Контроль и надзор государственного управления. Контроль в государственном управлении
Административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, выявления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.
Контроль и надзор:
· различие между внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании.
Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности.
Административный надзор связан с проверкой только законности действий - конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
· Контроль и админ. надзор различаются по объему полномочий.
Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную деят. объекта.
· Адм. надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверок. Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.
· Адм. надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.
Адм. надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (таможенный комитет), гос. инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств(санитарно-эпидемиологический надзор) и др.
· Адм. надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Админ. надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Контроль представляет процесс последовательных этапов: предварительный, текущий, заключительный.
· Адм. надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. для адм. н. основным методом является наблюдение. Проверка за заявлениями и жалобами. К. проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы.
· Адм. надзор связан с применением адм. принуждения (карантин), меры адм. пресечения(запрещение эксплуатации авт., меры адм.-процессуального обеспечения (изъятия вещей, товаров, документов). Органы контроля объемом адм. принудительных полномочий не обладают.
Практика государственного и муниципального управления показывает, что функция контроля все еще исследована не достаточно, несмотря на то, что руководители разных уровней начинают осуществлять функцию контроля с того самого момента, когда они сформулировали цели и задачи организации.
Эффективный управленческий контроль создается на основе его соединения с процессом стратегического планирования. Он обеспечивает наблюдение за осуществлением стратегических планов таким образом, чтобы менеджеры смогли определить, насколько хорошо эти планы выполняются и где необходимо сделать изменения или применить регулирующие меры. Контроль как функция управления и как специфического рода деятельность имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что обусловливает различные характеристики его понятия. В настоящее время существует большое количество определений понятия «контроль», «функция контроля», «концепция контроля» как у отечественных, так и у зарубежных авторов. К примеру, Русинов Ф.М. дает следующее определение контроля. «Контроль – как основная функция менеджмента – объединяет виды управленческой деятельности, связанные с формированием информации о состоянии и функционировании объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), работой по диагностике и оценке процессов развития и достижения целей, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании средств и методов управления» .
Р.И. Криницкий рассматривает контроль как «процесс наблюдения и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, осуществляемый соответствующими субъектами управления в целях выявления отклонений от установленных параметров этой деятельности, устранения и предупреждения отрицательных явлений и тенденций .
Известный специалист в области контроля Е.А. Кочерин рассматривает контроль как «завершающую стадию процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи» .
Парахина В.Н., Максименко Л.С., Панасенко С.В. считают, что контроль способствует тому, чтобы фактически полученные результаты были как можно ближе к требуемым или желаемым . По мнению Большакова А.С. и Михайлова В.И., «контроль – функция менеджмента, выполняющая стабилизационную роль в петле управления .
Анализируя высказывания лишь приведенных выше отечественных авторов можно сделать вывод о том, что контроль – это важнейшая функция управления, которая обеспечивает возможность управлять деятельностью общества и его организациями, а также складывающимися в нем социально-экономическими отношениями.
Практика показывает, что в системе государственного и муниципального управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Известно, что эффективно управлять на любом уровне – значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению поставленной цели, а поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. В результате четко организованного контроля осуществляется обратная связь между объектом управления в лице предприятий, организаций и фирм и субъектом управления, представляющим государственный и муниципальный аппарат.
Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления.
От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Все это указывает на то, что контролю отводится ключевое место в системе государственного и муниципального управления.
Термин «механизм контроля», «контрольный механизм» сравнительно широко используется в экономической литературе. К примеру, Игнатовский П.А. отмечает, что государство осуществляя экономическую политику и формируя механизм контроля общественного производства все более подчиняя его удовлетворению потребностей человека, совершенствовало хозяйственный механизм.
Рассматривая вопрос об осуществлении принципа первенства политики над экономикой, он отмечает, что этот принцип может проявить себя лишь при условии активного осуществления государственными органами принципа приоритетности общественных интересов в хозяйствовании, обеспечиваемой на основе безотказного механизма контроля, объективные показатели, в максимальной степени учитывающие эти интересы и главное, способствующие удовлетворению общественных потребностей. .
На уровне муниципального самоуправления объектами контроля являются, принимаемые органами местного самоуправления акты, решения, а также решения принятые населением муниципального образования на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.
Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность. В их числе прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы, а также судебные органы.
Практика показывает, что необходимость контроля в муниципальном образовании связана, прежде всего, с неопределенностью, свойственной любому управленческому решению, поскольку между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временный разрыв, способный вызвать отклонения от плана.
Основу контроля составляет необходимость получения обширной и достаточно достоверной информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. Как правило, в практической деятельности органов муниципального образования в результате контроля нередко выявляются не только недостатки в выполнении принятых решений, но и отдельные изъяны в самих решениях.
В таких случаях результаты контроля становятся основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее собственные планы и решения. В литературных источниках приводятся разные классификации видов контроля в муниципальном управлении.
Однако, общим является то, что везде он подразделяется на внешний (государственный) и внутренний осуществляемый органами местного самоуправления.
Выделяется также общественный контроль.
В имеющихся ныне разновидностях классификаций видов контроля в муниципальном управлении не имеется принципиальных различий.
Трактовка контроля мало чем отличается по продолжительности его, по масштабам действия, в то время как по форме контроль в муниципальном образовании имеет свои особенности. Например, по форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними. По предмету выделяют контроль текущих результатов, контроль исполнения распорядительных документов, контроль деятельности структурных подразделений и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль над точным толкованием, соблюдением и исполнением установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления – это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников. К основным составляющим процесса контроля относятся: выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если такие не были установлены ранее), сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов, осуществление корректирующих действий.
Практика показывает, что эффективность органов муниципального контроля в муниципальном образовании во многом зависит от четкой организации внутреннего контроля.
Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется: на представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 г. контрольными органами муниципального образования; административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.
Представительный орган муниципального образования наделен исключительно полномочиями по контролю над исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются контроль соблюдения прав граждан на территории муниципального образования, выполнения местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, наделенные на выполнение контрольных функций.
Важным компонентом представительного контроля является контроль над использованием бюджетных средств и над управлением муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в т.ч. в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 г. предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К полномочиям контрольного органа относится контроль над исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Важная роль в муниципальном управлении отводится административному контролю, который осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль над действиями подчиненных на предмет их законности, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль над исполнением решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата. Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органом местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.
Законом Российской Федерации предусмотрен и общественный контроль в муниципальном образовании, однако, как показывает практика, пока он не выполняет в должной мере свою функцию.
Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться населением. Общественный контроль осуществляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.
В Федеральном законе 2003 г. говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних – обеспечить возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания – важные условия контроля, но еще не сам контроль. В тоже время в Федеральном законе об экологической экспертизе, в градостроительном кодексе РФ и в Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений.
В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов, планов и программ социально–экономического развития территорий, бюджетов; участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют.
Имеет место факт, когда некоторые местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности и не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Отдельные муниципальные чиновники полагают, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое – полную прозрачность и открытость органов местной власти: ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать. В некоторых городах отдельных регионов уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.
Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.
В практической деятельности важная роль отводится государственному контролю и надзору за органами местного самоуправления. Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом (согласно ст.8 Европейской Хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных Конституцией или законом; предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов; осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов. Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий. Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор в праве обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена регистрация устава.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы финансового, санитарно–эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и др. контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе: направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач; при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания; издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие); вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
По нашему мнению наиболее полно наделен полномочиями и отмечается результативностью своей деятельности судебный контроль.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органав местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.
