Административное наказание в виде дисквалификации. Дисквалификация — это вид административного наказания

"Зарплата", 2007, N 8

В последнее время административное наказание в виде дисквалификации получило широкое применение. Что же такое дисквалификация и чем она грозит? Ответы на этот и многие другие вопросы вы найдете в статье.

Дисквалификация как вид административной ответственности

Что такое административная ответственность? Это вид юридической ответственности, которую применяют к лицу, совершившему правонарушение. Основанием для административной ответственности является наличие административного правонарушения, которое согласно ст. 2.1 КоАП РФ является противоправным виновным действием (бездействием) физического или юридического лица.

Кого можно привлечь к административной ответственности?

Кроме граждан и организаций к административной ответственности может быть привлечено должностное лицо. Его ответственность наступает в случае неисполнения своих служебных обязанностей.

Кто относится к должностным лицам применительно к административным правонарушениям, определено в ст. 2.4 КоАП РФ. Это руководители, главные бухгалтеры (бухгалтеры), индивидуальные предприниматели и другие лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организациях (независимо от формы собственности).

К должностным лицам применяют различные виды административных наказаний, но наиболее серьезным является дисквалификация. Этот вид ответственности впервые был предусмотрен в новом КоАП РФ, вступившем в силу с 1 июля 2002 г.

Что такое дисквалификация?

Определение дисквалификации приводится в ст. 3.11 КоАП РФ - это лишение физического лица следующих прав:

занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица;
входить в совет директоров (наблюдательный совет);
вести предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом;
осуществлять управление юридическим лицом.

Основания дисквалификации

Перечень нарушений, за которые можно дисквалифицировать, приведен в таблице на с. 133.

Причина дисквалификации	Основание
Нарушение законодательства о труде и охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение	Часть 2 ст. 5.27 КоАП РФ
Незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю	Статья 5.53 КоАП РФ
Фиктивное или преднамеренное банкротство. Речь идет о заведомо ложном объявлении руководителем организации о несостоятельности, в том числе его обращение в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о признании банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме. Наказание также предусмотрено за умышленное создание или увеличение неплатежеспособности	Статья 14.12 КоАП РФ
Неправомерные действия при банкротстве. Предусмотрены различные составы правонарушения, например сокрытие имущества или имущественных обязательств, неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд и др.	Статья 14.13 КоАП РФ
Представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения	Часть 4 ст. 14.25 КоАП РФ
Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий	Статья 14.32 КоАП РФ
Недобросовестная конкуренция, выразившаяся во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг	Статья 14.33 КоАП РФ
Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор	Статья 19.5 КоАП РФ
Незаконные действия по получению или представлению кредитного отчета либо информации, составляющей кредитную историю и входящей в кредитный отчет	Статья 14.29 КоАП РФ

Рассмотрим подробно ст. 5.27 КоАП РФ, в которой установлена ответственность за нарушения законодательства о труде и охране труда.

Что считать аналогичным нарушением, за которое можно дисквалифицировать? КоАП РФ не раскрывает это понятие. Например , представители трудовой инспекции могут посчитать аналогичными такие нарушения, как неоплата листков нетрудоспособности и отсутствие трудового договора с совместителем.

Однако судьи не поддерживают контролеров. Об этом свидетельствует Постановление Верховного Суда РФ от 28.02.2006 N 59-ад06-1. Судьи сослались на п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5. В нем сказано, что под аналогичным правонарушением (в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ) следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда. Например , первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного работника, а позднее - при увольнении другого работника.

Описание процедуры

Для назначения наказания в виде дисквалификации необходимо соблюсти определенные правила.

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении

Вопрос о дисквалификации не возникает просто так. Существует несколько поводов к возбуждению дела об административном правонарушении. Они перечислены в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.

Во-первых, если должностные лица, уполномоченные составлять протоколы, обнаружили данные, которые указывают на наличие административного правонарушения. Например , протоколы за нарушение законодательства о труде и охране труда вправе составлять должностные лица Федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. Об этом говорится в пп. 16 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ.

Во-вторых, при поступлении материалов из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, если такие материалы содержат данные, которые указывают на наличие административного правонарушения.

Третьим поводом для возбуждения дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации. Исключение из данного правила составляют административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении

Основным документом, на основании которого принимают решение по делу об административных правонарушениях, является протокол. В нем фиксируют сведения о совершенном правонарушении и данные лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Протокол составляют в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ. В частности, в нем должны быть указаны:

дата и место составления;
должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;
фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие;
место, время совершения и событие административного правонарушения.

Протокол подписывает составившее его должностное лицо. Также свою подпись должен поставить законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа в протоколе делается соответствующая запись.

Решение суда о дисквалификации

Административное наказание в виде дисквалификации может назначить только суд. Об этом говорится в ст. 3.11 КоАП РФ.

Лицо, составившее протокол об административном правонарушении, обязано направить его судье в течение суток (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении судья выносит постановление (решение) о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

В ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ указано, что должностное лицо могут дисквалифицировать не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - не позднее одного года со дня его обнаружения. Например , в случае нарушения законодательства о труде и охране труда длящимся нарушением считается непрерывное осуществление единого состава противоправного деяния. Например , невыплата компенсации за неиспользованный отпуск сопряжена с длительным невыполнением организацией возложенных на нее обязанностей, следовательно, такое нарушение является длящимся. Исполнение этой обязанности работодателем прекращает правонарушение.

Исполнение решения суда о дисквалификации

Дисквалификацию устанавливают на срок от шести месяцев до трех лет (ч. 2 ст. 3.11 КоАП РФ). Постановление суда о дисквалификации, вступившее в законную силу, обязывает работодателя расторгнуть трудовой договор с дисквалифицированным лицом. Об этом говорится в п. 8 ст. 83 Трудового кодекса. Если работодатель не исполнит постановление суда и не расторгнет трудовой договор, его ждет уголовная ответственность в соответствии со ст. 315 Уголовного кодекса. Наказание ждет и само дисквалифицированное лицо в случае неисполнения судебного постановления. Если такой работник в течение срока дисквалификации занимается деятельностью по управлению юридическим лицом, это влечет наложение административного штрафа в размере 5000 руб. согласно ч. 1 ст. 14.23 Кодекса об административных правонарушениях.

Реестр дисквалифицированных лиц

Согласно п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ компания, прежде чем принять на работу руководителя, должна запросить в МВД России информацию о том, не является ли кандидат на вакантную должность дисквалифицированным лицом. Такая возможность появилась с 1 апреля 2007 г. (Приказ МВД России от 22.11.2006 N 957). Реестр дисквалифицированных лиц формируют и ведут МВД России и министерства внутренних дел, управления (главные управления) внутренних дел субъектов РФ. Получение информации из реестра обойдется в 1 МРОТ (100 руб.). Так сказано в п. 4 Постановления Правительства РФ от 11.11.2002 N 805 о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц.

