Современная демократия

Современными западными политологами демократия не рассматривается как власть народа, который определяет суть осуществляемой государственной политики. Демократия, по их мнению, — это система правления, считающаяся с волей народа, которая выражается в момент выборов правящей элиты.

Отечественная политическая наука решает данный вопрос иначе. Согласно ей базовыми принципами демократии являются:

• народный суверенитет, т. с. первичным носителем власти выступает народ; всякая власть исходит от народа и делегируется им;
• свободные выборы представителей в органы власти на oграниченный срок;
• политический плюрализм;
• гарантированный доступ всех к политическим институтам;
• контроль представительных институтов за работой правительства;
• устранение политических привилегий для отдельных общественных групп и категорий граждан, учреждений и органов управления.

Принципы демократии:

• принцип народного суверенитета, согласно которому единственным источником высшей политической власти при демократии выступает народ
• свободные выборы представителей власти всех уровней, включая право на отстранение от власти тех из них, которые не оправдали доверия избирателей
• участие граждан в управлении делами государства с использованием механизмов как прямой (непосредственной) демократии, так и демократии представительной (опосредованной)
• конституционализм , при котором обеспечивается рационально-правовой характер организации и функционирования государства и равенство всех перед законом
• наличие оппозиции, которой гарантируется право на легальную политическую деятельность и право сменить у власти, по итогам новых выборов, старое правящее большинство
• принцип разделения властей, в соответствие с которым одна власть сдерживает другую, исключая возможность узурпации всей полноты власти одной из них.

В зависимости от того, как народ участвует в управлении, кто и как непосредственно выполняет властные функции, демократия делится на:

• прямую;
• представительную.

Прямая демократия

Прямая демократия — это непосредственное участие граждан в подготовке, обсуждении и принятии решений. Такая форма участия доминировала в античных демократиях. Сейчас она возможна в небольших населенных пунктах, общинах, на предприятиях и т. п. при решении вопросов, не требующих высокой квалификации.

Плебисцитная демократия — это вид прямой демократии, который также подразумевает непосредственное волеизъявление народа. Однако здесь влияние граждан на процессы властвования ограничено. Они могут посредством голосования только одобрить или отвергнуть проект закона либо другого решения, который подготовлен правительством, партией или инициативной группой. Такая форма демократии допускает возможность манипулирования волей граждан с помощью двусмысленных формулировок вопросов, выносимых на голосование.

Представительная демократия

Представительная демократия — ведущая форма политического участия граждан в современных . Ее суть — опосредованное участие субъектов в принятии решений. Граждане выбирают в органы власти своих представителей, которые призваны выражать их интересы, от их имени издавать законы и отдавать распоряжения. Такая форма демократии необходима в условиях огромных социальных систем и сложности принимаемых решений.

Для демократической жизни общества важно не только кто правит, но и как правит, как организована система правления. Названные вопросы определяет конституция страны, которая многими людьми воспринимается как символ демократии.

Учебное пособие по спецкурсу "Непосредственная демократия в РФ" логично дополняет курсы конституционного и муниципального права России, конституционного права зарубежных стран. Учебное пособие состоит из краткого лекционного курса по основным темам учебной дисциплины; учебно-методического комплекса учебной дисциплины «Формы непосредственной демократии» и проверочных тестов и ответов на них. Изучение спецкурса непосредственной демократии в Российской Федерации имеет как познавательное, так и научно-практическое значение. Эта дисциплина позволяет студенту осмыслить систему форм непосредственного волеизъявления, их значимость во всей системе властеотношений России, повышает политическую и правовую культуру студента, уровень его теоретической и профессиональной подготовки. Работа предназначена преподавателям, студентам и аспирантам юридических вузов и факультетов, а также сотрудникам органов государственной и муниципальной власти, исследователям и журналистам.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Формы непосредственной демократии (В. В. Комарова, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

Раздел I. Теоретические основы народовластия

Глава 1. Демократия: понятие, классификация

Термин «демократия» весьма многозначен.

В современной юриспруденции, социологии и политологии им обозначается:

1.Форма государства – форма политической организации общества.

2.Способ правления, политика.

3.Демократические процессы: способ лигитимации, демократический транзит, демократические практики.

В справочной и популярной литературе, не говоря уже о публицистике, часто встречаются упрощенные определения демократии, к которым следует относиться критически. В качестве примера можно привести следующее определение: демократия – «форма государственного устройства, при котором осуществляется правление народа»1 . Один из самых распространенных аспектов первый.

Большая советская энциклопедия определяет демократию как форму политической организации общества , основанной на признании народа в качестве источника власти, на его праве участвовать в решении государственных дел и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод. Демократия в этой связи выступает прежде всего как форма государства (первый и самый распространенный аспект) . Термин «демократия» употребляют также применительно к организации и деятельности др. политических и социальных институтов (например, партийная демократия, производственная демократия), а также для характеристики соответствующих общественных движений, политических курсов, течений социально-политической мысли.

«Современный словарь иностранных слов»2 : «Демократия – 1) форма государственного устройства, основанная на признании народа источником власти, на принципах равенства и свободы; при демократии официально признается власть большинства при соблюдении прав меньшинства, равноправие граждан, верховенство закона (правовое государство), разделение властей (законодательной, исполнительной, судебной), выборность основных органов власти3 ».

Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона определяет термин «Демократия» как народовластие, государственную форму , в которой верховная власть принадлежит всему народу4 .

Однако понятие «форма государственного устройства» в юридической и политической науке прочно закрепилось за территориальным или национально- территориальным устройством государства; демократия, за редким исключением, – это власть политической элиты, т.е. власть почти всегда от имени народа, иногда – для народа, но почти никогда – самого народа; «правление народа», т.е. непосредственное управление всем народом, вообще проблематично и возможно разве что в гипотетическом будущем.

Демократию определяют как форму и способ правления (второй аспект) иногда определяют через демократическое государство – это система представительного правления, при котором власть ссылается на «волю народа», выявленную в ходе голосования и выбора между различными проектами и программами (См.: Тотальные тенденции в ХХ веке. Вадим Дамье).

Толковый словарь живого великорусского языка Владимира Даля раскрывает термин «Демократия» через народное правленье; народодержавие, народовластие, мироуправство; противопоставление самодержави е, единодержавие или аристократия, боярщина и пр.

Немецкий ученый Ральф Дарендорф: вопреки буквальному значению, пишет «демократия – не «правление народа»; такого на свете просто не бывает. Демократия – это правительство, избираемое народом, а если необходимо, – то народом и смещаемое; кроме того, демократия – это правительство со своим собственным курсом».

Сергеев В. М. дает определение демократии как институционализированной системы переговоров между социальными группами, обеспечивающей легитимность режима5 .

Платон, в частности, рисует ироническую и до некоторой степени абсурдную картину демократического правления:

«…И каков этот государственный строй? Ведь ясно, что он отразится и на человеке, который также приобретет демократические черты… Прежде всего, это будут люди свободные: в государстве появится полная свобода и откровенность, и возможность делать, что хочешь…

…В демократическом государстве нет никакой надобности принимать участие в управлении, даже если ты к этому и способен; не обязательно и подчиняться, если ты не желаешь, или воевать, когда другие воюют или соблюдать подобно другим условия мира, если ты мира не желаешь. И опять-таки, если какой- нибудь закон запрещает тебе управлять и судить, ты все же можешь управлять и судить, если это тебе придет в голову. Разве не чудесна на первый взгляд и не соблазнительна подобная жизнь?» (См.: Платон, Государство).

Одно из самых точных и полных определений демократии дал немецкий философ и публицист Артур Мюллер ван ден Брук. Оно таково: «Демократия есть соучастие народа в своей собственной судьбе». Именно эта формула, быть может, точнее всего определяет дух демократии, который не сводится (ни исторически, ни теоретически) ни к организации референдумов, ни к парламентаризму, ни к системе выборов. Там, где есть истинная демократия, народ во всей полноте ощущает свою вовлеченность в решение важнейших политических и социальных задач, там он видит, что на вершине власти проблемы ставятся точно так же, как и во всех слоях общества, там он полностью испытывает на себе все благородное бремя политической ответственности, и любой выбор для него сопряжен с душевным и физическим риском (что наделяет подлинно демократическое общество живым, активным и полноценным существованием). Все это предполагает предельную, тотальную политизированность народа, так как термин «власть», входящий в определение «демократии» (дословно, «народовластие»), означает именно политическое воплощение общественной воли.

Другими словами, демократия – это своеобразный защитный механизм общества от узурпации власти (См.: Смолин О. Н. Проблема демократии в посткоммунистической России: некоторые вопросы теории).

В трудах некоторых ученых демократию определяют как политику : «Демократия это политика (если хотите – диктатура), направленная на улучшение нравственного и экономического благосостояния народа и опирающаяся на высшие нравственные человеческие ценности и объективную науку о развитии общества. Демократии без нравственности не существует и не может существовать. Науки о развитии общества (социально-экономические, общественно-политические и др.) необходимы, чтобы определять правильное направление развития общества, прогнозировать успехи и трудности, а также постоянно корректировать стратегию и тактику достижения целей»6 .

Демократию определяют через понятие «демократизация», как один из видов демократических процессов (третий аспект) : способ легитимации, демократические практики, демократический транзит.

А) Демократизация как способ лигитимации.

Смысл легитимности сам по себе достаточно сложная проблема, отнюдь не однозначно решаемая. М. Вебер7 и S. M. Lipsert8 рассматривали легитимность власти как положение, при котором граждане (или подданные) верят в то, что власть легитимна. Критика этого «социологического» подхода (в основном со стороны политической философии) основывается на том, что при подобном подходе решение проблемы легитимности оказывается по существу в руках представителей власти, а коллапс легитимности выглядит как неудача властей в области «public relations»9 . Существенный аргумент против веберовской концепции легитимности с позиции социальных наук был представлен Д. Битемом. С этой точки зрения необходимо отделять веру в легитимность среди народа от тех оснований и аргументов, которые народ имеет для того, чтобы этой веры придерживаться. Эти основания и аргументы и являются характеристикой режима10 .

Б) Демократические практики

В том случае, когда процесс переговоров с властью институционализирован, мы можем говорить о существовании демократических практик11 . Понятно, что существование разрозненных демократических практик отнюдь не делает политическую систему демократической. Но если возникает система таких практик, покрывающая основные группы населения и вводимая в действие в случае обсуждения наиболее важных для общества проблем, то мы можем говорить о демократической политической системе. При этом предполагается, что демократическая практика затрагивает не только взаимоотношения власти и других социальных субъектов общества, но и взаимоотношения самих этих социальных субъектов – индивидуумов, групп, корпораций, политических партий и т.д.12

В) Демократический транзит

Чаще всего в самом общем смысле демократизацию рассматривают как переход от недемократических форм правления к демократическим. Но так как процесс демократизации не всегда приводит к утверждению современной демократии, поэтому некоторые исследователи предлагают использовать другое понятие – «демократический транзит», которое не предполагает обязательный переход к демократии, а указывает на тот факт, что демократизация представляет собой процесс с неопределенными результатами. В связи с этим исследователи выделяют собственно демократизацию как процесс появления демократических институтов и практик и консолидацию демократии как возможный итог демократизации, предполагающий переход к современной демократии на основе укоренения демократических институтов, практик и ценностей13 .

Поляризуется содержание демократии пессимизмом А. Герцена в его книге «Письма в будущее»: «Демократия …очистительный огонь, который сожжет отжившие формы и, разумеется, потухнет, когда сжигаемое кончится, …не может ничего создать, …будет нелепостью после смерти последнего врага, … демократы только знают, чего не хотят; чего они хотят, они не знают, … в ней страшная мощь разрушения, но как примется создавать, теряется в ученических опытах, в политических этюдах, действительного творчества в демократии нет – и потому-то она не будущее».

А. Токвиль: «Демократия, конечно, прогрессивная форма правления, но очень уж склочная и сутяжная, особенно, если власть не сумела установить ясные и простые правила и законы». У. Черчилль: «Демократия ужасная вещь, но мир лучше ничего не придумал».

Вацлав Гавел: «Демократия перед теми, кто к ней относится серьезно, ставит почти неразрешимые проблемы, а для тех, кто ее ненавидит, открывает почти неограниченные возможности».

Однако хорошо это или плохо, но «демократия» остается ключевым понятием в современной политике и закреплена в Конституции России как одна из основ конституционного строя. Конкретизировав его значение, можно принести реальную пользу политическому анализу и политической практике.

В настоящее время уже достигнуто соглашение относительно тех минимальных требований, соблюдение которых позволяет той или иной политической линии именоваться «демократической», за их соблюдением следят международные организации.