Понятие и основные принципы государственного управления. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Контроль в системе государственного управления. Контроль и надзор, осуществляемый органами представительной власти.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
КАФЕДРА УПРАВЛЕНИЯ
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Основы государственного и муниципального управления»
Тема: «Контроль и надзор в системе государственного (муниципального) управления»
Выполнила:
Студентка группы ГЗ-13
Грень Анфиса Владимировна
Проверил:
К.э.н., старший преподаватель
Абрашкин Михаил Сергеевич
Королёв 2015
Введение
Заключение
Список используемых источников
Введение
Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Социальное, в том числе и государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связи. Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, т.е. обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых. Социальное управление в обществе подразделяется на два вида: государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).
Государственное управление-это деятельность, базирующаяся на принципах государственно - властного воздействия на объект управления, которая находит свое выражение в правовых формах, а также выработке общегосударственных целей для государственных органов власти и управления и направленная на повышение уровня жизни населения страны и регионов и удовлетворение платежеспособного спроса населения за счет создания конкурентной предпринимательской среды и экономической активности всех форм бизнеса. Содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.
Целью данной работы является изучение особенностей таких методов государственного управления как контроль и надзор.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: изучить понятие и сущность государственного управления; рассмотреть основные принципы государственные управления и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; проанализировать особенности контроля и надзора как методов государственного управления.
государственный управление контроль надзор
1. Понятие и принципы государственного управления
Государственное управление - в широком понимании - деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Признаки государственного управления: это вид государственной управленческой деятельности; деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер; деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово; деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность); характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей; осуществляется в различных формах (правовых и неправовых); обеспечивается посредством системы гарантий; нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Цель государственного управления - предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
1) социально-экономические - упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические - участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные - обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые - формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований .
Принципы государственного управления - основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.
Принципы делятся: общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы:
* демократизм - народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль над деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);
* законность - деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;
* объективность - при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;
* научность - применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;
* конкретность - осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;
* разделение властей - подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;
* федерализм - деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;
* эффективность - достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.
Организационные принципы:
* отраслевой - осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);
* территориальный - формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);
* линейный - тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;
* функциональный - органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);
* двойного подчинения - сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;
* сочетание едино наличия и коллегиальности - наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично .
2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
Обеспечивать законность -- это значит пресекать малейшие нарушения закона, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения целей и буквы закона.
Режим законности -- необходимый аспект правового государства. Без этого невозможен элементарный порядок в обществе. Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.
Деятельность по обеспечению законности в государственном управлении осуществляется по двум основным направлениям:
1) обеспечение строгого соблюдения законности каждым звеном аппарата управления и каждым его работником в целях организации четкой его работы, поддержки государственной дисциплины;
2) обеспечение охраны и защиты прав и законных интересов граждан в повседневной деятельности аппарата управления.
В целях обеспечения реального осуществления законности в деятельности всех органов государства, служащих государственных органов и общественных организаций, граждан государство юридически закрепляет ее гарантии и возлагает на определенные государственные органы обязанности дозволенными правами и методами повседневно следить за тем, чтобы никто законность не нарушал.
К гарантиям обеспечения законности относятся: экономические, политические, правовые (юридические), организационно-правовые.
Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности; политические определяются фундаментальными положениями о том, что власть в Российской Федерации принадлежит народу; правовые (юридические) гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.
В то же время наличие этих объективных факторов само по себе полностью не решает задачи обеспечения законности. Необходимы еще и специальные меры, заключающиеся в деятельности определенных органов и должностных лиц, имеющих целью охрану законности. Эти меры относятся к числу гарантий организационно-правовых, поскольку обеспечением законности заняты, как правило, специальные государственные органы, наделенные правовыми средствами воздействия (отмена незаконных актов, опротестование и т.д.).
Иногда деятельность органов управления влечет применение к гражданам некоторых правовых ограничений или мер административного принуждения.
Таким образом, деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются юридически-властными полномочиями.
Подобного рода деятельность и понимается в качестве способа обеспечения законности. Она закрепляется в соответствующих правовых актах и осуществляется специальными методами.
Среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контролю. Высокая требовательность, систематический и действенный контроль и проверка исполнения являются эффективным средством укрепления дисциплины и законности, воспитания у работников органов исполнительной власти чувства ответственности .
3. Контроль в системе государственного управления
Контроль осуществляется всеми государственными органами повседневно в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им объектами (лицами) задач. Он называется государственным, т.к. осуществляется от имени государства с использованием государственно-властных полномочий. Контроль является составной частью государственного управления, одной из функций, методом реализации управленческой компетенции. Органы исполнительной, власти, осуществляя управление сферами и отраслями жизнедеятельности, широко пользуются предоставленными им контрольными полномочиями. Они руководят деятельностью подчиненных им звеньев управления, контролируют выполнение ими поставленных задач, проверяют исполнение решений вышестоящих органов.
Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный.
Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных объектов. Специальный контроль осуществляется по какому-либо конкретному вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта (скажем, проверка исполнения конкретного управленческого решения).
Контроль может быть внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренним, когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведомства, учреждения.
В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов выделяются следующие виды госконтроля, осуществляемые органами: представительной власти; исполнительной власти (общей, межотраслевой и отраслевой (внутриведомственной) компетенции).
Контроль, осуществляемый органами представительной власти. Органы представительной (законодательной) власти (Федеральное Собрание -- Парламент Российской Федерации), законодательные органы субъектов федерации, соответственно, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетные палаты. Государственная Дума рассматривает отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Она же решает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти. Важными контрольными полномочиями обладает Президент Российской Федерации В установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Контроль от имени и по поручению Президента Российской Федерации осуществляют Контрольное управление Президента Российской Федерации и его территориальные подразделения (окружные инспекции). Основной задачей данного Управления является подготовка для Президента информации о деятельности:
Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента России;
Администрации Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по исполнению поручений Президента;
Федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации, а также предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики;
Дипломатических, торговых представительств и других учреждений России за рубежом .
Для выполнения указанных задач Контрольное управление Президента Российской Федерации наделено соответствующими полномочиями, которые указаны в Положении о нем.
Субъектом рассматриваемого контроля является также Правительство Российской Федерации. Оно осуществляет систематический контроль за деятельностью подведомственных ему органов -- министерств, государственных комитетов, ведомств и служб Российской Федерации. Правительство заслушивает на своих заседаниях отчеты, доклады, информацию руководителей министерств, государственных комитетов, и других федеральных ведомств о выполнении экономических реформ, укреплении кредитно-денежной системы, развитии отраслей государственного управления и др. Правительство может привлекать руководителей федеральных органов и служб к дисциплинарной ответственности.
Соответствующими контрольными полномочиями в управлении обладают представительные и исполнительные органы субъектов федерации.
Межотраслевой (надведомственный) контроль осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Межотраслевые государственные комитеты и иные федеральные ведомства России и их региональные органы осуществляют надведомственный контроль, координируют и регулируют по тем или иным сферам управления деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных.