Отметим, что юридическое лицо за заключение с дисквалифицированным лицом договора может быть подвергнуто административному штрафу в размере до 100 000 руб. (основание - ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ).

Какие сведения хранятся в реестре

Реестр состоит из поступающих из судов общей юрисдикции и арбитражных судов постановлений судей о дисквалификации должностных лиц. Информация, содержащаяся в реестре, является открытой.

фамилия, имя, отчество, год и место рождения, место жительства;
в какой организации и на какой должности указанное лицо работало во время совершения правонарушения;
дата совершения правонарушения, его суть и квалификация (указывается статья КоАП РФ);
срок дисквалификации;
даты начала и истечения срока дисквалификации.

После внесения в реестр сведений о дисквалифицированном лице в десятидневный срок управление МВД направляет сведения о нем в те федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых в соответствии с КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. В частности, в Федеральную инспекцию труда, органы внутренних дел (милицию), Федеральную налоговую службу.

Срок предоставления информации, содержащейся в реестре, составляет пять дней с даты получения соответствующего запроса.

Информация из реестра поможет избежать неблагоприятных налоговых последствий

Информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, будет важна всем организациям как для проверки своих потенциальных руководителей, так и для руководителей организаций-контрагентов. И дело не только в штрафных санкциях, установленных КоАП РФ. В случае обнаружения налоговыми инспекторами договоров, подписанных генеральными директорами, срок дисквалификации которых не истек, у организации могут возникнуть проблемы, связанные с подтверждением обоснованности применения налоговых вычетов по НДС. Поскольку в данном случае счет-фактура будет подписан неуполномоченным лицом.

Налоговые органы могут усомниться в достоверности данных компаний и отказать в обоснованности расходов по налогу на прибыль. В обоих случаях то, что налогоплательщик не проявил достаточную степень осмотрительности при выборе контрагента, хотя должен был и имел возможность это сделать, будет аргументом налоговых органов в суде. Кроме того, сделки могут быть признаны недействительными в связи с подписанием неуполномоченным лицом. Последствия таких действий могут быть крайне неблагоприятными.

Р.Е.Дозоров

Юрист-эксперт по налогам

консалтинговая группа

"Родичев и партнеры"

