Не отрицает, что административным процессом является также административное судопроизводство. Таким образом, концепция многообразия административных процессов включает и понимание административного процесса как административного правосудия , т. е. рассмотрение судьями административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе применение административных наказаний и рассмотрение дел об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

С точки зрения некоторых ученых, вряд ли сегодня, в совершенно новых условиях и при наличии новых и очень сложных условий административно-правовой действительности, следует отождествлять административный процесс с государственным управлением, осуществлением управленческих функций, рассмотрением индивидуальных дел в сфере управления. Все это и есть управленческая деятельность, выполняемая в рамках установленных административным законодательством процедур. Это реализация функций публичного управления, совершение административных действий, принятие управленческих решений (административных актов).

Если учесть колоссально возросший за последние 10 лет административно-правовой массив норм, регламентирующих порядок деятельности органов исполнительной власти, то, как думается, широкое понимание административного процесса в принципе не способствует как формированию новой концепции административного процесса, так и кодификации (или даже систематизации) правовых норм, которые в рамках соответствующей модели понимания относятся к административно- процессуальным. Здесь уместно вспомнить рассуждения В. Д. Сорокина о том, что, если в административном процессе видеть только применение мер принуждения, кодификация соответствующих норм в Административно-процессуальном кодексе будет задачей более простой по сравнению с кодификацией норм административно-процессуального права, регулирующего «все основные стороны советского административного процесса». Таким образом, широкое понимание административного процесса считалось В. Д. Сорокиным основой для формирования образца, идеала кодификации административно-процессуальных норм.

В настоящее время наряду с традиционным (или старым, сложившимся в 1950-е гг.) пониманием административного процесса обнаруживаются новые подходы к выяснению его современного смысла и содержания. Вместе с принятием новых федеральных законов или иных нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок разрешения соответствующих управленческих споров, разногласий, коллизий, урегулирования процедур осуществления конкретных управленческих действий и т. п., в трудах ученых, анализирующих проблемы административно-процессуальной деятельности, почти автоматически рассматриваются и новые виды административного процесса. Закономерно ли такое развитие теории административного процесса? Получается, что теоретический анализ проблем административного процесса становится «заложником» законотворческой деятельности, проводимой для детального, всестороннего, полного правового регулирования административной деятельности в сфере публичного управления. Российский законодатель сформулировал правильные цели при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования: осуществление каждого управленческого действия на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний; обеспечение прозрачности деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-правовых актов, выполнения управленческих действий; внедрение в деятельность публичной администрации демократических и эффективных административных процедур.

Таким образом, представления об административном процессе ограничиваются процессуальными признаками, стадиями и действиями, которые могут быть полезны для решения внутренних задач публичного управления и удовлетворения потребностей существования всей административной системы. Административный процесс в такой системе правоотношений неотделим от его «механических», сугубо «производственных» характеристик. Так как административных дел в публичном администрировании колоссальное количество, то и административный процесс может быть представлен административными производствами , которые вскоре, наверное, можно будет с трудом даже подсчитывать.

Однако вряд ли само по себе какое-либо движение (какую- либо очевидную процедурность) в области административно- правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности. Она сегодня приобрела непонятный по объему, структуре и характеру осуществления смысл. Ведь нельзя все «движущееся», «перемещающееся» в управленческом юридическом пространстве. , системе административно-правовых отношений и при этом имеющее правовую «оболочку» в области публичного администрирования считать административным процессом. Вряд ли нужно «механизировать» административный процесс. Так можно прийти к постановке вопроса о том, являются ли административными процессами публичное администрирование и государственное управление. Как правильно ответить на этот вопрос, если не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности? Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Где он возникает? В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что нужно их задавать и пытаться отыскивать ответы на них.

Новые условия административно-политического строительства, развития правовой системы страны, появление новых сфер правового регулирования и многие другие факторы, способствующие становлению современных представлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования, обязывают ученых по-новому взглянуть и на проблему административного процесса. Нужно попытаться подвергнуть сомнению некоторые устоявшиеся в науке концепции, предложить новые решения, найти достойные и непротиворечивые аргументы, рекомендовать иные подходы к рассматриваемым проблемам.

Сегодня необходимо конкретным образом определять для административного процесса его характерные черты и соответствующую сферу практической государственной деятельности. Административный процесс — это административное правосудие , т. е. судебный порядок, рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений. Д. Н. Бахрах в предисловии к «Избранным трудам» В. Д. Сорокина предполагает, что «развитие административного судопроизводства повлечет появление судебно-административного процесса» 1 . Однако словосочетание «судебно-административный процесс» заставляет задуматься о следующем. Юридический процесс может быть судебным или административным. Судебный процесс означает деятельность суда по разрешению определенных правовых споров либо юридических дел. Судебный процесс, надо полагать, считается судопроизводством. Например, конституционное судопроизводство — процесс судебный. Почему тогда административное судопроизводство можно называть судебно-административным процессом? В этом термине соединяются две разные сферы государственной деятельности: судебная и административная. Они относятся к различным ветвям государственной власти. Поэтому лучше говорить только об административном процессе, который осуществляется специальными административными судами и судьями (несмотря на то, что в некоторых книгах можно обнаружить термин «административно-судебный процесс»).

Чтобы попытаться обосновать практический административный процесс в качестве новой отрасли российского процессуального права , целесообразно не только исследовать проблемы административной юстиции и преграды на пути создания в России административных судов, но и проанализировать юрисдикционные источники и деликтную правовую природу административного процесса с учетом новейших положений соответствующих административно-процессуальных доктрин. Главный смысл заключается в том, что на административный процесс и административно-процессуальное право необходимо, с нашей точки зрения, смотреть не с традиционных правоохранительных и процедурных точек зрения, а с позиций, позволяющих разглядеть судебную правозащитную сущность административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, институт административного процесса нужно рассматривать как административное судопроизводство (административную юстицию).

В правовом государстве административное право устанавливает порядок осуществления управленческих функций и управленческого процесса, предоставляет полномочия многочисленным должностным лицам обеспечивать дисциплину в области управления и применять меры административного принуждения. Следовательно, именно административное право должно включать институт, который бы противостоял произвольному осуществлению публичного управления, исправлял ошибки административного нормотворчества и неправомерного осуществления действий (бездействия) должностных лиц. Именно природа административных правоотношений заставляет задуматься и над особым процессуальным механизмом обеспечения законности в организации и функционировании административной системы страны. Искусственное отторжение идеи формирования административных судов от процессов демократизации административной системы в России обусловлено противоречивым пониманием современного административного процесса.

Отсутствие реальной правовой зашиты и специализированного судебного порядка контроля за административным нормотворчеством не способствует восстановлению не только нарушенных публично-правовых отношений, но и доверия граждан к государственной администрации. Административная юстиция призвана практически изменить взаимоотношения гражданина и государства (его органов, должностных лиц и государственных служащих). Если установленный административным законодательством порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом нарушается, то нарушается режим обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц органов публичной власти, укрепляется феномен бездействия должностных лиц, нарушаются субъективные публичные права граждан, исключаются «какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений)».

Совершенствование российского административно-процессуального законодательства и модернизация административного процесса, уточнение понятий и юридического значения административно-процессуальных норм и деятельности субъектов административного права, реформирование системы публичного управления и пересмотр некоторых устоявшихся в науке догм приводят к необходимости уточнения понятий административно-процессуальной науки и выбору основных направлений совершенствования административно-процессуального законодательства.

К какой системе в большей мере относится административный процесс: судебной или административной? В какой из них он наиболее проявляется и действует?

Что касается судебной системы, то как в нормативно-право- вом, так и в теоретико-прикладном аспекте она весьма точно определена, поэтому возможен ее детальный анализ, позволяющий разрабатывать многочисленные предложения по совершенствованию как правосудия, статуса судей, так и судоустройства. Административная система — явление сложное, во многих чертах непонятное, законодательно не установленное, научно не разработанное.

В определенном смысле соотношение судебной и административной систем обусловлено принципом разделения властей. Каждая ветвь власти (законодательная, исполнительная и судебная) осуществляет специальные функции. Таким образом, функции судебной системы можно рассматривать как функции судебной власти, а функции административной системы — как функции государственного управления или исполнительной власти. Соотношение судебной и исполнительной власти — вопрос более простой по сравнению с взаимодействием судебной и административной систем, поскольку последние представляют собой со структурной точки зрения явления более содержательные и сложные, а с функциональной — более активные, жизнеспособные и потенциально результативные. Ошибки в функционировании обеих систем могут приводить к негативным результатам, показывающим неэффективность государственной власти.

