Закон об экологии. Изменения в законе по экологии

ВВЕДЕНИЕ 5

Глава I. Современное состояние экологического законодательства Российской Федерации и экологического законодательства её субъектов. 10

1.1. Характеристика российского экологического законодательства 10

1.2. Характеристика экологического законодательства субъектов. 16

Глава II. Проблемы экологического законотворчества в субъектах Российской Федерации. 24

2.1. Понятие законотворческого процесса и его особенности в субъектах Федерации. 24

2.2. Проблемы экологического законотворчества в субъекте Федерации. 32

2.3. Вопросы юридической техники в 37

законотворческом процессе субъекта Федерации. 37

Глава III. Правоприменение экологического законодательства в субъекте Российской Федерации. 46

3.1.Общая характеристика правоприменения. 46

3.2. Реализация экологических законов в форме правоприменения органами исполнительной власти субъекта РФ. 50

3.2.1. Прокурорский надзор как вид правоприменительной деятельности 56

3.2.2. Судебная практика. 61

Заключение 66

Список использованной литературы. 70

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие на наших глазах произошли поистине революционные преобразования - эволюция бывшего Советского государства в новые государственные формы. Изменение государственного строя вызвало необходимость в правовом оформлении изменившихся общественных отношений. Новые политические, правовые, экономические и экологические условия развития общества предполагают наличие нового законодательства, отвечающего потребностям времени. Процесс этот идёт постепенно и очень неравномерно. Возникает множество коллизий между нормами актов, пробелов в правовом регулировании изменяющихся и развивающихся общественных отношений. Есть трудности в разграничении сфер правового регулирования между субъектами права. Всё это осложняется отсутствием научной концепции происходящих изменений, т.е. процесс идёт достаточно стихийно, являясь часто компромиссом в борьбе разных интересов. Синергетически развивающийся процесс эволюции современного российского общества не лишён кризисов, перегибов и просто ошибок.

В настоящее время в условиях небывалого всплеска законодательной деятельности, когда ее осуществляют около сотни законодателей: федеральный законодатель и законодатели субъектов Российской Федерации, особенно остро встает проблема качества законов. От этого в большой степени зависит и успешность правоприменительной деятельности.

Всё вышесказанное в полной мере относится к общественным отношениям в сфере «общество - природа» и регулирующему эти отношения законодательству, которое в современной научной доктрине именуется экологическим. 1 Взаимодействие общества и природы перешагнуло грань прежнего равновесия ещё в прошлом веке, а в настоящий момент уже невозможно обойтись без надлежащего правового вмешательства в эту сферу.

Актуальность темы исследования обусловлена происходящими изменениями политического, правового и иного характера, вызванные ими проблемы на современном этапе развития экологического законодательства в субъектах Российской Федерации и тесно связанная с состоянием законодательства правоприменительная практика (1991-2002 г). Экологическое законодательство России представляет собой систему законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов. Законодательные акты РФ есть основа соответствующих законодательных актов субъектов РФ, на основании которых в свою очередь принимаются нормативно-правовые акты муниципальных образований. Таким образом, принимаемые субъектами РФ собственные акты являются составной частью единой системы экологического законодательства. Они позволяют учесть специфику развития каждого региона: конкретные природные условия, состояние окружающей среды, уровень экономического развития, а также устранить недостатки федерального законодательства. Потребность в этом связана с состоянием действующего российского законодательства, которое характеризуется пробельностью, фрагментарностью и дефектами норм. 2

Несмотря на важность законотворческой и правоприменительной деятельности в субъектах РФ, исследованность темы учёными-юристами совершенно недостаточна. Теоретические положения содержаться в работах А.Б. Венгерова, А.С. Пиголкина, М.М. Марченко, К.К.Гуценко, В.В. Петрова, С.В. Полениной, С.А. Комарова, А.В. Малько, Голиченкова А.К., Ерофеева Б.П., Боголюбова С.А., Бринчука М.М. и др. Много материалов дают регулярно проводимые по проблемам экологического права научно-практические конференции. Но обобщение практики правоприменения различными органами проводится нерегулярно.

Объектом исследования данной дипломной работы является законотворчество и правоприменительная деятельность как взаимосвязанные виды юридической деятельности, предметом - экологическое законотворчество субъектов Российской Федерации как установленная процедура оформления, воплощения в закон экологических интересов общества и правоприменительная практика экологического законодательства на региональном уровне.

Целью исследования автор определила выявление наиболее существенных и интересных проблем законотворческой деятельности и её нормативного обеспечения и состояние правоприменительной практики в области охраны экологических интересов общества на региональном уровне.

Достижение указанной цели обусловило решение следующих задач. Во-первых, дать понятие системы экологического федерального и регионального законодательства и определить взаимосвязь их между собой. Необходимость такого анализа связана с тем, что проблемы регионального экологического законодательства и соответственно правоприменения его тесно связаны с федеральным экологическим законодательством и часто задаются им.

Во-вторых, определившись с понятием законотворческого процесса в субъектах Федерации, выявить проблемы, возникающие при создании и принятии экологических региональных законов и трудности юридической техники, обратив особое внимание на законодательную технику.

В- третьих, необходимо разобраться с особым механизмом правового регулирования общественных отношений - правоприменением, выражающимся в организации государством осуществления правил, содержащихся в диспозициях правовых норм и выявить его проблемы при реализации норм правоприменителями экологического права в субъекте Федерации.

Указанные задачи и определили структуру настоящей дипломной работы, которая состоит из введения, соответственно трёх глав и заключения.

В первой главе даётся характеристика действующего экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях с выявлением противоречий между ними. Вторая глава знакомит с

При написании работы автор использовала общенаучные методы анализа и синтеза, системный и функциональный методы исследования, а также метод сравнительного правоведения. Такой выбор методов исследования обусловлен характером изучаемых проблем.

Наряду с учебной литературой по теории государства и права, экологическому праву при работе над темой автором были изучены монографические и другие научные работы, научные статьи в периодических изданиях, статьи в периодической печати, а также материалы всероссийских научно-практических конференций по проблемам экологического, аграрного и земельного права, регионального правотворчества. Поскольку первая и вторая главы работы посвящены анализу действующего законодательства, при их написании автором были использованы: целый ряд федеральных и региональных законов в области охраны природной среды и природопользования и законов субъектов РФ, определяющих правовые основы регионального правотворчества.

Глава I . Современное состояние экологического законодательства Российской Федерации и экологического законодательства её субъектов.

1.1. Характеристика российского экологического законодательства

Законодательство Российской Федерации в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности базируется на требованиях Конституции Российской Федерации, определившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), и каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42)

Прежде чем говорить о системе экологического законодательства необходимо уяснить, что следует понимать под системой. С.В. Поленина понимает систему как «целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в определённых отношениях и связях» 3 . В качестве элементов системы экологического законодательства выступают законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Экологическое законодательство Российской Федерации построено на принципе «иерархии». То есть в системе: Конституция - федеральные законодательные акты - акты Президента РФ - акты Правительства РФ - акты федеральных органов исполнительной власти нижестоящие акты подчинены (не могут противоречить) вышестоящим. Это вертикальное соподчинение нормативно-правовых актов. Аналогично построено и экологическое законодательство субъектов Российской Федерации. Но есть и горизонтальное деление по предмету регулирования на общие и специальные или отраслевые.

В настоящее время структура экологического законодательства Российской Федерации включает в себя две тесно взаимосвязанные подструктуры - природоохранительную и природоресурсную и такое выделение вполне обоснованно. Оно вытекает из двух взаимообусловленных подходов к развитию законодательства и права в сфере взаимодействия общества и природы - интегрированного и дифференцированного.

Интегрированный подход к развитию этой отрасли права обусловлен единством объекта правового регулирования, которым является окружающая среда (окружающая природная среда, или природа), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. В силу действия законов развития природы изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха влечёт соответствующие изменения во всей природной среде. Учёт этих взаимосвязей требует единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений.

Соответственно в рамках интегрированного подхода закрепляется экосистемный принцип в регулировании природопользования и охраны окружающей среды. Кроме того, в сфере взаимодействия общества и природы существует множество проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве - земельном, горном и ином. К таким проблемам относятся в частности, обращение с твёрдыми отходами производства и потребления, обращение с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, реабилитация экологически неблагополучных территорий и т.д.

Исходя из необходимости учёта закона единства природы, взаимосвязанности процессов и явлений в природе, при разработке и принятии законодательства об окружающей среде опережающее развитие должен получить интегрированный подход. В его рамках формулируются общие принципы регулирования общественных отношений по поводу природы, способы и средства обеспечения экосистемного подхода в регулировании природопользования и охраны окружающей среды. В качестве таких способов и средств используются нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, аудит, мониторинг, контроль и некоторые другие. Земельное, водное и иное отраслевое законодательство, очевидно должно развиваться на основе общих принципов права окружающей среды, применяя те или иные средства с учётом специфики регулирования отношений собственности на природные ресурсы, по использованию и охране нарушаемых экологических прав.

В советский период развития законодательства об окружающей среде игнорировались объективные предпосылки и требования осуществления обоих подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере применительно к отдельным природным объектам. В период с 1968 по 1980 год были приняты Основы земельного, водного, горного законодательства Союза ССР и союзных республик и Законы «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране и использовании животного мира».

Волевой подход к развитию права окружающей среды имел значительные отрицательные последствия. Они проявились, в частности в том, что законодательство, объектом которого выступает природа (окружающая среда), было и продолжает оставаться до сих пор слаборазвитым. В течение длительного времени юристы-экологи не смогли убедить государственные органы в необходимости принятия даже комплексного закона об охране окружающей среды. Современный этап развития экологического законодательства берёт начало в 1991 году, когда были приняты новые, отвечающие требованиям времени законодательные акты - прежде всего, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», с которым была связана кодификация экологического законодательства, формируемая как система актов, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы, и целый ряд других законов. Следующей наиболее важной точкой отсчёта является принятие Государственной Думой в начале 2002 г. «Закона об охране окружающей среды». Оба эти закона призваны были стать головными актами экологического законодательства, но из-за позиции законодателя они ими не стали, потому что включают в себя только природоохранные нормы и большинство норм являются либо декларациями либо бланкетными, т.е. отсылочными. В связи с этим Россия всё ещё не имеет современного, т.е. соответствующего законодательству передовых государств, механизма правовой охраны окружающей среды. Можно утверждать, что существующее в России кризисное состояние окружающей среды в известной мере есть следствие такого подхода.

Для формирования современного законодательства об окружающей среде, т.е. законодательства, отвечающего тенденциям политического, экономического, правового и социального развития современного общества и государства, принципиален вопрос о форме полноте правового регулирования. Под формой правового регулирования в данном случае понимается законодательное и подзаконное нормотворчество. Полнота правового регулирования - степень детализации правового регулирования отношений по поводу окружающей среды в законе и разделение предметов ведения между субъектами законотворческой деятельности.

В значительной степени решение этого вопроса предопределено Конституцией РФ, предусмотревшей два положения, имеющих к нему прямое отношение. Первое - в связи с тем, что Российская Федерация - правовое государство, второе - о закреплении принципа разделения властей.

В правовом государстве основным источником права окружающей среды в связи с его значимостью для общества должен быть закон. Содержание правовых норм в таком общественном устройстве должно определяться преимущественно в законе. Это означает, во-первых, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизмы их обеспечения и защиты, должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды. Из этого вытекает требование о выработке новых правил подготовки законов и ориентирование законодателей на их соблюдение. Закон не может быть по объёму «большим» или « маленьким», он может и должен быть оптимальным. Оптимальность определяется стремлением достаточно детального регулирования отношений, образующих предмет права окружающей среды. Пока, к сожалению, органы законодательной власти не изменили юридическую технику написания законов. По-прежнему в них закрепляются общие правила, развиваемые затем на подзаконном уровне теми, чьё призвание - исполнять закон, а не творить правовые нормы. В этом проявляется отступление от идей, на которых основывается принцип разделения властей.

Одним из дефектов предыдущей практики законотворчества по поводу природы было то, что в законах закреплялись лишь материальные нормы, определяющие общие правила поведения, и игнорировалось регулирование процедур. В сфере правовой охраны окружающей среды и природопользования предусматривается и осуществляется ряд мер, образующих центральные институты рассматриваемой отрасли права, требующих для их эффективной реализации процессуального регулирования. Это правовые институты экологического нормирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицензирования, сертификации и др. Соответственно в создании законодательства необходимо предусматривать наряду с материальными нормами адекватное регулирование процедур.

Для федеративного государства этот вопрос имеет существенное не только правовое, но и политическое и экономическое значение. Посредством адекватного закрепления в конституции федеративного государства закономерностей развития законодательства об окружающей среде обеспечивается решение задач не только единообразного правового регулирования экологических отношений, отвечающего интересам всего общества. Одновременно при этом достигаются цели поддержания политической стабильности. На современном этапе развития российского государства целям обеспечения политической стабильности в контексте федеративной структуры законодательства служат также договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, заключение которых предусмотрено Конституцией РФ (ст. 78).

Таковы основные, наиболее существенные особенности становления и развития экологического законодательства в 90-х годах прошлого столетия на федеральном уровне, оказавшие влияние на формирование экологического законодательства субъектов Российской Федерации.

1.2. Характеристика экологического законодательства субъектов.

Как уже было отмечено, законодательные акты субъектов РФ являются элементами системы экологического законодательства Российской Федерации. Во многих регионах РФ экологическое законодательство получило активное развитие. Начиная с середины 90-х годов в большинстве субъектов РФ были приняты различные законы комплексного экологического, природо-ресурсного и природоохранного характера. По данным Министерства природных ресурсов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, реализуя свои конституционные полномочия по предметам совместного ведения по состоянию на о1.06.2001 г. приняли более 18 тысяч нормативно правовых актов, в том числе почти 1000 законов. Из них: в части правового регулирования отношений в области геологического изучения, использования и охраны недр - около 3,1 тысяч актов (в т.ч. 180 законов); в области использования и охраны водных объектов - около 1,7 тысяч актов (в т.ч. 133 закона); в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов - более 5,3 тысяч актов (в т.ч. 219 законов); в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности - более 8 тыс. актов (в т.ч. 461 закон).

Наибольшее количество законов, нормативных правовых и иных актов в области природопользования и охраны природной среды принято в Республике Карелия - 835, Свердловской области - 604, Челябинской области - 585, Республике Башкортостан - 538, Красноярском крае - 522, Ханты - Мансийском автономном округе - 473, Архангельской области - 478, Кировской области - 435, Пермской области - 414, Удмуртской Республике - 402. В числе комплексных региональных законов можно назвать Закон Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области» (1998 г.), Закон Пермской области « Об охране окружающей природной среды Пермской области (1996 г.), Закон Смоленской области «О природопользовании в Смоленской области» (1996 г.), Закон Ленинградской области «О комплексном природопользовании в Ленинградской области» (1997 г.). Законы, регулирующие земельные отношения, были приняты в Алтайском крае (1998 г.), Саратовской (1997 г.), Омской (1999 г.), Калининградской (1999 г.) и других областях. В ряде субъектов Российской Федерации было разработано экологическое законодательство по вопросам, не урегулированным на федеральном уровне. Это Закон Нижегородской области «Об экологическом страховании в Нижегородской области» (1997 г.); Закон Ульяновской области «Об экологическом образовании» (1997 г.); Законы Свердловской области «Об экологическом мониторинге» (1998 г.), «О питьевом водоснабжении в Свердловской области» (1999 г.); Закон Томской области «Об экологическом аудите» (1997 г.)и другие. 4

Закономерности формирования законодательства об окружающей среде в контексте его федеративной структуры определены в Конституции РФ. Прежде всего в ней достаточно конкретно и обоснованно определена сфера исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71). Согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а, следовательно, и земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обратим внимание, что названный перечень отраслей законодательства не включает отрасли законодательства об охране атмосферного воздуха и о животном мире. Представляется, что в этом не позиция авторов Конституции, а её пробел.

