений как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным образом, в богослужении, учении и выполнении религиозных и ритуальных порядков. В ст. 10 Конвенции, как уже отмечалось, провозглашается только "свобода выражения", которая включает в себя право придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Содержащееся в Конвенции понятие свободы мысли, совести и религии нашло конкретизацию в решениях Европейского Суда по правам человека. В ряде решений Суд отмечал, что "свобода выражения мнения, как она определяется в п. 1 ст. 10, представляет собой одну из несущих опор демократического общества, основополагающее условие его прогресса и самореализации каждого его члена"*(305). Кроме того, Страсбургский суд полагает, что "статья 10 защищает не только содержание высказываемых идей и информации, но и форму, в которой они сообщаются"*(306).

Свободы, установленные в комментируемой статье, предоставляются российским гражданам, иностранцам и апатридам, они принадлежат всем от рождения. Субъектами этих свобод являются не только физические, но и юридические лица. Эта свобода в равной мере гарантирует как активную форму ее использования, т.е. право обращаться к другим лицам или в иной форме выражать свои мысли, так и пассивную, т.е. право знакомиться с мыслями других лиц, выслушивать или в иной форме воспринимать их. По смыслу данной статьи и все субъекты этих свобод равны перед законом и судом.

Основной целью комментируемой статьи является защита прежде всего общественно-политических мыслей, слов и информации, хотя косвенно свободы, указанные в данной статье, защищают также религиозную, научную, художественную мысль, коммерческую информацию, в том числе рекламу, и право интеллектуальной собственности. Но эти виды самовыражения и информации в большей мере регулируются иными статьями Конституции и соответствующими международно-правовыми актами. Так, ; .

Рекламная информация, которая является формой "коммерческой свободы слова", запрещающей недобросовестную конкуренцию и, следовательно, рекламу, способствующую этому. Но даже реклама, подверженная многочисленным законодательным ограничениям во имя защиты потребителей и честной конкуренции, гораздо больше, чем любой другой вид информации, находится под защитой свободы слова и информации. Как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 04.03.1997 N 4-П, реклама (рекламная информация) составляет основу единой информационной системы рынка, столь необходимой для достижения единого экономического пространства. Поскольку право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, находящееся под защитой ст. 29 Конституции, отнесено к ведению РФ в силу , "права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с получением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства ()"*(307).

Европейский Суд по правам человека уточнил, что распространение информации коммерческого характера попадает под защиту свободы информации в том случае, когда она имеет политическое значение, а в иных случаях она может значительно больше ограничиваться законодательством государства, особенно в такой сложной и неустойчивой области, как недобросовестная конкуренция*(308). В другом своем решении Суд указал, что "значительно более широкая возможность усмотрения обычно предоставляется Договаривающимся государствам при регулировании свободы слова, когда затрагивается личная сфера, а равно сфера морали и особенно религии. В сфере морали и, возможно, еще в большей степени в сфере религиозных убеждений не существует общепринятой европейской концепции требований, призванных обеспечить "защиту прав других лиц" в случае нападок на их религиозные убеждения"*(309).

Право на предвыборную агитацию также находится под защитой свободы слова, как форма свободного распространения информации. В частности, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 14.11.2005 N 10-П*(310), оспариваемые положения избирательного законодательства, как предполагающие запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, представляют собой чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации, не отвечают требованиям определенности и недвусмысленности и потому не соответствуют Конституции, ее , ч. 1 и 4 ст. 29 и .

2. В той мере, в какой в обществе отсутствуют общепризнанные критерии добра и зла, истины и лжи, вреда и блага, ему необходима свобода слова, которая, порождая конкуренцию мыслей, мнений, убеждений, споры и дискуссии, приносит больше пользы, чем какие-либо идеологические или политические рамки, независимо от того, устанавливаются ли они диктатором или демократически избранным парламентом. Вместе с тем в той мере, в какой в обществе существует консенсус по основным общечеловеческим ценностям, абсолютную свободу слова нельзя рассматривать как исключительно позитивное явление в жизни общества. Например, как заметил судья Верховного Суда США О.У. Холмс, "самая строгая защита свободы слова не защитит человека, ложно кричащего об огне в театре и вызывающего панику"*(311). Поэтому защите ст. 29 Конституции, а также соответствующими международно-правовыми нормами о свободе выражения не подлежит заведомо ложная информация. Фактически разновидностью такой заведомо ложной информации можно считать и запрещенные ч. 2 комментируемой статьи пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Социальная ненависть приравнивается к расовой и национальной только в Конституции РФ. Что это такое - не совсем ясно, так как нет ни международной, ни российской практики по этому вопросу. По мнению некоторых исследователей*(312), примером пропаганды социальной ненависти является коммунистическое учение, однако судебная практика такую точку зрения не подтверждает.