Государственная власть должна осуществляться с помощью соответствующих производств и на основании установленных законом норм. Например, судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, исполнительная власть — посредством государственного управления. Без публичного управления невозможно решение задач, поставленных перед исполнительной властью.

Судебная система устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», в п. 2 ст. 4 которого определено: в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Федерации. Законодатель включил в текст указанного Закона норму о специализированных судах, составляющих систему федеральных судов общей юрисдикции. Такое положение является принципиально верным, так как судебную власть нужно осуществлять посредством различных видов судопроизводства, в том числе административного. Следовательно, должны быть учреждены соответствующие, т. е. предназначенные для рассмотрения конкретных дел, суды.

Статья 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определяет порядок учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. Хотелось бы задать противникам учреждения таких судов вопрос: по какой причине российский законодатель в очень важном Федеральном конституционном законе предусмотрел еще в 1996 г. возможность учреждения специализированных административных судов? Причем эта норма появилась в Законе в его первоначальной редакции, т. е. в момент его принятия и обнародования, тогда как многие другие суды (например, арбитражные кассационные или апелляционные) учреждались путем внесения изменений в Закон, устанавливающий судебную систему страны.

Таким образом, демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля за исполнительной властью могут обеспечиваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля. Но именно в этой области сегодня встречаются основные трудности, связанные с пониманием сущности и юридического значения административного процесса и административного судопроизводства. Административное право должно в наше время рассматриваться сквозь призму судебной власти и судебного нормоконтроля.

Административная система может и должна совершенствоваться не только путем проведения административной реформы, предполагающей внесение изменений в структуру и порядок деятельности исполнительной власти, но и посредством совершенствования судебной системы. Речь идет о целесообразности учреждения в России административных судов , которые смогли бы более эффективно (по сравнению с нынешними судебной защитой, порядком работы государственных органов и должностных лиц) обеспечивать законность деятельности органов исполнительной власти, а также надежно защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволит укрепить административно-право- вую защиту.

В литературе анализируется проект кодекса административного судопроизводства РФ. Его содержание показывает возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мерс конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. В рамках реформирования судебной системы в Российской Федерации могут быть учреждены специальные административные суды. В таком случае появится не только возможность углубленного и более динамичного развития теории административного процесса, но и возможность использования института правовой защиты прав и свобод физическими и юридическими лицами. При этом ученые предлагают учитывать в структуре административного судопроизводства рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях.

Если разделять точку зрения, согласно которой административный процесс - процесс судебный , то, безусловно, изменения внутри судебной системы и судебной деятельности также могут оказывать решающее воздействие на качество обеспечения и защиты прав и свобод физических и юридических лиц, обратившихся в суд за разрешением административно-правового спора.

По мнению отдельных ученых, нецелесообразно развитие отраслевого судебного административного процесса. Например, С. Л. Симонян высказывает ряд замечаний и делает окончательный вывод о недостаточности особенностей административно-процессуальной формы защиты прав , которые позволяли бы создавать качественно новую судебную процедуру. Он отмечает, что проект кодекса административного судопроизводства РФ «по своей системе, структуре и содержанию... воспроизводит текст ГПК РФ, причем не в лучшем его варианте, с искажениями и пробелами... главное состоит в том, что данный проект показал теоретическую нерешенность проблемы правовой природы производства но делам об административных правонарушениях». Думается, что если сравнить ГПК РФ и АПК РФ, то и в них можно увидеть много похожих терминов, категорий, норм и институтов. Западно-европейский опыт также показывает схожесть многих административно-процессуальных и гражданско-процессуальных категорий и терминов. Нужно учитывать также, что многие положения проекта кодекса административного судопроизводства, похожие на некоторые положения в ГПК РФ, не имеют принципиального значения для обоснования необходимости установления административно- процессуальной формы разрешения споров, возникающих из административных правоотношений.

Вопрос нужно ставить иначе: почему совершенно различные по правовой природе правоотношения (гражданско-правовые и частноправовые, административно-правовые и публично-правовые) в их процессуально-правовых реализационных характеристиках находятся сегодня в одном законодательном акте — ГПК РФ? Здесь уместно процитировать Г. Гаджиева, который пишет о необходимости преобразований судебной власти: «Административные суды, хотя они не упомянуты в Конституции

Российской Федерации, необходимы в силу ряда императивных конституционных норм и общих принципов организации судебного нормоконтроля».

Говоря о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах, можно утверждать, что формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России. Появление в структуре судебной власти административного правосудия будет способствовать формальному разделению специализации в зависимости от характера рассматриваемых дел и сторон (участников) в процессе. Именно специализированная судебная юрисдикция, повышая профессионализм судей и качество рассмотрения публично- правовых споров, способна усовершенствовать организацию и функционирование судебной власти и повысить ее эффективность.

Административное судопроизводство как форма осуществления правосудия в Конституции РФ выделено в качестве самостоятельного вида наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством. Вместе с тем содержание категории “административное судопроизводство” законодателем не раскрывается, что в известной мере тормозит развитие законодательства в этой сфере и создание административных судов.

Анализ имеющихся в российской юридической литературе подходов к понятию “административное судопроизводство” свидетельствует о том, что в его толковании сложились две и при этом противоположные тенденции.

Некоторые специалисты относят административное правосудие лишь к “спорному гражданскому производству” либо “правосудию по делам из административных правоотношений в рамках гражданского судопроизводства”. Этот подход обусловлен особенностями советской правовой системы. Как известно, еще в советское время, категорически не приемля возможность разрешения административно-правового спора в судебном порядке, законодатель отнес ряд административных дел к категории гражданских, лишив их при этом искового характера. В связи с этим разбирательство в судебном порядке споров, традиционно относящихся в зарубежных правовых системах к административной юстиции, в России обозначается как “административное правосудие в рамках гражданского судопроизводства”.

Сторонники другого направления считают, что административное судопроизводство – это только производство по делам об административных правонарушениях (за рубежом именуемых исками в связи с применением репрессии либо карательными исками). В основе этой концепции лежит уголовно-деликтная политика российского государства по декриминализации значительного количества преступлений, не представлявших собой большой общественной опасности, и отнесению их в этой связи к административным правонарушениям (административным проступкам). Вследствие декриминализации преступлений рассмотрение такой категории дел по правилам уголовного судопроизводства стало не всегда оправданным как с организационной, экономической точек зрения, так и с точки зрения целей наказания за их совершение. Но оказалось очевидным и то, что разрешение дел об административных проступках не может быть отнесено к гражданскому судопроизводству, ибо применение мер воздействия в этом случае требует адекватных процессуальных форм, обусловленных спецификой охранительных отношений.

Особенностью указанных правоотношений является то, что в большинстве случаев они возникают, изменяются и прекращаются в процессе реализации контрольно-надзорной деятельности государственных органов в отношении организационно не подчиненных им коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и граждан по поводу исполнения последними общеобязательных норм, правил, стандартов, требований. В силу этого и процессуальная процедура, в рамках которой выявляется административное правонарушение и реализуется административное наказание (взыскание), предусматривает специальные процессуальные формы.

Данная концептуальная идея получила определенное официальное признание в КоАП РФ и нашла развитие в ГПК РФ. В нем отсутствуют нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, когда дело рассматривается в судах общей юрисдикции, мировыми судьями и военными судами <1>. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 “О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации” отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г., констатировал Верховный Суд РФ, устанавливает КоАП РФ.

——————————–

<1> Исключение в этом смысле составляет АПК РФ, в котором доктрина рассмотрения дел об административных правонарушениях по единым правилам пока не воспринята. Согласно его положениям дела о привлечении к ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за совершение административных правонарушений (проступков) в сферах предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, установленным гл. 25 АПК РФ и лишь во вторую очередь КоАП РФ. Такой порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах без увязки с общими положениями, задачами, принципами, правилами назначения наказаний породил блокирование процессуальных форм, предусмотренных КоАП РФ. В свете данной проблемы имеют значение и такие аспекты, как роль преюдиции актов гражданского судопроизводства в уголовном судопроизводстве, роль прокурора вне уголовного правосудия, доказывание вины в уголовном и гражданском судопроизводствах, возможности сторон в поиске и представлении доказательственной базы, наконец, коррупционный фактор.

Возникает правомерный вопрос: возможно ли объединение и примирение столь противоположных взглядов на объем и границы административного судопроизводства? Ответ на этот вопрос предложила сама практика осуществления правосудия. Так, Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федерации” впервые официально назвал деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях правосудием. А Конституционный Суд РФ еще в Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П указал, что по делам административно-правового характера судопроизводство должно быть административным независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом, а к процессуальному законодательству по административным делам относятся не только ГПК РФ, АПК РФ, но и КоАП РФ.