В соответствии с Конституцией принятые по предмету совместного ведения законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Ст. 76 Конституции РФ определяет, что вне предметов исключительного ведения России и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Данное правило служит достижению целей обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере в пределах Российской Федерации и обеспечения правопорядка в стране. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по вопросам их ведения.

Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации - это одна из проблем конституционного права России, т.к. ряд федеральных законов содержит пробелы, которые субъекты Федерации не могут восполнить на своём уровне, потому что в соответствии с Конституцией РФ такое законодательство не относится к компетенции субъектов Федерации. Ещё одна проблема заключается в том, что с одной стороны, законодательство в области охраны окружающей природной среды является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а, с другой - ряд отраслей законодательства, с помощью которых обеспечивается реализация, исполнение норм экологического законодательства отнесено к ведению Российской Федерации, т.е. законодательство, принимаемое субъектами Федерации, изначально обречено на неэффективность, так как нормы такого законодательства не будут обеспечены соответствующими санкциями. 5

Дав большие полномочия субъектам в сфере правового регулирования вопросов охраны окружающей среды, вопросов природопользования, поскольку введено совместное ведение этих вопросов, законодатель чётко не прописал разграничение этой компетенции, поэтому в силу необходимости частично это было прописано в Федеративном договоре и в договорах, которые подписывались согласно ст. 11 Конституции. Несмотря на равенство субъектов РФ согласно Конституции РФ, существует четыре вида договоров о разграничении предметов ведения и полномочий: с республиками, краями, областями и автономными округами. По мнению чл.-корр. Экологической академии, доктора юрид. наук Т.В. Злотниковой, именно федеративные договоры явились источником грубейших нарушений Российской Конституции на уровне законотворчества субъектов РФ. Например Башкортостан сам себе присвоил 17 дополнительных полномочий по совместному ведению, неоговорённых в федеративном договоре, и взял то, что принадлежит Федерации. 6

Но есть и положительный опыт в договорном регулировании экологических отношений. Таковы соглашения, подписанные с Правительством РФ и Республикой Коми, Республикой Саха (Якутия), Свердловской областью. В соглашении со Свердловской областью записано, что область регулирует вопросы, связанные с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий. Здесь же определено, что условия лицензирования природопользования устанавливаются в соответствии с федеральными законами органами государственной власти области. В ведение органов Свердловской области передано до принятия федерального закона установление административной ответственности за нарушение областных законов и иных правовых актов области в сфере природопользования, что до подписания соглашений с федерацией все ресурсы на территории объявляются областными. В договоре с Татарстаном об экономическом сотрудничестве подчёркивается, что «земля, её недра, воды и природные ресурсы являются достоянием её народа», а республика самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов. Но необходимо отметить, что пока «система заключения договоров и соглашений построена на принципах уступок сторон, которые возникают в результате «торга» между Правительством РФ и органами власти субъектов РФ по поводу распоряжения природными ресурсами между центром и субъектами РФ и зачастую осуществляются в нарушение Конституции РФ и прав других субъектов РФ». 7

Так как законодательство об окружающей среде является предметом совместного ведения, то применительно к его формированию в условиях Российской Федерации встаёт принципиальный вопрос о темпах, ведь законы субъектов по вопросам совместного ведения должны приниматься только после соответствующих федеральных и не противоречить им. Следовательно, основные принципы правового регулирования экологических отношений закладываются в федеральном законодательстве, поэтому оно должно развиваться опережающими темпами. На современном этапе необходимость ускорения создания современного законодательства на федеральном уровне для Государственной Думы диктуется таким фактором, как пробельность. Как отмечалось, в законодательстве пока вовсе не урегулированы отношения, касающиеся оценки воздействия на окружающую среду, экологической сертификации экологического аудита, а также отношения собственности на природные ресурсы и отношения по признанию и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, несомненно, находящиеся вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. Для полноценного включения этих правовых средств в механизм права окружающей среды в масштабах страны на федеральном уровне следовало бы поторопиться с устранением пробелов. Экономическое значение оптимального развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде на началах определяемых Конституцией РФ, чётко видится на примерах практики субъектов Федерации по правовому регулированию отношений в рассматриваемой области, когда допускается отступление от этих начал. Оно будет проиллюстрировано ниже.

Исследователи системы российского законодательства отмечают, что в целом законодательные акты субъектов РФ по вопросам совместного ведения «схожи с федеральными актами по объёму и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии, их положения». 8 Такая проблема характерна, в частности для экологического законодательства.

В целях совершенствования законодательства субъектов РФ должен получить развитие более внимательный и детальный подход субъектов РФ к имеющейся на их территории специфике, связанной с национальными, культурными, религиозными, социальными особенностями. Территория РФ состоит из отдельных регионов, которые совпадают с границами территории одного или нескольких субъектов РФ. Такие регионы, как отмечается в Основных положениях региональной политики в РФ, характеризуются общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий (п.1). Поэтому каждый из регионов, как указано в Общих положениях, требует адекватной системы правового регулирования охраны природной среды и управление её качеством, и поэтому столь важно развивать экологическое законодательство субъектов РФ, учитывающее эти особенности.

В результате проведения сравнительного анализа регионального экологического законодательства возникает множество вопросов, требующих обсуждения на уровне специалистов, юристов-учёных и юристов-практиков регионов: от понятийного аппарата, соответствия федеральному законодательству до регулирования конкретных вопросов. Представляется, что законы комплексного характера нецелесообразно принимать субъектами Российской Федерации. Вопросы охраны окружающей природной среды, обеспечения безопасной экологической обстановки в силу их специфики должны быть урегулированы, в свою очередь на федеральном уровне. В субъектах Российской Федерации необходимо в соответствии с федеральным законодательством принятие законов, отражающих региональные особенности, связанные с наличием природных ресурсов, состоянием окружающей среды, либо принятие законов по вопросам, не урегулированным в федеральном законодательстве. В частности, на региональном уровне могут быть разработаны законопроекты, регулирующие порядок проведения общественной экологической экспертизы, устанавливающие порядок участия граждан и их объединений при принятии решений в области градостроительной деятельности, включая экологические вопросы, и другие. 9

Другой аспект развития законодательства субъектов РФ - устранение пробелов, существующих в федеральном законодательстве, на уровне законодательства субъекта РФ. Так, согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 был объявлен недействующим ряд статей Земельного Кодекса РСФСР, что привело в отдельных случаях к пробелам в земельном законодательстве. Как отклик на создавшуюся проблему можно рассматривать Закон Московской области «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области» от 27 октября 1995 года, который предусматривает основания и порядок прекращения права пожизненного наследуемого владения. Постоянного пользования земельным участком, права собственности на землю, а также процедуру выкупа земельных участков для государственных и имущественных нужд.

Отсутствовавшее в Земельном Кодексе РСФСР определение понятийного аппарата - право ограниченного пользования земельным участком (сервитут) был введён Законом Воронежской области «О регулировании земельных отношений в Воронежской области», принятым решением областной Думы 25 мая 1995 г. 10

В практике работы законодательных органов субъектов РФ встречаются и случаи нарушения Федеральных законов, т. е. принятия противоречащих федеральному законодательству норм. В качестве примера можно привести нормы Закона Челябинской области «О радиационной безопасности в Челябинской области», разрешающие ввоз на территорию Челябинской области отработавшего топлива и радиационных отходов из-за рубежа, которые противоречат ст. 50 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды».

На федеральном уровне требуется наладить процедуру систематизации новых правовых норм и институтов, появляющихся в экологическом законодательстве субъектов РФ с тем, чтобы учитывать положительные и отрицательные аспекты такого законодательства в развитии федерального экологического законодательства.

Глава II . Проблемы экологического законотворчества в субъектах Российской Федерации.

2.1. Понятие законотворческого процесса и его особенности в субъектах Федерации.

Правотворческая деятельность связана с разработкой, изданием, отменой или изменением нормативно-правовых актов и в зависимости от этого конечного результата делиться на законодательную, кодификационную, устанавливающую, изменяющую и прекращающую правоотношения. Самой важной, безусловно, является законодательная деятельность. Она посвящена стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов и других актов высшего законодательного органа соответствующего уровня власти. По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество - это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т.е. нормативного правового акта, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества отношения свободных лиц, следовательно это правотворчество высших представительных органов соответствующего уровня. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов, нормативных договоров. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.

В юридической литературе законотворческой деятельности уделено должное внимание. По общему мнению, законотворческие действия и операции и на федеральном, и на региональном уровнях образуют стадии, совокупность которых создает законотворческий процесс. Но разные авторы предлагают разбивку законотворческого процесса по-своему. Венгеров выделяет следующие этапы законодательного процесса: законодательная инициатива; подготовка законопроекта; обсуждение законопроекта; принятие закона; подписание закона; опубликование закона. 11 По мнению В.С. Нерсисянца необходимо выделить следующие стадии законотворческого процесса: принятие коллегиальным органом решения об издании нормативного правового акта; разработка и предварительное обсуждение проекта; рассмотрение данного законопроекта законодательным органом; принятие закона; официальное опубликование. 12 С.А. Комаров и А.В. Малько выделяют следующие стадии: законодательная инициатива; обсуждение законопроекта; принятие закона (принятие закона Государственной Думой, одобрение закона Советом Федерации, подписание закона Президентом РФ, опубликование закона). 13

Было бы разумным, по мнению автора дипломной работы, считать первоначальным этапом законотворческого процесса законодательную инициативу, которая возникает после осмысления и проработки потребностей общества у субъектов законодательной инициативы. Отличительная черта законодательной инициативы заключается в том, что она имеет правовую форму - содержит правомочие соответствующего субъекта и порождает обязанность законотворческого органа рассмотреть предложение, как правило, в виде законопроекта, которое было направлено в этот орган (парламент, думу, собрание и т.п.) субъектом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы принадлежит только тем субъектам законодательного процесса, которые прямо указаны в законе. С принятием решения о подготовке законопроекта определяется тема будущего акта, его общая направленность. По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция.

Разработка законопроектов требует от юристов знания общих принципов правового регулирования, отраслевого законодательства, правил юридической техники, а также владения специфическим юридическим языком. Подготовленный законопроект должен пройти профессиональную экспертизу и апробацию. В ходе экспертизы должна быть еще раз оценена форма закона, его структура, точность взаимных ссылок, корректность используемой терминологии. В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в законодательном органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации, что особенно важно когда речь идёт об экологических последствиях в связи с их особой значимостью для общества.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Законотворческий орган (в субъекте Федерации - это Законодательное Собрание) обсуждает внесённый законопроект в соответствующих комиссиях и комитетах и готовит по результатам обсуждения заключение. При положительном заключении законопроект публикуется для обсуждения, после чего выноситься на голосование. Федеральный закон определяет, что проект закона в законодательном органе субъекта Федерации рассматривается не менее чем в двух чтениях. 14 Анализ норм региональных законов, регламентирующих правотворческую деятельность, свидетельствует о том, что процедура принятия региональных законов в субъекте Федерации определена по-разному. В большинстве субъектов Федерации нормы, регламентирующие принятие законов, носят бланкетный характер, отсылают к статьям регламентов или уставов субъектов Федерации, либо отдельных законов, что затрудняет работу законодателя в регионах.

Необходимость принятия специализированных правовых актов федерального и регионального уровней по нормативным началам правотворческой деятельности назрела уже давно и попытки создания таких нормативно-правовых актов предпринимались. В отечественной истории вопрос об издании подобного нормативного акта федерального уровня ставился уже давно и работа над таким законопроектом велась ещё в Верховном Совете СССР. Её результаты публиковались в периодических изданиях и по существу представляют собой общую концепцию нормативного обеспечения правотворческого процесса. Эти предложения отражены в статье И. Ф. Казьмина, С.В. Полениной - “Закон о законах: проблемы издания и содержания” (“Советское государство и право” № 12, 1989г.), в инициативном проекте закона ”О нормативно-правовых актах Российской Федерации”, авторы Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. (“Государство и право” № 7, 1992 г.), в инициативном проекте федерального закона “О законах и иных нормативно-правовых актах РФ” (“Государство и право” № 4, 1995), авторы Поленина С.В., Лазарев В.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К.

Учеными Института законодательства и сравнительного правоведения в 1993 году был издан сборник рекомендаций “Правовой механизм реализации Федеративного договора”, в котором содержались методические материалы по различным вопросам правотворческой деятельности. В этом сборнике опубликован порядок согласования проектов законодательных актов Российской Федерации с субъектами РФ, порядок реализации законодательной инициативы субъектами РФ, примерные правила подготовки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области; методика составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права. Несколько позднее, в 1995 году, Государственно-правовым управлением Президента РФ была предпринята попытка создать нечто вроде “кодекса” правотворческой техники в виде “Справочника по подготовке и оформлению официальных документов”, в котором приведены общие требования к оформлению проектов нормативных актов Президента РФ, правила написания наименований федеративных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, учреждений и организаций, их актов, должностных лиц, правила правописания и стиля официально-деловых документов, порядок подготовки и оформления проектов различных служебных документов.

В последующем указанные концептуальные положения послужили основой для разработки специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проекта Федерального закона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, который до сих пор не принят Государственной Думой. Однако он ограничивается регулированием вопросов о нормативных правовых актах Российской Федерации и не касается правовых актов, принимаемых субъектами Федерации.

Вместе с тем в соответствии с новыми подходами в решении вопросов федеративного устройства субъекты Федерации стали активно осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих отношения в различных сферах государственной и общественной жизни. В этих условиях и у них объективно возникла потребность разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворческого процесса и некоторые из них смогли принять такие законы. Так, в качестве очень удачного примера необходимо упомянуть принятие Закона «О законах и иных нормативно-правовых актах Иркутской области», который даже определил виды областных нормативно-правовых актов и предметы их регулирования, а также порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, действия, толкования, учёта и специализации. Законодательными собраниями Республики Саха, Тверской, Владимирской, Воронежской, Свердловской и некоторых других областей приняты законы аналогичного содержания. Государственные Думы Ставропольского края, Краснодарского края приняли Закон о порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов краев. Постановлением Законодательного Собрания Калужской области № 278 от 13.07.1995 года принят Закон Калужской области “О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области", а Постановлением № 367 от 09.11.1996 года утверждено Положение “О порядке предварительного рассмотрения проектов Законов Калужской области и основных принципах построения их структуры”. Следует отметить особенности региональных законодательных актов этого типа. Так, в законе Свердловской области очень подробно раскрываются стадии законодательного процесса; в законе Краснодарского края сделана попытка регулирования процесса лоббирования; в законе Республики Адыгея содержится интересная система нормативных актов, в том числе предусматривается возможность разработки конституционных законов Республики; закон Ханты-Мансийского автономного округа содержит нормы, регулирующие особенности принятия региональных нормативных актов по вопросам взаимоотношений не только Федерации и ее субъекта, но и субъектов Российской Федерации. Многие субъекты РФ приняли нормативно-правовые акты по официальному толкованию своих нормативно-правовых актов, например, Закон Орловской области «Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области» от 04.03.1997 № 31-оз; создали экспертные институты регионального законодательства и процедуру юридической экспертизы законопроектов - Постановление губернатора Ленинградской области от 19.01.1996 г. «673-II-од «О государственном экспертном институте регионального законодательства», Постановления губернатора Воронежской области «Об утверждении положения о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области» и от 118.03.1999 г. № 780-II-од «О лингвинистической экспертизе проектов законов», Указ губернатора Свердловской области от 2.07.1996 № 240 «О создании государственного учреждения Свердловской области «Уральский институт регионального законодательства»» и т.д. Таким образом, образовавшийся пробел в праве начал активно заполняться актами нормотворчества субъектов Федерации. По существу, начала формироваться новая отрасль права.