Органы, осуществляющие надведомственный контроль, наделены соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования работы предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к их компетенции. По результатам проверок органы надведомственного контроля могут давать подконтрольным органам, предприятиям, учреждениям и организациям обязательные указания об устранении обнаруженных нарушений. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся: Министерство финансов Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по статистике и др.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется органами отраслевой компетенции за органами одной системы в пределах подведомственности и представляет собой систематическую проверку разными методами -- руководителем лично или с помощью специального аппарата (например, инспекцией, контрольно-ревизионной службой) деятельности подчиненных данному органу государственного управления органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц.
Контроль проводится в процессе повседневного отраслевого руководства работой подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются все основные вопросы деятельности подконтрольного объекта, включая и оценку целесообразности расстановки кадров, методов руководства и др.
Внутриведомственный контроль с точки зрения его содержания подразделяется на контроль общий (проверка всей работы того или иного органа, учреждения, предприятия, организации) и специальный (проверка отдельного направления работы указанных объектов контроля). Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. Внутриведомственный контроль -- неотъемлемая часть руководства. Он связан с государственно-властными полномочиями лиц, организовавших проверку или непосредственно осуществляющих ее, поэтому вопрос об отмене, изменении или приостановлении акта управления проверяемого органа, учреждения и т.п. (или иного действия) решается в ходе проверки .
4. Надзор в системе государственного управления
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается как суженный контроль.
Административный надзор завершается нередко привлечением виновных лиц к административной ответственности, а контроль, чаще всего -- к дисциплинированной ответственности .
Различают два вида надзора: прокурорский и административный.
Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соответствие законам правовых актов, издаваемых указанных органов и должностных лиц.
Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера администрациями мест содержания заключенных под стражу лиц.
В процессе осуществления общего надзора прокурор при предъявлении служебного удостоверения вправе:
Беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;
Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
Требовать от руководителей и других должностных лиц предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.
Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений закона.
К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законности относятся: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления -- на ближайшем заседании.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органов прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует об этом Президента РФ. Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому было объявлено такое предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Предупреждение как правовая форма реагирования прокуратуры на возможные нарушения законодательства установлена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» ст. 6 Генеральный прокурор или его заместитель направляет в письменной форме предупреждение общественному или религиозному объединению в случае выявления фактов, свидетельствующих в их деятельности признаков экстремизма .
Такое же предупреждение может быть направлено учредителю или редакции СМИ в случае распространения через такое средство экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма.
Второй вид надзора -- административный надзор со стороны органов исполнительной власти. Он осуществляется специальными федеральными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения. Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие -- как структурные подразделения государственных органов. К органу, самостоятельно функционирующему, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчинена Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:
1) полномочия по предупреждению правонарушений;
2) полномочия по пресечению правонарушений;
3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;
4) полномочия по нормотворчеству.
Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство отдельных видов работ, а также заключения по проектам строительства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.
Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении начавшегося правонарушения.
В соответствии со своими полномочиями органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, приостанавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.
Большинство органов административного надзора наделены правом привлечения виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (органы внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственного энергетического надзора и др.) .
Те органы административного надзора, которые выявили правонарушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о таких правонарушениях федеральным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.
Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными путями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
а) федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;
б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;
в) порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов и другие нормативные правовые акты.
Некоторые органы административного надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.
Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.
В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляющих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административного контроля (надзора):
1) контроль за поведением граждан в общественных местах -- ст. 11 п. 1 Закона «О милиции»;
2) контроль за соблюдением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность -- ст. 11 п. 25 Закона «О милиции» ;
3) контроль за объектами лицензионно-разрешительной системы -- ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» ;
4) надзор и контроль за безопасностью дорожного движения -- ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;
5) контроль за соблюдением паспортно-регистрационных правил -- ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
6) контроль за соблюдением правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства -- ст. 10 п. 17 Закона «О милиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
7) контроль за частной детективной и охранной деятельностью -- ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;
8) контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осужденными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы -- ст. 10 п. 18 Закона «О милиции»;
Заключение
Государственное управление - юридически властная, организующая деятельность особой группы органов государства, состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства, хозяйственного, социально-культурного, политического строительства. Государственное управление базируется на основных положениях -- принципах. Под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственного управления отражают наиболее существенные стороны организации и управления. В системе принципов государственного управления особое место занимают законность и дисциплина. Соблюдение законности и дисциплины составляет главное условие эффективности управления. Среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контролю и надзору.
Метод контроля и надзора состоит в оценке (с точки зрения законности, целесообразности и т.д.) каких-либо управленческих действий (включая издание правовых актов). Он осуществляется по отношению к подчиненным органам и должностным лицам (это право и обязанность вышестоящих инстанций) либо постоянно, либо эпизодически путем требований о представлении отчетов, сведений, других данных, проверок для инспектирования. При обнаружении упущений чаще всего в этом случае возможна дисциплинарная ответственность по подчиненности (при совершении преступления -- уголовная ответственность, при причинении материального ущерба -- гражданско-правовая). По отношению к неподчиненным объектам контроль чаще всего осуществляется органами межведомственного, функционального контроля (например, противопожарный надзор) эпизодически, путем периодических проверок и при обнаружении недочетов влечет за собой административную ответственность (в зависимости от тяжести и характера правонарушений возможны другие формы ответственности). Контролирующий орган и должностное лицо, как сказано выше, может проверять деятельность подконтрольного объекта не только с точки зрения соблюдения законов и предписаний вышестоящих органов, но и с позиций целесообразности, т.е. хозяйственности, экономической и иной результативности действий объекта, оценивать, насколько удачны они были в сложившейся конкретной обстановке. Высокая требовательность, систематический и действенный контроль и проверка исполнения являются эффективным средством укрепления дисциплины и законности, воспитания у работников органов исполнительной власти чувства ответственности. Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют: Конституционный Суд Российской Федерации; суды общей юрисдикции; арбитражные суды.
Во многих странах происходит выделение особой ветви контрольной власти как специфического способа государственного управления. Косвенно об этом свидетельствуют и высказывания некоторых государственных руководителей России, предлагавших обсудить идею о создании особого государственного контрольного органа.
Надзорная деятельность -- составная часть государственного управления. Административный надзор -- специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы. Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Список используемой литературы
2. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. от 05.06.2007 г.)
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114 - ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (ред. от 23.11.2015)
4. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150 - ФЗ «Об оружии» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015)
6. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: Экономика, 2012.
7. Глазунова Н.И. Государственное управление. М., 2010.
8. Государственное управление. Основы теории и организации: Междисциплинарный учебник для ВУЗов и госслужащих, проходящих подготовку, переподготовку и повышение квалификации / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: Статут, 2014.
9. Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления. М., 2012.
10. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. М.; Ростов-на-Дону: Тесса; Март, 2012.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Понятие законности и дисциплины в государственном управлении. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Главные направления осуществления контроля в сфере государственного управления. Надзор как предупреждение нарушений.
реферат , добавлен 26.02.2012
Понятие государственного управления, соотношение исполнительной власти с государственным управлением. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении. Контрольно-надзорная деятельность. Надзор органов прокуратуры.
дипломная работа , добавлен 16.05.2002
Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Государственный контроль в управлении. Прокурорский надзор и административный надзор в управлении. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц.
курсовая работа , добавлен 03.06.2008
Исследование проблем обеспечения законности и дисциплины в области государственного управления в условиях формирования правового государства и гражданского общества. Функции субъектов, осуществляющих контроль за законностью в государственном управлении.