Положения ч. 2 комментируемой статьи следует распространять не только на указанную в ч. 1 свободу мысли и слова, но также и на свободу мнения, убеждения, информации, включая массовую информацию. Следует обратить внимание, что в ст. 29 содержится запрет не на выражение мыслей и распространение информации, вызывающих ненависть или содержащих идеи расового или иного превосходства, а лишь на их пропаганду и агитацию. То есть Конституция не препятствует изложению таких мыслей в частной беседе или в иной конфиденциальной форме, а также в случае распространения информации без цели вызвать ненависть или убедить кого-либо в превосходстве. Вместе с тем следует иметь в виду, что ст. 4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, утвержденной резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2106 (XX) от 21 декабря 1965 г., провозглашает, что государства-участники осуждают всякую пропаганду и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью они среди прочего объявляют караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти.

Установленные ч. 2 комментируемой статьи 29 Конституции РФ ограничения свободы слова необходимо рассматривать в системной связи с другими конституционными нормами и принципами, которые служат той же цели, прежде всего , которая устанавливает, что "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц", и ч. 3 ст. 55, которая указывает, что "права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Ограничения свободы слова предусмотрены и в актах международного права. В соответствии с п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах пользование этими свободами "налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения". В ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержится развернутый перечень обстоятельств, которые позволяют государству ограничивать соответствующие свободы: "Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".

На необходимость различать понятия агитация и распространение информации Конституционный Суд указал в Постановлении от 30.10.2003 N 15-П, касавшемся проверки положений избирательного законодательства: "Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать за или против, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов"*(313).

Законом может быть установлено ограничение и запрещение выражения не только тех мыслей, мнений и убеждений, которые перечисляются в ч. 2 комментируемой статьи, но и иных, и не только путем агитации и пропаганды, но также и в иной форме. Однако такие ограничения не могут устанавливаться подзаконным актом, как указал Конституционный Суд (см. Постановление от 31.07.1995 N 10-П*(314)).

Ни в одном свободном демократическом обществе не защищаются свободой мысли, слова, мнения и информации непристойные, скабрезные выражения, ненормативная лексика и откровенно циничное, глубоко противоречащее принятым в человеческом обществе нормам нравственности и морали, элементарным правилам поведения между людьми обращение к жертве или иные формы унижения ее человеческого достоинства. Как указал Конституционный Суд в ряде своих Определений, административный арест и уголовное наказание за опубликование в СМИ материалов, содержащих нецензурные (ненормативные) выражения, не противоречат Конституции, поскольку не умаляют права граждан на свободу мысли и слова; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, а также право на свободу массовой информации и запрет цензуры. Но при этом Суд заметил, что как суды общей юрисдикции, так и другие правоприменительные органы при оценке деяний обвиняемых лиц должны учитывать не только сам факт наличия в опубликованном произведении ненормативной лексики, но и возможность такого ее использования, которое представляет опасность для защищаемых Конституцией нравственных запретов, правил приличия и иных ценностей (см. Определения КС РФ от 04.12.1995 N 94-О, N 104-О, от 19.04.2001 N 70-О *(315)).

Большое место в теории свободы слова занимают вопросы конституционной защиты диффамации, а также связанное с ними соотношение принципов достоинства личности и неприкосновенности частной жизни с принципом свободы слова и информации.

Диффамация - это распространение, как правило в СМИ, порочащих лицо сведений. В литературе различается три вида диффамации: 1) умышленная недостоверная диффамация; 2) неумышленная недостоверная диффамация; 3) достоверная диффамация, т.е. распространение правдивых порочащих сведений*(316). Из этих трех видов только первый не может быть поставлен под защиту свободы информации. И Европейский Суд по правам человека, и Верховный Суд США исходят из того, что неумышленная недостоверная и достоверная диффамация особенно в политической и административной сфере, как правило, защищаются свободой слова, а законодательство об ответственности за эти деяния является вмешательством государства в осуществление свободы слова.

В европейской и американской конституционно-правовой доктрине сложилась норма, в соответствии с которой политические, государственные и общественные деятели должны с большей степенью терпимости, чем иные граждане, например журналисты, относиться к критике, особенно связанной с их публичной деятельностью. Нет сомнения, что п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод позволяет защищать репутацию каждого, т.е. распространяется на политиков, когда они выступают не в личном качестве; но в таких случаях противовесом подобной защиты выступает интерес общества к открытой дискуссии по политическим вопросам*(317).

Европейский Суд по правам человека указал на необходимость проведения тщательного различия между фактами и оценочными суждениями, поскольку существование фактов может быть доказано, тогда как истинность оценочных суждений не всегда поддается доказыванию. В этой связи в отношении таких суждений невозможно выполнить требование о доказывании истинности своих утверждений, и оно нарушает саму свободу выражения мнений, которая является основополагающей частью права, гарантированного ст. 10 Конвенции*(318).

Как отмечается в отечественной литературе, российские суды, в отличие от европейских, очень часто не учитывают необходимость проявлять повышенную терпимость в случае диффамационных высказываний в адрес политиков, депутатов, правительства и других органов государственной власти*(319). Недавно в эту практику были внесены коррективы двумя постановлениями Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2007 г. первое - по делу "Дюлдин и Кислов против России"*(320), второе - по делу "Чемодуров против России"*(321). Страсбургский Суд признал, что в отношении этих граждан Россия нарушила ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая гарантирует каждому право свободно выражать свое мнение. В отличие от российских судов, Европейский Суд посчитал, что в данных делах имело место не оскорбление , а диффамация, и, кроме того, напомнил, что основным принципом дела о диффамации является наличие конкретного лица, в отношении которого было сделано диффамационное заявление, что пределы дозволенной критики в отношении чиновников гораздо шире, чем в отношении частных лиц.