Для того, чтобы этот процесс шел на основе единых научных и методических начал специалисты Института законодательства разработали проект модельного закона “О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации”. Законопроект имеет рекомендательный характер. Он призван дать субъектам Федерации ориентиры при осуществлении своей правотворческой деятельности и способствовать упорядочению видов нормативных правовых актов субъектов Федерации и их иерархии в правовой системе.

В проекте предлагается определение понятия нормативного правового акта, типология нормативных правовых актов, а также общий порядок их подготовки, оформления, принятия, вступления в силу и опубликования. Проект данного закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нормативных правовых актов, рекомендации по планированию правотворческой деятельности, проведению научной (правовой и иной специализированной) экспертизы нормативных правовых актов.

Всё сказанное позволяет прийти к выводу о необходимости принятия на федеральном уровне и в каждом субъекте Федерации специализированных нормативно-правовых актов о нормировании законотворческого процесса, включающем обязательное проведение юридической экспертизы, представляется, что, законопроекты, не прошедшие юридической экспертизы, не должны включаться в повестку дня законодательного органа. Кроме того, необходимым условием успешной законотворческой работы является повышение квалификации законодателей.

2.2. Проблемы экологического законотворчества в субъекте Федерации.

В субъектах РФ законотворчество в первую очередь касалось ресурсных основ, природоресурсного права. Такая ситуация логична и понятна и вытекает из географических, природных и климатических особенностей этих регионов. Так, если в Карелии 54 % территории - леса, то, естественно, этот субъект РФ преуспел в законотворчестве по лесным отношениям. Но лишь 7 субъектов РФ на сегодняшний день имеют самостоятельные подразделения, связанные с экологическим законотворчеством (комиссии или комитеты по экологии), в своих законодательных органах.

Говоря о недостатках основной массы законодательных актов, принятых в 90-х годах в субъектах РФ в области экологического права, учёные и практики во всех доступных автору источниках с редким единодушием отмечают, как самые важные, следующие недостатки: декларативность, политизированность, пробельность, отсутствие механизма исполнения, наличие чисто академических, научных классификаций, не имеющих никаких правовых последствий, отсутствие в большинстве случаев хрестоматийного набора элементов нормы права: гипотезы, диспозиции и санкции, которые обеспечивают успешное правоприменение данной нормы, нечёткое разделение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. 15 Все специалисты отмечают, что именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. В числе положительных примеров называются Закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды республики Саха (Якутия), который очень удачно и юридически и с точки зрения целесообразности восполняет пробелы федерального законодательства. В числе отрицательных примеров - опыт Республики Башкортостан, где не смогли избежать ненужного дублирования федеральных законов, приняв Экологический кодекс. 16

Заслуживает внимания опережающее правотворчество субъектов РФ по вопросам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта). Например, на федеральном уровне только обсуждается необходимость принятия Закона «Об экологическом аудитировании», а Закон «Об экологическом страховании» так и не был принят Государственной Думой, а ряд субъектов Федерации уже принял или активно разрабатывает Закон «Об экологическом страховании». Более 20 субъектов РФ приняли Законы об экологической экспертизе. В данных Законах оценка воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды прописана более подробно, чем в Федеральном законе. 17 Но вызывает вопросы сложившаяся практика: субъекты РФ ни в какой форме (хотя бы в рабочем порядке) не согласовывают проекты своих актов с компетентными органами РФ и не предоставляют им уже принятые акты для контроля за соответствием последних федеральному законодательству. С учётом нормотворческих возможностей субъектов РФ и уже обнаруженного наличия в них недостатков можно признать, что есть необходимость на федеральном уровне решить вопрос о механизме связи законодательного процесса субъектов РФ и Российской Федерации и контроля за соответствием актов первых федеральному законодательству по вопросам совместного ведения.

В результате этого, во-первых, оптимизируется процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и её субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. Во-вторых, изменяется функциональная роль законодательства субъекта Федерации: оно становится единственным законным инструментом в разработке концепции развития региона, в частности в обеспечении его экологической безопасности. В современных условиях возникновения многочисленных (не скоординированных) уровней власти и форм собственности баланс восстанавливается региональным правом. В-третьих, обновляется методология формирования законов субъекта: целевые факторы, расчёт финансовых возможностей бюджета субъекта, социологическое обоснование вводимых норм, исследование причин нереализуемости регионального законодательства.

Органы исполнительной власти, обладая опытом правоприменения, помогают выявлять причины неэффективности применения законодательства из-за ошибок законотворчества. В Постановлении мэра г. Москвы № 726 от 12.09.2000 г. «О мерах по совершенствованию законопроектной работы в органах исполнительной власти города», справедливо отмечаются имеющиеся недостатки, впрочем характерные для всех субъектов РФ, а именно: «Законопроекты зачастую должным образом не проработаны в концептуальном плане, в результате часть проектов, направленных в Московскую городскую Думу была отклонена на заседаниях или была отозвана Мэром. Допускаются нарушения установленных правил подготовки и внесения документов в законодательный орган. В ряде структур медленно идёт работа над поправками депутатов по рассмотренным в Думе законопроектам. Имеют место факты подготовки проектов законодательных актов в целях лоббирования узковедомственных интересов. Законопроектная работа и работа с поправками нередко возлагаются на малоподготовленных людей. Не полностью учитываются требования федерального законодательства. Недостаточно оперативно проводится работа по приведению ряда городских законодательных актов в соответствие с федеральным законодательством. Законы города с опозданием опубликовываются и вводятся в действие». 18

Рассматривая закономерности развития экологического законодательства субъектов РФ, следует, по мнению автора дипломной работы, обратить внимание на требования сегодняшнего дня, которые влияют на его развитие, а именно:

необходимость быстрого и своевременного реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни в интересах своевременного и качественного создания нормативных стандартов поведения всех субъектов права, что требует - а) новой технологии разработки законов, при которой ускоряется процесс информационного обмена между разработчиками и правоприменителями; б) быстрых согласованных действий разных ветвей и уровней государственной и муниципальных властей от момента законодательной инициативы до внедрения актов в жизнь; в) взаимной увязки не только регионального законодательства с федеральным, но и повышения роли регионального законодательства в трансформации федерального;

возрастание сложности и расширение многообразия правоотношений в условиях экологического кризиса и сложного экономического положения России требует создания многоотраслевых комплексных законов, для чего необходимо привлечение не только юристов, но прежде всего экологов-системщиков, соединяющих разнородные требования в единую согласованную систему концепции закона, а также специалистов, обладающих разнообразными отраслевыми познаниями объекта правового регулирования и взаимная согласованность их работы на всех стадиях законотворчества

переход от чисто эмпирических юридических знаний к разработке методов моделирования жизнедеятельности региона в системной увязке Федерация - субъект федерации - муниципальное образование, что потребует оптимизировать принимаемые экологические решения относительно возможностей Федерации и субъекта РФ и эффективности работы государственных органов и должностных лиц.

В федеративной структуре законодательства заметным явлением стал фактический отказ от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства. На их место приходят кодексы, хотя правомерность подобной замены не только формы, но и содержания под углом зрения принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и её субъектами, закреплённых в ст. 76 Конституции РФ, достаточно дискуссионна 19

Таким образом, проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях заключаются в её недостаточном нормативном обеспечении и связи с практикой, а также в невысоком уровне законодательной техники, проблемы которой мы рассмотрим далее, и правовой культуры правотворческих органов.

2.3. Вопросы юридической техники в

законотворческом процессе субъекта Федерации.

После закрепления Конституцией РФ 1993 г. законодательства субъектов Федерации как самостоятельного юридического феномена выяснилось, что при отсутствии опыта создания законов большинство субъектов РФ пошло по пути эмпирического осуществления этого сложного процесса, фактически копирующего аналогичный процесс на уровне Федерации. При создании законов используется та же юридическая техника, причём её приёмы используются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Между тем ясно, что приёмы юридической техники, обладая обширными закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства. Эти специфические черты, присущие юридической технике субъекта Федерации остаются вне поля зрения исследователей. 20

Техника законодательного регулирования обусловлена целью - создать в регионе законы, учитывающие региональную специфику и заполняющие правовой вакуум, который задан федеральным законодательством. Эта цель и обусловливает специфику законодательной техники. С одной стороны, федеральное законодательство, лежащее в основе законотворческого процесса субъекта, должно быть частично отражено в создаваемом региональном законе. С другой, - исключается дословное повторение текстов федеральных законов.

Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот упрощённый подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов. По мнению учёных, они связаны с недостатками и упрощениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Хотя проектирование любого закона является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определённым. Достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка. 21

Наиболее подробную, по нашему мнению, классификацию законотворческих ошибок создал доктор юрид. наук В.Сырых. Он предложил делить такие ошибки на юридические, логические и грамматические. Остановимся на рассмотрении юридических ошибок, которые, к сожалению, чаще всего встречаются в экологическом законодательстве. Они являются следствием нарушений требований юридической техники. Такими требованиями охватываются все стадии законотворческого процесса, а также наиболее важные аспекты содержания и формы проектируемого акта. В Сырых выделяет следующие их виды: ошибки в проектировании механизма правового регулирования, пробелы, излишняя нормативность, нарушение стиля, коллизии между отдельными законами, факторологические ошибки. 22

Рассмотрим же указанные юридические ошибки в контексте экологического законодательства субъектов РФ:

Ошибки в проектировании механизма экологического регулирования на уровне субъекта РФ.

Особенность ошибок такого рода заключается в том, что они не вытекают непосредственно из текста закона. Эти ошибки трудно доказуемы и проявляются в процессе исполнения, применения закона; их практически невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, поскольку они основаны на предположениях законодателя и не подкреплялись должной эмпирической базой. Для предупреждения ошибок этого вида следует направлять законопроект на научную экспертизу, осуществлять, по возможности, локальный эксперимент, использовать социологические методы для прогноза его необходимости и жизнеспособности.

Наличие пробелов в правовом регулировании экологических отношений.

Декларативная норма, не способная воплотиться в конкретных отношениях, является типичной и достаточно распространённой в экологическом нормотворчестве юридической ошибкой. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда например субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации. Статья 5 Закона «Об охране окружающей природной среды Пермской области» гарантирует обеспечение права граждан Российской Федерации и других лиц, проживающих и находящихся на территории Пермской области и обеспечивает его «6) экологическим страхованием, возмещением в добровольном, судебном или административном порядке вреда, причинённого здоровью и имуществу граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на неё, в том числе последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий». Порядок экологического страхования должен быть установлен Правительством РФ. Однако до настоящего времени такой порядок не определён.

Избыточная нормативность.

Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма. Закон Калужской области «О недрах» настолько точно копирует аналогичный федеральный закон, что возникает вопрос о необходимости принятия такого регионального закона. Другие региональные законы тоже грешат дублированием федеральных законов.

Нарушение стиля в экологическом законодательстве.

Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определённое поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания». 23 Закон «О комплексном природопользовании в Ленинградской области» от 27.12.1996 г. №4-оз в ст. 2 провозглашает целями закона - «создание организационно-правовых предпосылок для практической реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и перехода Ленинградской области к устойчивому экологически безопасному социально-экономическому развитию». Из приведённого текста видно, что конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду до принятия этого закона не было обеспечено ничем, ведь без создаваемых организационно-правовых предпосылок практической его реализации не происходит, иначе зачем же его создавать? И уже принятые и действующие десятки федеральных законов не создали, хотя бы в какой то мере, возможность осуществления этого конституционного права. Анализ приведённой нормы говорит о её несогласованности с федеральным законодательством и внутренней противоречивости.

Коллизии между экологическими законами а) этого же субъекта, б) федеральными и региональными законами, в) между нормативно-правовыми актами экологического и иных отраслей законодательства.

Обязательными условиями эффективности нормы закона являются требования согласованности проектируемых норм с системой действующего законодательства, устранения противоречий между новым и действующим законодательством. Игнорирование этих требований привело к тому, что действующее законодательство по ряду вопросов оказалось разбалансированным и противоречивым. Так, анализ Закона Ханты- Мансийского автономного округа « Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа» выявил в 13 и 70 статей нарушение федерального законодательства. Нарушения касаются в основном проведения экологической экспертизы. Не соответствует федеральному законодательству установление базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, а также утверждение порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на территории Ханты-Мансийского автономного округа. Регулирование этих вопросов отнесено в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и Законом РФ «Об охране окружающей среды» к компетенции Правительства РФ.

Закон Республики Коми от 20.10.92 г. «Об экологической экспертизе» содержит 31 статью, из которых 10 полностью или частично нарушают федеральное законодательство, регулирующее порядок подготовки и проведения государственной экологической экспертизы, по таким вопросам как: а) превышение полномочий органами государственной власти Республики Коми, предоставленных федеральным законодательством; б) нарушение приоритетности законодательства Российской Федерации над законодательством Республики Коми; в) упущение отдельных объектов государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъекта РФ; г) нарушение порядка управления в области государственной экологической экспертизы; искажение порядка финансирования и проведения общественной экологической экспертизы. 24

Прокурором республики Северная Осетия-Алания 06.03.2000 г. принесён протест в Парламент на отдельные нормы республиканского закона «Об охране окружающей природной среды», наделяющие республиканский государственный орган по охране окружающей природной среды полномочиями, находящимися в исключительном ведении Российской Федерации. После отклонения протеста прокурора, заявление прокурора было удовлетворено в судебном порядке. Аналогичные нарушения выявлены в республиках Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия) и других регионах. 25

Фактографические ошибки в экологическом законодательстве чаще всего связаны с отсылками к несуществующим или уже недействующим нормативно-правовым актам.

Эти ошибки связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведёт к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем возникает необходимость вносить дополнительные изменения в недавно принятый закон. Особенно часто в региональном законодательстве встречаются ссылки на уже утратившие нормы - Земельного Кодекса РСФСР, Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и др.