Среди административных наказаний, установленных КоАП РФ и применяемых за нарушение трудовых прав граждан к должностным лицам организаций, особо выделяется дисквалификация, которая в числе прочих мер административной ответственности появилась "совершенно неожиданно" с принятием КоАП РФ. Правовое содержание дисквалификации как вида административного наказания было заимствовано, хотя и в несколько усеченном варианте, из УК РФ, определяющего такой вид наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47). Поэтому изначально установим общий правовой характер дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания.
Термин "дисквалификация" происходит от латинского слова "qualificatio" (qualis - какой по качеству; facere - делать); в переводе на русский язык применительно к трудовому праву отличают квалификацию работы и квалификацию отдельных работников. Квалификация работы представляет собой характеристику определенного вида работы, устанавливаемую по степени ее сложности, ценности и ответственности. Под квалификацией работника понимается степень и вид профессиональной обученности, наличие у него знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения им определенной работы (см.: Современный словарь иностранных слов. М., 2000. С. 204).
См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 73.
В трактовке дисквалификации (КоАП РФ) как "своеобразном аналоге" лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (УК РФ) сходятся многие ученые-административисты (см.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.К. Ренова. С. 55; Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. С. 53).
Понятие "дисквалификация" впервые было введено ранее действовавшим Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" . Вместе с тем из истории развития административно-деликтного законодательства мы можем увидеть "зачатки" дисквалификации в актах социалистического законодательства, когда признаки данного наказания так или иначе проявлялись в других мерах ответственности. Еще в 1921 г. Декретом СНК РСФСР предусматривалось полномочие дисциплинарных товарищеских судов налагать такое наказание, как запрещение занимать выборные и ответственные должности на соответствующем предприятии или учреждении на срок до шести месяцев. В дальнейшем законодатель сохранял данный вид наказания, в каких-то случаях частично модифицируя его, но в целом (по своей содержательной характеристике) оно оставалось без существенных изменений, т. е. предусматривало ограничение права на осуществление отдельных трудовых прав на определенный срок. Причем для целей размежевания рассматриваемой нами меры с существовавшим наряду с ней таким уголовным наказанием, как "увольнение от должности с запрещением занятия той или другой должности или без этого" , законодатель, по сути, сделал недвусмысленное указание на допустимость административного лишения права занимать ответственные должности или запрещения работать в той или иной местности и, следовательно, легализовал, как мы бы сейчас определили, институт административной дисквалификации. Дальнейшее законодательное регулирование данной меры позволяет рассматривать ее как самостоятельный, но не имеющий ярко выраженного карательного характера вид административного принуждения.
СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.
См.: п. "ж" ст. 9 Декрета СНК РСФСР от 5 апреля 1921 г. "Положение о дисциплинарных товарищеских судах" // СУ РСФСР. 1921. N 23 - 24. Ст. 142.
Указанные ограничения выражались в форме таких наказаний, как лишение права состоять на советской службе в течение шести месяцев (см. ст. 3 Декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1919 г. " О воспрещении самовольного перехода советских служащих из одного ведомства в другое" // СУ РСФСР. 1919. N 18. Ст. 204); лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет (см. п. "д" ст. 9 Постановления ВЦИК от 7 июля 1923 г. "Положение о дисциплинарных судах" // СУ РСФСР. 1923. N 54. Ст. 531); увольнение от должности с воспрещением на срок до двух лет работать в качестве судьи, прокурора и следователя (см. п. "г" ст. 7 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 25 мая 1927 г. "О порядке дисциплинарной ответственности работников военных трибуналов и военной прокуратуры" // СЗ СССР. 1927. N 31. Ст. 313); увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на транспорте вообще или на определенных должностях (см. п. "ж" ст. 3 Положения о дисциплинарных взысканиях на транспорте, утвержденного Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 3 ноября 1930 г. N 47/603а); увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на водном транспорте вообще или на определенных должностях (см. п. "и" ст. 21 Устава о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта Союза ССР 1934 г.); увольнение с воспрещением на срок до одного года службы в органах связи вообще или на определенных должностях (см. п. "и" ст. 20 Устава о дисциплине работников связи Союза ССР 1935 г.); отстранение от работы адвоката на срок до шести месяцев (см. п. "г" ст. 27 Положения об адвокатуре СССР, утвержденного Постановлением СНК СССР от 16 августа 1939 г. N 1219 // СЗ СССР. 1939. N 49. Ст. 394); увольнение со службы с запрещением работать в лесной охране на срок до двух лет (см. п. "е" ч. 4 ст. 26 Положения о государственной лесной охране Союза ССР, утвержденного Постановлением СНК СССР от 26 августа 1939 г. N 1281 // СЗ СССР. 1939. N 51. Ст. 426); увольнение с запрещением на срок до одного года работы в органах связи вообще или на определенных должностях, последнее только с утверждения наркома или его заместителей (см. п. "з" § 18 Устава о дисциплине работников связи Союза ССР, утвержденного Постановлением СНК СССР от 28 сентября 1939 г. N 1586 // СЗ СССР. 1939. N 54. Ст. 487).
Пункт "з" ст. 20 УК РСФСР 1926 г.
См.: ст. 7 Постановления СНК СССР от 4 июня 1936 г. N 988 "Постановление Комиссии Советского Контроля при СНК Союза ССР о рассмотрении жалоб трудящихся" // СЗ СССР. 1936. N 31. Ст. 276.
См.: подп. "з" п. 7 Положения о Государственном комитете СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 25 марта 1982 г. N 232 // СП СССР. 1982. N 11. Ст. 64.
КоАП РФ определяет дисквалификацию как лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ (ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ), что свидетельствует об учете принципа эквивалентности применяемого наказания и личности правонарушителя (должностного лица, умышленно нарушавшего трудовые права работников повторно) законодателем. Административно-деликтный закон предусматривает также субъектную направленность данного вида административного наказания. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим (ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ). Формальную характеристику этого наказания дополняют к тому же его юрисдикционный и количественный критерии: дисквалификация назначается судьей и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (ч. ч. 1 и 2 ст. 3.11 КоАП РФ). По существу, речь в ст. 3.11 КоАП РФ идет о запрете занимать определенные должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности, в течение установленного судьей срока.
Дисквалификация может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей КоАП РФ. В целом закон определяет 21 состав административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности. При этом известная суровость такой меры еще не приводит к четкому суждению о том, при каких конкретно обстоятельствах, характеризуемых как частный случай административно-противоправного проявления, применение дисквалификации представляется уместным. Однако как излишняя осторожность судов в применении такого административного наказания, так и учет лишь фактических оснований его назначения не могут оправдать цели законодательного установления такой меры административной ответственности. Очевидно, что одного фактического основания еще не достаточно для применения указанной меры, на что обращается внимание уже и в разъяснениях ряда судов субъектов РФ. Отсюда, учитывая формальную новизну дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания, было бы целесообразным провести ее анализ прежде всего с точки зрения адекватности правоограничительного режима дисквалификации конституционным условиям ограничения прав и свобод человека и гражданина.
См.: Обзор судебной практики Верховного суда Чувашской Республики от 4 марта 2004 г. "О некоторых вопросах практики применения судами Чувашской Республики Кодекса РФ об административных правонарушениях".
Анализ ст. 55 Конституции РФ позволяет выделить три взаимообусловленных правовых условия, при которых права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены:
только федеральным законом;
только в той мере, в какой это необходимо;
в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Первое условие вполне аргументированное. Необходимость правовой регламентации конституционных ограничений в виде федерального закона обусловливается тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Принимая во внимание вышесказанное, заметим, что дисквалификация применяется только в качестве основного административного наказания и устанавливается только КоАП РФ (федеральным кодифицированным законом, содержащим правовые нормы, нарушение которых приводит к наступлению административной ответственности), т. е. административное наказание в виде дисквалификации применяется за правонарушения, включенные в федеральный закон, и только тогда, когда санкция конкретной статьи предусматривает данное наказание.
Таким образом, законодатель, учитывая специфику и особенности применения дисквалификации как "федерального наказания", вводит для субъектов РФ ряд ограничений, установленных на случай принятия ими административно-деликтных законов. Исходя из логики применения дисквалификации не может быть такого, чтобы физическое лицо, дисквалифицированное судьей на территории одного субъекта РФ, занимало аналогичную должность в органе управления организации другого субъекта РФ. В итоге получается правовая ситуация, когда юридические последствия применения дисквалификации судьей районного суда распространяются на всю территорию РФ.