Таким образом, свобода слова и свобода информации подразумевают право распространять не только достоверную информацию, но и сомнительную, отстаивать и навязывать другим не только обоснованные суждения, но и заблуждения, абсурдные и ошибочные идеи, высказывать мнения, которые многим могут показаться оскорбляющими и шокирующими.

В связи с этим следует учитывать Определение КС РФ от 27.09.1995 N 69-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Козырева Андрея Владимировича"*(322). Поводом для обращения заявителя в Суд послужило судебное разбирательство по иску В.В. Жириновского к компании "НТВ" и А.В. Козыреву о защите чести и достоинства на основании ч. 1 ст. 7 ГК РСФСР, согласно которой гражданин или организация вправе требовать по суду опровержения порочащих их честь и достоинство сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Конституционный Суд отметил, что указанная статья, устанавливая гражданско-правовые способы защиты чести и достоинства и являясь важной гарантией конституционного права на защиту чести и доброго имени, предусмотренного , не нарушает свободу мысли и слова. Вместе с тем он указал, что вопрос о том, как отграничить распространение недостоверной фактической информации от политических оценок и возможно ли их опровержение по суду, не является конституционным и ответ на него может дать только судебная практика судов общей юрисдикции.

Эта практика нашла отражение в постановлении Пленума ВС РФ от 24.02.2005 N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц"*(323), в котором говорится, что "принимая во внимание конституционные положения, суды при разрешении споров о защите чести, достоинства и деловой репутации должны обеспечивать равновесие между правом граждан на защиту чести, достоинства, а также деловой репутации, с одной стороны, и иными гарантированными Конституцией Российской Федерации правами и свободами - свободой мысли, слова, массовой информации, правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (статьи 23, 29, 33 Конституции Российской Федерации), с другой".

3. В ч. 3 комментируемой статьи акцент сделан не на позитивном, а на негативном содержании свободы мысли и слова. Свобода слова предполагает, что человек свои мысли выражает по доброй воле. Она также включает в себя гарантию против оказания давления на индивида с целью добиться от него высказывания своего мнения*(324). В то же время этот запрет принуждения касается только некоторых форм мысли и слова, а именно мнения и убеждения. Не может учитель отказаться вести урок, врач - отвечать на вопросы больного под предлогом свободы слова. Невозможно представить судебный процесс, в котором свидетели не несут ответственность за дачу ложных показаний (ложной информации) или отказ от показаний, присяжные заседатели отказались бы отвечать на вопросы суда об их мнении о виновности подсудимого.

Как уже отмечалось выше, судебная практика России и других демократических государств проводит четкое различие между информацией (фактами) и мнениями (оценочными суждениями). Следовательно, в отличие от информации, которая, как правило, подлежит проверке и которая в случае ее ложности должна быть опровергнута, мнения, суждения, критические замечания или размышления, истинность которых проверена быть не может, в большей степени защищаются свободой мысли и слова и, как правило, не подлежат опровержению в случае их ошибочности. Лицо вправе требовать опровержения в тех случаях, когда ему кем бы то ни было, в особенности СМИ, приписываются какие-то конкретные мнения, якобы содержащиеся в его публичных или частных заявлениях.

Часть 3 комментируемой ст. 29 Конституции РФ невозможно рассматривать в отрыве от ее ч. 2. В связи с этим лицо, публично высказывающее свои мнения и убеждения расистского или иного дискриминационного характера или пропагандирующее идеи расового превосходства, может принуждаться к отказу от выражения таких мнений и убеждений под угрозой уголовного наказания, так же как и в случаях заведомо ложной диффамации.

4. В ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод уточняется, что свобода предполагает право "получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ".

В соответствии с Законом об информации, информационных технологиях и защите информации информация - это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления (ст. 2). В отличие от информации о частной жизни лица, сбор, хранение, использование и распространение которой без его согласия в соответствии со не допускаются, информация о государственной жизни должна быть, как правило, открытой и общедоступной. О необходимости предоставления государственными органами и должностными лицами информации о некоторых особо важных для народа сферах жизни специально говорится в отдельных статьях Конституции. Так, . . .

Согласно ч. 5 ст. 8 Закона об информации, информационных технологиях и защите информации государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.

К числу информации с ограниченным доступом относится прежде всего государственная тайна. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 01.12.2007) государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Как признал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20.12.1995 N 17-П*(325), в силу ч. 4 ст. 29 Конституции уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из . Но в последующих своих Определениях Суд указал, что конкретизация перечня сведений, составляющих государственную тайну, содержащегося в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе, может производиться в засекреченных подзаконных нормативных актах (см. Определения от 27.05.2004 N 188-О, от 21.04.2005 N 238-О *(326)).