В законодательстве последних лет, отчасти благодаря и большому количеству юридических ошибок в принимаемых законах, заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 26

Не редкость в экологическом законодательстве субъектов РФ и логические ошибки, которые представляют собой негативный результат несоблюдения принципов и законов нормальной логики. 27 Например, логические противоречия, задающие такое противоречие на уровне субъектов, наблюдаются в Федеральном законе «Об экологической экспертизе». Согласно ст. 3, первым принципом в экологической экспертизе назван принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой проектируемой деятельности. Однако в ст. 11,12 Закона содержится перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов. Сам факт определения такого перечня, то есть не всех, а определённых объектов, противоречит принципу потенциальной экологической опасности любой деятельности. Если, по существу такого противоречия и нет, так как данный перечень не охватывает практически все объекты экологической экспертизы, то формулировка данных вновь формально его создаёт. Согласно ст.ст. 7, 8 Федерального Закона «Об экологической экспертизе», специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы занимаются формированием и ведением банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объекта экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую природную среду, следовательно, такая формулировка отвечает принципу презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Однако закреплением данных полномочий специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы обеспечивается право субъектов РФ и органов местного самоуправления в получении информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду (ст.ст. 6,9) Иными словами, подразумевается, что опять-таки не всякая деятельность, сведения о которой находятся в банках данных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, является оказывающей воздействие на окружающую природную среду. Рассмотренные противоречия могут быть разрешены уточнением формулировок законодательных актов.

Риск законотворческих ошибок значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях учёных и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведёт к снижению качества принимаемых законов, к их неэффективности. Понятно, это создаёт определённые трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к законодательному процессу. 28

Действующее экологическое законодательство России нельзя признать качественной правовой базой для стабильного эффективного регулирования экологических отношений. Главная причина проявления большинства юридических ошибок и недостатков действующего законодательства связана с отсутствием концептуального подхода к формированию экологического законодательства. До сих пор экологическое законодательство России развивается в условиях отсутствия какого-либо научного обоснования тех или иных нормативных правовых актов, прежде всего законодательных, приоритетности правового регулирования тех или иных экологических проблем. Отсутствие концепции развития любой отрасли законодательства может существенно влиять на его эффективность. Среди объективных причин её отсутствия можно отметить коренные изменения, произошедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически всё отечественное законодательство. Анализируя состояние и развитие земельного законодательства в условиях отсутствия концепции развития данной отрасли, А К. Голиченков и О.М. Козырь отметили, что «при таком положении имело место дублирование - появление лишних законопроектов, с одной стороны, и одновременно ряд наиболее важных отношений остался за рамками правового регулирования» 29 Такую характеристику можно применить к экологическому законодательству в целом. На повестке дня стоит вопрос о систематизации всего экологического законодательства в целом, и законодательства регионов - в частности.

Глава III . Правоприменение экологического законодательства в субъекте Российской Федерации.

3.1.Общая характеристика правоприменения .

Способы реализации норм права различны - исполнение, соблюдение, использование и др. Однако правоприменение есть особый способ претворения норм права в жизнь. Правоприменительная деятельность носит государственно-властный характер. Правовая норма, как известно, - это не только предписание государственной власти о должном поведении субъекта общественных отношений, но это также масштаб дозволенного поведения, определённые рамки, за пределы которых выход запрещён, а внутри этих рамок субъекту предоставлено право выбора поведения. 30

Правоприменение является особым механизмом правового регулирования общественных отношений и заключается в организации государством осуществления правил, содержащихся в диспозициях правовых норм. Суть такого механизма выражается в том, что компетентный государственный орган или уполномоченное должностное лицо либо с его (государства) санкции орган или уполномоченное лицо общественной и иной негосударственной организации принимает специальный акт, в котором конкретизируются и закрепляются права и обязанности участника правоотношения, вытекающие из диспозиции примененной нормы права. Отныне это лицо лишается права выбора вариантности поведения и должно действовать только в границах, очерченных в правоприменительном акте.

Обратной стороной принуждения является защита субъективного права другого участника правоотношения. Он на основании правоприменительного акта приобретает основанную на законе возможность требовать от обязанного лица точно определённых действий или воздержания от действий. Следовательно, субъективное право этого участника данного правоотношения отныне реально обеспечено и может быть осуществлено.

Субъектами правоприменения - правоприменителями - являются органы исполнительной, судебной власти, администрация предприятий, различные инспекции, прокуратура, общественные организации (при делегировании им полномочий) и т.п. 31

Ко всем стадиям правоприменительного процесса теория права формулирует общие требования. Они таковы: правоприменители должны обеспечивать законность, обоснованность, справедливость и целесообразность правоприменения. В сущности, это не что иное, как принципы правоприменения. 32

Нередко необходимость принятия правоприменительного акта связана с правонарушением. В таких случаях государственное принуждение в отношении виновного лица сопровождается определёнными ограничениями, лишениями каких-то благ, указанных в санкции применённой нормы права, говоря иначе - с ответственностью виновного лица. Последнее обстоятельство определило распространённое мнение о том, что принуждение и юридическая ответственность понятия - тождественны. Такое совмещение понятий особенно характерно для уголовно-правовой науки и практики. Но оно не всегда выдерживает критику с точки зрения гражданских и экологических отношений.

В отраслях права, регулирующих отношения в сфере «общество-природа», принуждение к исполнению предписаний правовой нормы возможно и без привлечения обязанного лица к юридической ответственности. Например, обязанность возместить убытки, вызванные при правомерном изъятии земельного участка у его владельца, запрещение проектирования экологически вредных водных объектов.

В структуре правовой нормы главное значение имеет её диспозиция, содержащая само правило поведения, указание на права и обязанности участников регулируемого отношения. Задача права, как известно, состоит в регулировании такого поведения участников общественного отношения, которое бы в настоящем и будущем соответствовало интересам всех членов общества, дало бы им возможность свободно осуществлять установленные или дозволенные субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому отождествление принуждения с юридической ответственностью означает обращение задачи права на ретроспективу.

Акт правоприменения как государственно-властный акт направлен, следовательно, на реализацию диспозиции правовой нормы в каждом данном конкретном случае. Другими словами, правоприменение регулирует общественные отношения между конкретными участниками, т.е. на индивидуальном уровне. В этом отличие правоприменения от правотворчества, частью которого является законотворчество, продукт которого - общее для всех правило поведения, абстрактное правило поведения в данном обществе (типовая модель, рамка), рассчитанное на многократное исполнение и обеспеченное (в случае необходимости) государственным принуждением.

Но не всегда правоприменитель может найти соответствующую норму права, т.е. в праве в силу уже рассмотренных нами выше причин существуют пробелы. Их наличие вызывают объективные и субъективные причины. Объективно законодатель может быть не готов к принятию того или иного закона, ведь часто общественные отношения обладают такой новизной и степенью сложности, что непонятно, как с помощью каких правовых средств их надо регулировать. К субъективным относится несовершенство законодательства, отсутствие надлежащей законодательной техники и т.п. Вместе с тем недопустимым является отказ субъекту права в правосудии под предлогом несовершенства законодательства. Значит, правоприменитель должен оценить, что перед ним: пробел в праве или нежеление законодателя регулировать соответствующие общественные отношения.Но если устанавливается путём толкования, что правоприменитель имеет дело с пробелом, с правовым вакуумом, он может попытаться решить спор, рассмотреть ситуацию, применив либо аналогию права, либо аналогию закона. Разумеется, наилучший способ правового регулирования при наличии пробелов в праве заключается не в применении аналогии права или аналогии закона, а в устранении самих пробелов. Но жизнь так многогранна, что, по-видимому, пробелы в праве - это естественное явление, это объективно возникающий разрыв между правовой системой и жизнью, который и приходиться «латать» с помощью специально разработанных приёмов - аналогии права и аналогии закона. 33

Таким образом, правоприменение по своему содержанию хотя и существенно отличается от правотворчества, однако в общем процессе правового регулирования играет весьма существенную роль. Нормы права остаются декларацией, если они не претворяются в жизнь путём либо добровольного следования заключённым в них предписаниям, либо посредством правоприменительной деятельности управомоченных государством органов, должностных и иных лиц.

3.2. Реализация экологических законов в форме правоприменения органами исполнительной власти субъекта РФ.

Как мы уже выяснили, правоприменение, как властный, принудительный в необходимых случаях способ реализации права, как прерогатива государственного органа, должностного лица, представителя власти действовать в пределах своей компетенции, допускает властно-принудительные, даже насильственные способы и приёмы, основанные на законе и установленных юридических формах и процедурах. Такой компетенцией в области регионального природопользования и охраны окружающей среды наделены прежде всего органы исполнительной власти субъекта РФ. Кто как не они занимаются властной организацией самого порядка, отношений участвующих в социальной жизни субъектов. Издаваемые притом правоприменительные акты имеют индивидуальный, а не общий порядок, они как бы «сгибают под ярмо закона» тех конткретных граждан, которые не хотят добровольно и самостоятельно соблюдать, исполнять право, а также тех участников общественных отношений, на которых падает выбор конкретного правоприменителя для организации соответствующего порядка, стабильности, деятельности, направлений социального развития. 34 Таким образом, органы исполнительной власти - как правоприменители - обладают возможностью принудительно и организационно обеспечивать исполнение, соблюдение права, его действие.

Рассказать обо всех аспектах правоприменения экологического законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ в рамках данной дипломной работы не представляется возможным из-за обширности исследуемой темы. Управление природопользованием и охраной окружающей среды включает ряд специфических и дополняющих друг друга инструментов, основанных на методах правовой защиты и регулирования. К их числу относятся законодательные, информационные (мониторинг, ведение кадастров, ГИС и т.д.), административные (ОВОС, экологическая экспертиза, лицензирование и сертификация) и экономические санкции и стимулы.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляя правоприменение экологического законодательства, сталкиваются с типичными для всего применения законодательства проблемами. Обобщая эти проблемы, руководители исполнительной власти, например Мэр Москвы Юрий Лужков, отмечают: «Механизмы, обеспечивающие применение и исполнение законов, не отработаны. Контроль в этой сфере должным образом не организован. Государственные и муниципальные служащие недостаточно владеют городским и федеральным законодательством, допускают его нарушения, чем нередко ущемляют права граждан. Требует значительного улучшения состояние правовых служб в отраслевых, функциональных, территориальных органах, а также районных управах». 35 Круг типичных для правоприменения проблем очерчен достаточно чётнко и полно.

Применение экологического законодательства имеет и свою специфику.

Позволим себе остановиться в качестве примера на контрольно-инспекционной деятельности органов исполнительной власти Калужской области. В течение многих лет государственное регулирование использования природных ресурсов и охрану окружающей среды в Калужской области осуществляли: Госкомитет по охране окружающей среды Калужской области, Калужский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет природных ресурсов Калужской области, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Калужской области, Комитет по водному хозяйству, Государственная инспекция по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства по Калужской области, Калужское управление лесами, Управление охотничьего хозяйства администрации области.

Госинспекторами районных, городских комитетов и контрольно-инспекционным управлением госкомэкологии было проведено большое количество проверок. В 1997 г. было проведено 1968 проверок различных объектов природопользования по соблюдению природоохранного законодательства (92,7 % к 1996 г.), возросло по отношению к предыдущему году количество проверок по отходам, растительному миру. В то же время сократилось их количество по земле (на 4 %), атмосферному воздуху (на 12 %) и по радиации (на 43 %), в результате каждой второй проверки вскрывалось нарушение природоохранного законодательства и выявлено 888 нарушений. Всего районными городскими госинспекторами и инспекторами контрольно-инспекционного управления в 1997 году наложено на нарушителей природоохранного законодательства 705 штрафов на сумму 372,2 млн. руб. Всего по области в 1997 г. взыскано штрафов на сумму 168 млн. руб. или 45 % от наложенных сумм. 36

В 1998 году госинспекторами госэкологии было проведено 1722 проверки различных объектов природопользования по соблюдению природоохранного законодательства, что составило 87,5 % к 1997 году. В результате почти каждой второй проверки вскрывалось нарушение природоохранного законодательства, выявлено 717 нарушений. Всего госинспекторами комитета в 1998 году привлечено к административной ответственности 550 юридических лиц, нарушители оштрафованы на сумму 380 млн. рублей. В течение 1998 года госкомитетом предъявлены нарушителям претензии на возмещение ущерба, нанесённого природной среде, на общую сумму 62,3 млн. рублей (в 1997 - на 97 млн. руб.). Приостановлена деятельность 17 предприятий области. 37

В 1999 году инспекторами Госкомитета по охране окружающей среды Калужской области осуществлено 2099 проверок, что на 377 больше, чем в 1998 г. По итогам проверок выявлено 1075 нарушений природоохранного законодательства, что на 33 % больше, чем в 1998 г. Результативность составила 51 %, что на 10 % больше чем в 1988 г. Всего по комитету вынесено 1039 постановлений о привлечении к административной ответственности, что на 47 % больше, чем в 1998 г. Взыскано штрафов на сумму 25079 руб, возмещено ущерба на сумму 23075 руб. 38

Однако, в самый разгар этой большой и важной работы произошло событие, которое потрясло экологическую платформу государства и, соответственно, субъектов РФ - 17 мая 2000 г. Указом Президента России упразднён Государственный Комитет РФ по охране окружающей среды - природоохранное ведомство, отвечающее за качество окружающей среды в России, занимавшееся экологической экспертизой, экологическим контролем, управлением системой государственных природоохранных заповедников и выполнявшее целый ряд необходимых для каждого цивилизованного государства функций. Все эти функции переданы Министерству природных ресурсов РФ. Более того, и функции Федеральной службы лесного хозяйства РФ с её вековыми традициями тоже переданы этому министерству. Комитет по охране окружающей среды более 10 лет выполнял важнейшие функции государственного экологического контроля и управления природоохранной деятельностью, осуществлял выработку основ экологической политики, обеспечивал реализацию установленных Конституцией и другими правовыми актами Российской Федерации требований по обеспечению экологической безопасности и соблюдению прав граждан на благоприятную природную среду. И, как следствие произошедших перемен, в 2000 г. инспекторы государственного экологического контроля Комитета природных ресурсов Калужской области и других, ещё сохранившихся, ведомств осуществили 1088 проверок (почти вполовину меньше, чем в 1999 г.), в ходе которых выявлено 590 нарушений природоохранительного законодательства (тоже половина от уровня 1999 г.). По вскрытым нарушениям вынесено 516 постановлений о привлечении должностных лиц к административной ответственности (половина от уровня 1999 г.) и выставлены штрафные санкции на сумму 802 600 руб. На конец 2000 г. взыскано 316 200 руб. Предъявлено 7 исков о возмещении ущерба, нанесённого окружающей среде, на сумму 100 100 руб. 39 Доклад «О состоянии окружающей природной среды в Калужской области в 2001 году» ещё не опубликован, но тенденция к резкому ухудшению положения с контролем применения природоохранного законодательства в субъектах РФ налицо.