курсовая работа , добавлен 14.11.2014
Особенности законности в сфере государственного управления, ее суть и содержание. Понятие контрольно-надзорной деятельности государства. Виды контроля в государственном управлении. Судебный и прокурорский контроль, а также способы его осуществления.
курсовая работа , добавлен 09.08.2013
Понятие законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения. Судебный и прокурорский контроль за законностью осуществления исполнительной власти. Законность в деятельности органов внутренних дел и способы ее обеспечения.
реферат , добавлен 12.10.2008
Специфика и основные функции государственного управления и их реализация. Методы и средства государственного управления. Сущность законности и ответственности в государственном управлении. Виды обеспечения законности в государственном управлении.
курсовая работа , добавлен 28.07.2015
Понятие государственного контроля. Соотношение правовых терминов "контроль", "надзор", "анализ", "мониторинг". Нормативная база. Основные стадии, функции, принципы, средства государственного контроля. Субъектная классификация государственного контроля.
курсовая работа , добавлен 17.03.2008
Понятие, сущность законности и основные способы ее обеспечения. Понятие, содержание и основные виды государственного контроля. Виды государственного контроля в системе разделения властей. Контроль органов исполнительной и законодательной власти.
курсовая работа , добавлен 13.07.2013
Контроль и его виды. Прокурорский и административный надзор. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Президентский контроль в государственном управлении. Постановления и распоряжения Правительства России.
Лекция 11. Организация контроля в системе государственного управления
- Важность общественного контроля в политико-административном управлении.
Проблема ответственности и контроля в политико-админи-стративном управлении чрезвычайно важна как в теоретичес-ком, так и в практическом плане, поскольку то или иное ее ре-шение существенным образом определяет эффективность деятельности управленческих структур, а значит, и перспекти-вы развития того или иного общественного организма в целом. Ответственность можно определить как обязанность отдавать кому-либо отчет в своих действиях , а контроль — как проверку или наблюдение с целью проверки . Если вспомнить, что administro (лат.) означает управление, a politike (греч.) — науку и искусство управления обществом, государством., то можно сде-лать вывод, что ответственность в политико-административ-ном управлении есть обязанность администратора отдавать кому-либо отчет о своих действиях , а контроль — это систе-ма мероприятий, направленных на проверку правильности действий того или иного политико-административного органа или должностного лица. Поскольку очевидно, что подлинная ответственность в политико-административном управлении невозможна без правильно налаженного контроля, поскольку, далее, контроль представляет собой важнейшее условие этой ответственности, постольку именно на этом вопросе и следует акцентировать внимание.
Эффективный контроль над должностными лицами государ-ства со стороны граждан предполагает весьма высокий уровень политической и правовой культуры последнего. Здесь необхо-димо сказать как о «рядовых» гражданах, способных отстаивать свои права, особенно в условиях бурно развивающейся в совре-менном обществе административной системы, и для этого фор-мирующих соответствующие организации, так и об обществен-ном мнении, чрезвычайно важным органом которого являются свободные средства массовой информации.
В демократичес-ком обществе граждане имеют возможность свободно соби-раться и обсуждать общественные проблемы, а также право уч-реждать печатные органы и распространять печатную, аудио- и видеопродукцию, освещающую жизнь общества. Особо следует отметить, что в условиях демократии граждане имеют право по-лучать исчерпывающую информацию о деятельности государ-ственных органов и должностных лиц, затрагивающую интере-сы общественной безопасности , так что последние, т. е. органы и должностные лица, обязаны в разумные сроки предоставлять заинтересованным лицам сведения, не относящиеся к катего-рии государственной тайны, к служебным и конфиденциаль-ным сведениям.
В сложившемся демократическом государстве важную поли-тическую роль играет местное самоуправление , поскольку оно решает совокупность вопросов, имеющих принципиальное значение для населения. Оно не зависит напрямую от учрежде-ний власти более высокого уровня, а подчиняется лишь воле граждан, его создавших (а также, разумеется, законам и судеб-ной системе).
Контроль государства и общества над правоохранительными органами. Большое значение для функционирования демократического ре-жима имеет контроль государства и общества над прокуратурой и по-лицией как основными правоохранительными органами. В настоя-щее время, например, в Соединенных Штатах Америки, во Франции прокуратура организационно входит в систему министерства юсти-ции . В других же странах, таких, как Италия, Испания , прокуратура включена в судебную систему .
В настоящее время многие российские правоведы и активисты об-щественных и политических движений говорят о необходимости ре-формы института прокуратуры, и прежде всего о лишении прокурату-ры права ведения следствия, права, которое, по их мнению, фактиче-ски лишает провозглашенного Конституцией РФ (см. часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 123) равенства сторон в судебном процессе. Они предлагают оставить прокуратуре лишь право предъявления и под-держания в суде обвинения, а вместо нынешнего института следст-вия, подчиненного прокуратуре, создать либо единый Следственный комитет (вроде Бюро федеральных расследований в США), либо на-делить следственными функциями суды.
- Политический и судебный контроль над должностными лицами.
В Соединенных Штатах президент (которому, согласно разд. 1 ст. II конституции США «предоставляется исполнительная власть» и который избирается сроком на четыре года и при этом не более двух раз) имеет широкие полномочия. Однако его власть существенным образом ограничена властью конгресса. Во-первых, президент США не имеет права законодательной инициативы. Это право принадлежит исключительно конгрессу.
В России Президент (который также избирается сроком на шесть лет) обладает такой инициативой (ст. 104 Конституции Рос-сийской Федерации). Во-вторых, президент США не имеет пра-ва роспуска какой-либо из палат конгресса. В России Президент, согласно ст. 109, имеет право роспуска Государственной Думы, причем может сделать это без особых затруднений. В-третьих, в Соединенных Штатах назначение президентом должностных лиц происходит «по совету и с согласия сената».
В России (по предложению Президента и с согласия соотве-тствующих палат Федерального Собрания) происходит назна-чение на должность лишь судей Конституционного Суда, Вер-ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, Председателя Правительства Российс-кой Федерации, Председателя Центрального банка, Уполномо-ченного по правам человека (ст. 102, 103). Все остальные служа-щие федерального уровня назначаются и отстраняются от должности Президентом самостоятельно, без согласия парла-мента. Процедура же отставки Правительства Российской Фе-дерации обставлена рядом таких преград, преодолеть которые Государственной Думе почти невозможно (см. ст. 117 Конститу-ции РФ). В-четвертых, президент США может быть отрешен сенатом от должности «в порядке импичмента». Эта процедура достаточно проста и логична: сенаторы принимают присягу или делают заявление, а затем дело передается в Верховный суд, который двумя третями присутствующих его членов может вынести в отношении президента обвинительный приговор. Причем необходимо отметить, что процедура импичмента пре-дусмотрена конституцией США не только в отношении прези-дента, но и в отношении всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов (разд. 4 ст. II). Статья 91 Конституции Российской Федерации заявляет: «Президент Российской Фе-дерации обладает неприкосновенностью». Однако ст. 93 указы-вает на возможность отстранения Президента от должности. Анализ приводит к выводу, что эту возможность трудно назвать вполне логичной и реально осуществимой. В самом деле, Конс-титуция указывает, что обвинение Президента Российской Фе-щерации в преступлении сначала выдвигается Государственной Думой большинством в две трети от общего числа голосов и подтверждается заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также за-ключением Конституционного Суда о соблюдении установлен-ного порядка выдвижения обвинения. Затем она отмечает не-обходимость признания правомерности этого обвинения решением Совета Федерации, принимаемым также большин-ством в две трети всех голосов, причем не позднее чем в трехме-сячный срок. Если иметь в виду, что Верховный Суд может принять дело об обвинении Президента в преступлении к рас-смотрению только в случае проведения, в соответствии с уго-ловно-процессуальным кодексом, необходимых следственных действий Генеральной прокуратурой (т. е. органом, подконт-рольным действующему Президенту), то можно прийти к выво-ду, что Конституция возводит почти непреодолимые препят-ствия для тех, кто хотел бы, даже имея на то весьма веские основания, отрешить Президента Российской Федерации от его должности.