Сказанное позволяет сделать вывод о складывающейся устойчивой российской модели административного судопроизводства как судебной деятельности, предмет которой наряду с административными публичными спорами составляют дела об административных правонарушениях (проступках) и проверке судьями законности постановлений по этим делам. И если судебная деятельность по рассмотрению публичных споров осуществляется в процессуальных формах ГПК РФ и АПК РФ <1>, то процессуальная конструкция привлечения к административной ответственности находит свое воплощение в производстве по делам об административных правонарушениях.

——————————–

<1> Подробнее об этом см.: глава 25.

Если использовать общеправовые признаки юридической процедуры для характеристики процессуальной формы привлечения к административной ответственности, то она предстает как сложное процессуальное явление, создающее строго обязательный, стабильный режим рассмотрения дел об административных правонарушениях. В КоАП РФ нормы, регламентирующие процессуальные формы привлечения к административной ответственности, структурированы через категорию “производство”.

§ 2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, его участники

Материальную основу (предмет рассмотрения и разрешения) процессуальной формы по делам об административных правонарушениях, как уже было отмечено, составляют конкретные дела об административных правонарушениях, совершение которых требует немедленного реагирования со стороны государства.

По итогам рассмотрения такой категории дел могут быть применены особые меры государственного принуждения – административные наказания. Таковыми являются предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы. В них находит выражение правовая оценка неправомерного действия или бездействия, имеющего характер административного правонарушения. Несмотря на то что административные наказания содержат неблагоприятные последствия для субъекта, привлекаемого к ответственности, они не имеют ничего общего ни с уголовными наказаниями, ни с санкциями обязательственного характера. Административные наказания различны по характеру, содержанию и правовым последствиям, установлены с учетом происходящих изменений в российской государственности.

Специфика производства по делам об административных правонарушениях характеризуется множественностью субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, чья роль на различных стадиях данного производства неодинакова: одни органы и их должностные лица вправе осуществлять процессуальные действия лишь на стадии возбуждения производства по делу (в частности, составлять протокол об административном правонарушении, проводить административное расследование, направлять материалы дела для рассмотрения, но отнюдь не рассматривать их по существу), другие рассматривают и принимают постановления, третьи выполняют функции по их пересмотру.

В системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, значительное место отводится судьям судов общей юрисдикции, судьям военных и арбитражных судов, мировым судьям. Их назначение преимущественно сводится к пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных органами исполнительной власти (их должностными лицами). Защита прав граждан в этом случае обеспечивается возможностью проверки законности и обоснованности принятого постановления об административном правонарушении судебной инстанцией, управомоченной на исправление ошибки, в том числе и судебной.

Что же касается идеи рассмотрения дел об административных правонарушениях исключительно в судебном порядке, то в последние годы полномочия судов значительно расширились. Как правило, в судебном порядке разрешаются сравнительно сложные дела об административных правонарушениях, требующие необходимого судебного разбирательства при установлении виновности, дополнительных судебных гарантий от возможного проявления ведомственности при назначении мер административной ответственности. Так, в судебном порядке рассматриваются дела, по которым в качестве меры наказания предусмотрены административный арест, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, дисквалификация, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности.

Расширен перечень дел и с альтернативной подведомственностью, рассматриваемых судом по первой инстанции. Такие дела разрешаются при условии, что они были переданы судье на рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, признал необходимым обсудить вопрос о возможности мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Учитывая, что передача дел данной категории на рассмотрение судье относится к компетенции уполномоченного органа (должностного лица), судья обязан принять дело к рассмотрению по существу. Однако в этом случае судья не связан мнением указанного органа (должностного лица) и вправе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств, руководствуясь общими правилами назначения наказания, назначить любую меру наказания, предусмотренную санкцией соответствующей статьи КоАП РФ.

Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, также вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

К компетенции судьи относится пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных коллегиальным органом, должностным лицом, иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ.

Дела об административных правонарушениях, подведомственные суду, по первой инстанции рассматриваются мировыми судьями, судьями районных (межмуниципальных) судов, арбитражных судов, гарнизонных военных судов.

По общему правилу дела об административных правонарушениях, подведомственные судьям судов общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных и арбитражных судов.

При решении вопроса о подсудности и подведомственности дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей районных, военных, арбитражных судов, учитываются такие критерии, как: субъект правонарушения, наличие или отсутствие административного расследования, вид административного наказания.

Закрепленные в законе и предоставленные участникам производства по делам об административных правонарушениях субъективные права и возложенные на них обязанности составляют важнейшие элементы административно-процессуальной формы. К лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении, КоАП РФ относит лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законных представителей физических и юридических лиц, защитника и представителя потерпевшего. Процессуальный статус указанных лиц возникает с момента их вступления в процесс или привлечения к участию в производстве. Им посвящена специальная глава КоАП РФ, гарантирующая общие для всех участников процессуальные права: знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения, представлять свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, возражать против доводов других лиц, участвующих в производстве, обжаловать постановления (определения), а также пользоваться юридической помощью защитника, бесплатной помощью переводчика.

В отношении каждого из участников производства действуют также правила, соблюдение которых служит дополнительной гарантией реализации их (участников) процессуальных прав. В частности, дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и с участием потерпевшего. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных законом, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица ходатайство об отложении рассмотрения дела не поступило, или если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу. При рассмотрении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до 18 лет, судья, рассматривающий это дело, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица. Законными представителями физического лица, в отношении которого ведется производство по делу, или потерпевшего, являющегося несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию не имеющим возможности самостоятельно реализовывать свои права, являются родители, усыновители, опекуны или попечители.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законности представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему – его представитель. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Защитник или представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения производства по делу. В случае административного задержания физического лица в связи с совершением административного правонарушения – с момента административного задержания.

В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению. При опросе несовершеннолетнего свидетеля, не достигшего возраста 14 лет, обязательно присутствие педагога или психолога. В случае необходимости опрос проводится в присутствии законного представителя несовершеннолетнего свидетеля. Свидетель обязан дать правдивые показания, сообщить все известное по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения его показаний. За отказ или уклонение от исполнения обязанностей свидетель несет административную ответственность.

В качестве понятого, специалиста, эксперта, переводчика может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Число понятых должно быть не менее двух. Присутствие понятого обязательно в случаях применения мер обеспечения по делу об административных правонарушениях. При необходимости понятой может быть опрошен как свидетель. В качестве специалиста, эксперта для участия в производстве по делу об административном правонарушении может быть привлечено совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также применении технических средств. Переводчик должен владеть языками или навыками сурдоперевода (понимать знаки немого или глухого) при производстве по делу об административном правонарушении. За отказ или уклонение от исполнения процессуальных обязанностей в производстве по делу об административном правонарушении свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик несут административную ответственность.

КоАП РФ предусматривает условия, при которых в производстве по делу об административном правонарушении исключается возможность участия лиц, привлекаемых в качестве защитника, представителя, специалиста, эксперта и переводчика. В частности, указанные лица не допускаются к участию в производстве по делу, в случае если они состоят в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, их законными представителями, защитником, представителем, прокурором, а также судьей, в производстве которого находится данное дело, или если ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу, а равно если имеются основания считать этих лиц лично, прямо или косвенно заинтересованными в исходе данного дела (ст. 25.12).

К участникам производства по делу об административном правонарушении относится прокурор. В пределах своих полномочий он вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время производства по делу. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

К основным задачам производства по делам об административных правонарушениях относятся: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение его в соответствии с законом; обеспечение исполнения вынесенного постановления. Для того чтобы эти задачи были достигнуты, в производстве по делам об административных правонарушениях сам процесс познания существенных обстоятельств дела приобретает характер деятельности по собиранию, проверке и оценке доказательств. Право доказывания есть возможность представления доказательств, участия в их исследовании как должностных лиц, так и лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Однако обязанность доказывания в отличие от права есть необходимость совершения комплекса процессуальных действий по доказыванию, определяемая не выбором и усмотрением, а основанная на процессуальных нормах КоАП РФ. В частности, бремя доказывания виновности физического или юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях лежит на органе (должностном лице), что прямо вытекает из смысла и содержания презумпции невиновности: лицо, привлекаемое к административной ответственности по общему правилу, сформулированному в КоАП РФ, не обязано доказывать свою невиновность. Необходимость доказывания лежит на том, кто возбуждает производство по делу об административном правонарушении. Процессуальное содержание этой обязанности проявляется в действиях по представлению доказательств. Если бы в производстве по делу об административном правонарушении законом не было предусмотрено обязанности по доказыванию, то лицо, привлекаемое к ответственности, практически оказалось бы лишенным права требовать от органов (должностных лиц) представления доказательств.