Другие конституционно допустимые условия правоограничения дают определенный правовой ориентир законодателю. При назначении наказания необходимо соблюсти соразмерность ограничения права или свободы и применяемой санкции, чтобы не допустить тем самым произвола органов власти и должностных лиц. Сущность рассматриваемого наказания как меры административной ответственности определяется и целями его применения. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). С точки зрения же конституционно значимых целей дисквалификация применяется для защиты трудовых прав граждан и правил осуществления предпринимательской деятельности.
Дисквалификация носит жесткий превентивный характер: лицу (руководителю организации), совершившему правонарушение с использованием своего служебного положения, на определенный период запрещается занимать руководящие должности или заниматься определенной профессиональной деятельностью, по которым у человека имеются опыт и навыки работы и которые приносят ему основной доход для существования его и (или) членов его семьи.
Необходимо отметить также, что сфера применения административного наказания в виде дисквалификации весьма ограничена. Она может быть применена только к физическому лицу, наделенному правомочиями должностного лица, выполняющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции юридического лица (руководитель юридического лица, его заместители, заведующие хозяйством), к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражному управляющему. Примечательно, что в число указанных должностных лиц, в отношении которых применяется дисквалификация, не включены такие субъекты административной ответственности, как представители власти: лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них (депутаты, работники правоохранительных органов). Очевидно, что к данной категории должностных лиц применяются аналогичные меры уголовной и дисциплинарной ответственности (например, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, включая запрещение занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления).
Рассматриваемый вид административного наказания невозможно воспринимать в том значении, что лицу, совершившему административное правонарушение, запрещено работать в той или иной отрасли хозяйства, здравоохранении, промышленности либо в организации и что тем самым оно лишается возможности реализовать свою трудовую функцию и право на труд в целом. Он может работать инженером, преподавателем, строителем, продавцом, временно утратив потенциал выполнять организационно- распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица. В частности, дисквалифицированный директор предприятия может занимать неруководящие должности в этой же организации, главный инженер - должность инженера, главный бухгалтер - должность бухгалтера.
Дисквалификация относится к "судебным" административным наказаниям. Это обусловлено тем, что указанное административное наказание существенно затрагивает конституционные права человека, в данном случае речь идет об ограничении прав на труд и на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также использовании своих способностей для предпринимательской деятельности. Поэтому правильное применение дисквалификации как вида наказания требует судейской квалификации. Причем данный вид наказания применяется судьей на основе материалов, подготовленных государственной инспекцией труда, и характеризуется лишением права занимать соответствующие должности на определенный период по усмотрению судьи на всей территории РФ независимо от того, в какой организации произошло нарушение трудовых прав работников и на территории какого субъекта РФ было вынесено постановление о назначении такого наказания.
Дисквалификация относится к срочным видам наказания и определяется временным лимитом на срок от шести месяцев до трех лет. Данная санкция является относительно- определенной, поэтому временные рамки претерпевания правовых лишений устанавливаются по усмотрению судьи с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в месяцах или годах, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении о назначении дисквалификации. Срок лишения физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет) не может быть сокращен. За административные правонарушения, влекущие применение дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся - одного года со дня обнаружения.
Постановление о дисквалификации за нарушение законодательства о труде и об охране труда и за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ, выносится судьей районного суда. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей арбитражного суда за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ (за исключением ч. 4 ст. 14.25), при условии что они совершены индивидуальным предпринимателем.
Административное наказание в виде дисквалификации исполняется незамедлительно лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом (ч. 1 ст. 32.11 КоАП РФ), т.е. посредством прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом (ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). При заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица. Таким образом, дисквалификация является юридически оперативной мерой административной ответственности, влекущей всякое и немедленное (властно-обязывающее) прекращение формальной и фактической связи дисквалифицированного лица с должностными полномочиями, в том числе обязанностями. Дисквалификация является самодостаточной мерой административного принуждения карательного характера, отличной (в силу длительности обусловленных ею правоограничений) от мер обеспечения юрисдикционного производства по делам об административных, уголовных правонарушениях.
По истечении срока дисквалификации полномочия подвергнутого ей лица восстанавливаются в форме возобновления возможности занимать руководящие должности и осуществлять конкретный вид предпринимательской деятельности. Речь идет о восстановлении правомочий лица, которые были временно приостановлены, когда гражданин может свободно использовать и распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию.
Дисквалификацию как меру ответственности должностных лиц следует отграничивать от схожей правовой категории "отстранение от работы" (ст. 76 ТрК РФ). Рассматриваемые категории различаются как по формальным признакам, так и по правовым последствиям применения указанных мер. Отстранение от работы работодателем представляет собой временный акт освобождения работника от выполнения своей трудовой функции до устранения обстоятельств, послуживших основанием для отстранения, при этом, как правило, выплата заработной платы приостанавливается; в то время как сущность дисквалификации должностного лица проявляется посредством применения соответствующего предписания, вынесенного в установленном законом порядке судом, требующего от определенного адресата осуществить указанные в акте действия (прекращение трудового договора дисквалифицированного лица на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом).
СЗ РФ. 2002. N 1. Ч. I. Ст. 3.
В то же время дисквалификацию необходимо отграничивать и от аналогичного ей уголовного наказания. В отличие от дисквалификации лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяется за совершение преступления, может быть как основным (на срок от года до пяти лет), так и дополнительным (на срок от шести месяцев до трех лет) наказанием, влечет за собой судимость и может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления.
Вышеизложенное позволяет сформировать мнение о дисквалификации как правовом последствии правонарушения (санкции), которое выступает в форме лишения или ограничения соответствующих прав на определенный срок и осуществляется в особом порядке. Существование же такой меры административной ответственности вызвано необходимостью и целесообразностью использования дисквалификации как санкции, назначаемой за противоправное действие руководящих лиц организации и ведущей к корреляции поведения названных субъектов, а также гарантирующей целостность системы социально-трудовых отношений в современном российском обществе. Как точно выражается по данному поводу М.С. Студеникина, "применение такого административного наказания будет служить дополнительным рычагом в руках государства для усиления его влияния на ход экономических процессов" .
Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях. С. 6.
Но для целей такого усиления дисквалификация как новый вид административного наказания нуждается в отлаженном механизме ее реализации. Такой механизм в целом определяется ст. 32.11 и отчасти другими статьями КоАП РФ. Вместе с тем не со всеми, даже формальными, критериями может быть согласована дисквалификация. Учитывая, что природа дисквалификации - широкое поле для доктринального исследования, где немаловажную роль должна сыграть в том числе и судебная практика, продемонстрируем свой тезис лишь на примере рассмотрения вопросов практического применения ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к дисквалифицированному лицу.