К информации с ограниченным доступом помимо государственной тайны относится и конфиденциальная информация. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 06.03.1997 N 188. Кроме того, в соответствии со ст. 41 Закона о СМИ к конфиденциальной относятся информация о лице, предоставившем редакции СМИ сведения с условием неразглашения его имени, а также сведения, прямо или косвенно указывающие на личность несовершеннолетнего, совершившего преступление либо подозреваемого в его совершении, а равно совершившего административное правонарушение или антиобщественное действие.

Свобода информации ни в соответствии с комментируемой статьей, ни в соответствии с нормами международного права не предполагает право требовать доступа к любой информации, если иное не предусмотрено законом. Так, в содержится указание на обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому лицу возможность ознакомления, но только с теми документами и материалами, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, но не права третьих лиц, если иное не предусмотрено законом.

5. Часть 5 комментируемой статьи 29 Конституции России содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы. В первой провозглашается гарантия свободы массовой информации, а во второй запрещается цензура. Они находятся в системной связи, но не только друг с другом, каждая из этих норм в отдельности связана с нормами, содержащимися в других частях данной статьи.

Свобода массовой информации, дополняя свободу информации, не только предоставляет каждому человеку право индивидуально или коллективно и профессионально искать, получать, производить и распространять информацию в расчете на массового читателя, слушателя, зрителя, но и с этой целью иметь в частной собственности СМИ, владеть, пользоваться и распоряжаться ими. Как указывают некоторые авторы, "по существу свобода массовой информации является свободой частных средств массовой информации в их воздействии на общественное мнение"*(327). Кроме этого, данная свобода включает в себя и еще один аспект - она служит защите тех лиц, работа которых непосредственно связана с информацией, т.е. журналистов.

Норма о свободе массовой информации производна от предшествующих частей ст. 29, а также от ст. 8, 13, 34, 35, . Имплицитно она содержится и в нормах международного права, но непосредственно свобода массовой информации не упоминается ни в одном из международно-правовых договоров, ратифицированных РФ. Стандарты Совета Европы в области политического плюрализма и свободы СМИ содержатся в ряде рекомендательных документов, принятых его Комитетом министров, в частности: в Декларации о свободе выражения мнения и информации (1982 г.), Декларации о средствах массовой информации в демократическом обществе (1994 г.), Рекомендации относительно мер по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации N R (99)1 (1999 г.) и Рекомендации о гарантиях независимости общественного вещания N R (96)10 (1996 г.).

В России гарантия свободы массовой информации имеет особое значение в силу того, что первые частные СМИ возникли менее 20 лет назад, и до сих пор большинство местных печатных изданий и телевизионных компаний находятся в государственной собственности либо в собственности предприятий, контролируемых государством.

Субъектами свободы массовой информации, так же как и субъектами права информации, являются граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, а также юридические лица. Федеральный законодатель в соответствии с Конституцией РФ и/или международным договором может ограничить в правах на учреждение и управление СМИ некоторые категории граждан и иностранцев, что и было сделано, в частности, в ст. 7 и 19.1 Закона о СМИ.

Субъектами этой свободы, как и свободы слова и, например, свободы собраний, не могут быть государства, государственные и муниципальные органы и образования. Учреждение СМИ государством (государственными организациями и предприятиями) не является реализацией свободы массовой информации человека и гражданина. Государственные СМИ не подлежат защите на основании ч. 5 комментируемой статьи, поскольку свобода массовой информации - это прежде всего ее независимость от государства. Но вместе с тем ни комментируемая, ни какие-либо иные статьи Конституции не отделяют СМИ от государства, не лишают государственные органы, учреждения и предприятия права владеть, пользоваться и распоряжаться СМИ. Запрет на государственные СМИ не содержится ни в международных договорах РФ, ни в общепризнанных нормах международного права. Более того, в большинстве стран мира государство владеет значительной долей СМИ, особенно электронных. Государственные органы и организации не только вправе, но и обязаны иметь свои СМИ для реализации принципа открытости (транспарентности) своей деятельности.

Вряд ли можно согласиться с тем, что "зависимые, подчиненные средства массовой информации не образуют пространства для становления и выявления общественного мнения, являясь лишь инструментом его фальсификации, а значит подрыва конституционного режима"*(328). Отдельные государственные СМИ могут быть более объективными и честными, чем некоторые независимые от государства. Свободу массовой информации нарушает не наличие государственных СМИ, а отсутствие негосударственных СМИ. Как указал Европейский Суд по правам человека в решении от 24 ноября 1993 г. по делу "Информационсферайн лентиа" (Informationsverein lentia) и другие против Австрии", законодательно установленная государственная монополия вещания, а именно полная невозможность осуществлять вещание иначе как через посредство государственной станции, является нарушением свободы слова и информации и не может быть оправдана предоставленным государствам в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод правом осуществлять лицензирование радиовещательных и телевизионных предприятий.