Избегая упрощений, в качестве рабочей гипотезы можно принять следующее определение: демократия – одна из форм государственной власти (типов политического режима), которая характеризуется официальным признанием народа в качестве источника власти; принципа подчинения меньшинства большинству; политической свободы и равноправия граждан.

Превращение демократии из регионального феномена во всемирно-исторический процесс демократических изменений с громадным разнообразием типов и форм выдвигает перед современной наукой ряд сложных вопросов. Важнейший среди них – разнообразие демократий.

Концепции демократии могут классифицироваться по самым различным основаниям: от научных парадигм до политической ориентации авторов.

Первым основанием является зависимость от преобладающей ориентации напрямую или представительную демократию. Основываясь на выше обозначенном, можно выделить две большие группы теорий: 1) идентиторные, плебисциторные (чаще говорят – плебисцитарные); 2) репрезентативные (представительные).

Первые ориентируются непосредственно на волю народа и общественное благо, отвергают легитимность конфликта интересов. При этом предполагается, что воля народа выражается непосредственно на народных собраниях или в результате всеобщего голосования, а реализовать ее может не обязательно сам народ, но уполномоченный им вождь или партия.

Вторая группа теорий понимает демократию как компетентное и ответственное перед народом представительное управление. При этом в парламентской демократии видят защиту от сиюминутных массовых настроений и увлечений, иррациональных и эгалитарных (уравнительных) тенденций массового сознания. Эффективность управления связывается с разделением труда и компетентностью специалистов.

Вторая классификация теорий демократии основывается на различиях в понимании ее центральной проблемы: субъект или механизм.

Родоначальником концепций, для которых главным является вопрос о том, кто правит, принято считать Платона, который дал следующую классификацию политических форм: царская власть – правление одного;

аристократия – правление небольшой части лучших и благородных; демократия – правление всех свободных граждан.

Теории, главным для которых является вопрос о том, как осуществляется управление, как функционирует власть, правит ли закон и одинаков ли он для всех. По политической принадлежности это, главным образом, – либеральные концепции демократии. Здесь основной ценностью признается индивидуальная свобода, «свобода от»: от вмешательства государства в экономику, в частную жизнь человека и т.п. Другие характерные ценности либерализм – индивидуализм и неотчуждаемые права. Именно в рамках либерального направления были разработаны концепции «естественных прав человека» и правового государства, ставшие элементами классической теории демократии.

Принципы классической теории демократии остаются основополагающими для функционирования политических систем в наиболее развитых странах. Однако созданная на основе этих принципов модель управления обществом – это отнюдь не некий идеал, а, скорее, наименьшее зло. Уже в ХIХ веке классическая теория демократии подвергалась критике как со стороны правых либералов, так и со стороны левых радикалов. Первые (например, Алексис де Токвиль), опираясь на опыт революций, справедливо утверждали, что торжество воли большинства отнюдь не всегда совместимо с индивидуальной свободой, и может рождать не меньший деспотизм, чем власть тирана. Вторые не менее справедливо обращали внимание на то, что в обществе, разделенном на полярные социальные группы, политическое равноправие не может быть реальным, что политические преимущества неизбежно получают группы, обладающие экономической властью, и что демократия в таких условиях по существу представляет собой лишь форму легитимации (узаконивания) власти той или иной элиты.

Третья классификация теорий демократии основывается на их политической ориентации: либерально- плюралистические, консервативно-элитарные концепции и концепции демократии участия (партисипаторной или партиципаторной демократии).

Сторонники плюралистической демократии исходят из того, что современное общество разделено на множество социальных групп, в которых формируются политические интересы, отражаемые соответствующими политическими организациями. Широкие массы граждан индифферентны в политическом смысле и не стремятся к непосредственному выполнению властных полномочий. Для них несравненно легче избрать правителей, чем заниматься поисками ответа на политические вопросы.

Элитаристы исходят из представления о том, что политическое неравенство является одной из необходимых основ любой общественной структуры. Демократию как народовластие они считают мифом, поскольку народ к самоуправлению не способен, а его непосредственное вмешательство в политику разрушает структуры управления. Вместо правления народа элитаристы предлагают концепцию правления, одобряемого народом, роль которого сводится к выбору одной из конкурирующих элит, представленных политическими партиями. Демократия, по мнению элитаристов, обеспечивается не широтой участия масс, а активной конкуренцией элит при минимальной активности граждан. От концепции плюралистов этот подход отличается тем, что ориентируется на сужение круга лиц, допускаемых к «таинству» управления. Ориентация концепции откровенно правая.

Сторонники партисипаторной (партиципаторной) демократии, или «демократии участия», по политическим ориентациям принадлежат к левым реформистам разных мастей – от левых либералов до реформистов- коммунистов. Для них современная западная демократия отнюдь не идеал, но объект реформирования.

Политологи выделяют три типа демократии 14 : демократию классического либерализма, коллективистскую и плюралистическую.

Ален де Бенуа, главный идеолог французских новых правых, высказал очень важное соображение относительно существования трех типов демократии, соответствующих трем членам знаменитой демократической триады: «Свобода, Равенство, Братство» («Liberte, Egalite, Fraternite»)15 .

Первый тип демократии, наиболее распространенный в современном мире, – это «либеральная демократия », ставящая во главу угла принцип «либерализма» (от французского слова «liberte» , «свобода»). Этот тип демократии делает акцент на «человеке», на индивидууме, на «нарциссическом субъекте», абсолютизируя его экономические и животные потребности; стремится подчинить всю структуру общества эгоистическим интересам «свободного потребления». От данной демократической версии неотделима концепция «прав человека», ставшая основой мондиалистской демагогии при критике либеральными демократами всех недемократических режимов или иных, нелиберальных, вариантов демократического устройства. Для либеральной демократии характерен принцип: «один человек – один голос».

Второй тип демократии, по мнению Алена де Бенуа, это «эгалитарная демократия », называемая иногда «народной демократией». В ней доминирует принцип «равенства» («egalite»). Этот тип демократии более всего проявился в форме тиранических, тоталитарных режимов националистического или социалистического типа. Эта концепция демократии является предельной, экстремальной формой механицистского отношения к обществу, понимаемому как масса атомарных индивидуумов. В эгалитарно-демократическом режиме доминирует тот же атомарный, количественный подход к индивидууму, как и в либерально- демократическом, но при этом преимущество отдается не отдельному индивидууму, а всей совокупности таких индивидуумов, массе, количественному конгломерату дискретных единиц.

Третий тип демократии, наиболее редкий и наиболее позитивный, альтернативный по отношению к предыдущим, чисто количественным типам, это «органическая демократия », основанная на принципе «братства» («frater№ite»). Эта форма демократии представляет собой противоположность не только первым двум типам демократии, широко представленным в современной политической ситуации, но и антидемократическим теориям, основывающимся на тех же неорганических, механицистских предпосылках в отношении структуры общества. Смысл «органической демократии» в том, что она в качестве основы социального устройства общества берет народ как особую единую качественную и органическую общность, укорененную в истории, имеющую собственную духовную, культурную, национальную и политическую традицию, которая и ложится в основание политического самопроявления народа, служит критерием принятия судьбоносных решений и принципом коллективного волеизъявления. Органическая демократия рассматривает народ не как безжизненный механизм, но как живой организм, не могущий быть расчлененным на атомарные единицы (детали) без того, чтобы не наступила смерть.

В заключение своего анализа Ален де Бенуа приводит одну любопытную историческую деталь. Если в основополагающем лозунге Французской Республики наличествовали все три термина демократической триады («Свобода, Равенство, Братство»), то уже в Декларации 1789 года, в Конституциях 1791 и 1793 годов, равно как и в Хартии 1830 года, остались только два первых термина, а упоминание о «братстве» было изъято. Таким образом, два реально доминирующих типа демократии – демократия либеральная и демократия эгалитарная – отнюдь не исчерпывают собой всех демократических возможностей. Более того, они оставляют за скобками, быть может, самый интересный, привлекательный, гармоничный вариант демократии, в котором обе части термина «демос» («народ») и «кратос» («власть») несут в себе самое конкретное, естественное и органическое содержание, чего не скажешь о первых двух вариантах, где вместо «народа» и его «власти» мы имеем дело с абстрактными и произвольными, волюнтаристическими концепциями некоей «политической секты», стремящейся любой ценой воплотить в жизнь свои химерические и механицистские социальные утопии16 .

Марксистская концепция демократии

Основные марксистские идеи выглядят следующим образом.

Во-первых, для марксизма вообще и В. И. Ленина в особенности было характерно акцентирование классового характера демократии17 .

Во вторых, положение о том, что демократии, которая возникла при частной собственности, цены придавать не следует18 .

В третьих, классовым подходом определялась противоречивая оценка марксистами роли демократии в условиях капитализма. С одной стороны, эта демократия признавалась безусловным прогрессом, поскольку она дает личности политические свободы и, в частности, позволяет лучше организоваться рабочему классу. В этой связи теоретики марксизма всегда предпочитали более демократический режим менее демократическому, а демократическую республику считали лучшей политической формой для перехода к социализму, демократии трудящихся19 .

Классическая марксистская политология приходит к выводу о том, что демократия представляет собой наилучшую политическую оболочку капитализма как с точки зрения рабочих, так и с точки зрения буржуа. Она позволяет реализовать лучший из двух возможных способов политического господства, а именно: манипулирование сознанием масс без применения в обычных условиях прямого насилия. Поэтому демократия представляет собой правило для высокоразвитых капиталистических стран, авторитарные режимы – исключение из правила. Последующие исторические события показали, что именно демократический и, как иногда выражаются, «социализированный» капитализм оказался способным выиграть экономическое соревнование у административно-бюрократического социализма, тогда как фашистский вариант капитализма потерпел полное поражение (См.: Смолин О. Н. Проблема демократии в посткоммунистической России: некоторые вопросы теории.)

Наиболее острым остается вопрос о диктатуре пролетариата, по которому в современной политической теории представлены три основные позиции.

Первая из них – ортодоксально-коммунистическая. Ее разделяет, например, марксистская рабочая партия – партия диктатуры пролетариата. Правда, установление диктатуры пролетариата мыслится не в форме прямого захвата власти, а через пропорциональное представительство различных социальных групп в Советах (такое представительство дало бы примерно 60 % мест рабочим). Опыт СССР и других стран административного социализма показывает, что диктатура пролетариата легко может переродиться в диктатуру бюрократии.

Вторая позиция – либеральная. Суть ее в том, что любая диктатура тяготеет к универсальности и длительности насилия, и потому идея диктатуры пролетариата изначально ошибочна и порочна. Привлекательной стороной позиции является ее гуманистический пафос, однако мировая история практически не имеет опыта смены общественных формаций (или, на языке западной социологии, типов социетальных систем) без установления авторитарных режимов той или другой формы, в той или иной степени. Не случайно в России к авторитаризму все больше склоняются политики, осуществляющие новейшую революцию, т.е. изменение самих основ общественного строя.

Третью позицию занимают левые партии демократической ориентации как на Западе, так и в России. Суть позиции в том, что идея диктатуры пролетариата в свое время имела историческое оправдание, но ныне уже устарела. В доказательство приводится изменение социальной структуры стран Запада и повышение ценности личности и ее свободы в общественном сознании наиболее цивилизованных стран.

Плебисцитарная теория демократии

Термин «плебисцит» может быть переведен с латинского как принятие решения посредством всенародного голосования. Широкое использование этой процедуры и составляет главную особенность плебисцитарной теории демократии.

Своеобразный вариант теории плебисцитарной демократии разработал знаменитый немецкий социолог и политолог Макс Вебер. Согласно Веберу, сложные общественные системы ХХ в. значительно больше, чем прежде, нуждаются в управлении и потому переживают новый виток бюрократизации. Бюрократизация общества, с одной стороны, позволяет поднять профессионализм и компетентность управленческих кадров («рациональная бюрократия»), а с другой стороны, может приводить их (управленцев) к всевластию, тормозящему необходимые преобразования, и тем самым – к окостенению общественных структур.

Спасение от бюрократии Макс Вебер видит в плебисцитарном харизматическом лидере, который один только и способен защитить граждан от ее всевластия, а в необходимых случаях – обеспечить прорыв на пути реформ. Поскольку понятия типа «народный суверенитет», «народовластие» и т.п., согласно Веберу, утопичны, немецкий политолог предлагает следующий механизм реализации демократической процедуры: народ выбирает лидера, которому доверяет; после этого лидер говорит: «А теперь замолчите и подчиняйтесь мне!» Ни народ, ни партии не должны вмешиваться в то, что он делает20 . Очевидно, что такого рода «демократия» отличается от авторитарного режима лишь способом установления.