В правовой теории и практике общепризнанно считать санкцию как активную отрицательную реакцию государства на противоправное поведение субъекта общественных отношений. Суть такого поведения заключается в нарушении лицом прежде всего обязывающих установок нормативного правового акта. Стало быть, наказание в правовом государстве является имманентным следствием виновного неисполнения лицом своей позитивной обязанности. Вместе с тем наказание само по себе не освобождает лицо от исполнения той обязанности, за неисполнение которой оно было назначено. Таким же образом дело обстоит при регламентации тех видов юридической ответственности, цели которых носят в том числе превентивно-воспитательный характер (в частности, административной). Например, КоАП РФ недвусмысленно определяет, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч. 4 ст. 4.1). Данная норма четко ориентирует правоприменителя и правонарушителя прежде всего на то, что реализованное административное наказание не реабилитирует правонарушителя перед лицом тех негативных последствий, которые имели место в связи с его противоправным поведением.
Надлежит предположить здесь также, что административное наказание, являющееся само по себе карательным инструментом государственного принуждения, не ставит перед собой цель восстановления должного (правового) уклада общественных отношений. Она достигается, в частности, посредством придания административному наказанию превентивного воспитательного (исправительного) характера, зиждущегося вместе с тем на дискреции лица, его претерпевшего. Причем такое усмотрение по всем объективным параметрам (идеальным представлениям) должно совпасть с социальными ожиданиями, возлагаемыми в гражданском обществе и правовом государстве на административное наказание. Это разрешает в принципе рассматривать административную ответственность в позитивном правоотношении как опосредованное административным принуждением исполнение обязанности. Иными словами, поскольку речь идет о положении лица, к которому применяется административная ответственность, ее можно определить как состояние принуждения к последующему исполнению нарушенной им же обязанности. Таким образом, смысл ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ заключается в том, что лицо, претерпевшее условия административного наказания, обязано в разумный срок выполнить именно то обязательство, за нарушение которого оно было привлечено к административной ответственности. Например, если за неисполнение беженцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, к которому он прикреплен (ст. 18.12 КоАП РФ), на него был наложен административный штраф, то сам факт применения этого наказания не освобождает данное лицо от исполнения обязанности сняться с учета в указанном органе. Однако не со всеми административными наказаниями дело обстоит и должно обстоять подобным образом.
В то же время при всей указанной выше позитивной определенности дисквалификации как вида административного наказания в правоприменительной деятельности обозначился ее разрыв от практической целесообразности. Суды довольно редко применяют дисквалификацию ввиду отсутствия (в отличие от уголовно-правовой и процессуальной обеспеченности назначения аналогичного наказания) должного процессуально определенного механизма ее исполнения. По сводным статистическим данным работы судов, доля лиц, подвергнутых дисквалификации, составила: в 2002 г. - 0,03% , в 2003 г. - 0,002 , в 2004 г. - 0,04 , в 2005 г. - 0,06 и в 2006 г. - 0,04% , что свидетельствует о том, что в структуре административных наказаний за административные правонарушения дисквалификация по количеству применений является пока довольно редко применяемым наказанием. Однако по мере "привыкания" правоприменителя к данной мере административной ответственности представляется, что число случаев применения дисквалификации будет постепенно расти. Сложившаяся же статистика применения обусловлена также постепенным реформированием трудового законодательства, законодательства, регулирующего деятельность коммерческих и (или) некоммерческих организаций, в связи с введением дисквалификации как административного наказания.
То есть 591 лицо от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 1741,9 тыс. лиц (см.: Работа судов в Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. N 8. С. 76 - 78).
То есть 50 лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 2819,7 тыс. лиц (см.: Работа судов Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция. 2004. N 4. С. 74 - 75).
То есть 1,4 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3174,4 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. N 6. С. 39, 41).
То есть 2064 лица от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3493,0 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 68 - 69).
То есть 1524 лица от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5. С. 69, 71).
В связи с этим поддержку относительно того, что законодатель принял закон, предусматривающий в качестве дополнительного обстоятельства, служащего основанием для прекращения трудового договора независимо от воли сторон, дисквалификацию работника, влекущей невозможность исполнения работником трудовых обязанностей (см. абз. 4, 5 п. 83 ст. 1 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878).
Между тем не только административно-юрисдикционные, но и ряд правоприменительных органов все еще может ввести в заблуждение ситуация, связанная с единообразным пониманием предписания ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ при его наложении на нормы того же закона о дисквалификации.
Не менее серьезные трудности вызывает вопрос отграничения дисквалификации от такого уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, назначаемого (применительно к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим) в качестве дополнительного и имеющего те же количественные критерии (от шести месяцев до трех лет).
Обозначив ряд возникающих на практике вопросов, связанных с реализацией дисквалификации, мы преследуем цель не преодолеть их проблемное содержание, а достичь единообразного уяснения соприкасающихся положений ст. 3.11 и ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ.
Норма ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ является принципиально новой, несмотря на то что в целом она знакома законодательству РФ, например водному, налоговому, земельному и др. Общий знаменатель аналогичных (схожих) юридических предписаний приводит к единому пониманию сути описываемого правового явления. Законодатель не предполагает в качестве реабилитирующего основания лишь факт привлечения правонарушителя к юридической ответственности. В большинстве случаев роль государства здесь заключается в том числе в необходимости побудить нарушителя надлежаще исполнять свои позитивные обязательства. Данные выводы считаем вполне приемлемыми и для понимания смысла рассматриваемого положения КоАП РФ.
См.: ч. 2 ст. 68 Водного кодекса РФ.
См.: п. 4 ст. 60 и п. 5 ст. 108 НК РФ.
См.: п. 2 ст. 74 Земельного кодекса РФ.
Между тем сопоставление с другими нормами КоАП РФ показывает, что в тех случаях, когда законодатель имеет цель пресечь всякое общественно опасное (вредное) уклонение от позитивной обязанности, он прямо и определенно указывает на это в диспозиции нормы, осуществляя тем самым административно-правовую охрану юридически значимых ценностей. Отсюда не следует рассматривать положение ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ как состояние продолжающегося административного преследования, что тем более не дает повода для ее интерпретации как легализованной возможности повторного административного наказания лица за unum ed idem деяние как за несколько самостоятельных правонарушений. Закон, закрепляя обязанность нарушителя и после назначенного административного наказания выполнить ранее им нарушенное или неисполненное обязательство, связывает данную обязанность с интересами всех участников определенных общественных отношений и необходимостью обеспечения ими взаимных обязательств, порождаемых фактом административного деликта. Это отвечает конституционно-правовому требованию о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
Таким образом, следует признать, что положение ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ предполагает решение двух взаимообусловленных превентивно-воспитательных задач:
конкретной (побудить у правонарушителя добровольно-принудительный мотив исполнения именно той обязанности, за неисполнение которой административное наказание было ему назначено);
абстрактной (предвосхитить ложное представление правонарушителя о реабилитирующем характере административного наказания, т.е. впредь освобождающим от исполнения не только нарушенной, но и любой другой аналогичной ей обязанности в будущем).
Будучи связанной с общими правилами назначения административного наказания, ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ обладает регулирующим воздействием на нормы, определяющие правовое содержание каждого вида административного наказания. Закон устанавливает вне всякой зависимости от конкретного административного наказания условие связанности правонарушителя с той обязанностью, за неисполнение которой он был привлечен к административной ответственности. Иными словами, законодатель как бы предупреждает правонарушителя о том, что независимо от назначенного административного наказания ему еще предстоит исполнить надлежащим образом неисполненную обязанность. Однако в таком случае остается неясным, какую именно цель преследовал законодатель, обязывая, в частности, дисквалифицированное лицо исполнить то конкретное обязательство, за нарушение которого оно было подвергнуто дисквалификации. Вышеприведенная аргументация решения пока не вносит ясности в этот вопрос, очевидность преодоления данной проблемы мы видим в системном толковании положений ст. 3.11 и ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ.
Выявленный смысл регулирующего воздействия ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ на его положения об административных наказаниях позволяет небезосновательно утверждать о наличии особой юридико-логической связи административного наказания с теми обязательствами, неисполнение которых послужило формальным основанием для его назначения. Преемственность юридико-логической связи наблюдается не только на протяжении всего производства по делам об административных правонарушениях, т.е. от правонарушения до привлечения к административной ответственности, но и сохраняется в виде некой право-идеологической абстракции после фактически понесенных нарушителем обусловленных целями административного наказания "страданий".