Слияние трёх ведомств, обладающих различными функциями, несомненно, ослабит контроль за соблюдением природоохранительного законодательства и охраной окружающей среды, потому что, прежде всего, Министерство природных ресурсов является природопользователем, а с передачей ему функций ещё и федеральной службы лесного хозяйства его природопользовательские функции только расширятся. Над любым природопользователем необходим экологический контроль, осуществлять который должен только другой государственный орган. Хозяйствующий субъект не может (да и не станет) эффективно контролировать сам себя. 40

И ещё один довод в пользу критиков произошедшей реорганизации - в пореформенной России разработаны и приняты сотни федеральных законов, множество подзаконных актов, в том числе и законов субъектов РФ, в которых определены функции и обязанности Госкомэкологии, Министерства природных ресурсов, Федеральной службы лесного хозяйства. Приходится комитету природных ресурсов по Калужской области в уже упоминавшемся докладе за 2000 г. сетовать: « При всей важности существования службы государственного контроля её деятельность осложнена отсутствием

Утверждённого в установленном порядке Положения о государственном контроле в области природопользовнаия и охраны окружающей среды;

Методических указаний по проведению государственного контроля на разных направлениях подконтрольной деятельности;

Критериев ранжирования объектов природопользования и факторов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду по уровням контроля». 41

Можем со всей объективностью добавить, что не хватает после произведённых преобразований стройной и логичной, а, следовательно, эффективной системы организации исполнения законов, т. е. эффективного правоприменения.

3.2. 1. Прокурорский надзор как вид правоприменительной деятельности

Прокурорский надзор за исполнением экологических законов можно определить как вид прокурорского надзора, представляющий собой деятельность прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения на территории Российской Федерации законов об охране окружающей среды, использовании природных ресурсов, обеспечении экологической безопасности человека и других объектов. Эта деятельность осуществляется путём выявления и принятия мер к устранению экологических правонарушений, прежде всего - нарушений экологических прав граждан, охраняемых законом экологических интересах общества и государства, а также привлечения лиц, виновных в совершении экологических правонарушений к ответственности. 42 В рамках полномочий, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», органами прокуратуры постоянно осуществляется надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов российской Федерации.

В целях воздействия на правотворческую практику субъектов Российской Федерации прокурорами выработана система работы с правовыми актами: ими изучаются проекты подготовленных документов, по которым даются заключения; представители прокуратур принимают участие в заседаниях законодательных органов власти. В результате проводимых мероприятий удается предотвратить принятие многих нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. Так, по заключению прокуратуры Ставропольского края не принят закон края «О бюджете краевого внебюджетного экологического фонда на 2000 год». С учётом требования прокуратуры Иркутской области с рассмотрения сессии Законодательного Собрания области снят, как не прошедший государственную экологическую экспертизу, проект закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве», учтены все замечания при принятии закона «О регулировании водных отношений».

Особенностью структурной организации надзора прокуратуры за исполнением экологических законов в субъектах РФ является существование специализированных прокуратур. Особое внимание надзору за исполнением экологического законодательства органы прокуратуры стали уделять после крупных техногенных аварий и катастроф на Урале, в Западной Сибири и, особенно, после Чернобыльской трагедии. Первые специализированные природоохранные прокуратуры были образованы на территории бывшего СССР в середине 80-х годов. В 1990 г., накануне распада СССР, их насчитывалось 110, из них две трети - в России. Первой в России специализированной природоохранной прокуратурой, созданной по бассейновому принципу, была Волжская природоохранная прокуратура, которая была образована приказом Генерального прокурора СССР А.Я. Сухарева 27 апреля 1990 г. В октябре 1990 г. были созданы межрайонные природоохранные прокуратуры. 43

Деятельность их в сфере экологии позволила обеспечить: большую самостоятельность и независимость прокуроров от органов местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранного законодательства; лучшую координацию и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах с наиболее высокой степенью экологического неблагополучия; более эффективное взаимодействие природоохранных прокуратур и контролирующих органов в решении вопросов экологической безопасности населения; большую компетентность в осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии за счёт целенаправленной специализации кадров. 44

Интересен опыт в решении проблем экологической безопасности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, которая осуществляет надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан, органами власти субъектов Федерации, местного самоуправления, природоохранными контролирующими органами, предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными или функционирующими в бассейне реки Волга. Её подчинены 15 межрайонных прокуратур, расположенных в городах, представляющих наибольшую экологическую опасность для населения Поволжья: Осташкове, Твери, Череповце, Ярославле, Костроме, Иванове, Рязани, Чебоксарах, Казани, Самаре, Саратове, Нижнем Новгороде, Ульяновске, Волгограде и Астрахани. 45

Только за 1998-99 гг. природоохранными прокурорами Волжского бассейна выявлено около 17 тыс. нарушений законов об охране природы. В различные органы и организации внесено 4415 представлений об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих. По результатам рассмотрения представлений прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 2520 человек и материальной 821 лицо (всего 3341) По постановлениям природоохранных прокуроров наказано в административном порядке 2760 чел. По протестам прокуроров отменено и изменено 1060 незаконных правовых актов. 46 Вместе с тем, основной проблемой, тормозящей работу этой одной из самых деятельных природоохранных прокуратур, Волжский межрегиональный природоохранный прокурор В.П. Виноградов считает несовершенство законодательства - не урегулированы многие вопросы (в том числе режим лесов в черте городов); не установлена ответственность за отдельные виды правонарушений; отсутствует конкретная методика расчёта по причинению вреда здоровью человека; формулировка некоторых норм позволяет широко толковать закон. Сложившееся неблагополучное положение в сфере использования и охраны земель Волжского бассейна обусловлено в определённой степени неисполнением органами местного самоуправления полномочий по контролю за использованием земель на подведомственных территориях. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению, приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности. Немало нарушений со стороны органов местного самоуправления связано с изданием ими незаконных правовых актов по вопросам землепользования. Большая часть правонарушений связана с захламлением земель, с несоблюдением порядка предоставления земельных участков для строительства и размещения различных хозяйственных объектов, отсутствием необходимых согласований контролирующих органов, положительного заключения государственной экологической экспертизы. Особенно много за последнее время появилось уголовных дел, связанных с незаконным строительством автостоянок, коттеджей, АЗС. Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура завалена такими делами и не успевает их рассматривать. 47

Калужская межрайонная природоохранная прокуратура тоже имеет большой опыт по надзору за исполнением экологического законодательства. Деятельность её направлена на пресечение нарушений экологических прав граждан и иных субъектов; принятие мер к устранению экологических правонарушений; привлечению лиц, виновных в совершении экологических правонарушений, к ответственности; принятие мер по профилактике экологических правонарушений на территории Калужской области. В 2001 г. Калужской межрайонной природоохранной прокуратурой проведены проверки соблюдения земельного законодательства на целом ряде предприятий области: ЗАО «Птицефабрика Калужская», ОАО «Аромасинтез», ОАО «Галантус», ОАО «Калуганефтепродукт», ГУП Калужский завод «Ремпутьмаш» и др. В ходе проверок установлено, что администрации указанных предприятий допускают нарушения природоохранного законодательства при использовании промышленной территории. Согласно результатам анализов, проведённых экологической лабораторией комитета природных ресурсов по Калужской области, содержание химических веществ в почве на территориях промышленных площадок превышали предельно допустимые концентрации по нефтепродуктам, меди, цинку, никелю, свинцу. В результате нерационального использования земельных ресурсов окружающей природной среде причинён ущерб на общую сумму свыше 70 тыс. рублей. По инициативе природоохранной прокуратуры ущерб возмещён полностью, в добровольном порядке и через суд. По материалам прокурорских проверок лица. Виновные в нарушении земельного законодательства, привлечены к дисциплинарной, материальной и административной ответственности. Руководителям предприятий внесены представления об устранении нарушений земельного законодательства. О результатах проверок проинформированы местные органы власти. 48 В планах Калужской межрайонной природоохранной прокуратуры на 2002 г. работа по надзору за исполнением земельного законодательства на территории области с учётом требований новых Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

3.2. 2. Судебная практика.

Судебные органы занимают особое место среди правоприменительных органов. Суд, будучи органом, олицетворяющим третью государственную власть в обществе, применяет предписания закона именем государства и выражает в своём решении непосредственно государственную волю.

Правоприменительная деятельность суда осуществляется в форме судебного разбирательства по строго установленным процессуальным законом правилам, обеспечивающим всем участникам процесса гарантии объективного, правильного и быстрого рассмотрения спора, защиту прав и законных интересов каждого участника процесса, равенство их процессуальных прав и обязанностей. Суд, разрешая гражданский спор или рассматривая дело об уголовном либо административном правонарушении, устанавливает соответствует ли данная жизненная ситуация норме права и какой именно, и какое предписание для участников процесса следует из подлежащей применению нормы закона. В мотивировочной части постановления суда (решении, приговоре, определении) раскрывается содержание правовой нормы, или, другими словами, содержится государственное, от имени судебной власти, толкование применённой нормы права.

Выяснение подлинной воли законодателя, уяснение истинного смысла правовой нормы применительно к конкретным жизненным ситуациям, устанавливаемым в процессе судебного разбирательства дел, в целях обеспечения единообразного и правильного применения правовой нормы возложено Конституцией Российской Федерации на высшие судебные органы страны - Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, которые в постановлениях Пленумов дают разъяснения по вопросам судебной практики. Сами Пленумы Верховного и Арбитражного Судов Российской Федерации не рассматривают конкретные гражданские, уголовные, административные и иные дела, поэтому не могут быть отнесены к правоприменительным органам. Вместе с тем, в соответствии с законодательством, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение. Постановлениями Пленумов обеспечивается правильное единообразное применение судами законодательства при осуществлении правосудия по конкретным гражданским, уголовным, административным и иным делам.

Большое значение для правильного направления судебной практики и, тем самым, укрепления правопорядка в сфере экологических отношений имеет постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 14 от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения». 49 В Постановлении Пленум обратил внимание на важность правильного, единообразного и эффективного применения законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений, подчеркнув, что высокая степень опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а также гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду.

Принятию данного постановления предшествовала проведённая Верховным судом работа по изучению и обобщению правоприменительной деятельности судов страны при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных дел, связанных с нарушениями законодательства об охране окружающей среды: лесов, вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха, почвы и недр. Проведён анализ судебной статистики рассмотрения судами указанных дел за несколько лет. По заданию Верховного суда аналогичная работа проделана Верховными судами республик, краёв, областными судами и другими судами. Материалы этой работы в большей части опубликованы в статье заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации А.Е. Меркушова. 50 Он отмечает, что суды при рассмотрении дел, связанных с экологическими правонарушениями, всегда исходят из осознания жизненной важности обеспечения эффективности действующих правовых норм об охране окружающей природной среды, имея ввиду конституционные положения о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Вместе с тем, учитывалось и положение о том, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).

Число лиц, осуждённых за преступные посягательства на объекты природы, такие как леса, животный мир, рыбные ресурсы, имеют тенденцию увеличения. Так, число осуждённых за незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами в 1995 г. возросло на 112 % по сравнению с 1990 г., за незаконную порубку леса - на 206 %. Стабильно высокой остаётся судимость за незаконную охоту.

Вместе с тем за такие преступные деяния как загрязнение вод, морской среды, атмосферы вследствие работы предприятий с неисправными очистными сооружениями или вообще без таковых, нарушения правил захоронения и складирования и хранения вредных отходов производства в последние годы осуждалось всего по несколько человек. Увеличивается в судах количество гражданских дел о возмещении вреда, причинённого экологическими правонарушениями. Суммы удовлетворённых исков исчисляются ежегодно десятками миллиардов рублей.

В большинстве случаев суды всесторонне и объективно исследуют обстоятельства дела, дают правильную правовую оценку действиям виновных, выявляют причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения. Однако обобщение выявило немало недостатков в правоприменительной практике судов, в том числе по причине того, что нормы об ответственности за экологические правонарушения ещё далеки от совершенства, содержат много оценочных понятий, отсылок к подзаконным нормативным актам.

В названном выше постановлении Пленума Верховного Суда от 5 ноября 1998 г. внимание судов обращено на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинных связей между совершёнными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей, поэтому следует выяснить, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения (п.2). Пленумом разъяснены многие вопросы, возникшие у судов при применении уголовного и административного законодательства в отношении лиц, нарушивших законодательство об охоте, рыболовстве, добыче водных животных и растений, о лесопользовании, землепользовании, о применении законов об охране природы. Разъяснения обеспечат единообразие, правильное и эффективное направление судебной практики по рассмотрению дел, имеющих важное общественное значение в области укрепления экологического правопорядка.

Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принято постановление «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 г. 51 В нём разъяснены возникшие в правоприменительной практике арбитражных судов вопросы по делам, подведомственным этим судам. Количество дел, связанных с нарушением законодательства об охране природы, в арбитражной практике достаточно велико: в 1993 г. их было более 7 тысяч, в 1994 - 3186, в 1995 г. - 2 593 дела. 52

При исследовании автором дипломной работы вопроса о правоприменительной деятельности органов судебной власти обращает на себя внимание довольно редкое обобщение судебной практики по экологическим правонарушениям высшими органами судебной власти и практически полное её отсутствие на уровне субъектов РФ.

Заключение

В настоящее время в Российской Федерации продолжает развиваться экологическое законодательство представляющее собой трёхуровневую систему нормативно-правового обеспечения в области охраны окружающей среды и природопользования, включающую себя:

международные акты, определяющие права и обязанности Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования;

федеральные правовые акты (Конституция РФ, федеральные законы, федеральные подзаконные правовые акты);

региональные правовые акты (законы и другие правовые акты субъектов Российской Федерации.

Эта обширная правовая база, насчитывающая несколько тысяч нормативных документов, обладает рядом недостатков:

несоответствие в некоторых случаях региональных правовых актов федеральным законам и Конституции Российской Федерации;

преобладание в действующем законодательстве норм непрямого действия, регламентированных подзаконными актами, а не федеральными законами;

противоречие между сложившейся практикой экономического стимулирования природоохранной деятельности и правовыми нормами действующего природоохранного, налогового и иного законодательства.

В науке экологического права высказывается мнение о том, что на современном этапе следует сосредоточиться не на развитии законодательства, а на обеспечении реализации уже принятых законов. Однако думается, что эти процессы должны идти параллельно. Признавая исключительную важность правоприменительной деятельности, нельзя не видеть актуальности развития законодательства.

Изучение практики законотворчества на уровне субъектов РФ показывает, что многие предписания региональных актов находятся в противоречии с федеральным законодательством. Наличие такого рода противоречий даёт основания для отмены и опротестования региональных актов, а также решений, принятых во их исполнение. На уровне субъектов РФ по-прежнему сохраняется традиция преимущественно подзаконного нормотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. Как и на федеральном уровне, в субъектах федерации основа правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий должна определяться законами, т.е. актами представительной власти, а не исполнительной.

В целом же необходимо обеспечить системный комплексный подход к дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства в этой сфере на основании концепции безопасного и сбалансированного социально-экономического и экологического развития РФ и её субъектов с учётом региональных природных, климатических и других особенностей.

В этой связи можно выделить следующие приоритетные направления развития правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования с учётом имеющихся предложений учёных и практиков:

обеспечение согласованности нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

обоснованное разграничение полномочий РФ и её субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

создание экономических и финансовых механизмов в этой сфере, реформирование системы платежей за природные ресурсы, включая использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды;

развитие системы государственных кадастров природных ресурсов, включая комплексные кадастры, создание системы информационного обеспечения осуществления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

совершенствование системы экологических нормативов, норм, требований и правил;

создание и упорядочение правовой базы для деятельности экологических фондов, а также фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов;

обеспечение единого подхода к проведению государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды, системе применения санкций к нарушителям экологического законодательства;

законодательное закрепление форм общественного экологического контроля;

развитие экологического законодательства на основе комплексного (в области природопользования и охраны окружающей среды в целом) и ресурсного (по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды, видам их использования и видам воздействия на окружающую среду) подходов;

развитие нормативно-правовой базы, направленной на реализацию отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды (экологическое программирование, контроль, мониторинг, нормирование, сертификация, страхование, плата, экологические фонды и т.д.);

законодательное обеспечение защиты населения от различных видов антропогенного воздействия.