Совокупность фактических обстоятельств дела, установление которых необходимо для правильного разрешения дела об административных правонарушениях, составляет предмет доказывания. Сведения об обстоятельствах, входящих в предмет доказывания, образуют содержание доказательств. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Предмет доказывания общий для всех стадий. Поэтому выводы относительно существования (несуществования) определенных обстоятельств, послуживших основанием для постановления на одной стадии, не исключают самостоятельного исследования на последующих стадиях и принятия постановлений, решений, которые по своим выводам об этих обстоятельствах могут отличаться от ранее принятых. Доказательства могут быть получены лишь предусмотренным законом способом, чаще всего в результате контрольно-надзорных мероприятий, например проверок, осмотров помещения, изъятия вещей, досмотра транспортных средств. При этом должны быть соблюдены все процессуальные требования их получения и правильного оформления. Фактические данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности, обладают особенностями, обусловленными его процессуальным положением, обеспечением его права на защиту. Оно более чем кто-либо лично заинтересовано в исходе дела об административном правонарушении. Правдивые показания лица, привлекаемого к административной ответственности, являются одним из средств всестороннего исследования обстоятельств дела. Отрицание своей вины и сопровождающие его показания об обстоятельствах дела требуют тщательной проверки. Общее заявление о своей невиновности само по себе не является оправдательным доказательством. Но в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, сформулирован принцип презумпции невиновности: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, рассмотревшего дело (ст. 1.5).

Показания потерпевшего представляют собой сообщение гражданином, которому административным правонарушением причинен вред, известных сведений об обстоятельствах, подлежащих установлению по делу, по которому он признан потерпевшим, сделанное им в установленном законом порядке. Потерпевший, как и лицо, в отношении которого ведется производство по делу, является заинтересованным лицом, что во многом влияет на его показания. На их объективности могут сказаться обида и другие субъективные факторы. В то же время этот вид доказательств во многих случаях содержит ценную информацию, способствующую установлению фактических обстоятельств дела.

Показания свидетелей являются наиболее распространенным видом доказательств по делам об административных правонарушениях. Круг свидетелей широкий. Однако, как и в уголовном судопроизводстве, в качестве свидетеля не могут допрашиваться: адвокат лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, – об обстоятельствах дела, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника и представителя; священнослужитель – о сведениях, полученных им на исповеди; супруг и близкие родственник лица, привлекаемого к административной ответственности, если они не изъявили желания давать объяснения. Свидетель может давать показания только по тем фактам, о которых он лично осведомлен. Но это не исключает обязанности правдиво изложить сведения, ставшие ему известными от других лиц, которых он может назвать.

Экспертиза, взятие проб и образцов, данные специальных технических средств являются распространенным источником доказательств в производстве по делу об административном правонарушении. Судебная экспертиза в административном судопроизводстве назначается только судьей и проводится в установленном законом порядке. Заключение эксперта представляет собой письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом, в котором указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы.

Взятие проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы, обусловлено нецелесообразностью приобщения к делу всего предмета или орудия совершения административного правонарушения. Во всех случаях взятие проб и образцов проводится тогда, когда необходимо экспертным путем установить свойства предметов, явившихся орудием или предметом совершения административного правонарушения. При этом взятие проб и образцов может производиться с участием специалиста, обладающего знаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении, изъятии доказательств, а также в применении технических средств. Показания специальных приборов имеют юридическую силу тогда, когда они утверждены в установленном порядке в качестве средств измерения.

Вещественными доказательствами по делу об административном правонарушении являются предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы. Процессуальная форма вещественных доказательств по делу об административных правонарушениях включает в себя три момента. Во-первых, должен быть процессуально оформлен факт обнаружения или получения предмета уполномоченным на то лицом. Предметы могут быть представлены лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, свидетелем, другими участниками производства по делу. Во-вторых, вещественное доказательство должно быть осмотрено, подробно описано и, если есть в том необходимость, сфотографировано. Осмотр вещественного доказательства чаще всего производится при осуществлении изъятия орудия и предмета совершения правонарушения. В-третьих, должна быть точная процессуальная фиксация приобщения предмета к делу в качестве вещественного доказательства. Судья, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязан принять необходимые меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств до разрешения дела по существу, а также решение о них по окончании рассмотрения дела. Вещественные доказательства хранятся до вынесения постановления о назначении административного наказания. Вещественные доказательства, подвергающиеся быстрой порче, если они не могут быть возвращены владельцу, сдаются в соответствующие учреждения для использования по назначению.

Содержание документа как разновидности доказательств определяют две группы вещественных доказательств. К первой группе относятся документы, сведения о которых изложены или удостоверены организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами. Сущность излагающих (фиксирующих) документов заключается в том, что в них сообщаются сведения об обстоятельствах, имеющих значение по делу (характеристики, протоколы собраний, письма, заявления, объяснения граждан).

К числу удостоверяющих документов относятся такие, которые официально подтверждают те или иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Это документы, по которым, например, устанавливается личность, подтверждается наличие прав и обязанностей: паспорт, лицензия, свидетельство о праве собственности, договоры. При необходимости по поводу содержания документа могут быть сделаны запросы выдавшим его органам. Официальные документы должны содержать необходимые реквизиты (печать, подписи и т.д.). Если возникают сомнения в подлинности документов, они подлежат тщательной проверке и исследованию. С этой целью может быть проведена экспертиза.

Ко второй группе доказательств по делу об административном правонарушении следует относить протоколы, которыми удостоверяются обстоятельства и факты административного задержания, установленные при осмотре помещений, взятии проб и образцов и т.д., а также протокол об административном правонарушении. Данная группа доказательств характеризуется особым способом их получения – они могут быть получены только путем совершения процессуальных действий. Сведения, содержащиеся в протоколе, должны быть закреплены в порядке, предусмотренном КоАП РФ, должностным лицом, уполномоченным на совершение процессуального действия. Наиболее распространенными являются письменные документы (печатные или рукописные). Однако в связи с научно-техническим прогрессом и созданием новых средств фиксации информации все большее распространение получает неписьменная документация – фото- и киносъемка, звуко- и видеозаписи, информационные базы и банки данных, иные носители информации.

Судья, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязан принять необходимые меры по обеспечению сохранности документов до вынесения постановления по делу об административном правонарушении, а также принять решение об их судьбе по окончании рассмотрения дела.

Собирание доказательств осуществляется путем совершения определенных процессуальных действий. Предусматриваются различные способы собирания доказательств, а именно: направление запросов; поручение совершить отдельные действия; истребование сведений. И поручения, и запросы оформляются в свободной форме. Однако в них должны содержаться основные обстоятельства дела и иные сведения, необходимые для выполнения процессуальных действий, а также должно быть указано, какое именно процессуальное действие следует выполнить (опрос, изъятие, взятие проб и образцов, привод лица, привлекаемого к административной ответственности, для дачи объяснений). Направление запросов и поручений о совершении отдельных действий является правом судьи.

КоАП РФ устанавливает весьма жесткие сроки для исполнения запросов и поручений по делу об административных правонарушениях. Запросы и поручения подлежат исполнению не позднее 5-дневного срока со дня получения указанного поручения либо запроса. Истребование сведений в качестве способа собирания и проверки доказательств как процессуальное действие является также правом судьи. Однако оно осуществляется только на основании определения об истребовании сведений, необходимых для рассмотрения дела об административном правонарушении. Истребуемые сведения направляются судье в трехдневный срок со дня получения определения, а при совершении административного правонарушения, влекущего административный арест или административное выдворение, незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений должностное лицо обязано в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме судью, вынесшего определение. Установленная процессуальная форма является дополнительной гарантией того, чтобы собирание доказательств и их проверка не были разорваны во времени.

Важнейшим элементом процессуальной формы в производстве по делу об административном правонарушении является оценка доказательств. Как и в уголовном, в гражданском судопроизводстве деятельность по оценке доказательств, представленных судье по делу об административном правонарушении, направлена на познание обстоятельств дела, протекает как мыслительная и психологическая. Очевидно, что обоснование, мотивировка сделанных выводов, принятых судебных постановлений в производстве по делу об административном правонарушении, является результатом определенной логической умственной операции, в ходе и в результате которой обосновывается предложенный тезис или принятое постановление путем приведения аргументов, которыми служат имеющиеся в деле доказательства, собранные, проверенные и оцененные по правилам КоАП РФ.