Таким образом, можно определить, что превентивно-воспитательный характер административного наказания заключается в следующем: наряду с целями частной и общей превенции административное наказание, как и всякая другая мера властно- направляющего воздействия (принуждения), имеет цель принудить правонарушителя адаптироваться не только к должному укладу общественных отношений, но и к надлежащему исполнению той обязанности, за неисполнение которой он привлекался к административной ответственности. Между тем зададимся вопросом: все ли административные наказания имеют своей целью принуждение нарушителя к исполнению той конкретной обязанности, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение которой они назначались? Как представляется, не все, очевидным примером этого может служить такое административное наказание, как дисквалификация.
Природа дисквалификации несопоставима с общим назначением ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ в той части, в какой ею предусматривается необходимость надлежащего выполнения именно того обязательства, нарушение которого повлекло применение указанной меры административной ответственности, причем уже после того, как лицо ее претерпело. В результате дисквалификации правонарушитель утрачивает всякую правовую связь с теми должностными полномочиями (правами и обязанностями), ненадлежащая реализация которых привела к наказуемым последствиям. Дисквалификация в общем (лексическом) понимании означает объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу. Реализация же требований ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ дисквалифицированным лицом в принципе недопустима в силу самой природы дисквалификации как вида административного наказания. Иное означало бы совершение им самоуправных действий, что несовместимо не только с публичными интересами государства и корпоративными интересами соответствующего объединения граждан, но и с достоинством личности. Это обусловлено в том числе характером отношений, складывающихся между распорядителем дел и другими участниками общественной корпорации и зиждущихся не только на легальной, но и нередко на легитимной основе.
См.: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Указ. соч. С. 127 - 128; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 167; Словарь иностранных слов. М., 1990. С. 171.
Признанное судьей дисквалифицированным на определенный срок лицо не приостанавливает, а прекращает свою деятельность в соответствующей должности или предпринимательскую деятельность. После применения данного административного наказания оно не пользуется к тому же правом восстановления на работу в той же должности. Рассмотрим это на следующем примере. В соответствии с трудовым законодательством работодатель обязан выплачивать в полном размере причитающуюся работникам заработную плату в сроки, установленные законом, коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка организации, трудовыми договорами (абз. 7 ч. 2 ст. 22 ТрК РФ). Неисполнение либо ненадлежащее исполнение этой обязанности работодателем, ранее уже подвергавшимся административному штрафу за нарушение законодательства о труде и об охране труда, влечет административную ответственность, установленную ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, а именно назначение наказания в виде дисквалификации на срок от одного года до трех лет. Если предположить, что такой работодатель понес указанное административное наказание, суть которого в данном случае выразилась в освобождении его от занимаемой должности и запрете занимать ее в течение определенного судьей срока, то и после его окончания трудно представить себе какую-либо легальную возможность выполнения дисквалифицированным лицом требования ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ. Формулирование же многочисленных гипотетических ситуаций к тем или иным способам реализации данной нормы КоАП РФ указанным лицом само по себе ничего не объясняет, поскольку неясно, с какой правовой реальностью они соотносятся.
Системный же подход к решению данного вопроса разумеет иной способ его верификации, полагающий дискреционный (но не связанный с судейским усмотрением) характер исследуемого положения закона. Если рассматривать природу каждого вида административного наказания с точки зрения его связи с последующими обязательствами субъекта претерпевания ответственности, то представляется возможным предложить купирование административных наказаний по объединяющему основанию. Характер, степень суровости и другие "негативные" признаки каждого административного наказания могут однозначно и разумеюще решать вопрос о связанности субъекта, претерпевшего условия административной ответственности, теми обязательствами, которые ранее послужили основанием для привлечения его к такой ответственности. В этом смысле самодостаточность конкретного вида административного наказания как бы исключает надобность в принятии каких-либо еще восстановительных мероприятий, в том числе связанных с исполнением нарушителем той обязанности, за неисполнение которой оно было назначено, или заглаживанием причиненного правонарушением ущерба.
КоАП РФ предусматривает девять видов административных наказаний, которые по своим различным характеристикам (свойствам) образуют систему (взаимообусловленную, взаимосвязанную, рациональную и проч.). Известно, что любая система делится на группы (таксоны) исходя из различных выделенных критериев. Система административных наказаний не исключение, и ее классификационные группы предвосхищаются многообразием имманентных характеристик, определяющих правовую природу конкретного вида административного наказания. Учитывая известный критерий "связанности субъекта административной ответственности положениями ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ", предлагаем рассматривать также административное наказание как самодостаточное, т.е. исключающее надобность в исполнении обязанности, за неисполнение которой оно было назначено, и, наоборот, требующее позитивной реабилитации нарушителя в плане восстановления должного уклада общественных отношений, достигаемого посредством надлежащей реализации нарушенных обязательств. Исходя из только формальной характеристики видов административных наказаний уже очевидным является причисление к числу "самодостаточных" таких наказаний, как лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской
Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация и административное приостановление деятельности. В силу различных практических ситуаций обоснование "самодостаточности" каждого из указанных наказаний все же лапидарно, т. е. требует оценочных рассуждений с позиций целесообразности, в то время как проблема дисквалификации - вопрос и права. С этих позиций высказанное предложение представляется наиболее устойчивым в формальном плане.
См. подробнее в § 1 гл. V настоящей книги.
Качество самодостаточности такой меры, как административное приостановление деятельности, рассматривается далее (см. § 9 гл. V настоящей книги). Однако отметим, что при применении ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к данной ситуации вопрос не затрагивает собственно административного приостановления деятельности, а уходит своими корнями в проблему полноты (самодостаточности) самой системы таких наказаний. Отсюда уместно еще раз подчеркнуть актуальность включения в перечень административных наказаний такого "квазиадминистративного" наказания, как принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения с тем, чтобы несоблюдение требований ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ возымело реальное и эффективное карательное воздействие.
В итоге проведенный анализ позволяет прийти к выводу не только о недопустимости, но и о невозможности применения ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к дисквалифицированному лицу, что обусловлено как отсутствием у него всякой легальной возможности реализовать нарушенную обязанность, так и интересами соответствующей общественной корпорации. Недопустимость санкционированного законом нахождения дисквалифицированного лица в состоянии принуждения к последующему исполнению нарушенной им же обязанности оправдывается также обусловленным предназначением института дисквалификации реальным усложнением механизмов ее назначения с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию постделиктных процедур в сфере административной ответственности. Во всяком случае требование исполнения дисквалифицированным лицом надлежащим образом нарушенной им же должностной обязанности утрачивает свое реальное содержание в условиях формальной и фактической оторванности данной обязанности от действительного правового статуса этого лица. Исполнение же обязанности каким-либо иным путем тем более не отвечает целям административного принуждения, поскольку вне должностных рамок обретает лишь противоправный характер. С учетом изложенного правоприменителю следовало бы исходить из разумного проецирования нормы ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ лишь на те положения закона, которые по своему характеру, степени лапидарности не порождают ситуацию их взаимоисключенности и формально-содержательной несовместимости. Отсюда следует, что природа рассмотренных в системной связи известных положений закона в контексте их интерпретации в свете общих принципов, установленных КоАП РФ на основе Конституции РФ, носит дискреционный и вместе с тем избирательный характер, завязанный не на власти правоприменителя, а на гуманистической и социально выверенной материализованной воле законодателя.