Что же касается вопроса об отрешении от должности осталь-ных государственных чиновников «в порядке импичмента», то в Конституции Российской Федерации о подобной процедуре не говорится ничего.
В США комитеты и комиссии палаты представителей и сена-та постоянно контролируют повседневную деятельность учреж-дений федеральной исполнительной власти. Такая же практика существует и в России. Однако эффективность работы этих ор-ганов недостаточно высока. Во-первых, последние не имеют для своей работы необходимого (как, например, во Франции) следственного аппарата. Во-вторых, российские законодатели в силу как субъективных, так и объективных причин, не стре-мятся использовать все заложенные в Конституции возможнос-ти для действенного контроля над исполнительной властью.
В демократическом государстве все лица, уполномоченные принимать законы и осуществлять административные функ-ции, находятся в пределах досягаемости судебной власти . В та-ком государстве члены парламента обычно имеют определен-ную степень защиты от вмешательства в их деятельность со стороны общества и государственных органов, но эта защита, во избежание негативных последствий, не должна быть чрез-мерной (разд. 6 ст. I конституции США).
В Российской Федерации члены Совета Федерации и депута-ты Государственной Думы могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску только на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру в случае, если это требуется для обеспечения безопасности людей. Во всех иных случаях «воп-рос о неприкосновенности решается по представлению Гене-рального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» (ст. 98 Конституции РФ). Ра-зумеется, это обстоятельство не может не затруднять отправле-ние правосудия в отношении парламентариев.
Не просто российскому правосудию иметь дело и с предста-вителями исполнительной власти, поскольку последние имеют немалый «административный ресурс», иначе говоря, массу воз-можностей влиять на суды через бюджетную политику, прессу, органы милиции, следствие, прокуратуру и т. д.
Кроме того, надо иметь в виду следующее: для того чтобы су-дебная система могла выполнять свои функции, она должна ба-зироваться на прочном организационном фундаменте. Гаран-тией того, что суды будут действовать беспристрастно и объективно в отношении должностных лиц, конституция США признает, например, способ, каким судьи назначаются на должности и которым они контролируются в процессе испол-нения своих служебных обязанностей. Согласно конституции США, судебная власть в стране «предоставляется одному Вер-ховному суду и такому количеству нижестоящих судов, которое конгресс может по необходимости установить и учредить. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно...» (разд. 1 ст. III). Эти должностные лица назначаются президентом «по со-вету и с согласия сената» (разд. 2 ст. II).
Необходимо отметить, что судьи США активно участвуют в процессе управления американским обществом. Как отмечал в свое время А. де Токвиль, все американские граждане облада-ют правом возбуждать дело против того или иного должностно-го лица в обычном суде и все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных слу-жащих. Политическое влияние судов на жизнь американского общества огромно. Токвиль подчеркивал: «Причина этого зак-лючается в единственном факте: американцы признали за своими судьями право обосновывать свои решения, исходя в пер-вую очередь из конституции, а потом уже из законов, — други-ми словами, они дозволили судьям руководствоваться лишь теми законами, которые, на их взгляд, не противоречат консти-туции».
Наряду с системой федеральных судов, в США существует также система судов штатов, рассматривающих дела, подпада-ющие под юрисдикцию штата. Принципы формирования кор-пуса судей в штатах различны. Существует практика избрания судей гражданами и назначения их губернатором штата «по со-вету и с согласия» законодательного органа.
В России, согласно недавно действовавшему Федеральному закону, судьи всех судов назначались на должности Президен-том РФ по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалифи-кационной коллегии этих судов и согласованному с законода-тельными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Квалификационные же коллегии избирались на съездах су-дейского сообщества. Эти коллегии получали право решения вопроса об ответственности судей, связанной с их профессио-нальной деятельностью. Все это объективно превращало су-дейскую корпорацию в закрытую касту со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
Для установления большего порядка в данной сфере следует, как представляется, при каждом административном образова-нии учредить должность, которая существует, например, в США и называется «атторней» — выборное или назначенное лицо, исполняющее обязанности (в зависимости от ситуации) то адвоката, то прокурора и защищающего интересы населе-ния. Это позволило бы отдельным гражданам, организациям и территориям обращаться в суды с исками по поводу противо-правных действий со стороны тех или иных должностных лиц и ведомств, минуя при этом посредников, подчас заинтересован-ных не решать проблемы того или иного субъекта правоотно-шений, а «хорошо выглядеть» в глазах начальства.
- Контроль со стороны специальных органов государственной власти.
Во всяком развитом демократическом государстве существу-ют особые учреждения, контролирующие деятельность лиц, выполняющих те или иные функции государственного управ-ления. Например, в Соединенных Штатах Америки существу-ют так называемые независимые учреждения, деятельность которых заключается в контроле над всеми исполнительными ве-домствами (кроме «закрытых») и главы которых не подчинены президенту . Эти учреждения создаются специальными актами конгресса и работают на постоянной основе. Особое внимание следует обратить на ряд государственных органов, занимаю-щихся вопросами организации государственной службы, преж-де всего, на службу управления персоналом. Это учреждение занято разработкой правил для государственных служащих, ра-ботающих в органах исполнительной, законодательной и су-дебной власти. Для повышения качества публичной службы в 1978 г. был принят закон о реформе гражданской службы . Его главной задачей было предотвратить так называемую запре-щенную кадровую практику, не обеспечивающую гражданам США, обладающим для этого необходимыми данными, равно-го доступа к гражданской службе. С этой целью создавалось особое учреждение — Управление по защите «системы заслуг» (с отделениями во всех штатах), контролирующее деятельность государственных служащих и наделенное в рамках его компе-тенции необходимыми следственно-судебными функциями .
Большую работу по контролю деятельности органов государ-ственной власти в США выполняет также Центральное управ-ление по контролю над расходами во главе с Генеральным конт-ролером. Это учреждение было создано в 1921 г. для ведения законодательного контроля над приходами, расходами и ис-пользованием общественных средств. Управление предписыва-ет федеральным ведомствам порядок расходования выделен-ных им средств и, согласно Закону о процедуре принятия бюджета (1950 г.), осуществляет ежегодную ревизию финансо-вой деятельности государственных учреждений. Контролирую-щая функция Управления распространяется на все штаты (в каждом штате есть отделения данного управления) и практи-чески на все правительственные программы.