Свобода оценки доказательств – один из значимых принципов производства по делу об административном правонарушении, неразрывно связанный с принципами законности, независимости судьи. Согласно этому принципу судья, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. При этом не только сила доказательств, но и их достоверность и достаточность определяются путем свободной оценки. Никто не может повлиять на оценочную деятельность судьи. Вместе с тем внутреннее убеждение судьи должно быть обоснованным; при оценке доказательств субъект должен руководствоваться законом, а также своим правосознанием. Это означает, что внутреннее убеждение, будучи категорией субъективной, имеет объективный характер. Требование обоснованности обязывает судью, рассматривающего дело об административном правонарушении, в постановлении по делу мотивировать свой вывод ссылками на объективно существующие материалы дела, а не на свое субъективное видение.

Нарушение процессуального порядка получения доказательств вызывает естественное сомнение в их достоверности. Для определения достоверности в качестве объективного основания оценки используются установленные КоАП РФ признаки и свойства доказательств, а также правила их получения. Понятие “достаточность доказательств” КоАП РФ не содержит, поэтому сомнения в этой деятельности не только возможны – они неизбежны и необходимы. Весь путь познания по любому более или менее сложному делу представляет собой выяснение и преодоление сомнений. Деятельное сомнение стимулирует тщательную проверку собранных доказательств. При рассмотрении дела об административном правонарушении, как и при рассмотрении уголовного дела, опасны пренебрежение презумпцией невиновности, предубеждение в виновности лица, когда обстоятельства дела еще не собраны и не проверены объективно и всесторонне.

Производство по делам об административных правонарушениях, как и всякая процессуальная деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Неоправданная задержка в рассмотрении дела об административном правонарушении несовместима с эффективным и доступным судопроизводством. Важным его принципом является своевременность. Оперативность обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения процессуальных действий.

Выделяются сроки применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (сроки доставления, административного задержания, административного запрета деятельности); сроки на стадиях производства по делам об административных правонарушениях (сроки составления протокола и его направления для рассмотрения, административного расследования, рассмотрения дела об административном правонарушении, обжалования постановления, рассмотрения жалобы на постановление); сроки исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (срок обращения к исполнению, сроки отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания, давностные сроки).

§ 3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях характеризуется стадийностью. Оно представляет собой совокупность взаимосвязанных процессуальных форм по возбуждению, рассмотрению дела об административном правонарушении (проступке), пересмотру и обжалованию, а также роли суда в исполнении постановления по делу об административном правонарушении (проступке). Исключительными являются стадии, в которых осуществляется пересмотр постановления по делу об административном правонарушении, вступившего в законную силу.

Стадия возбуждения производства по делу об административном правонарушении включает в себя процессуальные формы по получению информации об административном правонарушении (проступке). Процессуальными основаниями выступают все источники, из которых полномочные органы государства или должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении, обязывающую их принять решение приступить к производству по делу. В системе наиболее характерных источников получения информации об административном правонарушении особое значение отводится информации, полученной при непосредственном обнаружении правонарушения уполномоченными на то должностными лицами. Как правило, ее получение в этом случае связано с осуществлением контрольно-надзорной деятельности, по результатам которой составляется акт, протокол, что позволяет получить объективную и обоснованную информацию, исключающую фактические неточности. Распространенным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются обращения, заявления граждан.

Материальным основанием производства по делу об административном правонарушении является юридический факт, содержащий все признаки административного правонарушения. В момент возбуждения такого дела особое внимание обращается на признаки, позволяющие отграничить административное правонарушение от преступления, гражданско-правового деликта и дисциплинарного проступка. Одним из существенных вопросов при возбуждении производства по делу об административном правонарушении является квалификация правонарушения. Решающее значение имеют такие критерии, как степень общественной опасности, которая выражается в наличии либо отсутствии тяжких последствий, размере реально причиненного ущерба, способе и месте совершения правонарушения.

На этой стадии устанавливаются обстоятельства административного правонарушения. В ряде случаев в целях получения дополнительных сведений о правонарушении может быть назначено административное расследование. Административное расследование осуществляется тогда, когда с достаточной ясностью нельзя сделать вывод о наличии или отсутствии материальных оснований к возбуждению дела об административном правонарушении. По сути оно является дополнительной проверкой выявленного в рамках контрольно-надзорной деятельности противоправного действия. КоАП РФ связывает административное расследование с процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат: проведения экспертизы, истребования необходимых предметов и документов, производства ревизий, документальных проверок, инвентаризаций, контрольных закупок и др. К примеру, это нарушения антимонопольного, патентного, валютного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе, об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, о пожарной безопасности, о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. По общему правилу срок административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил, правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, – до шести месяцев. Такое решение принимается в виде определения.

Процессуальная форма по делам об административных правонарушениях предусматривает одно из существенных правил: производство по делу не может быть начато, а начатое дело подлежит прекращению при наличии определенных обстоятельств. В числе таковых законодателем указываются: отсутствие события и состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) определенного возраста, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действие лица в крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Поэтому на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении возможно прекращение производства, если будет установлено одно из указанных оснований.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (административного задержания, административного приостановления деятельности); составления протокола об административном правонарушении; вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования; оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения. На стадии возбуждения производства по делу возможно составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения.

Составление протокола по делу об административном правонарушении имеет особую значимость: в нем фиксируется возбуждение производства по делу, а также отражаются сведения, связанные с фактом противоправного действия (бездействия) и характеризующие личность человека, в отношении которого составлен этот протокол. В нем излагается сущность дела, систематизируются доказательства, собранные по делу, формулируются выводы, результаты процессуальных действий на стадии возбуждения производства по делу.

Протокол о совершении административного правонарушения составляется во всех случаях. Исключение составляет случай, когда дело об административном правонарушении возбуждается прокурором; постановление прокурора имеет юридическую силу протокола. Протокол не составляется при выявлении правонарушения в области дорожного движения с помощью работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих фото- и киносъемку, видеозапись, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.

Сроки составления протокола по делу об административном правонарушении – обязательное условие процессуальной формы привлечения к административной ответственности. КоАП РФ установлено несколько вариантов сроков составления протокола об административном правонарушении:

1) немедленно после выявления совершения административного правонарушения;

2) в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице, или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении;

3) в случае проведения административного расследования по окончании расследования: а) в течение месяца; б) в течение двух месяцев; в) в течение шести месяцев.

На стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении имеет значение соблюдение сроков направления протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении судье. По общему правилу такой протокол (постановление) направляется в течение трех суток с момента его составления. Вместе с тем в случаях составления протокола об административном правонарушении, совершение которого влечет административную ответственность в виде административного ареста, административного выдворения, административного приостановления деятельности юридического лица, он передается судье немедленно.

Рассмотрение дела об административном правонарушении направлено на проверку и юридическую оценку фактических обстоятельств дела и принятие решения по делу.

Непременным условием обоснованного рассмотрения дел об административных правонарушениях является предварительная подготовка к их разбирательству. На этом этапе судья должен решить вопрос о том, находится ли в компетенции судьи рассмотрение данного дела. Необходимость разрешения данного вопроса обусловлена тем, что одни судьи рассматривают дело и выносят по нему постановление, другие осуществляют функции апелляционной и кассационной инстанций. Если судья установит, что поступившее к нему дело об административном правонарушении к его компетенции не относится, то материалы направляются по подведомственности или подсудности. При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении решается вопрос о том, насколько правильно составлен протокол и оформлены другие материалы дела; рассматривается вопрос об обстоятельствах, исключающих производство по делу; выясняется, имеются ли ходатайства и отводы.

Поводом для возвращения судьей протокола и других материалов об административном правонарушении в целях устранения недостатков являются: составление протокола об административном правонарушении неправомочным лицом; неправильные составление протокола и оформление других материалов дела об административном правонарушении; неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении. Недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются должностным лицом, его составившим, и в срок не более трех суток со дня их получения от судьи. Протокол с внесенными в него изменениями и дополнениями возвращается судье в течение одних суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Основанием для отвода судьи, на рассмотрение которого передано дело об административном правонарушении, является наличие родственных связей с лицом, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, потерпевшим, их законными представителями, защитниками или представителями.

Время для разбирательства дела определяется судьей таким образом, чтобы обеспечить явку всех вызываемых лиц. Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Вместе с тем по ходатайству лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено и по месту жительства данного лица.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешается вопрос о вызове лица в качестве представителя, потерпевшего, свидетеля, эксперта, специалиста, защитника. При опросе несовершеннолетнего свидетеля, не достигшего возраста 14 лет, обязательно присутствие педагога или психолога. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, и потерпевший во всех случаях подлежат вызову. Обязательному вызову подлежит и законный представитель несовершеннолетнего (ст. 25.6 КоАП РФ). Эксперт вызывается в случаях, когда по обстоятельствам дела назначена экспертиза, а в тех случаях, когда необходимы специальные знания по вопросам, не требующим проведения экспертизы, – специалист.