Свобода массовой информации является наряду с другими мерами гарантией идеологического и политического многообразия, закрепленного в . Конституция предполагает, что частные СМИ должны предоставлять большую, чем государственные, возможность выражать свои взгляды и интересы различным группам общества. Второй составляющей свободы массовой информации является независимость редакционного коллектива (коллектива журналистов) как от государственной цензуры, так и от собственника или учредителя СМИ. И в этой части свобода в равной мере распространяется на сотрудников (журналистов) как частных, так и государственных СМИ. В частности, Закон о СМИ исходит из того, что свобода массовой информации для журналистов гарантируется независимо от формы собственности на СМИ, поэтому нарушение прав любого журналиста влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Под цензурой в соответствии со ст. 3 данного Закона понимается "требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей". По смыслу комментируемой статьи 29 Конституции Российской Федерации, не допускается не только предварительная, но и последующая карательная цензура. Как верно указывает К. Экштайн, "хотя запрет цензуры упомянут в том же абзаце, что и гарантия свободы массовой информации, запрет цензуры не ограничивается только средствами массовой информации, но представляет собой основное содержание всех основных прав на свободу общения"*(329). В частности, запрет цензуры распространяется на непериодическую печать, киноискусство, театр. Свобода СМИ, гарантируемая Конституцией, заключается в запрете не только цензуры, но и иного контроля как со стороны государства, так и третьих лиц (см., например, ст. 58 Закона о СМИ).

Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод право придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий. Нельзя отождествлять с цензурой ограничения, налагаемые на СМИ в соответствии с ч. 2 ст. 29 и и на основании закона.

Запрет цензуры не исключает в той части, в какой информационная деятельность является частью экономической деятельности. В сфере массовой информации монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция представляют, вероятно, большую опасность, чем в промышленности или сельском хозяйстве. Вопросы регулирования соотношения свободы массовой информации и соблюдения принципов добросовестной конкуренции нашли отражение в Федеральном законе от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в ред. от 13.05.2008).

Как следует из Постановления КС РФ от 27.05.1993 N 11-П*(330), не могут рассматриваться в качестве органов цензуры наблюдательные советы при телевизионных и иных медийных компаниях, при условии, что закон не наделяет их правом вмешиваться в деятельность СМИ, требовать от редакций предварительного согласования сообщений и материалов, налагать запрет на их распространение. Более того, такие советы являются обязательным элементом системы общественного вещания. К цензуре, как правило, не относится самоцензура и вмешательство в деятельность СМИ со стороны их собственников или владельцев.

Текст законопроекта
внесен депутатами Государственной Думы
В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым

О праве на информацию в Российской Федерации (проект)

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О праве на информацию в Российской Федерации

Глава I. Общие положения

Статья 1. Предмет и сфера регулирования настоящего федерального закона

Настоящий федеральный закон устанавливает условия и порядок реализации права на информацию как право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации.

Его действие распространяется на физических лиц; на юридических лиц, независимо от их формы собственности и организационной формы (далее - организации); органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее органы). Иностранные граждане и лица без гражданства реализуют в Российской Федерации право на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Право на информацию может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечения безопасности государства.

Статья 2. Термины и их определения, используемые в настоящем федеральном законе

“Информация” - сведения о фактах, лицах, событиях, явлениях, процессах независимо от формы их представления.

“Официальная информация” - все виды информации, создаваемой органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, содержащая сведения о принимаемых ими решениях и действиях в пределах их компетенции; нормативные правовые акты, издаваемые этими субъектами.

“Пользователь” - субъект, обращающийся за получением информации.

“Поиск информации” - обращение лица в целях получения необходимой информации.

“Получение информации” - получение информации в установленной форме.

“Передача информации” - адресное предоставление имеющейся у лица информации пользователю по каналам связи или непосредственно.

“Производство информации” - создание информации в процессе творческой, производственной и иной деятельности физических и юридических лиц. “Распространение информации” - безадресное предоставление имеющейся у лица информации другим лицам в различной форме.

“Персональные данные” - достоверная информация (сведения, данные) о гражданине, формируемая им в процессе его общения с публичными и частными лицами в целях реализации его конституционных прав и обязанностей и позволяющая идентифицировать его личность.

“Личная тайна” - информация о личности, режим ограниченного доступа к которой личность устанавливает самостоятельно.

“Семейная тайна” - информация о членах семьи, принадлежащая членам семьи, режим ограниченного доступа к которой устанавливает лично член семьи.

“Тайна переписки” - конституционно установленный запрет на свободный доступ третьих лиц к информации, которую лицо передает другим лицам.

“Частная жизнь” - право личности на сохранение в тайне информации, затрагивающей интересы личности и не отнесенной к персональным данным.

“Достоверная информация” - заведомо неискаженная и соответствующая истине информация.

Статья 3. Законодательство о праве на информацию

Право на информацию в Российской Федерации закреплено Конституцией Российской Федерации , Федеральным законом “Об информации, информатизации и защите информации ”, данным федеральным законом, иными федеральными законами и подзаконными актами Российской Федерации, а также законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации, международными актами, включенными в состав российского законодательства, посвященного праву на информацию.

Статья 4. Содержание и субъекты права на информацию

1. Право на информацию реализуется как право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.

2. Право на информацию реализуется в процессе личной, профессиональной, производственной, общественной деятельности физических, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, государства, выступающих в роли:

- собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, информационных систем и сетей;

- пользователей информационными ресурсами, информационными системами и сетями;

- посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

3. Право на информацию реализуется в единстве прав и обязанностей каждого конкретного субъекта в соответствии с его правовым статусом.