Среди всех приведенных выше теорий демократии, именно концепция партисипаторной демократии – демократии участия представляется наиболее соответствующей тенденциям развития современного общества.

Смысл реформ под эгидой партисипарной демократии (демократии участия) состоит в том, чтобы обеспечить более широкое участие народа в управлении обществом. Для этого предлагается:

1. Сочетание прямой и непосредственной демократии. Демократия представляется в виде пирамиды, основанием которой служит прямая демократия (выборы и самоуправление), а на каждом уровне выше основания представлена демократия делегатов. Данная позиция в современной России на федеральном уровне представлена слабо, о чем будет более подробно сказано в следующих главах настоящего исследования. Уровень субъектов федерации представляет более широкий спектр форм непосредственного народовластия.

2. Контроль за всеми органами власти со стороны общественности. Современная Россия характеризуется стадией становления контрольных институтов со стороны общественности за всеми органами власти.

3. Опора парламентских фракций и комитетов на массовые общественные движения, привлечение представителей этих движений к разработке законопроектов и решений исполнительной власти. В России сделаны первые шаги в реализации данного направления, например, Общественная палата21 .

4. Доступность общественным движениям средств массовой информации, которые, по мнению сторонников концепции, как раз и позволяет заменить традиционную представительную демократию «демократией участия». Данная позиция обеспечивается в процессе избирательных компаний для политических партий, принимающих участие в выборах, и партиям, победившим на выборах федерального уровня – в процессе работы22 .

5. Развитие самоуправления на местном уровне, общественных движений. Значительные шаги в реализации этого направления сделаны с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»23 .

Глава 2. Народовластие в России: понятие и формы

Конституция России закрепляет два вида публичной власти – государственная власть и местное самоуправление. Государственная власть осуществляется на двух уровнях: федеральном и уровне субъекта федерации.

Конституционно установлены две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной и муниципальной власти: непосредственное волеизъявление, представительное правление.

Представительное правление, содержание института народного представительства заключается в представлении парламентом (выборным полномочным представительным органом) определенных интересов, воли тех, кого представляет: всего народа, населения, проживающего на определенной территории24 .

Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов РФ требует образования постоянно действующих органов государственной власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.

Представительное народовластие это делегирование народом либо отдельными входящими в него социальными образованьями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления.

Выборное представительство – основа современной парламентской системы, исходит из того, что «народные представители, являясь более авторитетными и более правильными, чем кто-либо другой, выразителями народных нужд и желаний, могут с наибольшим основанием решать государственные дела, а также претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление»25 .

Главная задача парламентаризма – обеспечение подлинного народовластия в государстве. Как отмечает Богданова Н. А., содержание народного представительства составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп граждан на соответствующем уровне государственной власти.

По мнению Л. А. Нудненко, представительная демократия (народное представительство) – это система правовых и неправовых общественных отношений, возникающих в связи с решением вопросов государственного значения через демократически избранных представителей. К числу неправовых отношений, характеризующих представительную демократию, автор относит, к примеру, подбор кандидатов в депутаты, осуществляемый политическими партиями. Способы, формы и методы этого подбора либо совсем не регулируются правом, либо регулируются лишь в самых общих чертах26 .

Осуществление представительного правления происходит путем работы представительных органов и выборных должностных лиц.

Представительная ветвь власти в науке определяется как … «ведущая из трех ветвей власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий. Характерными чертами представительной ветви власти, являются: объем функций и полномочий, представительство интересов, коллегиальность, выборность, основной характеристикой является системность»27 .

Народное представительство является более широким понятием, чем парламентаризм28 . Парламентаризм включает в себя правовые и неправовые общественные отношения, возникающие в связи с решением вопросов государственного значения не только через депутатов и парламент, но и через избранных народом (населением) должностных лиц29 .

Организационно-правовыми формами осуществления представительства интересов народа (населения), по мнению автора, следует считать единоличных представителей (высших должностных лиц субъектов Федерации) и представительные органы государственной власти. Представительными органами государственной власти являются коллегиальные выборные органы государственной власти. Категория же «представитель» – более широкая. Она включает в себя как коллегиальные выборные органы государственной власти, так и депутатов, а также выбранных народом (населением) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, деятельность которых характеризует представительную систему и представительную демократию на республиканском (региональном) уровне30 .

Институт выборных должностных лиц в системе представительного правления сегодня в России представлен на федеральном уровне главой государства и на уровне муниципальных образований выборными главами. Из системы представительного правления в недавнем прошлом был изъят уровень субъектов федерации после изменения порядка занятия должности глав субъектов Российской Федерации. Нынешний порядок не позволяет включить институт глав субъектов Российской Федерации в систему представительного правления.

Непосредственное народовластие можно определить как прямое волеизъявление особого круга субъектов по решению вопросов государственной и общественной жизни, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с их деятельностью.

Чертами непосредственной демократии являются:

– круг субъектов, обусловленный особыми требованиями к ним (в том числе и количеством – решение большинства);

– прямое волеизъявление;

– единство воли и субъекта ее выражения, а так же осуществление власти от своего имени;

– вопросы общественной и государственной жизни;

– особые формы осуществления власти;

– конечная цель может быть троякой: императивной, регулятивной, консультативной.

Под формами непосредственной демократии понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам» 31 . Формами непосредственной демократии являются те ее проявления, которые институционализируют непосредственное волеизъявление обладателя полноты власти – народа (в том числе и властное).

Таким образом, формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право решать и участвовать в решении конкретного общественно значимого вопроса.

Формы непосредственной демократии это способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью (императив), коррекции осуществления властных функций органами власти (регулятив), сопоставление воли народа с деятельностью властных органов (консультатив).

Непосредственная демократия выполняет следующие функции32 :

Императивную – окончательное решение определенных вопросов;

Изначально к формам непосредственного народовластия относили выборы и референдум в связи с тем, что именно с помощью этих форм происходило императивное волеизъявление носителя власти – народа. Сюда же стоит отнести появившиеся в правовой действительности страны новые формы императивного волеизъявления граждан, используемые на муниципальном уровне: сходы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Консультативную – выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица).

В законодательстве практически нет механизма учета высказанного консультативными формами народовластия волеизъявления. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности. Вопрос, выносимый на любую из этих форм народовластия может носить общественное и государственное значение, однако законодатель не устанавливает численность участников, позволяющий назвать эти формы способом общенародного волеизъявления и, как уже упоминалось, нет механизма реализации. Речь идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях; публичных слушаниях; опросах граждан; обсуждении.

Регулятивную – участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета.

Эту группу обуславливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением. В нее входят обращения граждан; правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания и конференции граждан.

Таким образом, существует различие между представительным правлением и непосредственным народовластием.

Представительное правление это, в упрощенном виде, деятельность сформированного народом органа (или выборного должностного лица) по выполнению определенных функций на протяжении срока полномочий. Функции представительного органа выполняет строго определенный круг избранных лиц, используя определенный набор процедур.

Непосредственное народовластие – решение населением определенных вопросов, в определенных процедурах, результат которых зависит от выполняемой функции – окончательное решение вопроса; участие в решении вопроса; выявленное мнение по вопросу, который находится в компетенции властного органа.

В связи с этим различия между непосредственным и представительным правлением проявляются по нескольким позициям:

– субъектный состав;

– полномочия, цели и задачи представительного правления и непосредственного народовластия;

– механизм осуществления.

Анализ механизмов реализации некоторых форм народовластия позволяет выделить : территориальное общественное самоуправление; деятельность политических партий.

Одной из новых форм народовластия, применяемой только при осуществлении муниципальной власти, является территориальное общественной самоуправление.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в ст. 27, дал определение территориального общественного самоуправления: под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Согласно закону, территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением через проведение собраний и конференций граждан, а также создание органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Особенностью территориального общественного самоуправления как комплексной формы народовластия является использование форм прямого и представительного правления.

Как форма непосредственного народовластия территориальное общественное самоуправление выполняет императивные и регулятивные функции.

Одна из новых для России форм народовластия – политическая партия .

С принятием Федерального закона от 11.07.2001 г. «О политических партиях»33 в российском законодательстве появилась следующая дефиниция: политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ч. 1 ст. 3).

Основанием для ее отнесения к формам народовластия является возможность этого субъекта участвовать во всех закрепленных формах народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Политическая партия как форма регулятивного и консультативного непосредственного народовластия при осуществлении государственной и муниципальной власти является способом реализации уставных целей и защиты прав членов партии, выработки общих позиций населения и соответствующих органов при осуществлении последними властных функций.

Не будучи представленной в органах власти, политическая партия выступает обычным, наравне с инициативной группой, субъектом форм непосредственного народовластия.

Однако, пройдя в результате выборов в представительный орган, политическая партия задействует способы и механизмы работы представительного органа, образуя в его составе депутатские объединения в виде депутатских фракций и групп.

Таким образом, статус политической партии как формы народовластия зависит от того, имеет она представительство в органах власти или нет.

Основанием для ее отнесения к комплексным формам народовластия является возможность этого субъекта участвовать во всех закрепленных формах народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Таким образом, политическую партию, победившую на выборах в органы власти можно отнести к регулятивным формам непосредственного народовластия .

В иных случаях – деятельность политической партии как формы народовластия можно классифицировать как консультативную , не имеющую механизма воздействия на осуществление властных функций.

Правовая действительность России, помимо непосредственного и представительного правления выделяет комплексные формы народовластия , совмещающие несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативная); политических партий (регулятивноконсультативная) и использующих как непосредственное, так и представительное правления для выполнения своих целей и задач.

Глава 3. Виды форм непосредственной демократии

Классификация институтов прямой демократии имеет важное методологические значение. Она позволяет рассмотреть институты прямой демократии как систему, а также обозначить основные подходы к их содержательному анализу.

«Классификация, как и всякие приемы и методы изучения, носит субъективный характер, т.е. каждый ученый вправе иметь свой взгляд на эту проблему. Отсюда, естественно, допустимы несколько видов классификаций. Даже весьма совершенная классификация… не исключает, а предполагает другие виды, и поэтому было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации… и отвергать другие виды»34 .

Нельзя сказать, что вопрос классификации форм непосредственной демократии не исследован. Неоднократно он исследовался в работах современных авторов. Так, предлагались следующие классификации.

В зависимости от источника правового регулирования институты непосредственной демократии можно подразделить на конституционные и иные.

В зависимости от наличия или отсутствия правовой регламентации институты непосредственной демократии делят на правовые и фактические.

По кругу вынесенных на рассмотрение вопросов институты непосредственной демократии подразделяют на многоаспектные и одноаспектные.

По степени воплощения в действительности институты непосредственной демократии можно подразделить на реальные и фиктивные.

В соответствии с характером и степенью связей непосредственной демократии с народным представительством можно выделить институты, которые существуют только в связи с формированием и деятельностью органов местного самоуправления (выборы местных органов самоуправления, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями, народная правотворческая инициатива), и институты непосредственной демократии, связанные с решением любых вопросов местного значения (местный референдум, местные обсуждения, собрания граждан по месту жительства, сельские сходы).

Заслуживает поддержки предложенная в юридической литературе классификация институтов непосредственной демократии по способу воздействия на общественные отношения: правообразующие (референдум) и не образующие норм права (митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование)35 .

Следует признать обоснованной и правомерной классификацию институтов непосредственной демократии по регулярности их проведения на определенно-периодического и неопределенно-периодического действия36 .

Руденко В. Н. выделяет следующие типы институтов прямой демократии: по предмету правового регулирования институты прямой демократии на институты, регулирующие отношения по принятию гражданами управленческих решений и правотворческую деятельность граждан; институты, регулирующие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти.

По роли граждан в процессе принятия публично властных решений институты прямой демократии можно подразделить на «чистые» институты прямой демократии и смешанные институты прямой и представительной демократии. В первом случае гражданам принадлежит решающая роль на всех стадиях реализации института прямой демократии. Они в любое время могут выступить с инициативой принятия решения, участвуют в выработке вариантов его проекта, при необходимости выдвигают петицию с соответствующей инициативой, обеспечивают ее поддержку, участвуют в обсуждении проекта будущего решения и в голосовании по существу вопроса (сходы, петиционный референдум, а также некоторые разновидности народной правотворческой инициативы, отзыва депутата или выборного должностного лица, роспуска выборного органа власти, реализуемые с использованием механизма петиционного референдума). Во втором случае участие граждан в процессе принятия решения ограничено. У них может отсутствовать право инициативы принятия какого-либо решения (выборы, большинство разновидностей референдумов). Либо, наоборот, они могут быть наделены правом инициативы принятия решения, но право рассмотрения вопроса по существу и право принятия окончательного решения при этом может принадлежать представительному органу власти (некоторые виды народной правотворческой инициативы).