На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешается вопрос об отложении его рассмотрения. Отложение рассмотрения дела возможно в случаях: 1) поступления заявления о самоотводе и (или) об отводе судьи, если его отвод препятствует рассмотрению дела; 2) отвода специалиста, эксперта или переводчика, если указанный отвод препятствует рассмотрению дела; 3) необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребования дополнительных материалов по делу или назначения экспертизы.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении может быть разрешен вопрос о приводе. Поводом к тому является неявка без уважительной причины физического лица либо законного представителя юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля.

Процессуальные формы привлечения к административной ответственности обязывают судью на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении изучить круг вопросов, с которыми связывается прекращение производства по делу. Если на этом этапе будет установлено хотя бы одно из таких обстоятельств, то отпадает необходимость разрешать вопросы, связанные с назначением рассмотрения дела об административном правонарушении.

К числу значимых юридических условий при рассмотрении дела об административных правонарушениях относится срок рассмотрения такого дела. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1.1 ст. 29.6 КоАП РФ). В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, рассматривающим дело, но не более чем на один месяц (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ).

Отдельные категории дел об административных правонарушениях (нарушение избирательного законодательства) рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление срока по этой категории дел не допускается (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее пяти суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ).

Непосредственное рассмотрение дела об административном правонарушении по существу означает выяснение обстоятельств, с которыми связываются такие правовые последствия, как привлечение лица к административной ответственности и назначение административного наказания. Выяснение обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, является обязанностью судьи. Подлежит выяснению: было ли совершено административное правонарушение; виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности; имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; причинен ли ущерб; другие обстоятельства.

Порядок рассмотрения дела предусматривает совершение ряда процессуальных действий в определенной последовательности. Во-первых, объявляется, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности; устанавливается факт явки физического лица либо законного представителя физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении; проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя; выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения. Во-вторых, лицам, участвующим в рассмотрении дела, разъясняются их права и обязанности. В-третьих, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства.

При продолжении рассмотрения дела об административном правонарушении оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы. Заслушиваются объяснения лиц, участвующих в деле, исследуются иные доказательства, а в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. Рассмотрение дела фиксируется в протоколе о рассмотрении дела об административном правонарушении.

Результатом рассмотрения по делу об административном правонарушении является принятие правового акта, имеющего государственно-властный характер и облекаемого в форму постановления.

Стадия пересмотра постановления по делу об административном правонарушении представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на восстановление нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Использование права на обжалование зависит от самих лиц, которым такое право предоставлено: они могут им воспользоваться либо отказаться от него. В зависимости от этого пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях имеет факультативный характер. Право обжалования распространяется как на физических, так и юридических лиц: постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшим, законным представителем физического лица, законным представителем юридического лица, его защитником и представителем, т.е. заинтересованными лицами.

Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, а также должностным лицом, вынесшим постановление по делу об административном правонарушении. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении содержит аргументацию приводимых в ней доводов со ссылками на законы и иные нормативные правовые акты, которые, по мнению лица, подающего жалобу, судья должен был при рассмотрении дела об административном правонарушении применить, но не сделал этого либо применил неправильно, подтверждая имеющимися материалами дела.

Объектом обжалования являются два вида постановлений (решений): не вступившие в законную силу постановления (решения) по делу об административном правонарушении; вступившие в законную силу постановления (решения).

Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях производится судьей с учетом принципов подсудности и инстанционности. Постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в районный (городской) суд общей юрисдикции по месту функционирования мирового судьи. В свою очередь, постановление судьи районного (городского) суда может быть пересмотрено судьей соответствующего суда субъекта РФ.

Жалоба (заявление) на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенная(-ое) органом исполнительной власти, уполномоченным должностным лицом, административной комиссией, комиссией, пересматривается с учетом правил подведомственности и подсудности.

Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях государственной пошлиной не облагаются (ч. 5 ст. 30.2 КоАП РФ). Жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ). В случае пропуска срока на подачу жалобы указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ). Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях в области избирательного законодательства могут быть поданы в пятидневный срок. Если срок пропущен, он может быть восстановлен.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, которым вынесено постановление и который обязан в течение трех суток со дня ее поступления направить жалобу со всеми материалами дела в соответствующий суд. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста либо административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения. Жалоба может быть подана и непосредственно в вышестоящий суд, уполномоченный ее рассматривать.

Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении осуществляется с соблюдением всего комплекса задач по всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению всех обстоятельств дела. Выполнению этих задач способствует правило о том, что суд не связан с доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме. Этому правилу подчиняются действия судьи с момента получения жалобы на всех этапах ее подготовки и рассмотрения. При подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данным судьей, а также обстоятельства, исключающие производство по делу; разрешает ходатайства; при необходимости назначает экспертизу; истребует дополнительные материалы; вызывает лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы.

При рассмотрении жалобы объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит рассмотрению, кем она подана; устанавливается явка лиц, вызванных для участия в рассмотрении жалобы; проверяются полномочия законных представителей физического и юридического лица, защитника и представителя; выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении ее рассмотрения; разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы; разрешаются заявленные отводы и ходатайства; оглашается жалоба на постановление по делу об административном правонарушении; проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности, заслушиваются объяснения физического лица или его законного представителя либо законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с КоАП РФ; в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный ее рассматривать (ч. 2 ст. 30.5 КоАП РФ). Жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению (ч. 3 ст. 30.5 КоАП РФ). Жалоба на постановление по делу о привлечении к административной ответственности за нарушение избирательного законодательства подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в суд, полномочный рассматривать жалобы (ч. 2 ст. 30.5 КоАП РФ).

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения, его копия вручается или высылается в срок до трех суток физическому лицу или законному представителю юридического лица, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы, либо прокурору по его просьбе (ч. ч. 1, 2 ст. 30.8 КоАП РФ).

Решение по жалобе на постановление об административном аресте либо административном выдворении доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и потерпевшего в день вынесения решения (ч. 3 ст. 30.8 КоАП РФ).

Законодатель предусматривает возможность пересмотра решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, в порядке и в сроки, установленные для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Не вступившее в силу решение суда по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении, последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором по правилам, предусмотренным для обжалования (ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ).

КоАП РФ закрепил возможность обжалования (опротестования) вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов в порядке надзора. Такие постановления (решения) правомочны пересматривать председатели судов субъектов РФ или их заместители, Председатель Верховного Суда РФ, его заместители или по поручению Председателя Верховного Суда РФ или его заместителей судья Верховного Суда РФ.

Верховный Суд РФ рассматривает в порядке надзора жалобы, протесты на вступившие в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов на указанное постановление. Эти постановление и решения рассматриваются Верховным Судом РФ в случае, если они были рассмотрены в порядке надзора председателями верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместителями.

Вступившие в законную силу постановления судьи гарнизонного военного суда по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов пересматриваются в порядке надзора окружными (флотскими) военными судами и Военной коллегией Верховного Суда РФ в соответствии с законодательством о военных судах.

Вступившие в законную силу постановления, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) по делам об административных правонарушениях, подведомственным арбитражным судам, пересматриваются в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ст. 30.13 КоАП РФ).

В порядке надзора жалоба подается, протест приносится непосредственно в суд надзорной инстанции (ст. 30.14 КоАП РФ). О принятии к рассмотрению в порядке надзора жалобы, протеста судья выносит определение, извещает лицо, в отношение которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего о подаче жалобы, принесении протеста и предоставляет указанным лицам возможность ознакомиться с жалобой, протестом и подать возражения на них. Невыполнение требований к жалобе, протесту является основанием для возврата этой жалобы лицу, подавшему жалобу, прокурору, принесшему протест.

По жалобе, протесту, принятым к рассмотрению в порядке надзора, постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов проверяются исходя из доводов, изложенных в жалобе, протесте, и возражений, содержащихся в отзыве на жалобу, протест. Судья, принявший к рассмотрению в порядке надзора жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме. Решение по жалобе, протесту выносится не позднее двух месяцев со дня поступления жалобы, протеста в суд, а в случае истребования дела об административном правонарушении – не позднее одного месяца со дня поступления дела в суд. Повторные подача жалоб, принесение протестов в порядке надзора по тем же основаниям в суд, ранее рассмотревший в порядке надзора постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов, не допускаются (ст. 30.16 КоАП РФ). Постановление, принятое по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста, вступает в законную силу со дня его принятия.