административный наказание дисквалификация суд

В 2002 году вступил в силу Федеральный закон № 195 от 31 декабря 2001 года «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Принятие настоящего закона, бесспорно, позволит единообразно применять соответствующие как материальные, так и процессуальные нормы. В новом Кодексе РФ об административных правонарушениях закрепляются общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, система административных наказаний. В нем регламентированы производство по делам об административных правонарушениях, права и обязанности его участников, применение обеспечительных мер. Сделано то, без чего невозможно и формирование эффективного законодательства об административной ответственности, и должная его реализация в условиях, когда ежегодно привлекаются к административной ответственности десятки миллионов человек, сотни юридических лиц, и его нормы применяет значительный круг профессиональных юристов.16

Несмотря, на то, что, в целом, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях сохранил определенную преемственность по отношению к действовавшему на протяжении 15 лет Кодекс административных правонарушений РСФСР, ему присущи ряд новелл, продиктованных особенностями экономического, социального и политического развития российского государства и общества в целом. Следует отнести изменение системы административных наказаний. На данный момент некоторые административные наказания утратили свое значение. Например это касается исправительных работ. За совершение административных правонарушений впервые установлена дисквалификация как вид административного наказания. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация складывается из двух ее элементов:

- лишение права занимать руководящие должности в органе управления юридического лица. Его сущность состоит в признании и объявлении физического лица недостойным или неспособным занимать руководящую должность в исполнительном органе управления юридического лица и в прекращении трудового договора с дисквалифицированным лицом;
- лишение права входить в совет директоров, что означает по-существу прекращение осуществления конкретного вида предпринимательской деятельности.17

Эти запреты тесно связаны между собой. Это включает в себя то, что запрещение занимать определенные руководящие должности, как правило, предполагает и ограничение предпринимательской деятельности. Под должностями руководства следует понимать такие должности, которые связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности.

К организационно-распорядительным, административно-хозяйственным функциям в процессе управления юридическим лицом следует относить юридически значимые действия, такие как право без доверенности действовать от имени юридического лица, представлять его интересы на территории РФ и за ее пределами, распоряжаться имуществом, открывать в банках расчетные счета, заключать договоры, в том числе и трудовые, издавать приказы о назначении на должности работников юридического лица, об их переводе и увольнении, применять меры поощрения и назначать дисциплинарные взыскания; принимать решения и издавать приказы по оперативным вопросам деятельности юридического лица, обязательных для исполнения работниками юридического лица, осуществление иных полномочий, не отнесенных к компетенции общего собрания.

Дисквалификация назначается судьей. В Кодексе сформулированы правила, которыми должны руководствоваться судьи при назначении дисквалификации. Основополагающим правилом является назначение дисквалификации за совершение административного правонарушения в пределах, установленных Кодексом административных правонарушений. Мера наказания дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. При этом данная мера административного принуждения может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей Кодекс административных правонарушений. Дисквалификация предусмотрена за:

- (ст. 5.27) нарушение законодательства о труде и об охране труда;
- (ст.14.12) фиктивное или преднамеренное банкротство;
- (ст.14.13) неправомерные действия при банкротстве;
- (ст.14.22) совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий;
- (ст.14.25) нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц.19

Назначение дисквалификации возможно по совокупности правонарушений. При совершении лицом двух и более административных правонарушений дисквалификация назначается в соответствии со ст.4.4 Кодекс административных правонарушений за каждое совершенное административное правонарушение. Если совершено несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же судом, дисквалификация назначается в пределах одной санкции. В отличие от Кодекс административных правонарушений РСФСР в новом Кодексе критерий «одновременного» рассмотрения дел одним и тем же органом (должностным лицом) не указывается в качестве обязательного условия назначения административного наказания, в том числе и дисквалификации. Правовая природа назначения административных наказаний по совокупности правонарушений предполагает одновременное рассмотрение дел.20

Исполнение постановления о дисквалификации предусматривает и ведение реестра дисквалифицированным лицом органом. Информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, предполагается быть открытой для ознакомления. Это предполагает, что все заинтересованные лица вправе получить за плату информацию из реестра дисквалифицированных лиц в виде выписок о конкретных дисквалифицированных лицах. В настоящее время такой орган пока не создан, но думается, подобную функцию, могло бы выполнять Министерство юстиции РФ, поскольку деятельность судебных приставов-исполнителей находится в ведении именно этого органа исполнительной власти.

Постановления Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающие дисквалификацию, не лишены недостатков и пробелов. К ним следует отнести нечеткое формулирование понятий. Уже сейчас законодателю необходимо вернуться к определениям, должностного лица, повторного совершения однородного административного правонарушения, наконец, дисквалификации. Этому свойственны неопределенность и размытость, типа «в иных случаях»; отождествление таких категорий, как управленческая, трудовая, предпринимательская деятельность, что явно не одно и то же.

Дисквалификация - новый вид административного наказания

Г. Титова, Минфин России

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), введенным в действие с 1 июля текущего года, или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Статьей 3.2 КоАП РФ определены виды административного наказания, в том числе и новый вид - дисквалификация.

Как предусмотрено ст.3.11 КоАП РФ, дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация может быть применена к лицам, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Следует обратить внимание на то, что в соответствии с частью 3 ст.3.2 КоАП РФ дисквалификация может устанавливаться только этим Кодексом и только в качестве основного административного наказания (ст.3.3 КоАП РФ предусматривает, что административное наказание может быть как основным, так и дополнительным видом наказания). Кроме того, в части дисквалификации следует иметь в виду, что срок назначения данного наказания - от шести месяцев до трех лет (ст.3.11); за административные правонарушения, влекущие применение дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения (ст.4.5).

Административное наказание в виде дисквалификации применяется в следующих случаях.

В соответствии со ст.5.27 главы 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" КоАП РФ нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.

Глава 14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности" КоАП РФ также содержит ряд статей, предусматривающих в качестве наказания дисквалификацию. Так, согласно ст.14.12 "Фиктивное или преднамеренное банкротство" фиктивное банкротство (т.е. заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме) влечет наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до трех лет, преднамеренное банкротство (т.е. умышленное создание или увеличение неплатежеспособности юридического лица или индивидуального предпринимателя) - наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.

Статья 14.13 "Неправомерные действия при банкротстве" предусматривает различные составы правонарушения (например, сокрытие имущества или имущественных обязательств, неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд и др.) и ответственность за них, в том числе в виде дисквалификации.

Дисквалификация возможна также в случаях:

ненадлежащего управления юридическим лицом, т.е. использования полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и(или) законным интересам ее кредитора, повлекшего уменьшение собственного капитала организации и(или) возникновение убытков (ст. 14.21);

заключения лицом, выполняющим управленческие функции в организации, сделок или совершения им иных действий, выходящих за пределы его полномочий (ст.14.22);

предоставления в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (часть 4 ст.14.25).