Л. А. Нудненко институты непосредственной демократии предлагает классифицировать по территории действия, т.е. в зависимости от уровня местного самоуправления: Для верхнего уровня местного самоуправления (город, сельский район) характерны: референдум; выборы; обсуждения; обращения, петиции, народная правотворческая инициатива граждан; отчеты и отзыв избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование. Для низшего уровня местного самоуправления (городское, сельское поселение): обсуждения; собрания (сходы) граждан по месту жительства; обращения и петиции в органы местного самоуправления и общественные объединения; народная правотворческая инициатива; отчеты и отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями.

В современной России в силу нормативного закрепления произошло разделение в формах непосредственного народовластия в зависимости от вида власти. Следует указать на различие в формах осуществления государственной и муниципальной власти. Так, основываясь на виде власти , автор предлагает выделить:

1. Группу форм непосредственного народовластия, используемого при осуществлении государственной и муниципальной власти;

2. Группу форм, используемых при осуществлении только муниципальной власти (напр. территориальное общественное самоуправление, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования).

Базовым основанием для классификации форм непосредственного народовластия является выполняемая функция (императивная, консультативная, регулятивная), соответственно которой существует закрепленный механизм реализации, учета волеизъявления.

Возможно подразделение форм непосредственного народовластия по территории использования: федеральный, уровень субъекта федерации, уровень муниципального образования. Уровень муниципальный так же подразделяется в зависимости от схемы осуществления муниципальной власти. При этом следует отметить, что самый широкий круг форм народовластия закреплен за муниципальным уровнем властеотношений, самый узкий – за федеральным уровнем осуществления государственной власти.

Поскольку показанные примеры различных подходов к основаниям классификации форм народовластия в научной литературе, так или иначе исследовались, автор приходит к выводу о том, что второй уровень классификации каждой конкретной формы народовластия в научной, учебной литературе проводился фрагментарно и вне общих комплексных подходов. В связи с этим, по нашему мнению, следует более подробно остановиться на этом уровне классификации.

Публичные слушания (по целям; по обязательности проведения; по кругу инициаторов проведения общественных слушаний).

Опрос (в зависимости от вида публичной власти, в чью компетенцию входит вопрос, выносимый на опрос; по территории проведения; по месту проведения; по способу голосования; по предмету опроса; по инициатору проведения опроса).

Митинги, шествия, демонстрации и пикетирования (по территории действия, по месту проведения, длительности).

Обсуждения (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью обсуждения; по целям проведения; по функциям; по предмету; по инициатору; по способу проведения).

Наказы (вида публичной власти, где происходит коррекция с его помощью; адресат наказа; предмет наказа; по срокам выполнения наказов).

Правотворческая инициатива (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью гражданской правотворческой инициативы; по предмету гражданской правотворческой инициативы; по инициатору; по адресату; по форме).

Обращения (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью коллективного обращения; по предмету обращения; по адресату и по способу принятия коллективного обращения).

Отчеты депутатов, органов и должностных лиц перед населением (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью отчета; по субъекту отчета; по результатам отчета; по срокам отчета; по предмету отчета).

Собрания и конференции (в зависимости от вида публичной власти, к которой относится вопрос, решаемый собранием; по обязательности принимаемого на собрании решения; по инициатору; по предмету; в зависимости от территории проведения).

Политические партии (по программе, имеющие представительство в органах власти или не имеющие).

Территориальное общественное самоуправление: по территории.

Референдум: по обязательности решения, принятого на референдуме; по способу проведения; по содержанию; по времени проведения; в зависимости от территории, на которой проводится референдум; по инициатору, по субъекту назначения.

Выборы: по процедуре проведения; в зависимости от сроков проведении; по территории проведения; по виду формируемого орган; по субъекту назначения.

Отзыв (объект отзыва; по инициатору проведения отзыва).

Сход: по инициатору проведения; по кругу субъектов, участвующих в реализации решения схода; по юридической силе решения принимаемого на сходе; в зависимость от вопроса, выносимого на сход; в зависимости от территориальных принципов построения муниципального образования.

Таким образом, классификация форм народовластия возможна на двух уровнях: всех форм и каждой конкретной формы.

Большая часть форм непосредственного народовластия может быть классифицирована по общим для всех основаниям, например, в зависимости от вида публичной власти; от территории проведения и каждая форма – по индивидуальным, характерным только для нее основаниям. Например, только опрос может быть классифицирован по способу голосования, а гражданская правотворческая инициатива по адресату; наказы по срокам выполнения, а коллективное обращение по способу принятия.

Кроме того, можно условно подразделить основания для классификации форм непосредственного народовластия на общие для всех (напр. вид власти, территория проведения) и специальные (способ принятия, сроки и обязательность).

Глава 4. Гражданское общество и народовластие: проблемы соотношения

Любая теория демократии исходит из той или иной модели гражданского общества, характеризующегося определенными структурами, институтами и динамикой развития.

Современное демократическое государство предполагает развитое гражданское общество, в котором взаимодействуют различные общественные организации, политические партии, где никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии. Политическая жизнь в демократическом государстве строится на основе идеологического, политического многообразия, многопартийности и т.д.

Государство может соответствовать характеристике демократического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмешательства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечивают свободу предпринимательства и культуры. В функции демократического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.

России требовалось разрешить проблемы, разделенные в истории Западной Европы целыми столетиями: формирование ценностей свободы, суверенитета гражданина и гражданского общества; развитие новых представлений о нормах справедливости, личностной автономии; создание нации-государства, демократизации государственного строя, федерализма, местного самоуправления и т.д.

Высказанные аргументы ставят гуманитарные науки России перед необходимостью поиска если не формально определенного понятия гражданского общества, то хотя бы обозначения его места в системе общественных ценностей, а также соотношения с такими категориями как человек, его правовой статус, частная жизнь граждан, общество, государство и т.д.

В последнее время интерес к категории гражданского общества проявили представители самых разных общественных наук: философы, политологи, социологи, религиоведы. Появились некоторые исследования и в юриспруденции. Конституционалисты пытаются определить правовые рамки категории гражданского общества и определить его место в системе существующих институтов конституционного права, отраслевики рассматривают отдельные составляющие гражданского общества (политические партии, профсоюзы, предпринимательские союзы, неформальные организации и пр.), но сами по себе, вне связи с тем, что всех их объединяет в общем контексте гражданского общества.

На протяжении ХIХ века и первые десятилетия ХХ важнейшие проблемы, выдвинутые в работах Гоббса, Дж. Локка, И. Канта, Георга Гегеля и других мыслителей Нового Времени, нашли дальнейшую разработку и развитие у А. де Токвиля, Карла Маркса, Георга Спенсера, В. Парето, Г. Моски, Макса Вебера, А. Мишеля, Л. Дюги, Б. Кроче, К. Шмитта и других.

Идея гражданского общества на протяжении последних десятилетий расширялась и углублялась, дополнялась идеей демократии, основанной на политическом плюрализме, общем конкурсе и партнерстве конкурирующих социальных групп; идеей ограничения государственной власти установленными правовыми нормами, идеей индивидуальной свободы человека, расширением демократии в социальном плане.

Недавнее возрождение «дискурса гражданского общества» отражает саму суть всего многообразия изменений, происходящих в современной политической культуре38 .

Несмотря на распространение этого понятия и разрастание дискуссий по поводу его содержания, наличия и структуры, до сих пор так и не создана систематическая теория гражданского общества.

Предлагается выделить три элемента гражданского общества и три уровня его анализа:

– объективный, предполагающий изучение «фактического наличия институтов и структур гражданского общества во всех сферах жизни общества»,

– функциональный, представляющий собой «анализ процессов функционирования, связей и взаимосвязей различных элементов и структур гражданского общества», – субъектный, когда «предметом становятся сами агенты социального действия»39 .

Подчеркнем, что в странах с развитой демократической системой чаще всего исследуются второй и третий уровни, а в странах новой демократии внимание исследователей в основном сосредоточено на первом.

Важно выделение структурного и личностного подходов к пониманию социальной базы гражданского общества. В рамках структурного подхода делаются попытки выделить те слои в социальной структуре общества, которые могут стать основным фундаментом гражданского общества. Личностный подход предполагает поиск тех элементов личности, особенностей социального поведения индивидов, которые способствуют формированию гражданского общества.

Социальная база гражданского общества определяется как совокупность членов данного социума, ориентированных на формирование и поддержание функционирования гражданского общества. Ориентированность индивидов может быть осознанной и неосознанной; ее выражение происходит в трех основных формах: информационной, нормативно-ценностной и деятельностной.

Информационная форма ориентации предполагает у человека наличие знаний, позволяющих ему осуществлять эффективный контроль за деятельностью властей, строить свои взаимоотношения с другими индивидами, организациями и органами власти исходя из основных принципов существования гражданского общества. Это те знания, которые позволяют человеку быть субъектом гражданского общества: знания в области права (знание своих прав и обязанностей, способов защиты своих прав), знания в области политической сферы (знание структуры органов власти, объема компетенций того или иного органа власти и т.д.), осведомленность о событиях, происходящих в стране, регионе или местном сообществе.

Нормативно-ценностная форма ориентации предполагает усвоение основных ценностей гражданского общества. Под ценностями в данном случае можно понимать «совокупность базовых идей, представлений, принципов теории гражданского общества; их закрепление в фундаментальных нормах и стандартах, регулирующих поведение социальных субъектов различных уровней».

Деятельностная форма ориентации заключается в осуществлении деятельности, способствующей становлению гражданского общества: по защите прав, и сотрудничество с общественными организациями, и участие в местном самоуправлении и т.д. В этом же блоке стоит рассматривать не только само действие, но и установки на соответствующие действия.

Принципиальным вопросом функционирования гражданского общества является вопрос его взаимоотношений с государством. Здесь важно избежать двух крайностей: с одной стороны анархического настроя, отрицания необходимости государства, восприятия государства как источника зла, неспособности увидеть важные положительные функции, выполняемые государством, с другой стороны рассмотрения государства как некоего абсолюта, единственного спасителя и источника всех изменений в общественной жизни.

По мнению Н. А. Бобровой гражданское общество – это общество, обладающее способностью контроля за властью40 . Между тем нельзя контролировать власть (очевидно, речь, идет о государственно- властных институтах), не обладая для этого необходимыми властными полномочиями41 . Вместе с тем отождествление структуры гражданского общества только с публично-правовой сферой в значительной мере обедняет его содержание.

Считается, что «определяющим моментом становления гражданского общества является социальная ответственность», определяющая «пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе» 42 .

Гражданское общество определяется как тип общественного устройства, отличительным признаком которого является реальная многосубъектность общественной, экономической, социальной, культурной и политической жизни. Оно представляет собой совокупность субъектов общественной жизни (индивидов, их общностей, организаций), реализующих свои частные интересы и взаимосвязанных друг с другом в процессе экономической, социальной, политической и духовной деятельности.

Гражданское общество можно определить как совокупность негосударственных публично- и частноправовых ассоциаций граждан, деятельность которых направлена на обеспечение материальных и духовных потребностей своих членов, всего общества в целом. Оно представляет собой комплексное явление, регламентированное не только нормами права, но и морали, традиций, содержание которого определяется историческим, опытом, национальными традициями и уровнем развития демократии и культуры в конкретном обществе.

Необходимо определить, в какой сфере общественных отношений развивается гражданское общество.

Как известно, в наиболее общей форме все отношения в обществе делятся на две сферы: публичную и частную.

Представители политической науки, в силу своей атрибутивной связи с общественной жизнью, прежде всего, указывают на публичную сферу, в которой «свободно развивается ассоциативная жизнь» субъектов гражданского общества в виде деятельности массовых движений, партий, группировок по убеждениям и т.д.

Философы, напротив, рассматривают гражданское общество как совокупность неполитических отношений в обществе: экономических, социальных, нравственных, религиозных, национальных и т.д.43 .

Однако большинство ученых относят гражданское общество к сфере частной жизни, независимой не только от государства, но и от политики в широком смысле слова. В их числе И. А. Ильин, Ю. М. Резник, К. О. Магомедов, И. И. Кравченко, К. С. Гаджиев и др.44 .

Многогранный характер отношений гражданского общества с государством проявляется во всех без исключения сферах социальной жизни: политика и экономика, право и мораль, экология и культура. Они составляют равноправные социальные пространства, в которых развиваются связи общественности и различных общественных объединений граждан с институтами государственной власти и власти органов местного самоуправления.