Может сложиться впечатление, что подобный институт су-ществует и в России. Речь идет о Счетной палате, создаваемой на паритетной основе Советом Федерации и Государственной Думой. Согласно Федеральному закону, сферой деятельности этого органа является контроль над исполнением федерально-го бюджета. Практика, однако, свидетельствует, что Счетная палата не всегда выполняет те важные функции, которые опре-делены ей законом, и причины этого кроются как в специфике организации данного учреждения, проявляющейся, в частнос-ти, в отсутствии подразделений в субъектах Федерации, так и в тех условиях, которые предлагает ему внешняя среда.
Таким образом, можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие вполне определенной систе-мы институтов, обеспечивающей постоянный надзор за каж-дым субъектом политико-административного управления . От-сутствие хотя бы одного из этих институтов разрушает «тело» государства. Поэтому их создание и совершенствование явля-ется важной и актуальной общественной проблемой.
- Общественно-политический контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Трудно представить современное государство, где бы не осу-ществлялся контроль за деятельностью органов исполнитель-ной власти. Существуют разные виды контроля: государствен-ный (ведомственный), судебный , общественно-политический . Подробнее рассмотрим последний.
Общественно-политический контроль за работой органов исполнительной власти является важным принципом сущест-вования демократических правовых государств. Он означает, что государственная власть в демократическом государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственно-му органу; это чревато установлением тоталитарного режима. Исполнительная власть является частью государственно-власт-ного механизма, построенного на принципе разделения влас-тей. Она всегда существует наряду с законодательной и судеб-ной властями, а значит, контролируется с их стороны и сама осуществляет контроль. Наличие общественно-политического контроля подразумевает существование развитого гражданско-го общества, способного контролировать органы исполнительной власти. Хотя исполнительная власть не может отождес-твляться с административной, нередко в специальной литера-туре встречается употребление этих понятий как синонимов. Это не случайно, потому что административные отношения, как и сама администрация, возникают, развиваются и прекра-щаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с ор-ганизацией и функционированием системы исполнительной власти.
Контроль за исполнительной властью есть система наблюде-ний и проверки соответствия функционирования объекта приня-тым управленческим решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по устранению выявлен-ных недостатков.
Из этого определения становится понятным, как можно классифицировать контроль :
Ø по субъектам его осуществления,
Ø по объектам проверки,
Ø по назначению,
Ø по месту в процессе уп-равления и т. д.
Если субъектами контроля выступают гражда-не, их общественные и политические организации, а объектом контроля становятся властные институты и процессы, то мы имеем дело с общественно-политическим контролем.
По месту в процессе управления контроль бывает предупре-дительным (превентивным), текущим (оперативным), после-дующим (проверка исполнения).
Он также бывает общим и выступает в виде таких процедур контроля за органами госуда-рственной власти, как выборы и референдумы. Специальный контроль предстает в виде процедуры выбора глав исполни-тельной власти и даже простых чиновников (например, казна-чеев в ряде графств США), отзыва выборных лиц, требования отставки или импичмента, получения сведений о состоянии здоровья, о доходах государственных служащих, отчетов о ра-боте в течение определенного срока и т. д.
По сравнению с внутренним контролем , который является внутриведомственным, общественно-политический относится к внешнему контролю . Именно внешний контроль служит безо-пасности субъектов общественных отношений, защите их прав, свобод и законных интересов, а также их организаций и обще-ства в целом. Однако внешний и общественно-политический контроль не совпадают полностью по своему содержанию. Некоторые исследователи представляют внешний контроль так:
Ø контроль с помощью разделения властей;
Ø парламентский конт-роль;
Ø судебный контроль;
Ø контроль со стороны счетных палат;
Ø общественный контроль.
Это означает, что к внешнему контро-лю причисляются не только общественно-политические (него-сударственные) виды контроля, но и государственно-полити-ческие.
Существует несколько видов контроля исполнительной влас-ти, и их разнообразие зависит от степени политического либе-рализма, достигнутого в государстве. Среди государственно-политических видов контроля за исполнительной властью выделяют следующие:
Ø президентский,
Ø парламентский,
Ø депута-тский (право отдельного депутата направлять запросы в соотве-тствующие государственные органы и должностным лицам),
Ø конституционный (контроль Конституционного суда), конт-роль Счетной палаты; со стороны Административного суда (в тех странах, где он имеется) или судов общей юрисдикции и т. д.
- Условия общественно-политического контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
К общественно-политическим видам контроля относят та-кие, как
Ø контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена) 1 ;
Ø контроль «мозговых трестов» (разнооб-разных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества);
Ø медиаконтроль со стороны средств массовой информации;
Ø партийный контроль (конт-роль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.
Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами исполнительной власти:
Ø норма юридической от-ветственности исполнительной власти за принимаемые реше-ния;
Ø обязательное публичное оглашение решений, принятых исполнительной властью;
Ø публичное обоснование принятия тех или иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели основания выносить свое суждение о степени их обоснованности;
Ø возможность доступа граждан к докумен-там исполнительной власти и реальное обеспечение этой нор-мы;
Ø наличие практики прямого обжалования действий органов исполнительной власти;
Ø существование протосудебных (аль-тернативных судебным) процедур примирения сторон, участву-ющих в конфликте граждан и чиновников органов исполни-тельной власти.
Механизм общественно-политического контроля предполага-ет наличие определенных принципов , без которых он не может состояться. К ним относятся: законность, гласность, объектив-ность, своевременность, всесторонность, полнота, действен-ность, систематичность, демократичность, альтернативность . Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.
Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность дея-тельности администрации, без чего контроль может превра-титься в фикцию. Он согласуется с публичностью принимае-мых исполнительной властью решений, т. е. опубликованием соответствующих документов, уведомлением, объявлением че-рез средства массовой информации. Обязательным в демокра-тическом государстве является обоснование органами испол-нительной власти своих решений. Для них эта акция является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий, администрации вынуждены еще раз продумать и уточнить свою позицию. Создание механизма доступа граждан к документам, неотвратимость наказания за безответственные, корыстные решения исполнительной власти также становятся естественными нормами в работе исполнительной власти в ус-ловиях демократии.
В мировой практике есть многочисленные примеры вопло-щения этих условий и принципов в жизнь. Так, в 1966 г. конг-рессом США был принят закон о свободе информации, кото-рый известен как «закон о праве знать». Согласно ему, каждый американский гражданин получил право знакомиться с архива-ми любого государственного учреждения. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в бюллетене «Federal Register», а также предоставлением гражданам права знакомиться с документами и копировать их. С этой целью в большинстве правительственных учреждений созданы читальные комнаты. Известны случаи, когда отсут-ствие опубликованных документов в ряде судебных разбира-тельств привело к признанию решений недействительными. Учреждение обязано не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поис-ка, регулярно издавая указатели. Гражданам не нужно объяс-нять причины своего запроса на получение информации. Уста-новлены жесткие сроки ответов на такие запросы граждан. Отказ учреждения предоставить информацию может быть об-жалован в окружном суде. Закон поставил под контроль судеб-ной власти засекречивание документов правительством.
Однако у закона есть и определенные ограничения. Он рас-пространяется на документы всех уровней власти, кроме доку-ментов президента США и его непосредственных советников, конгресса США и его комитетов, а также находящихся под его непосредственным контролем учреждений (Библиотека конг-ресса и органы федеральной судебной системы). Закон также не распространяет свое действие на органы исполнительной власти штатов, местного самоуправления, открытость которых регулируется законами штатов, хотя местные отделения феде-ральной власти (например, налогового управления) обязаны ему подчиняться.