Результатом по делу об административном правонарушении является принятие решения, имеющего государственно-властный характер. Роль судебных постановлений в производстве по делам об административных правонарушениях определяется задачами данного производства. Форма решения – одна из особенностей, присущих процессуальной форме судопроизводства в целом. КоАП РФ в этом смысле не исключение. Форму документа, в которой выражается принятое судьей решение, законодатель относит к существенной части процессуальной формы по делу об административном правонарушении. По смыслу закона структура судебного постановления, определения, решения по делу об административном правонарушении подчиняются общему правилу. Такой судебный акт состоит из вводной, описательной и резолютивной частей. Отмечая различия вопросов, на которые даются ответы в данных судебных актах, одни из них открывают начало отдельной стадии, другие направляют производство в пределах стадии, третьи определяют процессуальный статус участников производства. Каждый из указанных процессуальных актов должен соответствовать требованиям законности, обоснованности и мотивированности.

Судебный правовой акт в производстве по делам об административных правонарушениях признается законным в том случае, если он вынесен при точном соблюдении норм материального и процессуального права. Судья при вынесении судебного постановления должен строго руководствоваться указаниями закона, в том числе КоАП РФ, основанного на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, применяются правила международного договора.

Вопрос о целесообразном применении закона приобретает самостоятельное значение лишь в тех случаях, когда закон предоставляет усмотрению судьи выбор решения, которое при установленных обстоятельствах будет целесообразным с точки зрения поставленных задач. Вместе с тем при разрешении вопроса о соотношении законности и целесообразности постановления, определения, решения, вынесенных в производстве по делу об административном правонарушении, судебная практика исходит из того, что целесообразность заложена в самом законе.

Возможность проявления усмотрения правоприменителем предопределяется путем указания в правовых нормах “в случае необходимости”. Очевидно, что целесообразность постановления, определения, решения судьи по делу об административном правонарушении находится в прямой зависимости от объективного установления обстоятельств дела и соответствия решения целям правового регулирования. Умение выбирать правильное решение в таких случаях в значительной мере зависит от того, насколько полно на стадии возбуждения производства по делу были установлены его конкретные обстоятельства, дающие основания оценить их в указанных в законе понятиях.

Определенное значение для вынесения решения имеют опыт судьи, нравственные принципы. В ряде случаев они помогают ответить и на вопросы правового значения. Воздействие морали на принятие процессуального акта может быть непосредственным, опосредованным и вспомогательным. Непосредственное действие морали выражается в строгом выполнении судьей требований процессуальной формы при вынесении судебного решения. Например, самоконтроль судьи за своим процессуальным поведением, судейская совесть, честность, которые усиливают профессиональную деятельность нравственными мотивами выполнения судьей своего долга в духе строгого соблюдения предписаний закона. Моральный аспект при вынесении судебного постановления по делу об административном правонарушении, его соответствие целям и задачам правосудия стимулируются таким этическим мотивом, как потребность судьи полно, объективно, всесторонне исследовать обстоятельства совершенного правонарушения в строгом соответствии с требованиями процессуальной формы.

Постановление, определение, решение судьи по делу об административном правонарушении как результат мыслительно-волевой деятельности должны быть выражены в такой форме, которая делает их понятными и убедительными для участников процесса и всех лиц, интересующихся вынесением указанных судебных актов. На это направлено требование обоснованности и мотивированности решения. Судебное постановление по делу об административном правонарушении обосновано, если в нем все имеющие значение для дела обстоятельства всесторонне выяснены в судебном заседании и приведены доказательства в подтверждение выводов об установленных обстоятельствах дела, процессуальных правах и обязанностях участников производства.

Справедливость судебного постановления по делу об административном правонарушении как нравственная оценка его обоснованности и в этих случаях будет определяться в первую очередь его законностью, потому что справедливость, как и целесообразность, постановления не может быть противопоставлена его законности. Справедливость в производстве по делам об административном правонарушении реализуется через точное и неукоснительное следование принципам административного судопроизводства и конкретным нормам КоАП РФ, направленным на реализацию этих принципов и достижение в результате судебного рассмотрения дела об административном правонарушении справедливого решения, отвечающего этому виду судопроизводства.

Целесообразность и справедливость решения могут быть достигнуты только при условии правильного применения закона, в котором заложены те возможности, которые позволяют правоприменителю выбрать именно то постановление, которое признается целесообразным и справедливым применительно к конкретному случаю.

На уяснение понятия, содержания и значения категории “справедливость” при вынесении решения по делу об административном правонарушении направлены правовые позиции ЕСПЧ. Это позволяет обоснованно судить о тех требованиях, которые международное право предъявляет к правосудию, суть которых можно выразить в качестве правовой установки на то, что судебное решение, в том числе и постановление судьи по делу об административном правонарушении, не соответствующее не только закону, но и этическим нормам, категории “справедливость”, не может считаться правосудным и подлежит отмене.

Мотивировка в постановлении, определении, решении по делу об административном правонарушении – это по существу мотив поведения правоприменителя, в сфере правоприменения она не может рассматриваться как сугубо личностная, определяясь во многом ее соответствием требованиям закона. Вместе с тем существует мотивировка оценки доказательств по внутреннему убеждению. Такое отличие обусловлено необходимостью обоснования не поддающегося формализации вывода о том, почему одни доказательства признаны достоверными, а другие отвергнуты, почему совокупность доказательств привела к определенному убеждению. В мотивировке решения по делу об административном правонарушении в полной мере проявляется творческий характер его принятия, раскрывается ход суждений. Так, требование обоснованности процессуального документа, вынесенного судьей в порядке надзора, будет соблюдено, если в нем исчерпывающим образом мотивирована реализация предусмотренных законом полномочий и дан ответ на вопрос заявителя о законности судебного постановления, а также его соответствии единству судебной практики.

Одна из важных функций, которую выполняет мотивировка, – убедить участников производства по делу об административном правонарушении, что принятое решение юридически правильно. В связи с этим имеют особую значимость максимальная доступность для всеобщего восприятия и простота постановления, определения, решения судьи по делу об административном правонарушении. Требование простоты, ясности, логической последовательности, однозначного восприятия, предъявляемые законом к форме постановления, определения, решения по делу об административном правонарушении, не только имеет значение для оценки вынесенного решения по конкретному делу, но и в условиях публичности, открытости, транспарентности правосудия играет роль в формировании уважения к правосудию, повышении квалификации судей.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 мая 2007 г. N 27 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности” указано, что внимательность и аккуратность при изготовлении актов правосудия свидетельствуют об ответственном отношении судьи к работе, стремлении к надлежащему осуществлению своих должностных обязанностей; судебные акты должны быть точными, понятными, убедительными и объективными по содержанию, не допускающими неясностей при исполнении.

Вопрос о расширении судебного контроля, права граждан на судебную защиту сейчас не стоит. Для совершенствования системы правосудия, судебной защиты прав граждан необходимо совершенствование процессуального права и системы судоустройства. Представляется, что именно с этих позиций следует решать вопросы административного судопроизводства.

Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения статьи 10, 35, 118 и 126 Конституции РФ.

Положения статьи 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве до сего времени можно считать программным. Лишь в 2002 году оно было частично реализовано, когда начали действовать нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми судам были переданы на рассмотрение более 160 составов административных правонарушений (так, в 2001 году суды общей юрисдикции рассмотрели первично 1,8 млн дел об административных правонарушениях, а в 2004 году- уже 3,8 млн). Одновременно было закреплено, что суды рассматривают эти дела в порядке, установленном названным Кодексом, а значит, на основе административно-процессуальных норм.

Исходя из общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства: административные дела рассматриваются судами в соответствии с административно-процессуальными нормами.

Прежде чем переходить к анализу особенностей административного судопроизводства, следует подчеркнуть, что действующее законодательство и практика знает две разновидности административных дел:

Административные дела, решаемые публичной администрацией, а значит в административном порядке (о призыве, лицензировании, назначении и др.);

Административные дела, решаемые в судебном порядке. Речь пойдёт об административных делах в системе правосудия.

Первый признак административного судопроизводства состоит в решении административных дел (административно-деликтных и административно-тяжебных). Наибольшее число административно-деликтных дел - дела об административных правонарушениях. К этой группе относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. В общем, это дела, которые возбуждает, а затем передаёт в суды публичная администрация с целью применения мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершающим, по её мнению, неправомерные действия.

Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти. В большинстве случаев они инициируются в судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями) и намного реже субъектами публичной власти.

Полезно было бы отнести к административным дела, связанные с восстановлением на должностях государственных служащих, особенно военнослужащих, дела о возмещении ущерба, причинённого гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов публичной власти (ст.1069, 1070 ГК РФ).