Нельзя согласиться с исследователями, которые утверждают, что отношения в рамках гражданского общества не опосредованы государством45 . В. В. Гребенников, Ю. А. Дмитриев, В. В. Пылин справедливо отмечают, что гражданское общество проникает в сферу деятельности государства, участвуя в его формировании и контроле за ею деятельностью, а государство воздействует на отношения к сфере гражданского общества, прежде всего осуществляя их правовое регулирование. Суть этих отношений состоит в том, что государство как бы выстраивает правовую модель гражданского общества, которая затем наполняется конкретным содержанием46 .

гражданского общества I социальной мысли. М., 1993. С. 21; Магомедов К. О., Смольков В. Г. Гражданское общество. М., 1993.

С. 17; Кравченко И. И. Концепция гражданского общества в философском развитии//Полис. 1991. № 5. С. 136; Гаджиев К. С.

Гражданское общество и правовое государство//Мировая экономика и международные отношения, 1991, № 9. С. 5.

Безусловно, частью гражданского общества являются те институты политической власти, которые участвуют в ее формировании и контроле за ее деятельностью: политические общественные объединения (партии, избирательные объединения, массовые общественные движения), временные ассоциации граждан (забастовочные комитеты, оргкомитеты митингов, собраний и иных публичных мероприятий), группы давления, лоббирования и иные публично-правовые негосударственные ассоциации граждан.

Вместе с тем отождествление структуры гражданского общества только с публично-правовой сферой в значительной мере обедняет его содержание. Для обозначения рассматриваемой сферы общественных отношений используют термин «публично-правовая сфера гражданского общества».

В свете изложенного возникает вопрос: в какой мере гражданское общество, выступая представителем интересов человека, может вмешиваться в сферу его гражданских интересов, объединяя их в целях более эффективной реализации? Иными словами, возникает проблема соотношения частной жизни граждан и их интересов, реализуемых ими в публично-правовой сфере, через институт гражданского общества.

На данный вопрос поможет найти ответ соотношение гражданского общества и демократии памятуя о том, что каждой теории демократии соответствует свое гражданское общество.

Если рассматривать субъекты гражданского общества и субъекты демократии, и попытаться найти то общее, что их объединяет, то в центре всей системе окажется человек, с его частными и публичными интересами , добровольно, либо в силу своей природы переданными обществу. Само по себе гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему или, выражаясь языком права – комплексный правовой институт. Хотя далеко не все отношения в рамках гражданского общества регламентируются правом вообще и конституционным в частности . Так или иначе, гражданское общество можно определить как совокупность негосударственных публично- и частно-правовых ассоциаций граждан, деятельность которых направлена на обеспечение материальных и духовных потребностей своих членов, всего общества в целом.

Диалектика взаимоотношений государства и гражданского общества свидетельствует, что их воздействие на развитие и деятельность друг друга взаимно . И правовое регулирование отношений в сфере гражданского общества происходит как по инициативе государства, так и в результате воздействия на него институтов гражданского общества. Этот процесс на различных исторических этапах неодинаков. С учетом уровня демократии, политической и правовой культуры в обществе на одних этапах роль локомотива в развитии гражданского общества принадлежит государству, на других этапах – самому гражданскому обществу и его институтам.

Как взаимосвязанные элементы единой общественной системы, гражданское общество и государство обусловливают друг друга . Состояние гражданского общества, его потребности и цели определяют основные черты и социальное назначение государства. Качественные перемены в структуре гражданского общества, содержании основных сфер его деятельности, неизбежно приводят к изменению характера и форм государственной власти.

Безусловно, сегодня в теории и практике остро стоит проблема взаимоотношения гражданского общества и государства: государство выстраивает правовую модель гражданского общества, которая затем наполняется конкретным содержанием .

Некоторые «институты гражданского общества формируются вопреки государству» (К. О. Магомедов, В. Г. Смольков).

Государственность имеет тенденцию приобретать те формы и тот характер, которые соответствуют уровню развития и характеру гражданского общества.

Государство обслуживает гражданское общество, а не наоборот. Попытки идти вразрез с этим естественным соотношением, приводить гражданское общество в соответствие с велениями государственной власти в конечном счете неизменно имели разрушительные последствия и не давали искомого результата47 .

Если исходить из того, что гражданское общество представляет собой комплексное явление, регламентированное не только нормами права, но и морали, традиций, содержание которого определяется историческим, опытом, национальными традициями и уровнем развития демократии и культуры в конкретном обществе, то следует определить термин «публично- правовой сферы гражданского общества»48 .

Нельзя не согласиться с мнением О. Е. Кутафина, что «в условиях традиционной неразвитости институтов гражданского общества в нашей стране необходимо конституционное закрепление основ их свободного саморазвития»49 . Практически именно к закреплению правовых основ гражданского общества и общих принципов его взаимоотношений с государством и должно сводиться содержание этого конституционно- правового института.

Таким образом, публично-правовую сферу гражданского общества можно определить как правовое закрепление основ, институтов гражданского общества и механизм их жизнедеятельности .

В современной научной литературе широкое распространение получила теория плюрализма, согласно которой главная задача государства – достижение общегражданского консенсуса путем учета и координации множества интересов различных групп населения, снятие или смягчение противоречий, поиск гражданского согласия, направленные на интегрирование общества. Государство при этом воспринимается не как безликое коллективное сообщество людей, в котором была бы растворена индивидуальность, а как сообщество свободных индивидуумов, объединяющихся на солидарной основе.

В том случае, когда процесс переговоров с властью институционализирован, мы можем говорить о существовании демократических практик50 . Существование разрозненных демократических практик не делает политическую систему демократической. Но если возникает система таких практик, покрывающая основные группы населения и вводимая в действие в случае обсуждения наиболее важных для общества проблем, то мы можем говорить о демократической политической системе. При этом предполагается, что демократическая практика затрагивает не только взаимоотношения власти и других социальных субъектов общества, но и взаимоотношения самих этих социальных субъектов – индивидуумов, групп, корпораций, политических партий и т.д.51

Таким образом, в центре исследования соотношения демократии и гражданского общества оказываются не выборы власти, не референдумы и не контроль за властью со стороны гражданского общества, как это имеет место в большинстве теорий демократии, а эффективная система переговоров между социальными субъектами, позволяющая поддерживать значительный запас легитимности политического режима .

Конечно, как показывает практика, для демократизации гражданского общества государственные институты не всегда являются эффективным инструментом, так как это нередко приводит к бюрократизации и усилению власти государства.

Гражданское общество стало парадигмой, определяющей возможное направление общественных реформ.

Демократия не просто делает гражданское общество необходимым, она создает все основные условия для его возникновения и развития:

1. Социальная свобода, демократическое государственное управление, существование общественной сферы политической деятельности и политических дискуссий. Социальная свобода создает возможность для самореализации человека в обществе;

2. Гласность и связанная с ней высокая информированность граждан, позволяющая реально оценивать хозяйственную конъюнктуру, видеть социальные проблемы и предпринимать шаги по их разрешению.

3. Соответствующее законодательство и конституционные гарантии права гражданского общества на существование.

Таким образом, основная функция гражданского общества – наиболее полное удовлетворение материальных, социальных и духовных потребностей общества.

Структура гражданского общества носит в основном горизонтальный характер: все организации гражданского общества относятся к числу добровольных самоорганизующихся и самоуправляющихся.

В социально-политическую сферу гражданского общества входят общественно-политические организации и движения, различные формы общественной активности граждан (митинги, собрания, демонстрации, забастовки), органы общественного самоуправления по месту жительства или в трудовых коллективах, негосударственные средства массовой информации. В данной области в условиях многопартийности политические партии, не находящиеся у власти, вполне отвечают критериям субъектов гражданского общества. Они являются негосударственными объединениями (организациями), существуют независимо от государства и стремятся к реализации своих интересов. Организации и объединения социально-политической сферы гражданского общества создаются и действуют, как и все субъекты гражданского общества, на основе общественной инициативы.

Однако в гражданском обществе не исключены и вертикальные связи, возникающие тогда, когда ряд однотипных объединений организует местный орган, членами которого они и становятся.

Взаимоотношения гражданского общества и государства в реальности сложились так, что первенствует государство, у которого в руках политическая власть. Вместе с тем следует отметить, что гражданское общество есть крупнейшая общественная сила, с которой государство не может не считаться. Гражданское общество и государство постоянно идут навстречу друг другу. Гражданское общество обращается к государству со своими инициативами, требующими государственной поддержки (прежде всего, материальной), интересами, требованиями, просьбами и т.д.52

Государство идет навстречу гражданскому обществу в разных формах: это изучение гражданских инициатив (их поддержка или неодобрение), выделение материальных средств для развития активности многих объединений, организаций, фондов. Практически во всех современных демократических странах в системе властных структур организованы и функционируют специальные органы для связи с организациями гражданского общества53 .

Гражданское общество является одним из важных рычагов в системе «сдержек» и «противовесов» стремлению политической власти к абсолютному господству54 .

Нуждаясь в государственной поддержке, гражданское общество делегирует представителей организаций гражданского общества для участия в работе ряда государственных органов. Существуя независимо от государства, будучи самообразующимися и саморегулирующимися, организации гражданского общества различных форм взаимодействуют с государством. Это активное участие в избирательных компаниях и референдумах, большие возможности в формировании общественного мнения (в частности с помощью независимых телевизионных и радиоканалов и периодической печати), возможности в организации компаний сопротивления проведению тех или иных государственных реформ.

Государство, учитывая, что гражданское общество есть источник легитимности политической силы, стоящей у власти; контакты с организациями гражданского общества являются для государства крупномасштабным источником информации о состоянии общества, его интересах, настроениях, отношении к господствующей политической власти создает различные формы контроля за развитием гражданского общества: взаимодействие с организациями гражданского общества в различного рода властных структурах, создание совместных органов, включающих представителей государства и общественных организаций.

Демократический режим предполагает тесное взаимодействие государства и гражданского общества как основы политической и экономической стабильности.

Подлинный, реальный переход к демократии в решающей степени определяется наличием структур и институтов, способных сложиться в гражданское общество.

Ни демократическому государству и подлинному народовластию, ни гражданскому обществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребывают в состоянии дезорганизации и не располагают в нем сетью общественных структур, способной мобилизовать и четко выразить общую политическую волю, превратить ее в эффективный инструмент управления.

В данном аспекте чрезвычайно важен вопрос о формах непосредственного народовластия, механизме их реализации, поскольку остановка на декларативных, хоть и демократических принципах без механизма их реализации не приведет ни к гражданскому обществу, ни к демократическому государству.

Демократия и гражданское общество соотносятся как взаимообусловленные и взаимозависимые понятия. Это определяется общностью субъектов, однонаправленностью целей, едиными базовыми понятиями.

Глава 5. Субъекты непосредственного народовластия

Понятие субъекта непосредственной демократии имеет свою специфику. Субъекты непосредственной демократии это не просто граждане и организации, которые являются носителями субъективных прав и обязанностей. В данном случае акцент делается на права, а не на обязанности, а права этих субъектов реализуются только в политической сфере. В отличие от классического понятия субъекта права здесь невозможно говорить о физических и юридических лицах, так как многие коллективные субъекты непосредственной демократии не обладают и не могут обладать признаками юридического лица.

Под субъектами непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив), который путем непосредственного властного изъявления осуществляет государственную или иную публичную власть.

Многонациональный народ Российской Федерации – категория, впервые использованная на практике действующей Конституцией РФ.

Субъектом народовластия является многонациональный народ Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ сохранил свое юридическое верховенство, но это отнюдь не означает равенства правосубъектности его и государства. На самом деле объем правомочий многонационального народа, осуществляемый им непосредственно путем вступления в конституционно-правовые отношения, исчерпывающим образом определен Конституцией. Это референдум и выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа. Этот подход отвечает современному юридическому представлению о народе как совокупности граждан, ассоциированной в рамках единого государства (См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право РФ. С. 85).

Нация, как субъект непосредственного народовластия не может быть названа по следующим причинам: во-первых, в России сейчас невозможно выделить ни одной нации, которая была бы представлена как целое на какой-либо конкретной территории, при отсутствии на ней представителей других наций. Во-вторых, для реализации национального суверенитета необходимо обладание рядом неотъемлемых качеств, которыми обладает далеко не каждая нация в Российской Федерации. В-третьих, право наций на самоопределение вовсе не обязательно может быть реализовано исключительно через обладание ею суверенитетом.

Необходимо отметить наличие определенного соотношения понятий «народ» и «избирательный корпус», поскольку в литературе встречается отождествление этих понятий, происходит подмена одного понятия другим55 . В этой связи уместно заметить, что еще И. П. Трайнин отмечал: «Голосует не народ, не все взрослое население, а лишь те, кто пользуется избирательным правом»56 .