И, всё-таки, законотворчество - это всегда способ, средство достижения практических целей. В этом действии права возможны ошибки, ведущие к отрицательному результату и недостаточной эффективности права. Только практика может дать объективную оценку действенности права. Поэтому связь с практикой, учёт эффективности или неэфффективности действия права является непременным принципом правотворчества. В настоящее время эта связь очень ослаблена, и мы видим отрыв, отставание правотворчества от реальной жизни.

Список использованной литературы.

Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия (опыт комплексного исследования) - М: Статут, 1999.

Бжезинский В.В. Правовая охрана окружающей среды - М: Прогресс, 1979.

Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа // Журнал российского права, 1997 - №1.

Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства //Государство и право. 1995 - № 2.

Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998 - № 10.

Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. - М.: Юриспруденция, 2000.

Виноградов В.П. Интервью // Законодательство. 2000. № 8.

Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокуратуры надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000.

Выпханова Г.В. Научные подходы в управлении экологическим развитием региона //Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в центральном регионе России - Калуга, 2001.

Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестн. Моск. Ун-та. Серия 11. Право. 1995. № 4

Голиченков А.А. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. - М.: Изд-во МГУ, 1992.

Голиченков А.К. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Обзор выступлений участников научно-практичекой конференции // Государство и право. 1999 - №2

Голиченков А.К., Корнеев А.Л. Надзор прокуратуры за исполнением законов об охране окружающей природной среды, обеспечении экологической безопасности, использовании земли и других природных ресурсов // Экологическое право России на рубеже XXI века - М.: Зерцало, 2001

Дидиленко О.В., Рюмина Р.Б., Бакунина Т.С. Научная конференция «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» //Государство и право. 1993 - №1.

Ежов Ю.А. Трунцевский Ю.В. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Экологическое право, № 1, 2001.

Ерофеев Б.П. Экологическое право. Учебник. - М., 1988.

Емельянова В.Г. О совершенствовании экологического законодательства //Государство и право. 1992 - № 5.

Заславская Л.А. Законодательство о животном мире и охрана окружающей среды: практика применения // Государство и право. 1996 - № 8.

Зражевская Т.Д. Юридическая техника. Обзор материалов научно-методического семинара. // Гос. и право. 2000, № 12.

Игнатьева И.А. Развитие экологического законодательства России: подходы, задачи, принципы // Вестн. Моск. Ун-та. Сер. 11. Право. 1996 - № 1.

Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М.: НОРМА - ИНФРА., М, 1999.

Крассова Г.Н. Правовые проблемы охраны окружающей среды в условиях аграрной и земельной реформ в России // Государство и право. 1994 - № 8-9.

Круглов В.В. Проблемы совершенствования законодательства об охране окружающей среды в промышленности // Вестник Моск. Ун-та, Сер. 11. Право. 1996 - № 1.

Материалы Второй Всероссийской конференции «Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности субъектов Российской Федерации», проводимой Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии 3.12.2001 г. // Парламенский вестник. 2002. № 1-2.

Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5.

Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права в современных условиях». Гос. и право. 2001. № 6.

Материалы всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ». Гос и право. 1997. № 7.

Меркушов А.Е. О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасности // БВС РФ. 1997. № 5.

Моисеев Н.Н. Взаимодействие природы и общества // Вестник РАН, 1998 - №2.

Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2000. - 552 с.

Новикова Е.В. О значении юридической техники для формирования экологического законодательства // Журнал российского права. 1999 - № 11.

Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для ВУЗов - М..:Бек, 1995

Петров В.В. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды»: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992 - № 11.

Петров В.В. Экология и право - М., 1981.

Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства - М.: Наука, 1979.

Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право 1999 - № 9.

Поленина С.В. Законотворческтво в РФ. - М.:ИГП РАН, 1995.

Поленина С.В. Современное состояние Российского законодательства и его систематизация. Круглый стол // Государство и право, 1999 - № 2.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 14 от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 г. // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 1994. № 3.

О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995 - № 5.

Постановление мэра г. Москвы от 12.09. 2000 № 726 «О мерах по совершенствованию законопроектных работы в органах законодательной власти города»

Правовая реформа: концепция развития российского законодательства - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1995.

Российское законордательство: проблемы и перспективы. Под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК. 1995.

Силаев А.В. Охрана земель - важная правовая задача // Зелёный колокол. 2002. № 1-2.

Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990.

Экологическое законодательство субъектов РФ (сравнительный анализ) // Законодательство и экономика, 1997 - № 1-2.

1 Голиченков А.К. Экологическое законодательство России // Экологическое право России на рубеже XXI века - М.: Зерцало, 2001, С.2.

2 Ежов Ю.А. Трунцевский Ю.В. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Экологическое право, № 1, 2001. С. 25.

3 Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства - М.: Наука, 1979, С.22.

4 Выпханова Г.В. Научные подходы в управлении экологическим развитием региона //Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в центральном регионе России - Калуга, 2001, С. 212.

5 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5. С. 107.

6 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2001. № 6, С. 109.

7 Материалы научно-практической конференции «Проблемы развития законодательства в субъектах РФ». Гос. и право. 1997. № 7, С. 91.

8 Конституция, закон. Подзаконный акт. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров - М., 1994, С. 111.

9 Выпханова Г.В. Научные подходы в управлении экологическим развитием региона //Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в центральном регионе России - Калуга, 2001, С.212.

10 Боголюбов С.А. Правотворчество субъекта Федерации в области экологии и землепользования // Право и кономика, 1996 - № 13-14, С. 128-129.

11 Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. - М.: Юриспруденция, 2000, С. 426

12 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2000, С. 423.

13 Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М.: НОРМА - ИНФРА., М, 1999, С. 322.

14 П. 4 ст. 7 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 г.

15 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5, С. 103-114; Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права в современных условиях». Гос. и право. 2001. № 6, С. 107-119; Материалы всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ». Гос и право. 1997. № 7, С. 87-106.

16 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5, С. 105.

17 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права». Гос. и право. 2001. № 6, С. 109-110.

18 Постановление мэра г. Москвы от 12.09. 200 № 726 «О мерах по совершенствованию законопроектных работы в органах законодательной власти города»

25 Информация о состоянии надзора за соответствием федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской Федерации Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.34 Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для вузов - М.:Юриспруденция., 2000. С. 432.

42 Ерофеев Б.В. Экологическое право России - М.:МЦУПЛ, 1999.

43 Виноградов В.П. Интервью // Законодательство. 2000. № 8.

44 Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокуратуры надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000. С. 24.

45 Там же. С. 26-29.

46 Голиченков А.К.,Корнеев А.Л. Надзор прокуратуры за исполнением законов об охране окружающей природной среды, обеспечении экологической безопасности, использовании земли и других природных ресурсов // Экологическое право России на рубеже XXI века - М.: Зерцало, 2001, С. 23

47 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5. С. 105., Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права». Гос. и право. 2001. № 6, С. 116.

Права право (17)Контрольная работа >> Экология

Проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов... экологическое право . М., Норма. 2001. 10. Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., Юристъ, 1995. 11. Экологическое право ...

Экологическое право (23)

Закон >> Государство и право

Часть 1. Экологическое право как отрасль права . Понятие, система и источники экологического права Экологические отношения как предмет экологического права Экологическое право - это...

История формирования экологического права в России. Источники и принципы экологического права. Право собственности на природные ресурсы. Экономический механизм охраны окружающей среды. Юридическая ответственность за экологические правонарушения.

Введение

Глава 1. История формирования экологического права в России

Глава 2. Экологическое право

2.1 Понятие и общая характеристика экологического права

2.2 Принципы экологического права

2.3 Методы правового регулирования

2.4 Система экологического права

2.5 Источники экологического права

2.6 Право собственности на природные ресурсы

2.7 Управление охраной окружающей среды и природопользованием

2.8 Экономический механизм охраны окружающей среды

2.9 Право природопользования и его виды

2.10 Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Экологическое право – совокупность норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений людей.

Экологическое право занимает немаловажное место среди остальных отраслей права.

Существование человека теснейшим образом связано с окружающей природной средой и невозможно без нее. С развитием науки, техники, образования, всего того, что принято называть научно-техническим и социальным прогрессом, эта зависимость не стала меньше. Сегодня мировое сообщество начинает осознавать, что вчерашняя гордость «покорителей природы», направлявших многовековые усилия на ее техническое порабощение и снижение естественной зависимости от нее, является весьма сомнительным достижением. Успехи и темпы такого «покорения» поставили экологические проблемы в ряд наиболее острых проблем человечества, требующих скорейшего и кардинального разрешения.

Большой урон природе наносят транспорт и металлургические предприятия. Основным источником загрязнения атмосферы углекислым газом являются тепловые электростанции, металлургические заводы и транспорт. Большая концентрация данного вещества, в конце концов, может привести к возникновению парникового эффекта, одними из следствий которого могут стать опустынивание земель и разрушение озонового слоя.

Актуальность темы: Всестороннее познание и системное изучение экологического права имеет важное практическое значение, так как это позволяет создать базу для дальнейшего эффективного реформирования экологического законодательства.

Таким образом, целью данной работы является, изучение основных моментов экологического права в России.

Указанная цель обусловила решение следующих задач:

1. Проследить историю формирования экологического права

2. Описать общие характеристики и дать определение экологическому праву

Глава 1. История формирования экологического права в России

Б.В. Ерофеев утверждает, что формирование экологического права прошло три основных этапа:

Возникновение, становление и развитие экологического права в рамках земельного права

Развитие экологического права в рамках природоресурсовых отраслей

Современный период развития экологического права, его выход за рамки природоресурсовых отраслей

Первый этап охватывал 1917-1968 гг., до принятия Основ земельного законодательства, статьей второй которых были отпочкованы иные природоресурсовые отрасли (горные, лесные, водные).

Второй – с 1968 по 1987 г., когда создаются многочисленные законодательные акты, вовлекающие в сферу регулирования и экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об использовании и охране животного мира).

Третий период с 1988, в котом коллективно признано наличие экологического права как правовой общности, когда было издано первое пособие по советскому экологическому праву.

1917-1922 гг. – возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов

1922-1957 гг. – активное развитие союзного законодательства природноресурсового направления

1957-1963 гг. – принятие во всех республиках СССР законов об охране природы – новой формы природоохранительного законодательства, принятие Закона РСФСР об охране природы в РСФСР от 26 октября 1960 г.

1968-1980 гг. – проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе

1985-1990 гг. – попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках

1990 г. – до настоящего времени.

Новым этапом является также время принятия Закона РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г.

Из всего блока природоресурсного законодательства, интенсивнее всего развивалось земельное законодательство. От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер.

Существует и мнение о том, что земельное право является подотраслью экологического права. Иные природоресурсные отрасли законодательства (лесное, водное, горное и др.) не получили своего самостоятельного развития в рамках отдельно выделяемой учебной дисциплины и вопросы, связанные с предоставлением, порядком использования данных природных ресурсов, рассматриваются в рамках предмета экологического права.

Что же является предметом исторического изучения экологического права? На наш взгляд, историей экологического права должны быть все те юридические, правовые предпосылки в развитии законодательства, которые помогли сформировать действующие институты, нормы, принципы современного экологического права, состоящего как из блока природоресурсных норм, так и из блока природоохранительных норм. Неверным было бы, на наш взгляд, начинать историю экологического права России с первого унифицированного документа об охране природы (1960 г.) или с 1917 г. (Декрета «О земле»), или даже с появления самого термина «экология». И термин, и вышеуказанные акты не появились спонтанно, без причинно-следственной связи с общественным развитием общества, проблемами, с которыми оно сталкивается и пытается разрешить хотя бы в форме обычных правил поведения, выраженных в устной форме. Ведь обычаи тоже являются источниками права в широком смысле.

В комментариях к Лесному кодексу под ред. С.А. Боголюбова отмечается, что усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в. Лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской Империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство.

В 70-е годы прошел процесс бурной кодификации природоресурсного законодательства, начиная от земельного и кончая горным, а в начале 80-х годов в соответствии с Основами были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах РСФСР, появились и два важнейших природоохранительных закона – Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и Закон об охране атмосферного воздуха. В результате относительно стройной системой законодательства было охвачено правовое регулирование практически всей окружающей природной среды. Эта целостность правового регулирования повлекла за собой и изменения во взгляде на земельное право как учебную дисциплину.

В частности, было принято решение перейти к преподаванию не земельного права в широком смысле, а нового предмета – курса природоресурсового права и правовой охраны окружающей среды, в связи с чем не замедлили появиться на свет специальные учебные пособия и учебники.

Однако учебный курс не является консервативным, он непрерывно развивается, стимулируя углубление научных исследований. Природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового регулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, игнорируя интересы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву, а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включена новая дисциплина «Экологическое право» и был издан первый в России учебник.

В соответствии с общероссийским классификатором специальностей научной квалификации в разделе «Юридические науки» отдельно выделяется: природоресурсное право, аграрное право, экологическое право. А в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 (с изм. от 5 октября 2002 г.) акты как природоресурсного, так и природоохранного порядка объединены в разделе актов «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Конституция РФ в ст. 72 по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ отдельно перечисляет земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Таким образом, отдельного «экологического законодательства» в утвержденных нормативных актах не выделяется. Но экологическое право является самостоятельной юридической наукой, и включать в себя эта наука должна в том числе вышеуказанное законодательство. Выделение на сегодня самостоятельной юридической науки природоресурсного права и экологического права одновременно, на наш взгляд, дискуссионно. Практически природоресурсное право на сегодня отдельно от экологического права преподается только в виде земельного права, аграрного права. Ни лесное право, ни водное право, ни право пользования животным миром не включены в самостоятельные отраслевые юридические дисциплины для изучения в высших учебных заведениях.

В качестве предпосылок становления и функционирования экологического права можно отбирать разные по масштабам, сфере проявления, значению, силе влияния и эффективности воздействия факторы социальной, экономической, политической и правовой жизни. Такой отбор зависит во многом от целей его проведения, частично – от подхода к понятию данной отрасли права, от определения этапов ее развития. Решающими на любом этапе и вне зависимости от широкого или узкого понимания предмета правового регулирования являются: во-первых, социально-экологический кризис и во-вторых, государственная экологическая политика.

Вопросы политики, экономики и экологии тесно взаимосвязаны и влияют друг на друга. Развитие науки зависит от тенденций в законодательстве, и наоборот. Только при комплексном изучении всех этих вопросов одновременно можно дождаться положительного эффекта, исключения ошибок, расстановки правильных приоритетов. В рамках Экологической доктрины Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р) отмечена задача создания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствования правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости, для чего необходимо, в том числе устранить противоречия между природно-ресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права.

Глава 2. экологическое право

2.1 Понятие и общая характеристика экологического права

Экологическое право – это система правовых норм, регулирующих экологические общественные отношения в целях сохранения и восстановления природных ресурсов, обеспечения их рационального использования, улучшения и оздоровления окружающей природной среды, а так же экологической безопасности человека и общества.