Подобный американскому закон «О мерах по улучшению от-ношений между администрацией и населением» появился во Франции в 1978 г. Согласно ему доступ граждан к администра-тивным документам является одной их гражданских свобод: он вытекает из права любого лица на информацию. Список доку-ментов, на которые распространяется это положение, весьма обширен. В него входят досье с подборками документов, докла-ды и исследования, отчеты и протоколы, статистические дан-ные, директивы, инструкции, циркуляры, министерские до-кладные записки и ответы на них, а также заключения, прогнозы и решения в письменной или аудиовизуальной форме, в виде компьютерных данных, за исключением «именных» докумен-тов личного характера. В соответствии с законом была учрежде-на «Комиссия до доступу к административным документам», которая следит за соблюдением этого законного права.
Примерно такая же норма действует и в ФРГ . Согласно за-кону об административной процедуре от 1976 г., неоднократно дополнявшемуся, принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учрежде-ния, его издавшего. Предусматривается и «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут ознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликова-ния акта до вступления его в силу. Все акты правительства фе-дерации должны публиковаться в правительственном вестни-ке или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования. Более того, для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима не только их публикация, но и доставка на территорию их действия, чтобы граждане могли ознакомиться с ними и выра-зить свое отношение.
Важным условием для общественно-политического контро-ля за исполнительной властью стало провозглашение нормы административной ответственности. Непросто приживалось это правило в государствах старой демократии. Например, во Франции представление о том, что государство должно отве-чать перед жертвами своих незаконных действий, начало фор-мироваться еще в эпоху Великой французской революции. Тог-да Учредительное собрание, борясь с произволом абсолютной монархии, утвердило общий принцип административной отве-тственности в законе от 13 —19 декабря 1790 г., где указано: «Полагать, что целью любой политической группы является обеспечение прав граждан, и что справедливое вознаграждение положено тому, чей частный интерес был ущемлен ради общего блага».
Однако во время наполеоновской империи ответственность администрации была закреплена лишь в определенных сферах, в частности, речь шла о возмещении ущерба, связанного с об-щественными работами и общественными беспорядками. В дальнейшем законодательство расширило области примене-ния этих положений, и пришлось снова провозгласить прин-цип гражданско-правовой ответственности администрации, который в наши дни регулируется нормами современного французского административного права.
Рассмотрим подробнее некоторые виды общественно-поли-тического контроля.
- Функционирование института омбудсмена.
В 1809 г. в Швеции был создан первый в мире институт омбудсмена . Его появление соответствовало новой стадии государ-ственности, когда должностные лица перестали представлять только интересы государства, а стали еще служить и гражданс-кому обществу. С тех пор омбудсмены получили высокую оценку в мировой практике контроля за исполнительной властью.
Наиболее авторитетное определение института омбудсмена принадлежит Международной ассоциации юристов: это служ-ба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законода-тельной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на го-сударственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследова-ния, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.
В обязанности омбудсмена входят:
Ø формирование толерант-ных отношений граждан и органов исполнительной власти;
Ø снижение конфликтности в сфере управления;
Ø уменьшение не-гативных последствий бюрократизации административного ап-парата;
Ø укрепление гуманных начал в административной систе-ме;
Ø побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики;
Ø воспитание у граждан культуры учас-тия, сознания своего права на надлежащий уровень управле-ния; просвещение в области прав человека.
Омбудсмен необходим, прежде всего, для социально и поли-тически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятель-ных друзей или суда им недоступны.
Омбудсмен организует контроль за деятельностью должно-стных лиц и выступает посредником между государством и гражданским обществом в решении возникших между ними конфликтов методами компромисса и согласия. Омбудсменовское сообщество насчитывает более пятидесяти государств. Этот институт существует в государствах с различным формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США, Франция, Финляндия и др.), парламен-тских республиках (ФРГ, Австрия, Швейцария и др.), консти-туционных монархиях (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания, Новая Зе-ландия) .
Институт омбудсмена стал неотъемлемой частью админист-ративных систем унитарных (Италия, Испания ) и федератив-ных (Германия, Швейцария, Австрия, Канада, США) госу-дарств. В последнее десятилетие он получил развитие в постсоциалистических странах: Польше, Венгрии, Хорватии, Румынии, России, Литве и ряде других государств.
Он имеет различные наименования: во Франции — Медиатор ; в Испа-нии — Народный защитник ; в Великобритании — Парламент-ский уполномоченный по делам администрации ; в Индии — За-щитник народа ; в Австрии — Коллегия народной правозащиты ; в Италии — Гражданский защитник; в Нидерландах — Нацио-нальный омбудсмен; в Канаде — Уполномоченный по публичным расследованиям, в отдельных штатах США — Общественный ад-вокат и Помощник граждан, в России — Уполномоченный по правам человека .
Действуют общие и специализированные службы , например: омбудсмены университетов и школ, больниц, психиатрических лечебниц, омбудсмены по защите личных данных, обеспече-нию равенства полов, делам потребителей, охране окружающей среды, правам несовершеннолетних, для вооруженных сил и др. Успешно работают муниципальные омбудсмены городов Парижа, Иерусалима, Нью-Йорка. Учрежден омбудсмен Евро-пейского сообщества.
Мировой опыт показывает, что омбудсмены не ограничива-ют свои функции разрешением конфликтов между гражданами и различными администрациями. В Испании и Франции они занимаются еще и законотворческой деятельностью , представ-ляют интересы граждан перед Конституционным судом , где ос-паривают конституционность нормативных актов и законов. Провинциальные уполномоченные в Канаде разработали для органов управления специальные кодексы административного поведения, а Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании постоянно вносит свой вклад в со-вершенствование национальной доктрины «хорошего управ-ления»: в ежегодных докладах парламенту он формулирует оп-ределения ненадлежащего выполнения административных функций и приводит примеры «плохого управления».
Исторически так сложилось, что суды Дании, Финляндии и Швеции не контролируют администрацию ; эту функцию вы-полняет исключительно омбудсменская служба . Англичане , восприняв идею омбудсмена, отвергли систему административ-ных судов. В США многие факторы (большая территория, гете-рогенное население, двухпартийная система с соперничающи-ми партиями, президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии сек-ретности исполнительной власти) не способствовали появ-лению омбудсмена в федеральном масштабе. Зато на уровне штатов действует более 20 легислатурных и исполнительных омбудсменов (квазиомбудсменов). Свыше 100 американских университетов и ряд корпораций также имеют соответствую-щие должности. Омбудсмен воспринимается как одно из не-формальных негосударственных образований по типу много-численных ассоциаций, призванных защищать потребителей, пациентов, налогоплательщиков.
- Контроль со стороны «мозговых трестов», СМИ и политической оппозиции.
Еще одним общественно-политическим видом контроля яв-ляется работа «мозговых трестов»: независимых от исполни-тельной власти экспертов, консультантов, советников. Опыт Япония представляется многим специалистам одним из ред-ких успешных примеров эффективного взаимодействия с ис-полнительной властью общественных консультативных сове-тов , называемых «сингикай ». Хотя «сингикай», существующие при министерствах и управлениях, назначаются их руковод-ством, однако чиновники не могут записывать в советы всех, кого они пожелают. Для формирования совета часто требуется согласие обеих палат парламента, кабинета министров или ре-комендации заинтересованных сторон. Дело в том, что созда-ние «сингикай» проходит гласно и привлекает общественное внимание, поэтому министерству приходится учитывать, ка-ким образом назначение им тех или иных членов консульта-тивного совета повлияет на общественную оценку его леги-тимности и компетентности. Если же закон предписывает включение в «сингикай» представителей конкретной сферы интересов, то они обычно приходят из крупнейших полити-ческих организаций независимо от того, разделяют или нет эти люди взгляды соответствующего министерства или правящей коалиции.