Государство, наделяя гражданина избирательными правами, не может не считаться с политической целесообразностью его участи в избирательном процессе. Если под избирательным цензом понимать всякое условие, которым закон ограничивает участие в выборах, то нет избирательной системы, в которой не имелся бы избирательный ценз. Современные правовые системы знакомы с этим институтом избирательного права, а различные виды цензов рассмотрены в работах многих авторов. Общепризнанной считается классификация И. М. Гессена, который разграничил две категории цензов: «…одни конструируют избирательную способность (или неспособность) отдельного индивида как такового; другие признают избирательную способность (или неспособность) за определенной общественной группой или классом»57 .

Первые устраняют от участия в выборах индивида, независимо от принадлежности к тому или иному общественному классу; вторые – определенную, более или менее многочисленную группу. С началом всеобщего избирательного права совместимы индивидуальные избирательные цензы и не совместимы избирательны цензы, имеющие классовый характер.

К первой категории относятся цензы: гражданства «как политическое право оно принадлежит не человеку, а гражданину; оно имеет свой источник в государственном праве, которое его дарует и его регламентирует»58 ; возрастной – установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста59 ; оседлости60 ; способности к осуществлению общественных функций (общегражданской дееспособности)61 ; личной независимости избирателя62 ; личностный; квартирный; образовательный63 .

Что касается групповых (классовых) избирательных цензов, то они не часто воспринимаются законодателями и носят по преимуществу экономический характер. К этой группе цензов можно отнести: имущественный (с точки зрения автора, отнесение данного ценза к индивидуальному или групповому зависит от размера ограничения); пола64 ; принадлежность к определенному вероисповеданию65 .

Таким образом, избирательный корпус – это такая конституционно-правовая категория (юридически обособленная совокупность людей, отражающая социальную структуру гражданского общества), которая обладаем правом через непосредственное и окончательное волеизъявление формировать высшие органы государственной власти и решать вопросы государственной и общественной жизни от имени народа и нации Что же касается понятия «народ», то с юридической точки зрения оно отождествляется с понятием «граждане» и определяется принадлежностью данной совокупности людей к соответствующему государству. Следовательно, понятия «народ» и «избирательный корпус» взаимонезаменяемы, и их отождествление недопустимо.

Институт ограничения избирательного права знаком как дореволюционной, так и современной России. Так, основы думского избирательного права были заложены Положением о выборах от августа 1905 г., которое предусматривало некоторые ограничения избирательного права.

Вполне объяснимо лишение избирательного права «воинских чинов, бродячих инородцев и опороченных по суду». Но явно не демократическим делением стало ограничение прав женщин и студентов Указом от 11 декабря 1905 г. К выборам допускались рабочие, которым первоначально было отказано в праве голоса. Показательно отстранение от выборов лиц, стоявших на низкой ступени гражданского развития, поскольку избирательное право является общественной функцией, для осуществления которой необходима соответствующая подготовка. Этим в какой-то мере мотивируется введение имущественного ценза, так как лица, достигшие определенного хозяйственного успеха, обладали, как правило, общественно-политическими знаниями.

Развитие правовых норм даже при полной смене общественно-политического устройства невозможно без сохранения обеспечивающих историческую связь элементов развития. К 1917 г., к моменту создания советской избирательной системы, народы России имели более чем полувековой опыт формирования земских учреждений, которые создавались на принципах выборности и были повсеместно распространены. Так, Положением о выборах августа 1905 г. предусматривалось многое из того, что было впоследствии заимствовано советским избирательным законодательством. К примеру, был сохранен ценз неопороченности, не позволявший голосовать осужденному или подследственному. Этот принцип получил развитие в институте лишения избирательных прав по приговору суда.

Необходимо заметить, что и в советском государстве вплоть до 1936 г. действовали такие групповые цензы, как гражданский и классовый (например, для кулачества, духовенства) и политический (в России – это служба в бывшей полиции, особом корпусе жандармерии и в охранных отделениях). Конституция РСФСР 1936 г. их отменила.

Новое в отношении круга избирателей и лишенцев в документах периода становления законодательства об избирательной правосубъектности заключалось в расширении числа избирателей в отдельных местностях за счет снижения избирательного возраста с 18 до 16 лет (Саратовский горсовет)66 и за счет включения в состав избирателей не упомянутой в Конституции категории – организованных кустарей (Тульская губерния)67 .

Круг избирателей расширялся также за счет более точных формулировок, отгораживавших середняка от неправильного лишения избирательного права (Самарская, Олонецкая губернии)68 . Положением о производстве выборов в Московский Совет от 9 февраля 1920 г. и Инструкции «О порядке производства перевыборов Московского и районного Советов» от 11 апреля 1921 г. домохозяйки, инвалиды, отстранялись от выборов, что сужало круг голосовавших69 .

Эти документы перечисляют меньшее количество категорий лиц, обладавших правом голоса, нежели ст. 64 Конституции 1918 г. Здесь не называются командиры Красном Армии, крестьяне, кустари.

Все остальные ранее существовавшие и иные действующие цензы в России относятся к группе индивидуальных. Так, до 1958 г. лишение избирательных прав было возможно только за совершение тяжких преступлений, причем в качестве дополнительного наказания преступникам судом устанавливался и срок этого лишения. В 1958 г. было отменено лишение избирательного права по суду.

Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Неопределенность и неправомерный характер данной меры очевиден. Оценку психического состояния личности мог дать и суд, и медицинский орган. Но и то обстоятельство, что человек страдает психическим заболеванием, еще не говорит о том, что он недееспособен и не может участвовать в выборах. На практике это приводило к тому, что избирательные комиссии порой не допускали к голосованию вполне способного на осознанные действия больного. В 1988 г. в Конституцию СССР были внесены новые изменения. Ст. 96 устанавливала условия неучастия в выборах и голосовании психически больных лиц, признанных судом недееспособными, лишенных свободы по приговору суда, содержащихся под стражей в порядке уголовно-процессуального законодательства. Такой порядок лишения применялся при выборах народных депутатов СССР.

Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»70 закреплялось, что в референдуме не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Однако ст. 32 Конституции РФ 1993 г. установлено следующее ограничение избирательного права: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Категория психически больных граждан, признанных судом недееспособными, исключена.

Конституционную формулировку ограничения избирательного права воспроизводили действующие в тот момент Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации»71 ; Федеральный закон от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»72 .

При регулировании цензов избирательного права в ст. 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»73 было предусмотрено право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации своими законами и иными нормативно-правовыми актами устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Устанавливался минимальный возраст кандидата: не менее 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет – при выборах главы исполнительного органа государственной власти (президента) субъекта Российской Федерации и 21 года – при выборах главы местной самоуправления. Закреплялся ценз оседлости: сроки обязательного проживания на указанной территории не могли превышать одного года.

Некоторые ограничения пассивного избирательного права были закреплены в отраслевом законодательстве. Так, Федеральным законом от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» в ст. 3 устанавливался возрастной ценз и ценз оседлости (проживания на данной территории) для кандидатов в Президенты РФ: «Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет».

Следует отметить, что и действующее законодательство о выборах устанавливает аналогичные цензы для активного и пассивного избирательного права. Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»74 закрепляет следующие ценз пассивного избирательного права: гражданства, оседлости, возрастной, обладание активным избирательным правом. Федеральные законы 2002 г. и 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»75 для пассивного избирательного права закрепляет ценз гражданства, возрастной и обладания активным избирательным правом.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»76 , указывая, что избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, допускает возможность устанавливать Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста.

Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 год на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, 30 лет – на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и 21 год – на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Следующий субъект народовластия – многонациональное население субъектов Федерации.

Новым субъектом народовластия в современной России стало население муниципального образования.

Для его определения используется термин «местное сообщество»77 . Выделяют признаки, характеризующие местное сообщество: единая социальная общность, складывающейся в результате взаимодействия людей, характеризующаяся добровольной самоорганизацией; самоуправляемостью; способностью непосредственно осуществлять присущие им социальные функции; первичность (изначальность) по отношению к тем субъектам права, которые формируются социальными общностями; местные интересы; выполнение специфических функций, ограничение рамками территориальных единиц (муниципальных образований).

Следующий субъект форм народовластия – группа граждан. В данном случае речь идет об установленном законом числе лиц для осуществления определенной формы народовластия. В качестве примера можно назвать требование Федерального закона «О политических партиях» – в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии. Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»78 устанавливает, что для регистрации гражданской законодательной инициативы в Думе требуется 50 тысяч подписей жителей города Москвы в поддержку гражданской законодательной инициативы.

Таким образом, в узком смысле субъектами процесса осуществления форм народовластия является круг субъектов, который в соответствии с законодательством имеет право, используя ту или иную форму народовластия, участвовать в процессе народовластия. Субъектами народовластия в узком смысле являются: многонациональный народ Российской Федерации, многонациональное население субъектов Федерации; местное сообщество; группа граждан.

В широком смысле субъектами народовластия можно назвать и субъекты, на которые законодательством возложены обязанности по назначению, подготовке и проведению форм народовластия, гарантированию субъективного права на участие в управлении: органы государственной власти и местного самоуправления. Общепризнанное утверждение Е. И. Козловой, о том, что субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы данной отрасли возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права, можно преломить и на субъекты народовластия в широком смысле.

Субъект непосредственного народовластия в широком смысле – это носитель прав и обязанностей при осуществлении народовластия в установленном законом формах.

Субъект непосредственного народовластия в узком смысле – это носитель прав и обязанностей при прямом волеизъявлении по решению определенных вопросов, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с деятельностью властных органов в установленном законом формах.

В данной группе особое место занимают избирательные комиссии, комиссии референдумов (Центральная, субъектов Федерации, территориальные, окружные и участковые). С учетом их ведущей роли в организации выборов и референдумов не возникает никаких сомнений в отнесении их к числу участников этих отношений.

В эту группу отнесем отдельную личность (прежде всего граждан).

Субъектом, носителем права на участие в референдуме является, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации, гражданин Российской Федерации. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Есть несколько исключений из общего правила для некоторых форм народовластия: исключения из ценза гражданства и возрастного ценза.

В вопросе классификации субъектов народовластия возможны различные основания. Прежде всего, классификация субъектов народовластия по стадиям подготовки и проведения. Сходство в подготовке и проведении народовластия позволяет выделить следующие стадии: назначение, подготовка и проведение. Возможны стадии инициирования и исполнения решения. Таким образом, субъекты форм народовластия можно подразделить по стадиям.

К субъектам народовластия в широком смысле правомерно отнести круг субъектов инициирования той или иной формы народовластия. Следует отметить, что это не только инициативные группы.

Круг субъектов инициирования референдума, например, изменялся в процессе развития института референдума в России.

Закон РФ «О референдуме» 1990 г. выделял две группы субъектов, наделенных правом выступать с инициативой назначения референдума. Различие между ними состояло в неравенстве их полномочий в этой области. Первая группа обладала непосредственным правом требовать от уполномоченного органа назначить референдум при условии соблюдения установленной законом процедуры. Таким правом обладала совокупность граждан РСФСР в составе не менее одного миллиона человек, имеющих право на участие в референдуме, а также не менее 1/3 от общего числа народных депутатов РСФСР. Вторая группа была значительно более многочисленна. Ее образовывали государственные и общественные органы, коллективы предприятий, учреждений и организаций, а также отдельные граждане. Однако эти лица не обладали непосредственным правом требования назначения референдума, а вынуждены были действовать через названные выше субъекты, входящие в первую группу.

Согласно ст. 14 действующего ФКЗ о референдуме инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;

3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом.

В законодательстве субъектов Российской Федерации круг инициаторов форм народовластия различен. Например, количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, устанавливается законом и не может превышать 2 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, а в поддержку инициативы проведения местного референдума – 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума79 .

Выдвинуть инициативу проведения референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума80 .

На муниципальном уровне инициаторами, помимо населения муниципального образования, могут быть так же главы муниципальных образований и депутаты представительных органов.

На следующем этапе процедуры подготовки проведения референдума, назначении , необходимо обратить внимание на субъект, носитель обязанности. На сегодняшний день, согласно Конституции РФ и действующему закону о референдуме, этим правом обладает Президент Российской Федерации; референдум субъекта и местный референдум назначают представительные органы соответствующего уровня.

На стадии подготовки референдума главным субъектом является избирательная комиссия – комиссия референдума, органы государственной и муниципальной власти; инициативные группы и общественные организации, в первую очередь – политические партии; граждане.