Углубление кризисного состояния экономики России, увеличение в формировании доли топливно-сырьевого сектора, падение научно-технического потенциала и отсутствие ресурсосберегающих и безотходных технологий, использование России в качестве места захоронения опасных для окружающей среды вредных веществ, ведут к обострению экологических проблем в нашей стране, и в то же время значительно повышают роль и значение правовых средств борьбы за выживание человечества, улучшение и оздоровление окружающей природной среды.

Решению этих сложных задач призвана служить эколого-правовая наука и самостоятельная отрасль права – экологическое право. Утверждению её как самостоятельной отрасли способствовало активное развитие природоресурсрвого и природоохранительного законодательства (особенно середины 90 -х гг.).

Важнейшими интересами экологического права является сохранение и улучшение окружающей природной среды, охрана и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности населения. Экологическое право как отрасль права имеет своим предметом волевые общественные экологические отношения, возникающих в различных сферах жизни и деятельности общества. По своему содержанию данные отношения весьма разнообразны, они могут возникать по поводу собственности на природные ресурсы, по поводу управления природными ресурсами, по поводу нормирования качества окружающей природной среды, по поводу обеспечения рационального природопользования, по поводу восстановления и воспроизведения природных ресурсов, по поводу заповедования, создания особых охраняемых природных территорий. Важное место в системе экологических отношений занимают охранительные отношения, которые связаны с применением мер юридической ответственности за совершение экологических правонарушений. Ответственность эта предусмотрена в нормах не только экологического, но и уголовного, административного, гражданского, трудового законодательства. Эти отношения так же составляют предмет экологического права.

Проводимые в условиях социально-экономических перемен пересмотр общечеловеческих ценностей привел к тому, что на первое место в системе экологических отношений поставлены задачи охраны жизни и здоровья граждан, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности граждан и их экологической безопасности. В этой связи отношения в сфере экологической безопасности человека занимают центральное место в системе экологических отношений.

Объекты экологических общественных отношений определены Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991г.

Охране от загрязнения, порчи, истощения, разрушения на территории РФ подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, её недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты.

Особой охране в соответствии с действующим законодательством подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, курорты, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.

2.2 Принципы экологического права

Экологическое право при регулировании экологических отношений имеет свои нормативно-руководящие начала, то есть принципы. Эти принципы основываются на международно-правовых актах, положениях Конституции РФ и Закона РФ «Об охране окружающей природной среды».

К числу наиболее важных принципов относятся следующие:

Разнообразие форм собственности на природные ресурсы и равновеликая защита всех форм собственности

Программирование природоохранительной деятельности и природопользования

Приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни и отдыха населения

Научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни среду

Обеспечение рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностях окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов

Нормирование и управление качеством окружающей природной среды

Обеспечение населения полной, достоверной экологической информацией

Неукоснительное соблюдение требований экологического законодательства, неотвратимость ответственности за совершение экологические правонарушения

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды

2.3 Методы правового регулирования

Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и методов (способов) воздействия на участников экологических отношений. Наибольшее применение в экологическом праве находит императивный метод. Это особенно характерно для управленческих отношений. Он проявляется в установлении строго обязательных предписаний, повелений, запретов, ограничений, а в случаях их невыполнения – применение мер юридической ответственности к правонарушителям.

Диспозитивный метод, напротив, позволяет использовать установленные нормами права дозволения, в том числе и сделки по поводу отдельных при родных ресурсов, участков природы. Более демократичным стал способ разрешения споров (судебно-арбитражных вместо административного). Широкое применение в регулировании отношений находит способ делегирования правомочий по распоряжению объектами права собственности, а так же способ рекомендаций. Договорные отношения создают основу фактического равенства участников экологических договорных отношений.

2.4 Система экологического права

Структура отрасли экологического права представлена тремя частями: общей, особенной и специальной. Система экологического права подразумевает и последовательность расположения правовых институтов.

Общая часть экологического права состоит из следующих правовых институтов:

1) общие положение экологического права (предмет, объект, принципы, источники)

2) право собственности на природные ресурсы (форма, вид права собственности, субъекты, объекты)

3) управление охраной окружающей природной среды природопользованием (система, вид органов, функции управления)

4) право граждан на здоровую, благоприятную окружающую среду

5) экономико-правовой механизм охраны окружающей природной среды

6) нормирование качества окружающей природной среды

7) правовые основы эколого-информационного обеспечения

8) право природопользования

9) юридическая ответственность за экологические правонарушения

Особенная часть экологического права объединяет следующие правовые институты:

1) правовой режим использования и охраны земель

2) правовой режим использования и охраны недр

3) правовой режим использования и охраны вод

4) правовой режим использования и охраны лесов и иной растительности

5) правовой режим использования и охраны животного мира

6) правовая охрана атмосферного воздуха и озонового слоя

7) правовой режим особо охраняемых природных территорий

8) правовой режим экологически неблагоприятных территорий

9) правовое регулирование обращения с опасными, радиоактивными веществами и твердыми отходами.

Специальная часть экологического права включает в себя источники и принципы международно-правовой охраны окружающее среды, характеристику объектов международно-правовой охраны, систему международной организации в области охраны природы и международную ответственность за экологические правонарушения.

2.5 Источники экологического права

Источники как форма выражения общеобязательных правил поведения в экологическом праве имеют определенную особенность. Наряду с традиционным деление источников на законы и подзаконные акты, источники подразделяются на общие и специальные, в свою очередь, на: поресурсовые (Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс) и комплексные специальные источники (Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.)

Выделяют так же межотраслевые источники, включающие в себя законодательные акты иных отраслей права (Уголовный кодекс например).

По уровню принимаемых правовых актов особое место занимают указы Президента РФ, которые определяют основные направления экологической политики России. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г. Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.

Среди источника экологического права весьма значителен удельный вес нормативных правовых актов, принимаемых на уровне Правительства РФ. Ими конкретизируются законы РФ, утверждаются положения о государственных специальных органах управления (Положение о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России). Кроме того, Правительство РФ принимает ряд актов, имеющих самостоятельное значение для регулирования экологических отношений (Положение о государственных природных заповедниках, Положение о национальных парках).

В связи с тем, что вопросы природопользования и охраны окружающей среды отнесены, в соответствии с правилом «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению РФ и субъектов РФ, нельзя недооценивать значение актов, принимаемых субъектами РФ. Многими из них приняты законы по охране окружающей среды, законы об особо охраняемых территория. Ими принимаются территориальные программы по охране природы, утверждаются тексты для исчисления размера причиненного ущерба рыбному и охотничьему хозяйству республики, края, области.

Органами местного самоуправления принимаются муниципальные программы охраны окружающей среды, повышения плодородия земель, озеленения и благоустройства населенных пунктов.

Определенное значение для регулирования экологических отношений имеют ведомственные нормативные акты. Наиболее распространенными формами таких актов являются инструкции, положения, правила. К примеру, Федеральной службой лесного хозяйства России 12 января 1999 г. приняты «Санитарные правила в лесах Российской Федерации».

2.6 Право собственности на природные ресурсы

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. На ряду с правом частной собственности на земли действующее водное законодательство (ст.40 Водного кодекса РФ) провозглашает, что в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы) – небольшие по площади и непроточные искусственные водоёмы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водоёмами. Водным кодексом предусмотрено и право муниципальной собственности на водные объекты. Они могут принадлежать на праве собственности городским, сельским населениям и использоваться для муниципальных нужд.

На леса и земли лесного фонда, согласно ст.19 Лесного кодекса РФ, установлена только федеральная государственная собственность. На объекты животного мира и недра установлена федеральная государственная собственность субъектов РФ. В федеральной государственной собственности находятся: земли предназначенные для нужд обороны и безопасности, места расположения полезных ископаемых общефедерального значения, особо охраняемые природные территории (объекты) и другие природные ресурсы.

2.7 Управление охраной окружающей среды и природопользованием

Управление охраной окружающей среды и природопользованием как институт экологического права представляет собой систему правовых норм, регулирующих деятельность всех видов государственных и муниципальных органов, управленческих структур по осуществлению природоохранительных функций, направленную на сохранение, восстановление, оздоровление природной среды и экологической безопасности населения.

В системе управления охраны окружающей среды важное место занимают органы общей компетенции и специальные органы управления.

В соответствии с природоохранительным законодательством и Федеральным конституционным законом « О Правительстве Российской Федерации» на Правительство РФ возлагаются следующие функции в области природоохранительной деятельности:

Реализация государственной политики в области экологии

Координация природоохранительной деятельности министерств, ведомств, учреждений

Принятие решений об организации особо охраняемых территорий

Руководство внешними связями в этой области и др.

Особая роль в управлении природоохранительной деятельности отведена специальным органам управления охраной окружающей среды.

Заглавное положение в системе специальных органов отводится Государственному комитету РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), поскольку на него возложено осуществление координаций деятельности всех специальных органов комитет возглавляет государственную службу экологического мониторинга. Он организует и проводит государственную экспертизу, формирует единую систему особо охраняемых природных территорий, и занимается разработкой единой государственной экологической политики. На комитет возложено ведение Красной книги исчезающих животных и растений.

К специальным органам относится Федеральный центр санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ.

Природоохранительная деятельность большинства специальных органов носит поресурсовый характер. Примером этого может служить деятельность Государственного комитета РФ по земельной политике, который осуществляет различные функции по охране земель(ведение учета, земельного кадастра, мониторинга, землеустройства). Министерство природных ресурсов осуществляет аналогичные функции, но применительно к недрам и водным ресурса. Федеральная служба лесного хозяйства России осуществляет государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Среди важнейших направлений природоохранительной деятельности особое значение за последние годы приобрела функция организации и проведения экологической экспертизы. В основе проведения экологической экспертизы лежат принципы презумпции потенциальной экологической опасности любой хозяйственной деятельности, обязательности и ее проведения до принятия решения по реализации объекта экологической экспертизы.

Обязательной экологической экспертизе на федеральном уровне подлежат: проекты правовых актов РФ, реализация которых может привести к отрицательным последствиям, проекты нормативно-технических документов, регламентирующих деятельность хозяйственных организации, которые могут оказать воздействие на окружающую среду. К числу обязательных относятся проекты комплексных целевых программ, проекты генеральных планов развития территорий, проекты схем развития отраслей и другие проекты.

2.8 Экономический механизм охраны окружающей среды

В первые нормы, регулирующие экономический механизм охраны окружающей природной среды, появились в Законе РФ «Об охране, окружающей природной среды». Основы экономики природоохранительной деятельности составляют экологические фонды. В настоящее время создана единая система государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканский, краевые, областные (фонды субъектов РФ) и местные экологические фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, организации, граждан, иностранных юридических лиц и граждан. В эти средства входят плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, и штрафы за экологические правонарушения, средства от конфискации орудий охоты, рыболовства и другие поступления. Средства экологических фондов зачисляются на специальные щита и расходуются на цели оздоровления и улучшения окружающей среды, на реализацию экологических программ, на мероприятия связанные с восстановлением природных ресурсов, строительство очистных сооружений и другие природоохранительные цели.

В соответствии с законодательством в России осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан на случи экологического, стихийного бедствия, аварий и катастроф. Важную роль играют и меры по стимулированию рационального природопользования и охраны природы. Они осуществляются путем установления налоговых льгот при проведении природоохранительных мероприятий, освобождения от налогообложения, передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, организациям, для реализации природоохранительных мероприятий, а так же применения льготного кредитования предприятий, организаций, эффективно осуществляющих охрану природы.

2.9 Право природопользования и его виды

Право природопользования в объективном смысле как институт экологического права представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих общий порядок, условия, принципы природопользования, а так же основные права и обязанности природопользователей.

В субъективном смысле это право означает конкретные права и обязанности, которые имеют субъекты права природопользования.

Важнейшими принципами право природопользования являются:

Наиболее рациональные и эффективные природопользования

Устойчивость права природопользования

Платность природопользования

Целевой характер природопользования

Лицензирование права природопользования

Нормирование права природопользования и другие принципы.

Каждому природному ресурсу соответствует самостоятельный вид природопользования. Исходя из этого положения, можно говорить о таких видах, как: землепользование, недропользование, лесопользование.

По способам предоставления природного ресурса в пользование природопользование подразделяется на:

1) общее природопользование, не требующие специального разрешения

2) специальные, осуществляемое только на основание разрешительного документа

По срокам пользования природопользование классифицируются на:

1) постоянное (бессрочное)

2) временное (срочное)

Срочное пользование бывает двух видов: долгосрочное пользование – до 50 лет (лесопользование до 49 лет), краткосрочное пользование до 2-3 лет.

В зависимости от целевого характера использования каждый природный ресурс подразумевает разнообразные виды пользования.

В зависимости от вида и целей природопользования устанавливаются права и обязанности. Естественно, они разнообразны по своему содержанию. И тем не менее, можно дать перечень прав и обязанностей, которые характерны для всех природопользователей. К общим правам, в частности, относится: право самостоятельного хозяйствования на предоставленном природном участке, право получения информации об участке.

К обязанностям общего характера относятся, в частности, наиболее эффективное рациональное использование предоставленного участка, соблюдение условий договора, требований лицензии, своевременное внесение платы за пользование, предоставление информации об использовании предоставленного природного участка.

2.10 Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Юридическая ответственность за экологические правонарушения представляет собой самостоятельный и в то же время комплексный институт экологического права, который объединяет в себе нормы гражданского, уголовного, административного и иного законодательства. Юридическая ответственность является следствием совершенного экологического правонарушения. Понятие его содержится в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Статья 81 определяет его как «виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека». За совершение экологического правонарушения могут наступить различные меры ответственности. Выделенные УК РФ в самостоятельную главу (гл. 26) ответственность за экологические преступления содержит следующие составы преступлений: нарушения ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений, загрязнение вод, загрязнение атмосферы, нарушение правил охраны рыбных запасов, порча земли, не законная охота, уничтожение или повреждение лесов.

Административная ответственность предусмотрена законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 84). Она может наступить за такие экологические правонарушения, как несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества природной среды, не выполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы, нарушение требований при проектировании хозяйственных объектов, повреждение или уничтожение природных объектов и многие другие.

Административная ответственность предусмотрена в ст. 46-87 Кодекс об административных правонарушениях.

Особенность имущественной (материальной) ответственности за экологические правонарушения выражается, прежде всего, в таксовом порядке исчисления имущественного (материального) ущерба, причиненного, в частности, лесному хозяйству, охотничьему хозяйству или рыбному хозяйству. Таксы для исчисления ущерба утверждаются, как правило, Правительством РФ или соответствующими органами субъектов РФ. Данные таксы носят преимущественно штрафной характер (хотя по сути своей штрафом не являются), поскольку при их определении учитывается экологический вред, причиненный окружающей среде (климаторегулирующему, лечебно-оздоровительному факторам), затраты, связанные с ликвидацией последствий нанесенного ущерба. При отсутствие такс исчисления размера ущерба он рассчитывается по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды, с учетом понесенных убытков, потерь сельскохозяйственного, лесохозяйственного производства и упущенной выгоды.