Глава II. Виды реализации права на информацию

Статья 5. Право физического лица на создание и распоряжение своей информацией

1. Физическое лицо имеет право на создание информации в любой форме и на любом носителе.

Информационный ресурс физического лица, создавшего этот информационный ресурс, является его собственностью, кроме случаев, установленных законом или указанных в договоре.

2. Физическое лицо свободно распоряжается своим информационным ресурсом в пределах, установленных законом или договором.

Статья 6. Право физических лиц на информацию о себе. Личная, семейная тайны, сведения о частной жизни

1. Физическое лицо соблюдает установленные законодательством Российской Федерации правила создания и хранения документов, удостоверяющих его личность, факты и события личной жизни, семьи; несет ответственность за достоверность и полноту информации, содержащейся в этих документах в момент их оформления и изменения.

2. Запрещается использование и распространение сведений о частной жизни лица, а также сведений, отнесенных к личной и семейной тайне, без его согласия за исключением случаев, предусмотренных законом.

Статья 7. Право на поиск и получение информации

Каждый свободен реализовать свое право искать и получать любую информацию в любых формах и из любых источников в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Статья 8. Запрос на получение информации

1. Каждый имеет право непосредственно или через своих представителей обращаться к владельцу информации с устной или письменной просьбой (запросом) о получении необходимой ему информации.

2. В запросе о получении информации должны быть указаны: название или фамилия, имя, отчество и адрес лица, к которому обращен запрос; название или фамилия, имя, отчество лица, обращающегося с запросом; наименование запрашиваемого документа или содержание запрашиваемой информации; адрес, по которому следует отправить ответ запрашивающему лицу или его представителю.

Статья 9. Право на сбор и хранение информации

1. Каждый имеет исключительное право на хранение своего информационного ресурса, формируемого в соответствии с его личными или служебными интересами при соблюдении требований законодательства Российской Федерации.

2. Каждый может передавать свой информационный ресурс или его часть на хранение в любые депозитарии.

3. Сбор и хранение информации о других физических лицах в порядке предпринимательства или благотворительной деятельности физическим лицом осуществляется исключительно с согласия этих физических лиц в письменном виде.

Статья 10. Передача и распространение информации

1. Принадлежащая лицу информация может свободно передаваться им в пользование другим физическим и юридическим лицам на любом носителе и в любой форме в порядке, установленном законодательством или предусмотренном договором.

2. Лицо обязано передать, предоставить информацию, принадлежащую ему, в целях осуществления правосудия, спасения жизни, предотвращения угроз для здоровья других людей, ликвидации чрезвычайных ситуаций и иных случаях, установленных законом.

3. Передача информации, известной лицу в связи с его служебной или производственной деятельностью, другим физическим или юридическим лицам, не может быть приравнена к передаче личной или частной информации и регулируется режимом служебной, профессиональной или производственной информации.

4. Распространение информации физические и юридические лица осуществляют через средства массовой информации, средства печати, устные выступления, информационные системы и сети и иные средства с соблюдением установленных законодательством требований в этих сферах деятельности.

Глава III. Порядок предоставления информации

Статья 11. Порядок рассмотрения и удовлетворения запроса на информацию органами государственной власти и местного самоуправления

1. Ответ на запрос о получении информации должен быть дан в возможно короткий срок, но не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом.

Если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в указанный срок, обратившемуся за ее получением направляется письменное уведомление об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации.

Если орган или организация не обладают запрашиваемой информацией, они не позднее чем через семь дней после дня получения запроса обязаны сообщить об этом пользователю, а также по возможности предоставить ему адрес органа или организации, которые могут обладать запрашиваемой информацией.

2. Ответ на запрос предоставляется, по желанию пользователя, в устной или письменной форме. В ответе могут быть указаны орган, организация или лицо, располагающие более полной информацией по запросу.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в ответе на запрос об опубликованной информации вправе ограничиться предоставлением сведений об опубликовании и необходимыми разъяснениями.

3. Письменные запросы подлежат обязательной регистрации.

Органы исполнительной власти, судебные органы в порядке годовой отчетности о своей работе предоставляют сведения о количестве и темах запросов, исполненных и неисполненных, анализ причин неисполнения запросов.

Статья 12. Информация, не подлежащая предоставлению по запросам

Органы и организации имеют право отказать в предоставлении информации по запросам, если запрашиваемая информация содержит сведения:

- составляющие государственную тайну;

- об оперативно-розыскной деятельности;

- о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел в случаях, когда разглашение этих сведений запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан;

- составляющих коммерческую, служебную или иную, охраняемую законом тайну;

- доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Сведения, интересующие пользователя и являющиеся открытыми, но содержащиеся в документе или фонде, отнесенном к категории ограниченного доступа, предоставляются органом или организацией в купюре из указанного документа (фонда) или в виде письменной справки, заверенной должностным лицом соответствующего органа или организации.