На стадии проведения референдума основной субъект – комиссия референдума, органы государственной власти, помимо уже названных субъектов права на участие в голосовании – граждан; наблюдатели.

На стадии реализации решения референдума основным субъектом являются органы власти, в чью компетенции входит реализация решения.

Таким образом, на примере института референдума была проведена классификация субъектов этой формы народовластия по этапам организации и проведения референдума.

Существуют различные классификации субъектов избирательного процесса.

Ю. А. Веденеев и С. Д. Князев классифицируют субъектов избирательных правоотношений следующим образом:

– индивидуальные – избиратели, кандидаты, доверенные лица;

– коллективные – избирательные объединения;

– государственные – государственные органы, избирательные комиссии, органы местного самоуправления, средства массовой информации, учреждения, организации;

– политические.81

Возможно подразделение субъектов народовластия по территории проведения той или иной формы; по виду форм народовластия.

Л. А. Нудненко предлагает подразделить круг субъектов непосредственной демократии в системе местного самоуправления «…на индивидуальные и коллективные. Коллективными субъектами непосредственной демократии признаются организованные, обособленные группы людей, наделенные правами выступать в отношениях прямого волеизъявления в системе местного самоуправления как единое персонифицированное целое. Они представлены: избирательным корпусом местного сообщества; собраниями граждан по месту жительства; инициативными группами граждан в связи с подачей петиций, возбуждением вопроса об отзыве выборного должностного лица или члена выборного органа местного самоуправления и т.д.».

С. Д. Князев негативно относится к включению в число коллективных субъектов собрания и группы избирателей, считая их совместной формой реализации избирателями принадлежащих им прав82 , указывая, что коллективный субъект должен иметь устойчивый характер, определенную внутреннюю организацию, особый набор полномочий. Следует разделить мнение Л. А. Нудненко о том, что: «все названные признаки присущи и для групп избирателей. Устойчивый характер групп избирателей обеспечивается в течение периода проведения избирательной кампании, особый набор полномочий предусмотрен упомянутым выше Федеральным законом от 22 мая 2002 г., определенная внутренняя организация предполагает наличие руководителя, возможность создания инициативной группы. Кроме того, всякое объединение (не только группа избирателей, но и политическая партия, общественное объединение) по существу-форма реализации гражданами принадлежащих им прав. Следовательно, группы избирателей следует признать коллективным субъектом непосредственной демократии на местном уровне».

В русле упомянутой классификации выделяют следующие группы субъектов: органы государственной власти и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления; общественные формирования – политические партии, общественные объединения, имеющие право участвовать в выборах, избирательные блоки; физические лица – избиратели, кандидаты.83

Субъекты непосредственной демократии можно подразделить на обязательные и факультативные . Л. А. Нудненко обязательными субъектами прямого волеизъявления на местном уровне называет граждан, местное сообщество. К числу факультативных субъектов непосредственной демократии в системе местного самоуправления она отнести наблюдателей от избирательных объединений и блоков при подаче и подсчете голосов на избирательных участках. Избирательные объединения и блоки вправе, но не обязаны, направлять наблюдателей на избирательные участки.

Таким образом, субъект процесса осуществления форм народовластия может быть рассмотрен в узком смысле, как непосредственный носитель права решения того или иного вопроса с использованием установленной законом процедуры (многонациональный народ Российской Федерации; многонациональное население субъектов Федерации; население муниципального образования – местное сообщество; группа граждан), и в широком смысле, как субъект-носитель прав и обязанностей в процессе осуществления форм народовластия [гражданин (лицо без гражданства, иностранец – в установленных законодательством случаях), инициативная группа, органы власти, избирательные комиссии, общественные объединения-политические партии и иные].

• Конституционное право как учебная дисциплина
  • Понятие конституционного права как учебной дисциплины
  • Функции конституционного права как учебной дисциплины
  • Соотношение учебной дисциплины конституционного права с методологическими, социально-гуманитарными и юридическими дисциплинами
• Конституционное право в системе национальных отраслей права
  • Понятие конституционного права
  • Конституционно-правовые отношения
  • Субъекты конституционно-правовых отношений
  • Конституционно-правовые отношения с участием индивидуальных субъектов права
  • Реализация в конституционно-правовых отношениях правосубъектности организаций
  • Особенности конституционно-правовых отношений с участием социальных общностей
  • Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений
  • Конституционно-правовые нормы
  • Источники конституционного права
  • Методы конституционно-правового регулирования
  • Система конституционного права как национальной отрасли права
  • Конституционно-правовое принуждение
• Современная наука конституционного права
  • Понятие науки конституционного права
  • Юридический позитивизм в науке конституционного права
  • Нормативистская теория права Г. Кельзена и ее методологическое значение для науки конституционного права
  • Социологическое направление в науке конституционного права
  • Политическое направление в науке конституционного права
  • Психологическое направление в науке конституционного права
  • Марксистское направление в науке конституционного права
  • Интегративная юриспруденция и наука конституционного права
  • Теологические направления в науке конституционного права
• Конституции современных государств
  • Понятие и классификация конституций
  • Юридические свойства конституций современных государств
  • Объекты конституционного регулирования
  • Конституционное развитие Российской Федерации
  • Конституция Российской Федерации 1993 г.
  • Действие Конституции и проблемы реализации конституционных норм
  • Конституционный контроль и надзор
• Конституционные основы формы государства
  • Понятие формы государства
  • Способы конституционного определения формы государства
  • Конституционное регулирование формы правления современных государств
  • Нетипичные формы государственного правления
  • Россия как президентско-парламентская республика
  • Институт пожизненного президентства как совокупность квалифицирующих признаков формы государственного правления
  • Политико-территориальная организация государства
  • Конституционные основы регионалистского государства
  • Конституционно-правовые основы политического режима
• Конституционно-правовой статус человека, личности и гражданина
  • Понятие конституционно-правового статуса индивида (физического лица)
  • Конституционно-правовой статус человека
  • Особенности конституционно-правового статуса личности
  • Конституционно-правовой статус гражданина
  • Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства
  • Гарантии конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина
• Гражданство
  • Понятие и признаки гражданства, соотношение с подданством
  • Способы приобретения гражданства
  • Выход из гражданства, смена гражданства
  • Двойное гражданство и лица без гражданства
• Суверенитет в конституционном праве
  • Суверенитет как государственно-правовая категория: становление и развитие
  • Государственный суверенитет
  • Народный суверенитет
  • Механизм реализации народного суверенитета
  • Национальный суверенитет
• Конституционно-правовые основы гражданского общества
  • Понятие и сущность гражданского общества
  • Конституционно-правовое регулирование производственных отношений гражданского общества
  • Конституционные основы социальных отношений гражданского общества
  • Особенности конституционно-правового регулирования духовно-культурных отношений
  • Конституционно-правовое регулирование политических отношений
  • Проблемы формирования гражданского общества в России
• Конституционно-правовое регулирование деятельности политических партий и общественных объединений
  • Конституционно-правовой статус политических партий
  • Правовое положение общественных объединений
  • Конституционно-правовое положение религиозных объединений
  • Конституционно-правовой статус средств массовой информации
• Конституционные формы народовластия
  • Понятие и сущность конституционных основ народовластия
  • Непосредственная демократия в современном государстве
  • Представительная демократия: юридическая природа и формы
• Конституционные основы государственной власти
  • Понятие и сущность государства как конституционного института
  • Принцип разделения властей в современном государстве
  • Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти
• Избирательное право и избирательные системы современного государства
  • Понятие и принципы избирательного права
  • Организация и порядок проведения выборов
  • Избирательные системы
  • Конституционно-правовые гарантии реализации избирательного права граждан
• Конституционно-правовой статус главы государства
  • Место и роль главы государства в системе разделения властей
  • Полномочия главы государства
  • Политическая и правовая ответственность главы государства
• Парламент - высший представительный и законодательный орган государственной власти
  • Понятие и структура парламентов
  • Порядок формирования и конституционно-правовые основы роспуска парламентов
  • Полномочия парламента
  • Законодательный процесс и иные парламентские процедуры
  • Правовой статус члена парламента
• Конституционно-правовой статус правительства
  • Место правительства в системе органов государственной власти
  • Порядок формирования и структура правительства
  • Компетенция правительства и его функции
  • Конституционно-правовая ответственность правительства
• Конституционные основы судебной власти
  • Судебная система в современном государстве
  • Функции судебной власти
  • Конституционное правосудие
• Конституционно-правовые основы прокурорско-надзорной власти
  • Понятие и сущность прокурорско-надзорной власти
• Конституционно-правовые основы органов государственной власти в субъектах федерации
  • Статус субъектов федерации
  • Органы государственной власти субъектов федерации
• Конституционно-правовые основы местного управления и самоуправления
  • Понятие местного управления и самоуправления
  • Модели местного управления и самоуправления
  • Система и компетенция органов местного управления и самоуправления
  • Взаимоотношения органов местного управления и самоуправления с органами государственной власти
• Особенности конституционного права зарубежных государств, входивших в состав Российской Империи, Советского Союза
  • Основы конституционного права Польши
  • Основы конституционного права Финляндии
  • Основы конституционного права Украины
  • Основы конституционного права Белоруссии
  • Основы конституционного права государств Закавказья
  • Основы конституционного права Казахстана
  • Основы конституционного права государств Средней Азии
  • Основы конституционного права Молдовы
  • Основы конституционного права государств Балтии

Непосредственная демократия в современном государстве

Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». Таким образом, в Конституции РФ закреплены две формы народовластия - прямая (непосредственная) и представительная демократия.

Прямая демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или групп населения по вопросам государственного или местного значения. В противовес прямой, представительная демократия предполагает осуществление власти посредством выборных представителей, выражающих волю всего народа или населения отдельных территорий.

Между тем, в науке конституционного права нет единства в определении непосредственной (прямой) демократии. Можно выделить широкий и узкий подходы к данному определению. В широком смысле непосредственная демократия означает прямое волеизъявление народа при выработке и принятии государственных решений, а также прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля. При широком подходе к прямой демократии можно отнести и процесс выборов - формирования представительных органов власти.

Непосредственная демократия в узком смысле рассматривается как прямое осуществление народом функций законодательства и управления. Она фактически ограничивается такими формами, как референдум и собрания граждан. Непосредственная демократия в узком смысле - это порядок, при котором решения принимаются на основе прямого волеизъявления всех граждан, результат которого не нуждается в каком-либо утверждении для исполнения.

Прямая и представительная формы народовластия отличаются, прежде всего, субъектом правомочий: в первом случае им является непосредственно народ как совокупность граждан Российской Федерации. Во втором случае - избранные представительные органы и подчиненные им другие структуры государственной власти.

Возникает вопрос о принадлежности к формам прямой демократии таких политических прав граждан, как право на проведение демонстраций, шествий, митингов, пикетирование, выражающих протест граждан Российской Федерации по поводу определенных решений объектов государственной и муниципальной власти. Такие действия не являются властным волеизъявлением и не могут быть основанием для отмены решений государственных и муниципальных органов без пересмотра их в установленном законом порядке.

Таким образом, под прямой демократией понимаются общественные отношения, возникающие в процессе принятия решений по вопросам государственного и местного значения, путем непосредственного волеизлияния народа, имеющего властный характер.

Преимущество прямой демократии по сравнению с представительной очевидно. Основным недостатком представительной демократии является обособленность представительных органов власти от народа, который они представляют, неспособность обеспечить участие населения в решении важнейших вопросов жизни общества.

В противовес представительной демократии, прямая демократия предполагает принятие публично-властных решений непосредственно самим народом. Широкое использование механизмов прямой демократии могло бы позволить решить проблему отчуждения власти от общества, обеспечить интересы и потребности граждан.

В то же время прямая демократия не свободна от недостатков. В свете проблемы правосубъектности народа, нельзя говорить о равенстве «голосующего большинства» с народом, подчиненным этой власти. Результатом прямой демократии станет диктат воли активной части электората всему народу. При прямой демократии проблематично принятие компетентных решений, поскольку они будут иметь субъективный характер.

Несмотря на наличие таких недостатков, развитие прямой демократии является наиболее явным выражением конституционного принципа народного суверенитета. Функционирование институтов прямого народовластия позволяет придать большую легитимность принимаемым решениям.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы проводятся на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Референдум - голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Решения, принятые на референдуме, не нуждаются в утверждении и обязательны для применения. Выборы - осуществление власти народа посредством голосования за своих представителей для осуществления власти в органах государственной власти или органах местного самоуправления в соответствии с интересами граждан.