Ущерб, причиненный ненадлежащим исполнением договорных обязательств, исчисляется в соответствии с нормами гражданского законодательства, гражданское право в равной мере охраняет право собственности на природные ресурсы (независимо от форм собственности). Нарушенное право собственника подлежит восстановлению в полном объеме. В этих целях широкое применение находит предъявление индикационного иска в тех случаях, когда необходимо изъятие имущества из чужого незаконного владения (ст. 302 – 303 Гражданского кодекса) негаторного иска, когда возникает необходимость устранить препятствие в использовании компонентов или участка природной среды (ст. 304 Гражданского кодекса).

В первые нормами экологического законодательства определен порядок возмещения вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды. Статья 89 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного действием предприятия, учреждений, организаций или отдельных граждан, подлежит возмещению в полном объеме.

При определении влечены вреда, нанесенного здоровью граждан учитываются степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в то числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей и риском рождения детей с врожденной патологией.

При это возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то органа государственного управления, общественные организации в интересах потерпевшего.

Сумма денежных средств за причиненный вред здоровью граждан взыскивается с причинителя вреда, а при невозможности его установления – за счет средств соответствующего государственного экологического фонда.

Должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, несут материальную ответственность по нормам трудового законодательства.

За не исполнение или ненадлежащие исполнение трудовых обязанностей по организации рационального природопользования и охране природной среды, должностные работники и иные лица несут дисциплинарную ответственность. Субъектами таких дисциплинарных проступков выступают чаще всего специально уполномоченные должностные лица, в обязанности которых входит организация охраны и использования лесных участков, земельных угодий, водных объектов. К числу таких должностных лиц относиться, например, государственный инспектор лесной охраны, государственный инспектор водной охраны.

За экологические правонарушения в настоящее время не редко применяются нетрадиционные виды юридической ответственности (лишение права природопользования, приостановление права природопользования, изъятие нерационально использованного земельного участка, ограничение права природопользования, восстановление своими силами и средствами нарушенного природного участка или экологически полезных функции (свойств) природной среды). Поэтому применения данных санкций в особом процессуальном порядке принято называть специальной (или эколого-правовой) ответственностью.

Заключение

Научно-методологической основой экологического права являются современные теоретические представления о взаимодействии человека, общества и природы.

Взаимодействие общества и природы как естественный и объективный процесс, необходимое условие существования человека

Научно-технический прогресс и усиление антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство. Поэтому такой раздел как экологическое право носит немаловажный характер для улучшения экологической обстановки.

На данный момент в мире существует несколько групп организаций занимающихся охраной окружающей среды. Во-первых, это организации системы ООН, во-вторых это различные межправительственные и неправительственные организации, в-третьих это системы мониторинга и наблюдения за состоянием окружающей среды, а также различные научные и учебные заведения занимающиеся изучением данной проблемы.

Огромную роль в охране окружающей среды играют международные природоохранные организации. Их создание было вызвано катастрофическими изменениями в природе, они были призваны защитить её от человека и, по существу, спасти самого человека от результатов собственной деятельности.

В заключении можно сказать, что экологическое право, на сегодняшний день занимает одно из первых мест, по значимости, и его изучение жизненно необходимо, для всей земли и нашей страны в частности. Это необходимо, для того чтобы избежать различных видов загрязнений природы, которые влияют на здоровье человека, климат, и много другое.

Список использованной литературы

1. Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов по спец. «Правоведение». М.: Высшая школа, 1992.

2. Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003.

3. Кузнецова Н.В. Экологическое право: Учебное пособие. – М.: Юриспруденция, 2000.

4. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов – М.: Изд-во БЕК, 2005.

5. Реймерс Н.Ф. Экология (теория, законы, правила, принципы и гипотезы) – М.: Россия Молодая, 2007.

Нормы экологического права закрепляются в нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. В своей совокупности они составляют экологическое законодательство или экологическую нормативно-правовую систему.

Следует иметь в виду, что термин законодательство в данном случае применяется в широком смысле как совокупность всех нормативных правовых актов. Кроме того, под законодательством в узком смысле понимается система федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов РФ.

Экологическое законодательство как форма экологического права рассматривается в качестве формализированного источника норм экологического права.

Как и экологическое право, экологическое законодательство имеет свою структуру.

Во-первых, следует выделять общую часть экологического законодательства, которую составляют нормативные правовые акты, содержащие нормы общей части экологического права.

Во-вторых, особенную часть экологического законодательства составляют отрасли, содержащие нормы отраслей особенной части экологического права. Это земельное законодательство, законодательство о недрах, водное, лесное законодательство, законодательство о животном мире, об особо охраняемых природных территориях и объектах, включающее законодательство о природнозаповедных объектах, законодательство о воздушном пространстве.

В-третьих, особую группу составляют нормативные правовые акты, нормы которых регулируют пользование ресурсами Мирового Океана, воздушным пространством над ним, космическую деятельность.

К ним относятся Кодекс торгового мореплавания СССР, Воздушный кодекс РФ , Федеральные законы , и дополняющие их нормативные правовые акты.

Экологическое законодательство имеет федеральную структуру. По этому признаку выделяются:

· федеральное законодательство, которое составляют нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;

· нормативные правовые акты субъектов РФ;

· нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Статьей 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, иначе говоря, экологическое законодательство, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. Федеральные законы обладают высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ст. 76 Конституция РФ).

Как правило, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов определяются в федеральном законе или нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти.

Например, ст. 25 ВК РФ устанавливает, что субъектами РФ могут приниматься нормативные правовые акты, устанавливающие ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, порядок их расчета и взымания; правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах, правила охраны жизни людей на водных объектах, утверждение перечня водных объектов, подлежащих региональному контролю и надзору, установление перечня должностных лиц, осуществляющих регионарный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

Нормативные правовые акты эколого-правовой системы подразделяются на законы, принимаемые Государственной Думой РФ (федеральные законы) и представительными (законодательными) органами субъектов РФ (законы субъектов РФ), и подзаконные нормативные акты – Указы Президента РФ, постановления и иные акты Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также инструкции, методики и иные акты, принимаемые Министерством природных ресурсов и экологии РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование экологических отношений.

Подзаконные нормативные акты принимаются в развитие законов и не могут им противоречить. Полномочия органов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных актов определяются в законах.

Отрасли экологического законодательства имеют собственную внутреннюю структуру.

Так, в каждой отрасли выделяется головной нормативный кодификационный акт – кодекс или федеральный закон и принятые в его развитие федеральные законы, постановления Правительства РФ, акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование соответствующего вида экологических отношений.

Кодексы или федеральные законы – головные кодификационные акты отрасли экологического законодательства, представляя собой свод законов, содержат нормы прямого и непрямого действия. Характер предписания вытекает из содержания статей.

Так, в ст.74 ЛК РФ регулируется общий порядок заключения договора аренды лесного участка, который детализируется в постановлении Правительства РФ от 28 мая 2007г. №324 «О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственyости» .

Толкование норм экологического права необходимо проводить в следующей последовательности: от общего акта (кодекса, федерального закона) к конкретному, развивающему положения общего.

Рассмотрим это на конкретном примере.

В ст. 31 ВК РФ закреплены общие принципы ведения Государственного водного реестра и указывается, что порядок его ведения определяется водным законодательством РФ. В развитие этого положения Правительством РФ принято постановление от28 апреля 2007 г. №257 «О порядке ведении государственного водного реестра». Этим постановлением предусмотрено, что Министерство природных ресурсов и экологии РФ утверждаются форма реестра и правила внесения в него сведений, а также правила оформления регистрации в нем (п.11)

Приказами Министерства природных ресурсов РФ утверждены: Форма государственного водного реестра (от 29.05.2007 г. №138); Правила внесения сведений в государственный водный реестр (от16.07.2007г. №186) ; Правила оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования (от 22.08.2007.№216) .

Следуя описанному методологическому принципу, получим целостное и полное представление о системе правового регулирования ведения Государственного водного реестра, что позволит избежать ошибок при толковании соответствующих правовых норм.

Нормативные правовые акты, относящиеся к определенной отрасли экологического законодательства, могут содержать наряду с правовыми нормами экологического права ссылки на правовые нормы других отраслей. Такое включение производится тогда, когда необходимо комплексное правовое регулирование взаимосвязанных отношений разного вида.

Так, в силу ст. 3 ЗК РФ законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель.

Отношения по использованию и охране других природных ресурсов регулируется законодательством о недрах, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире, об охране окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, специальными федеральными законами (экологическим законодательством.). Применение норм указанных отраслей законодательства к регулированию земельных отношений допускается, если они же урегулированы земельным законодательством.

Имущественное отношение по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным и иным экологическим законодательством.

Что такое экологическое право?

Экологическое право - это отрасль российского права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение экологического права базируется в основном на статье 1 Закона РСФСР от 19 октября 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", в которой определены задачи природоохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Что является предметом экологического права как отрасли права?

Предметом экологического права являются общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.

Более четко определить предмет экологического права позволяет сравнение его с предметом смежных отраслей права - земельным, горным, водным, лесным, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако предметом указанных отраслей права являются главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных объектов - земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом.

Каковы основные этапы развития экологического законодательства?

Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за основу ее взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа.

Первый этап , который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX века и первую половину XX века. В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а в основном охрану редких и исчезающих видов животных и растений. Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и т. п. Так, в центре внимания на первой международной конференции в Берне в 1913 году, созванной по инициативе швейцарского ученого Поля Саразена, была охрана дикой фауны от хищнического истребления ее в погоне за максимальной прибылью в условиях ничем не ограниченной беспощадной эксплуатации ее. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники - Баргузинский, Астраханский и др.

Второй этап - от середины XX века до восьмидесятых годов - характеризуется значительным расширением самого понимания охраны природы, под который в этот период понимается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологического законодательства можно назвать, конечно, также условно - природоресурсовый. В данный период (1957-1963 гг. ) в тогдашних союзных республиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты законы об охране природы. Законом "Об охране природы в РСФСР" под охрану были поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что, хотя и не являлось природным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представляло значительный экологический интерес.

Третий этап - примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время - характеризуется всеохватывающим понимаем охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является не только неприменным условием дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования. Именно в этот период, который мы называем экологическим, появилось само понятие экологического права, были введены учебные курсы по экологическому праву во многих учебных заведениях, и не только юридических.

Каковы основные принципы охраны окружающей среды?

Как определено статьей 3 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, органы государственной власти, другие государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами:

1. приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
2. научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
3. рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
4. соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
5. гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;
6. международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.

Предусмотренные настоящим Законом принципы охраны окружающей природной среды нашли подтверждение и дальнейшее развитие в Основном Законе нашей страны - Конституции Российской Федерации, о чем подробнее будет сказано в теме 2, посвященной источникам экологического права.

Каковы методы правового регулирования экологических отношений?

Экологическое право, как и многие другие отрасли российского права, не обладает каким-то особым, только ему присушим методом правового регулирования. Поэтому едва ли правильны встречающиеся в литературе, в том числе и учебной, утверждения о методе (или методах ) экологического права. Представляется более правильным говорить не о методе (методах ) экологического права, а о методах правового регулирования экологических отношений.

Метод правового регулирования общественных отношений носит в известной мере вторичный характер, поскольку формы и сам характер правового воздействия определяются сущностью регулируемых отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного значения метода правового регулирования. Однако по сравнению с предметом правового регулирования он носит второстепенный, вспомогательный характер.

Вопрос о методе правового регулирования и его роли в формировании и характеристике той или иной отрасли права является в настоящее время дискуссионным. Нередко в это понятие вкладывается совершенно различное содержание. Однако представляется возможным считать преобладающим мнение о том, что праву присущи три основных метода правового регулирования: запрет, предписание и дозволение, находящих выражение в таких приемах регулирования, как императивный и диспозитивный. Как отмечает проф. С.С. Алексеев, государство может регламентировать поведение участников общественных отношений либо непосредственно, сверху (императивное регулирование ), либо опосредованно, с представлением субъектам так или иначе дозированной возможности самим определять условия своего поведения (диспозитивное регулирование ). При этом, если для императивного способа (приема ) регулирования характерно наличие отношений власти и подчинения, то диспозитивное регулирование отличается юридическим равенством субъектов.

Отсутствие у многих отраслей права, в том числе и экологического, своего метода вовсе не исключает наличия определенных особенностей правового регулирования, присущих той или иной отрасли права. Такие особенности состоят, как правило, не в наличии у той или иной отрасли права "своего" метода, а в определенном сочетании этих методов, присущем именно данной отрасли права, делающим его характерным именно для данной отрасли права. Такая "индивидуализация" способов правового воздействия на регулируемые отношения, присущая той или иной отрасли права, делает его столь непохожим, индивидуализированным, свойственным только данной отрасли права.

Для экологического права характерно преобладание административно-правового метода воздействия на регулируемые отношения, характерными чертами которого являются не отношения юридического равенства сторон, присущего гражданско-правовому методу, а отношения власти и подчинения. Именно такими, властными, полномочиями обладают природоохранительные органы, стоящие на страже интересов общества и гражданина.

Говоря об особенностях правового регулирования экологических отношений, следует отметить, что в современных условиях значительно возросло значение экономических методов воздействия на экологические отношения, что находит выражение в установлении платы за использование природных ресурсов, чего ранее не было, а бесплатность природопользования квалифицировалась как одно из "достижений и преимуществ социалистического строя". Усиление экономических методов воздействия на экологические отношения проявляется и в создании особых экологических фондов, учреждении определенных льгот и преимуществ за рациональное использование природных ресурсов и др.

Вместе с тем следует констатировать, что в сфере экологических отношений не наблюдается так называемая "замена" административных методов экономическими, здесь по-прежнему преобладают административно-правовые методы воздействия на регулируемые отношения, что обусловлено спецификой последних, их особой социальной значимостью для общества в целом и для каждого гражданина в отдельности.

Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство.

Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.

Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, относятся:

Федеральный закон "Об экологической экспертизе";

Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";

Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".

Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";

Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";

Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";

Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";

Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";

Федеральный закон "Об охране озера Байкал";

Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство - это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:

Земельный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";

Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства";

Федеральный закон "О мелиорации земель";

Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

Федеральный закон "О землеустройстве";

Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";

Водный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";

Лесной кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";

Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";

Федеральный закон "О животном мире";

Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".

Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики.

В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.

7. Гражданское, конституционное, административное,

предпринимательское, уголовное и иное законодательство

как источник экологического права

В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены: Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Федеральным законом от 9 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"; Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др.

Отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, по обеспечению выполнения правовых требований природопользования и охраны окружающей среды регулируются также Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном суде Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 14 декабря 1995 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Арбитражным процессуальным кодексом РФ (принят 5 мая 1995 г.); Уголовным кодексом Российской Федерации (принят 24 мая 1996 г.); Гражданским кодексом РФ. Частью первой (принята 30 ноября 1994 г.); Гражданским кодексом РФ. Частью второй (принята 26 января 1996 г.), Кодексом РФ об административных правонарушениях (принят 30 декабря 2001 г.) и др.

Еще по теме 6. Экологическое законодательство:

1. Особенности рассмотрения в судах дел о нарушении экологического законодательства
2. 2. Состояние законодательства о предупреждении и действиях в экологически опасных ситуациях
3. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ КАК ЭЛЕМЕНТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МЕНЕДЖМЕНТА ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
4. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ КАК ОРГАНИЗАЦИОННОУПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