Статья 13. Основания и порядок отказав предоставлении информации

1. Основаниями для отказа в предоставлении информации пользователю являются:

- несоблюдение требований к запросу, предусмотренных статьей 8 настоящего закона;

- запрос о получении информации, содержащей сведения, перечисленные в статье 12 настоящего закона и в других законодательных актах об информации ограниченного доступа, при отсутствии соответствующего допуска к этой информации.

2. Отказ в предоставлении информации должен содержать причины, по которым запрос не может быть удовлетворен, дату принятия решения об отказе, разъяснения о порядке его обжалования; подпись должностного лица, принявшего решение по запросу.

3. Необоснованные отказ в предоставлении информации или отсрочка выполнения запроса, нарушение сроков, установленных статьей 11 настоящего закона могут быть обжалованы в административном порядке в вышестоящие органы и организации, Уполномоченному по правам человека, либо в суд.

Статья 14. Доступ к информационным ресурсам архивов и библиотек, другим информационным системам публичной информации

1. Архивы и библиотеки в Российской Федерации соблюдают принцип публичности и открытого доступа пользователей к их фондам при соблюдении законодательства об архивах и библиотеках Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обслуживание пользователей в Государственных архивах Российской Федерации и в государственных библиотеках осуществляется на абонементной основе, по запросу в форме обслуживания абонента или других информационных услуг, предусмотренных уставами и положениями этих учреждений.

2. Услуги частных библиотек осуществляются на договорной основе при соблюдении законодательства Российской Федерации о библиотеках и библиотечном деле.

3. Электронные библиотеки, электронные информационно-справочные и иные системы публичной информации, включая Интернет, свободно доступны всем пользователям при условии соблюдения правил, установленных в нормативных актах и стандартах по их использованию

Статья 15. Порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением информации

1. Органы и организации обязаны бесплатно предоставлять перечни имеющихся у них информационных ресурсов и услуг.

2. Информация, затрагивающая права и свободы обратившегося пользователя, предоставляется бесплатно. За представление иной информации может взиматься оплата, не превышающая расходы на ее поиск и предоставление. При получении такой информации пользователь представляет подтверждение о произведенной оплате в установленном порядке.

3. Организации, основной деятельностью которых является предоставление информации на коммерческой основе, самостоятельно определяют размер оплаты за нее, устанавливая прейскуранты услуг.

4. Оплата составления сложной справки, обзора и копирование документов осуществляется по прейскуранту или на основе договора.

Статья 16. Обеспечение распространения официальной информации

1. Распространение официальной информации обеспечивают органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и негосударственные организации, по их поручению, через средства массовой информации, Интернет, иным способом. Периодичность, формы и содержание опубликования официальной информации устанавливаются органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом и сферой государственного управления.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления публикуют принятые ими правовые нормативные акты в установленном законодательством порядке, своевременно информируют о фактах, событиях, ситуациях, угрожающих безопасному состоянию населения и граждан, об экологических, технологических и санитарно-гигиенических угрозах.

3. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать информационные системы для обслуживания заинтересованных граждан и юридических лиц в рамках своей компетенции.

4. Распространение официальной информации в порядке услуг путем образования информационной системы или через средства массовой информации осуществляется при соблюдении правил для данного вида деятельности (лицензирование, регистрация). Нарушение этих правил влечет административную ответственность.

5. Органы государственной власти и местного самоуправления, организации обязаны в течение установленного срока хранить принимаемые ими акты, акты органов и организаций, правопреемниками которых они являются, акты, устанавливающие их правовой статус, и ведут реестры нормативных актов, издаваемых ими в процессе своей деятельности.

Реестр должен содержать наименование акта, дату и номер, сведения о его опубликовании или направлении тому, кого он касается. Орган или организация, ведущие реестры, могут устанавливать и другие обязательные требования к этим документам.

Органы государственной власти и местного самоуправления:

- формируют электронные банки правовой информации, обеспечивают их полноту, актуальность, защиту от искажений и несанкционированного доступа;

- обеспечивают доступ граждан к информационным системам на основании правил, установленных настоящим законом и другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- соблюдают правила об отнесении определенных видов информации к категориям ограниченного доступа;

- составляют и обеспечивают гласность перечней обязательно предоставляемой информации гражданам; номенклатуру видов услуг бесплатных и прейскурантов платных услуг, осуществляемых их информационными системами;

- устанавливают и обеспечивают соблюдение порядка выдачи справок и копий, принимаемых ими решений по вопросам, касающимся отдельных граждан;

- несут ответственность за достоверность предоставленной информации.

Все условия доступа к информации включаются в “Правила предоставления информации”, которые утверждаются руководителем органа государственной власти, местного самоуправления, или руководителем организации и являются доступными для пользователей.

Статья 17. Информационные услуги негосударственных информационных систем

1. Негосударственные информационные системы, действующие в информационном пространстве Российской Федерации, соблюдают правила, устанавливаемые российским законодательством.

2. Организации, деятельность которых не связана с оказанием услуг населению, предоставляют информацию по запросам на основании настоящего закона, других законов Российской Федерации, и своих уставных обязанностей.

Глава IV. Право на информацию органов государственной власти и органов местного самоуправления

Статья 18. Право на информацию органов государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации

1. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют право на информацию в процессе деятельности в рамках своей компетенции.