Среди форм (институтов) непосредственной демократии выделяют как способы принятия общеобязательных решений (решающие формы), так и формы выражения мнения, не имеющие общеобязательного значения (консультативные формы). К формам решающей непосредственной демократии , помимо выборов и референдума, относятся отзывное производство, участие граждан (народных и присяжных заседателей) в осуществлении правосудия, собрания (сходы) граждан в муниципальных образованиях. К консультативным формам непосредственной демократии можно отнести всенародное обсуждение, народную правотворческую инициативу, публичные мероприятия (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование), различные собрания. Ряд ученых полагает, что такие консультативные формы следует именовать формами косвенной демократии.

В США также активно используются формы непосредственной демократии, но в основном на уровне штатов и муниципальных образований. Так, в США нет прецедентов проведения федеральных референдумов. Отчасти такой референдум противоречил бы положениям Конституции США о полномочиях Конгресса, так как проведение референдума по данным вопросам будет означать вмешательство в работу парламента. Однако на уровне штатов референдум неоднократно применялся. Наиболее известен референдум в Калифорнии, проведенный в 2008 году по вопросу однополых браков. Данный референдум, известный также как «предложение 8» (номер поправки к Конституции Калифорнии) ставил на голосование положение, согласно которому брак определялся как «союз мужчины и женщины», исключая, тем самым, возможность однополых браков. За принятие поправки проголосовали 52,5%, однако в 2010 году данная поправка была отменена федеральным судом, чье решение было поддержано и апелляционной инстанцией.

Известны также региональные референдумы в ряде штатов по вопросу легализации хранения и употребления марихуаны, в том числе в медицинских целях. Положительные результаты референдумов по данному вопросу в штатах Колорадо и Вашингтон породили правовую коллизию, так как принятые решения вступили в противоречие с федеральным законодательством, соответственно, результаты этих референдумов также могут быть отменены в судебном порядке. Приведенные примеры демонстрируют, что в США референдум не признается высшим выражением воли народа.

В противовес США, в Швейцарии референдумы - важнейшая форма выражения народного суверенитета. В Конституции Швейцарии определено, что «высшей законодательной властью» в Швейцарской Конфедерации обладает народ, выражающий свою волю посредством всенародных голосований (референдумов). На референдумы выносятся предложения по изменению и дополнению Конституции, принятые парламентом законы, а также международные договоры, соглашения, заключенные правительством, и другие важные вопросы. Как правило, швейцарцы голосуют четыре раза в году. С 1848 г. в Швейцарии прошло более пятисот референдумов, в большинстве случаев предметом голосования являлась ревизия Конституции, принятие законопроекта или одобрение какого-либо договора. В Швейцарии отсутствует перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум и решения референдума обладают высшей юридической силой. В частности, примером особого характера референдума в Швейцарии является решение референдума о запрете минаретов в 2009 г. и решение о запрете трудовой миграции в 2014 г. В обоих случаях решения референдума противоречили ранее достигнутым соглашениям с Европейским Союзом, но, несмотря на это, вступили в силу.

Помимо Швейцарии и США, представляют интерес референдумы, которые проводились в Австралии по вопросу формы правления и в Исландии по вопросу выплаты внешнего долга. Особняком стоят случаи проведения референдумов по вопросам территориальных изменений - сецессии части государства, либо объединения государств. Таких примеров множество - референдумы в Либерии (1848), Восточном Тиморе (1999), Черногории (2006), Южном Судане (2011).

В Квебеке референдумы 1980 и 1995 г. г. об отделении от Канады завершились неудачей сторонников отделения. Ряд референдумов, на которых были приняты решения об отделении и образовании независимых государств, не признаются подавляющим большинством стран мира - как, например, референдумы в Южной Осетии 1992 и 2006 гг., а также в Приднестровье в 2006 г.

В 2012 г. в Пуэрто-Рико прошел референдум о статусе государства, на котором большинством голосов было принято решение о вхождении Пуэрто-Рико в состав США на правах отдельного штата.

В 2014 г. в Автономной Республике Крым и в г. Севастополе был проведен референдум о статусе территории, результатом которых стало решение о воссоединении Крыма с Российской Федерацией и образование в составе РФ двух новых субъектов.

Виды (институты, формы, методы) непосредственной демократии -- это способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с деятельностью властных органов.

Формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право решать и участвовать в решении конкретного общественно значимого вопроса Айзатуллов М.М. Непосредственная демократия - как одна из форм осуществления народом своих избирательных прав // Юрист. - 2011. - N 10. - С. 43 - 46..

Выделяют следующие институты непосредственной демократии: референдум (всероссийский, региональный, местный), выборы, общие собрания населения (сходы), митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, народную правотворческую инициативу, обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя, народные петиции, опросы населения Бучакова М.А., Грязнова Т.Е. Институт непосредственной демократии в системе российской государственности // Вестник Омского Университета. - 2013. - № 2. - С. 12.

К непосредственной демократии относятся и вопросы, решаемые на уровне местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. - ст. 3822. расширил и установил большой перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в который включены:

Отзыв населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

Сходы граждан, собрания граждан, конференции граждан;

Обращения граждан, правотворческую инициативу;

Территориальное общественное самоуправление;

Публичные слушания, опросы граждан.

Существуют различные основания классификации институтов непосредственной демократии.

Ю. А. Дмитриев, выделяет три основные группы форм прямого волеизъявления граждан:

1) референдум, выборы, общие собрания населения, характеризующие императивную функцию непосредственной демократии.

2) митинги, шествия, демонстрации, пикетирования как инструмент сопоставления воли народа и формируемого им органа власти, выполняющие регулятивную функцию.

3) народная инициатива, деятельность политических партий, отзыв депутата, сочетающие обе эти функции народного волеизъявления Дмитриев Ю. А. Можно ли повысить демократический потенциал действующей Конституции Российской Федерации? // Государство и право. - 2013. - № 12. - С. 45-53..

По источнику правового регулирования институты непосредственной демократии можно подразделить на: 1) конституционные; 2) неконституционные (иные).

В зависимости от наличия или отсутствия правовой регламентации институты непосредственной демократии делят на: 1) правовые; 2) фактические.

В. Н. Руденко по предмету правового регулирования подразделяет институты прямой демократии на: 1) регулирующие отношения по принятию гражданами управленческих решений и правотворческую деятельность граждан, 2) регулирующие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти Руденко И.П. Прямая демократия: модели правления, конституционно-право-вые институты. - Екатеринбург, 2003. - С. 111 -114..

В зависимости от способа воздействия на общественные отношения институты непосредственной демократии могут быть: 1) правообразующие (референдум); 2) не образующие норм права (митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование).

По отношению к кругу вынесенных на рассмотрение вопросов институты непосредственной демократии подразделяют на: 1) многоаспектные; 2) одноаспектные.

По регулярности проведения институты непосредственной демократии делятся на: 1) определенно-периодического действия; 2) неопределенно-периодического действия.

По роли граждан в процессе принятия публично-властных решений институты прямой демократии можно подразделить на:

1) «чистые» институты прямой демократии. Здесь гражданам принадлежит решающая роль на всех стадиях реализации института прямой демократии. Они в любое время могут выступить с инициативой принятия решения, участвуют в выработке вариантов его проекта, при необходимости выдвигают петицию с соответствующей инициативой, обеспечивают ее поддержку, участвуют в обсуждении проекта будущего решения и в голосовании по существу вопроса (сходы, петиционный референдум, а также некоторые разновидности народной правотворческой инициативы) Руденко И.П. Прямая демократия: модели правления, конституционно-право-вые институты. - Екатеринбург, 2003. - С. 111 -114..

2) смешанные институты прямой и представительной демократии. Здесь участие граждан в процессе принятия решения ограничено.

У них может отсутствовать право инициативы принятия какого-либо решения (выборы, большинство разновидностей референдумов).

Либо, наоборот, они могут быть наделены правом инициативы принятия решения, но право рассмотрения вопроса по существу и право принятия окончательного решения при этом может принадлежать представительному органу власти (некоторые виды народной правотворческой инициативы).

референдум всероссийский депутат народовластие

Роль Президента рф в системе государственного управления

Федеральное Собрание рф

Судебная власть в России

Правительство рф и система федеральных органов исполнительной власти

Тема 4. Государственная политика: содержательный аспект

4.1. Методология государственной политики

4.2. Процесс реализации государственной политики

4.3. Виды и направления государственной политики

4.4. Реализация государственной политики в современной России

Тема 5. Административная реформа в Российской Федерации

5.1. Сущность и основные составляющие административной реформы

Реформа функций и структуры исполнительной власти

Выявление и упразднение избыточных государственных функций

Упразднение избыточных функций

Защита от появления новых избыточных функций

Структура и система органов исполнительной власти

Обеспечение информационной открытости власти

Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг

5.2. Взаимосвязь реформ государственного управления Реформа государственной службы

Административные регламенты и стандарты

Бюджетная реформа

1. Управление по результатам

2. Стандартизация и регламентация

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти

6. Обеспечение административной реформы

Тема 6. Тенденции развития федеративных отношений

6.1. Территориальная организация власти и формы государственного устройства

6.2. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии

6.3. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма

6.4. Особенности политико-территориальной организации Российской Федерации

6.5. Этапы развития федеративных отношений

Тема 7. Организация власти в субъектах рф

7.1. Система региональной государственной власти

7.2 Законодательные органы власти субъектов рф

7.3. Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах рф

7.4. Высшее должностное лицо субъекта рф

7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта рф

Тема 8. Эффективность государственного управления

8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности

8.2. Концептуальные модели эффективности

8.3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

8.4. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти

Тема 9. Отечественный и зарубежный опыт организации власти на местах

9.1. Опыт становления местного самоуправления в России

9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

Тема 10. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

10.1. Конституционные основы местного самоуправления

10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления

10.3. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления

10.4. Муниципальные правовые акты

Тема 11. Муниципальное образование как социально-экономическая система

Тема 12. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне

12.2. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления

Тема 13. Система органов местного самоуправления

13.1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика

13.2. Компетенция органов местного самоуправления

13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования

13.4. Планирование деятельности местной администрации

Тема 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества

Тема 12. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне

Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:

1) формы прямого волеизъявления обязательного характера – это формы, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы);

2) формы прямого волеизъявления рекомендательного характера – это формы, которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. д.

Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум. Местный референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает следующие принципы проведения местного референдума: 1) участие в референдуме является всеобщим и равным; 2) голосование осуществляется непосредственно и добровольно; 3) контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

В соответствии Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Субъектами РФ приняты законы или положения о местном референдуме, в которых закрепляются требования к их проведению. Например, согласно Закону Саратовской области «О референдумах в Саратовской области» на местный референдум в обязательном порядке выносятся определенные вопросы: о создании или разделении органов местного самоуправления на территории муниципальных образований, об изменении границ муниципальных образований и т. п. На местный референдум Саратовской области не могут выноситься вопросы: 1) о принятии и изменении бюджета муниципальных образований; 2) о введении, изменении, отмене налогов и сборов; 3) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жизнедеятельности населения; 4) о продлении полномочий глав муниципальных образований, глав администраций и представительных органов муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие вопросы: порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования под требованием о проведении местного референдума; необходимое количество такого рода подписей; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения; сроки назначения местного референдума и т. д.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному/опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления и выделяются следующие стадии: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей; 3) выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления; 4) проведение предвыборной агитации; 5) голосование; 6) определение результатов выборов.

Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъектов РФ, например, в Законе Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области».

Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц местного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 24), голосование жителей по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления возможно при двух условиях: 1) в судебном порядке должны быть доказаны конкретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений); 2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Сходы граждан – это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т. п. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г., в небольших городских и сельских поселениях – с числом избирателей менее 100 человек – сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется. Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения.

Территориальное общественное самоуправление, согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27), является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление – добровольная форма самоорганизации граждан, т. е. оно может быть и не востребовано жителями.

Народная правотворческая инициатива достаточно актуальная форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет и гарантирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения.

Для осуществления правотворческой инициативы Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан – важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни.

Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Это обязанность органов местного самоуправления рассмотреть обращения граждан в течение месяца и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.

Опросы общественного мнения одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов общественного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные СМИ. Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти, и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также получить и сообщить дополнительную информацию.

Одной из новых форм непосредственной демократии стали публичные слушания, которые проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; 5) вопросы градостроительства.

Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления являются одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан формой прямой демократии. Эти акции в определенной степени выражают настроение жителей, поэтому игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования.

Данные формы также играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующим срочного разрешения. В этой связи Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к проведению массовых выступлений предъявляет ряд требований: они не могут проводиться в запрещенных местах, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и должны проводиться без участия детей.

Наряду с предусмотренными федеральным законодательством формами непосредственной демократии граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству.

"