Особое внимание следует обратить на ст.14.23 КоАП РФ, предусматривающую ответственность в виде административного штрафа за осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом, а также за заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно неприменение последствий прекращения его действий.

Статьей 28.3 КоАП РФ определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. Так, применительно к части второй ст.5.27 протоколы составляют должностные лица федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда.

Должностные лица органов внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.12 и 14.13 КоАП РФ. По этим же статьям, а также по ст.14.21-14.23 протоколы составляют должностные лица органов, уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления.

Должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 ст.14.25

Дела об административных правонарушениях по ст.5.27, 14.12, 14.13, 14.21-14.23 и части 4 ст.14.25 рассматривают судьи, а по ст.14.21-14.23 также судьи арбитражных судов (ст.23.1 КоАП РФ).

Глава 32 КоАП РФ определяет порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. В соответствии со ст.32.11 этой главы постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом - прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом. Копия вступившего в силу постановления о дисквалификации направляется вынесшим его судом в орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации, либо его территориальный орган. Как предусмотрено указанной статьей, органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации, должен быть сформирован реестр дисквалифицированных лиц. Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления (за соответствующую плату). В связи с этим при заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц.Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

Новая редакция Ст. 3.11 КоАП РФ

1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

3. Дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к лицам, занимающимся частной практикой, к лицам, являющимся работниками многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр), работниками иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работниками государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, либо к тренерам, специалистам по спортивной медицине или иным специалистам в области физической культуры и спорта, занимающим должности, предусмотренные перечнем, утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо к экспертам в области промышленной безопасности, либо к экспертам в области оценки пожарного риска, медицинским работникам, фармацевтическим работникам.

Комментарий к Статье 3.11 КоАП РФ

1. Установление в КоАП такой меры наказания, как дисквалификация, соответствует целям административного законодательства и обеспечивает применение меры административной ответственности, адекватной совершенному правонарушению и личности правонарушителя - гражданина, осуществляющего управление процессами, имеющими значение для общества. Государство обеспечивает принудительное (не по своей воле) лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Определение КоАП круга лиц, к которым может быть применена дисквалификация (ч. 3 ст. 3.11 КоАП), выступает как общая материально-административная гарантия привлечения граждан к административной ответственности.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судом - мировым судьей или постановление о дисквалификации выносится судьей районного суда за совершение административных правонарушений, производство по которым осуществляется в форме административного расследования (см. комментарий к ст. 28.7).

2. В отношении применения дисквалификации законодателем определены сроки применения за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом - от шести месяцев до трех лет.

Срок давности привлечения к административной ответственности установлен не позднее 1 года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - 1 года со дня его обнаружения (ст. 4.5 КоАП).

3. Дисквалификация может быть применена к физическим лицам, действующим в коммерческих, некоммерческих организациях, являющихся юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы (см. комментарий к ст. 2.10). А также к арбитражному управляющему - лицу, назначенному арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных полномочий, установленных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (в ред. ФЗ от 18.07.2006 N 116-ФЗ) "О несостоятельности (банкротстве)".

Институт дисквалификации в настоящее время находит все более широкое распространение, так, инициировано применение данной меры в отношении должностных лиц организаций за непредставление, пропуск срока представления или представление заведомо ложных сведений, носящих обязательный характер, в налоговые органы, за фиктивное банкротство и т.д. (см., например: ФЗ от 19 декабря 2005 года N 161-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях").

Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена возможность дисквалификации за следующие правонарушения:

Нарушение законодательства о труде и об охране труда (статья 5.27);

Фиктивное или преднамеренное банкротство (статья 14.12);

Неправомерные действия при банкротстве (статья 14.13);

Ненадлежащее управление юридическим лицом (статья 14.21);

Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (статья 14.22);

Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц (часть 4 статьи 14.25).

4. Административная ответственность за осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом установлена ст. 14.23 КоАП.

Порядок исполнения постановления о дисквалификации определен ст. 32.11 КоАП (см. комментарий).

Другой комментарий к Ст. 3.11 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Дисквалификация как мера административной ответственности установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере экономической деятельности.

2. Дисквалификация как мера административной ответственности складывается по существу из двух элементов:

лишение права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица. Его сущность состоит в прекращении трудового договора (контракта) с дисквалифицированным лицом, внесении в его трудовую книжку записи, какие должности он лишен права занимать;

лишение права входить в совет директоров (наблюдательный совет). Это означает прекращение осуществления конкретного вида предпринимательской деятельности.

Иными словами, речь идет о запрете занимать определенные должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности. Два вида запрета тесно связаны между собой. Это обусловлено тем, что запрещение занимать определенные руководящие должности, как правило, предполагает и ограничение предпринимательской деятельности.

3. Следует указать, что уполномоченными лицами по управлению юридическим лицом являются: руководители постоянно действующего исполнительного органа юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица; учредители (учредитель) юридического лица; руководитель юридического лица, выступающего учредителем другого юридического лица; иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного актом государственного органа или органа местного самоуправления; лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе конкурсный управляющий (арбитражный управляющий) или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица.

Лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.

4. Как вытекает из смысла и содержания ч.3 данной статьи, дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

5. Дисквалификация может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей КоАП РФ. Так, указанная мера административного наказания устанавливается за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст.5.27); фиктивное или преднамеренное банкротство (ст.14.12); неправомерные действия при банкротстве (ст.14.13); совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст.14.22); нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц (ст.14.25). В целом составы административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности, немногочисленны. Однако по степени общественной опасности данные правонарушения граничат с преступлениями, отсюда и весьма строгое наказание.

6. Дисквалификация носит относительно-определенный характер, устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и может быть назначена только в качестве основного наказания.

7. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Суд, устанавливая административное наказание в виде дисквалификации, руководствуется тем, что характер правонарушения, личность виновного, обстоятельства дела не позволяют сохранить за нарушителем право занимать определенные должности или заниматься предпринимательской деятельностью.

8. По смыслу данной статьи речь идет о запрете заниматься не в целом предпринимательской деятельностью, а конкретным ее видом. Запрещение осуществлять предпринимательскую деятельность распространяется на виды деятельности, для занятия которыми необходимы определенные навыки, требующие специальной подготовки или позволяющие совершать определенные действия или принимать решения, характер которых устанавливается законодательством. Например, законодательством предусмотрено, что для проведения процедур банкротства судом назначается арбитражный управляющий: временный, внешний или конкурсный. Арбитражным управляющим может быть назначено физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, обладающее специальными знаниями и не являющееся заинтересованным лицом в отношении должника и кредитора. Совершение указанным лицом противоправных действий может повлечь дисквалификацию в виде запрета заниматься конкретным видом предпринимательской деятельности.

Вверх