2. Поиск, получение, передача и распространение информации между органами государственной власти, местного самоуправления осуществляется на безвозмездной основе за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур.

3. Коммерческое распространение информации через органы государственной власти и местного самоуправления запрещается.

4. Специальные информационные государственные и негосударственные организации, обрабатывающие, передающие и распространяющие официальную информацию работают под контролем органов государственной власти и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации.

5. Статистическая, финансовая, экологическая, геологическая, управленческая (служебная) информация подлежит сбору, обработке, хранению и использованию в режиме государственных информационных ресурсов с учетом соблюдения категорий по доступу.

6. Регистры населения, земельные кадастры, реестры недвижимого имущества, реестры интеллектуальной собственности и другие учетные и аналитические ресурсы, созданные за счет бюджетных средств, являются государственной собственностью, и их правовой режим регулируется специальным законодательством.

Статья 19. Право на информацию органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий формируют местные информационные ресурсы и системы, используют местные и государственные средства коммуникаций, пользуются государственными информационными ресурсами.

2. Право на информацию органы местного самоуправления реализуют через полномочия поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, необходимой для их деятельности и удовлетворения потребностей населения региона, управляемого соответствующим органом.

3. Порядок осуществления прав органов местного самоуправления в области информационной деятельности устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации, актами администрации территориальной единицы с учетом действующего федерального законодательства.

4. Информационный ресурс органов местного самоуправления является их собственностью. Работы по его формированию осуществляются за счет местного бюджета с привлечением необходимых средств из бюджета субъекта Российской Федерации на основе специальных программ и договоров.

Глава V. Право на информацию юридических лиц и общественных организаций

Статья 20. Право на информацию юридических лиц

1. Сфера деятельности и правовой статус организаций, выступающих в качестве юридических лиц, определяет их права и обязанности в области поиска, получения, передачи, производства и распространения информации.

2. Любая организация (юридическое лицо) имеет право на получение от органов государственной власти и органов местного самоуправления информации, связанной с правилами образования организации, с правилами создания своей собственной информационной базы, с ведением деловой, служебной информации, с обеспечением контрольной деятельности со стороны государства и порядком предоставления своей информации государственным органам, органам местного самоуправления.

3. Юридическое лицо организует свою информационную систему с учетом профиля своей деятельности, обеспечивает ее безопасность и использует ее в соответствии с уставом и на основе действующего законодательства.

4. Информационные ресурсы юридических лиц, входящих в систему органа государственной власти или местного самоуправления, формируются и используются в режиме, установленном органом, в систему которого данное юридическое лицо входит.

5. Частные юридические лица самостоятельно формируют и используют свои информационные ресурсы в соответствии с действующим законодательством, уставом; соблюдают правила открытости и доступа к их информации при соблюдении норм о защите коммерческой, банковской, профессиональной, персональной информации.

6. Юридические лица, деятельность которых ориентирована на непосредственное участие в информационных процессах, соблюдают правила, установленные федеральным законодательством.

Статья 21. Право на информацию общественных организаций

1. Общественные организации реализуют свое право на информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных организациях, их уставами или положениями в порядке, предусмотренном для юридических лиц некоммерческого характера.

2. Право на информацию иностранных и международных общественных организаций на территории Российской Федерации регулируется на договорной основе и условиями регистрации таких общественных организаций.

Глава VI. Ответственность за нарушение права на информацию

Статья 22. Защита права на информацию

1. Право на информацию охраняется законом. Государство гарантирует всем органам, организациям, лицам возможность реализации права на информацию.

Только законом может быть ограничено право выбора формы и источников поиска, получения, передачи, производства и распространения информации.

2. Каждый вправе требовать устранения любых нарушений его права на информацию от органов, организаций, или лиц, которые по уставу осуществляют деятельность в информационной сфере.

3. Действия (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, нарушающих право на информацию, могут быть обжалованы в судебном порядке.

4. Ответственность физических, юридических лиц, должностных лиц осуществляется в соответствии с административным, уголовным и гражданским законодательством.

Статья 23. Ответственность за нарушение права на информацию

1. Право на информацию не может быть использована для насильственного изменения основ конституционного строя, нарушения территориальной целостности Российской Федерации, подрыва безопасности государства, пропаганды войны, насилия и жестокости, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, посягательства на права и свободы человека и гражданина.

2. Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную, коммерческую, служебную, личную тайну, ставшие известными гражданину в силу служебных, производственных или иных обстоятельств.

3. Граждане, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления как пользователи информационных ресурсов обязаны соблюдать законы и подзаконные акты, регулирующие порядок реализации их права на информацию. Нарушение установленных правил влечет ответственность субъектов, реализующих свое право на информацию на территории Российской Федерации, в соответствии с действующим законодательством.

4. Пользование международными информационными системами обязывает граждан Российской Федерации соблюдать международные нормы в области информации, прав человека и гражданина и нести ответственность за их нарушение в установленном порядке.

Глава VII. Заключительные положения

Статья 24. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

2. Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Президент
Российской Федерации
В.Путин