Особенно много консультативных советов функционирует при канцелярии премьер-министра Японии в силу разнообра-зия политических вопросов, входящих в его компетенцию. В «сингикай» представлены все социальные группы, а участие в них действующих чиновников не поощряется. С точки зре-ния правительства, «сингикай» помогают контролировать и одновременно защищать лиц, принимающих решение, от раз-рушительного давления лоббистов, выслушивать мнение оппозиционных партий, объединять усилия правящей Либе-рально-демократической партии с ее политическими против-никами для решения общенациональных вопросов. Советы проводят исследования и составляют доклады по проблемам проводимой в стране политики: от регулирования работы мас-сажистов до изменения электоральной системы. Эти советы имеют разнообразные функции и полномочия, вплоть до при-нятия политических решений.
Медиаконтроль посредством института «макрейкеров » («разгребателей грязи») — журналистов, борющихся с корруп-цией и взяточничеством в органах власти, достаточно развит в демократических государствах. Одна из задач прессы, вклю-ченной в систему «социальной ответственности», заключается в полном и подробном освещении деятельности правительства, проведении специальных расследований против произвола ад-министрации. Свобода слова, печати, собраний — вот главные силы, препятствующие злоупотреблению властью со стороны чиновников. Из этого следует, что, к примеру, в США всякая попытка властей пресечь ту или иную публикацию, теле- или радиопередачу подлежит расследованию. Еще в 1931 г. Верхов-ный суд США указал: «То, что на протяжении уже ста пятидеся-ти лет имело место почти полное отсутствие попыток применить былые ограничения к публикациям, имевшим отношение к должностным преступлениям со стороны чиновников, наглядно говорит о том, насколько глубоко укоренилось убеж-дение, что такого рода ограничения нарушают права, гаранти-рованные конституцией» 1 . Эту позицию Верховный суд под-твердил через сорок лет: «Отсутствие гласности о властях предержащих носит по сути дела антидемократический харак-тер и порождает бесконечные чиновничьи злоупотребления. Для здоровья нации открытое обсуждение государственных вопросов имеет существенное значение».
В США на федеральном уровне под наблюдением несколь-ких сотен репортеров находится президентская власть. Много-численный контингент репортеров приписан к конгрессу и правительству.
Контроль за исполнительной властью со стороны политичес-кой оппозиции также является нормой для демократических государств мира. В западноевропейских государствах, в США и Канаде сложились определенные каноны, принципы и культу-ра отношений между правительством и оппозицией, которые носят характер не столько противоборства, сколько конструк-тивного диалога. Представители оппозиции регулярно привле-каются для консультаций по ключевым аспектам чаще всего внешней и военной, реже — внутренней политики кабинета ми-нистров для обсуждения его новых инициатив и важных назна-чений в его состав. Крупные оппозиционные партии на Западе весьма органично вписаны в существующую структуру государ-ственной власти и активно вовлечены в политический процесс. Они постоянно готовы к реальному управлению страной, как правило, располагают неофициальными (или официальными, как в Великобритании ) «теневыми кабинетами », в поле зрения которых находятся соответствующие направления политики правительства. Ведущие партии оппозиции никогда полностью не отстранены от власти. Потерпев поражение на общенацио-нальных выборах, многие из них продолжают контролировать местные исполнительные и законодательные органы, городские мэрии и муниципалитеты, имеют возможность проводить в жизнь мероприятия, отличающиеся от официального курса центральной администрации.
Политическая модель со встроенной в систему оппозицией имеет немало очевидных достоинств . Она объективно заставляет правящую и оппозиционную партии тесно взаимодействовать, создавая необходимые предпосылки для функционирования работоспособного политического консенсуса: согласования мнений и урегулирования разногласий на ранней стадии, за-долго до того момента, как они достигают критической отмет-ки. В ФРГ, например, наиболее ярким проявлением политичес-кого согласия стало существование с 1966 по 1969 гг. «большой» правительственной коалиции ХДС/ХСС и СДПГ.
Общественно-политический контроль за исполнительной властью является необходимым условием существования де-мократического государства и гражданского общества. Он представляет собой систему наблюдений и проверки соответ-ствия функционирования органов исполнительной власти за-кону, кодексу профессиональной чести, общественному благу, а также выявления допущенных отклонений от установленных требований и принятия мер по устранению выявленных недос-татков.
Международный контроль над деятельностью национальных органов государственного управления. Политическая практика XX в. убедительно показала, что даже в самых развитых странах те или иные группы людей стремятся если не уничтожить совсем, то по возможности ограничить власть народа. Все это делает необходимым создание целого ряда наднациональных ор-ганов, надзирающих за соблюдением в данной стране прав человека , например, таких, как Организация Объединенных Наций, Совет Ев-ропы, Европейский суд по правам человека и т.д.. Можно с уве-ренностью сказать, что политический ландшафт планеты был бы со-всем иным, если бы не деятельность зарубежных политических и пра-возащитных органов и организаций.
Итак, в завершение можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие разветвленной, сложной и, самое главное, эффективно действующей системы институтов. Отсутствие или слабая работа хотя бы одного из указанных звеньев этой системы подрывает работоспособность ее в целом.
Практика показывает, что в системе государственного и муниципального управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Известно, что эффективно управлять на любом уровне – значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению поставленной цели, а поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. В результате четко организованного контроля осуществляется обратная связь между объектом управления в лице предприятий, организаций и фирм и субъектом управления, представляющим государственный и муниципальный аппарат.
Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления.
От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Все это указывает на то, что контролю отводится ключевое место в системе государственного и муниципального управления.
На уровне муниципального самоуправления объектами контроля являются, принимаемые органами местного самоуправления акты, решения, а также решения принятые населением муниципального образования на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.
Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность. В их числе прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы, а также судебные органы.
Практика показывает, что необходимость контроля в муниципальном образовании связана, прежде всего, с неопределенностью, свойственной любому управленческому решению, поскольку между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временный разрыв, способный вызвать отклонения от плана.
Основу контроля составляет необходимость получения обширной и достаточно достоверной информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. Как правило, в практической деятельности органов муниципального образования в результате контроля нередко выявляются не только недостатки в выполнении принятых решений, но и отдельные изъяны в самих решениях.
В таких случаях результаты контроля становятся основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее собственные планы и решения. В литературных источниках приводятся разные классификации видов контроля в муниципальном управлении.
Однако, общим является то, что везде он подразделяется на внешний (государственный) и внутренний осуществляемый органами местного самоуправления.
Выделяется также общественный контроль.
В практической деятельности важная роль отводится государственному контролю и надзору за органами местного самоуправления. Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом (согласно ст.8 Европейской Хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных Конституцией или законом; предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов; осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов. Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий. Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор в праве обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена регистрация устава.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы финансового, санитарно–эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и др. контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе: направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач; при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания; издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие); вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
По нашему мнению наиболее полно наделен полномочиями и отмечается результативностью своей деятельности судебный контроль.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органав местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.