Второй важнейший признак административного судопроизводства в том, что это особый вид правосудия. Сейчас в России административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции (в том числе военными, мировыми) и арбитражными.

Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существует в основном два мнения по этому вопросу.

Первое - создать систему административных судов и поручить им рассмотрение административных дел.

Второе мнение (и оно представляется предпочтительным) - оставить за судами общей юрисдикции и арбитражными судами те административные дела, которые они сейчас рассматривают (конечно, подведомственность ряда категорий дел можно изменить). Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам, а в областных, краевых, республиканских судах и Верховном Суде РФ создать коллегии по административным делам.

Третий важнейший признак административного судопроизводства -особые правила производства, его процессуальная форма. В названии каждого из четырёх закреплённых Конституцией РФ судопроизводства отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно - процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско-процессуальных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное, которое должно осуществлять на основе административно-процессуальных норм (судопроизводство в арбитражных судах состоит из рассмотрения гражданских и административных дел на основе АПК РФ).

Мировой опыт показал, что административно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского, так и в рамках административного судопроизводства. «Разрешение административных споров может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальном и б) в форме административного процесса.. Гражданско-процессуальная форма используется например, в Китае, Малайзии. В Германии например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г.».

Очевидно, что если административные дела решаются по нормам Гражданско-процессуального или Арбитражного процессуального кодексов, то это- гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административно-процессуального права, то это- административное судопроизводство.

В соответствии со статьёй 23.1 КоАП РФ суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции большое количество дел об административных правонарушениях. Порядок назначения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами Кодекса об административных правонарушениях. К сожалению, соответствующая процедура Кодекса регламентирована неполно.

Административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.

Для того чтобы административное судопроизводство в России развивалось, необходимо принять федеральный закон (кодекс) «Об административном судопроизводстве» или внести соответствующие главы в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы. Административно-процессуальные нормы должны чётче урегулировать процедуру рассмотрения судьями всех административных дел.

Как и ряд норм Кодекса об административных правонарушениях и других федеральных законов, норм закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права-института административного судопроизводства.

Административное судопроизводство: понятие, соотношение с административной юстицией, стадии

контрольная работа

1. Административное судопроизводство: понятие, стадии

административный судопроизводство законность правовой

К моменту вступления в силу Кодекса административного судопроизводства в доктрине сложилось немало подходов к понятию «административное судопроизводство». Их многообразие обусловлено тем, что, несмотря на употребление данного термина в нормативно-правовых актах, законодательно закрепленного определения «административное судопроизводство» до сих пор не существует. Одни считают, что это «рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального права» Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Административно-правовые вопросы полицейской деятельности. - 2007. - №1. - С. 12. . При этом данная деятельность является разновидностью правосудия. Другие указывают, что отличительной особенностью административного судопроизводства, включающего в себя несколько видов производств, является участие в нем в качестве одного из субъектов органа государственной (муниципальной власти) или должностного лица Блажеев В.В. Административное судопроизводство: перспективы и пути развития // В сборнике: Актуальные проблемы административного судопроизводства материалы всероссийской научно-практической конференции. Ответственный редактор: Ю.П. Соловей; Омская юридическая академия. - 2015. - С. 43-52. . В доктрине существует два основных подхода к понятию административного судопроизводства. Первый сводится к тому, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются только дела о проверке законности оспариваемых в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичного управления или должностных лиц. Сторонниками данного подхода являются Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, А.Ф. Ноздрачев. Сторонники второго подхода - Д.Н. Бахрах, И.В. Павлова, М.С. Студеникина, А.Б. Зеленцов, И.М. Галий - добавляют к первому подходу рассмотрение в рамках административного судопроизводства дел о привлечении физических лиц и организаций к административной ответственности и применении мер административного принуждения Кононов П.И. Административный процесс и административное судопроизводство: соотношение понятий // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти д.ю.н., профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 года. В 3-х частях. - С.-Пб.: Изд-во СПб ун-та МВД России. - 2014. - Ч. 1. - С. 35. .

В научных исследованиях последних лет наблюдается тенденция к отождествлению административного судопроизводства не с деятельностью администрации, а с видом судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального праваПанова И.В. Проблемы административной юстиции // Актуальные проблемы административного судопроизводства материалы всероссийской научно-практической конференции / под. ред. Ю. П. Соловей. - 2015. - С. 140. . Административное судопроизводство рассматривается как «правосудие, осуществляемое по заявлениям граждан и иных субъектов права в суд в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, нормативных и ненормативных правовых актов» Уткин Д.В. Развитие российского законодательства об административном судопроизводстве // Судебная власть и уголовный процесс. - 2013. - №2. - С. 175. .

Есть и более широкие интерпретации, где административное судопроизводство рассматривается как вторичное рассмотрение административных дел или правоприменительная деятельность Данильченко А.В., Дядькин О.Н. Сущность административного судопроизводства // Актуальные вопросы развития современного общества. - 2014. - С. 30. . В большинстве работ исследователи приходят к выводу, что административное судопроизводство - это разновидность юридического процесса, причем судебного. Такой процесс имеет свои особые сущность и содержание, цели и принципы См. напр.: Апарина И.В. Административное судопроизводство: концептуальные подходы. Современное право. 2008. №2. С. 55-58., Основы гражданского и административного судопроизводства: учебное пособие / под. ред. Тумановой Л.В. Тверь: ТвГУ. - 2016. - 335 с. .

По мнению большинства ученых, административный процесс состоит их административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции. С точки зрения юрисдикционной концепции, представителями которой являются Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, административный процесс это деятельность органов государственной власти по рассмотрению индивидуальных административных споров, а также по привлечению к административной ответственности. Представители управленческой концепции (Б.Н. Бахрах, В.М. Манохин) рассматривают административный процесс как деятельность органов государственной власти по реализации своих функций. По их мнению, административный процесс включает в себя как административно-юрисдикционную деятельность, так и административно-процедурную Малиновская В.М.. Проблемы законодательного регулирования института административного судопроизводства в Российской Федерации // Вестник Уральского института экономики, управления и права. - 2012. - №2. - С. 43. .

Существует позиция, согласно которой если рассматривать понятия «административный процесс» и «административное судопроизводство» в рамках судебной концепции (рассматривать как процессуальную форму деятельности судов по разрешению административных споров), то их можно отождествлять Данильченко А.В., Дядькин О.Н. Сущность административного судопроизводства // Актуальные вопросы развития современного общества. - 2014. - С. 29. .

Согласно же управленческой концепции, отождествлять данные понятия неправильно, поскольку административное судопроизводство осуществляется судами, а административный процесс - органами исполнительной власти Там же. - С. 30. .

По мнению И.В. Пановой, административный процесс включает в себя административно-нормотворческую, административно-правонаделительную и административно-юирсдикционную части. Административное судопроизводство не входит ни в одну из этих частей и составляющей административного процесса не является Панова И.В. Проблемы административной юстиции // Актуальные проблемы административного судопроизводства материалы всероссийской научно-практической конференции / под.ред. Ю. П. Соловей. - 2015. - С. 139. .

Мы не можем не согласиться с данным утверждением. Ни один из названных видов административного процесса не включает в себя деятельность органов судебной власти. Административное судопроизводство это именно деятельность суда. Данного вывода мы будем придерживаться на протяжении всей работы.

Каждый вид административного процесса имеет свои особенности и состоит из относительно самостоятельных производств. Чаще всего основанием для выделения конкретного производства является предмет регулирования одного из видов административного процесса. Также это может быть и род деятельности органа государственной власти. Для административного судопроизводства характерно наличие следующих производств: производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, местного самоуправления и должностных лиц. К ним также можно добавить производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, производство по делам об оспаривании результатов кадастровой стоимости, производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций и другие.

Все административно-процессуальные производства носят стадийный характер. В частности, в рамках административного судопроизводства можно выделить следующие стадии: возбуждение индивидуального административного дела, рассмотрение и разрешение дела, обжалование или опротестование решения по делу. Безусловно, для каждой стадии предусмотрен законодательно урегулированный специальный порядок, признаки, действия участников и т.д. Кроме того, каждая стадия оформляется соответствующим процессуальным документом.

Если обратиться к положениям Кодекса административного судопроизводства, то можно выделить следующие стадии данного вида судопроизводства:

Возбуждение производства по административному делу (ст. 127);

Подготовка административного дела к судебному разбирательству (гл. 13);

Судебное разбирательство (по результатам рассмотрения дела суд выносит решение) (гл. 14);

Апелляционное производство (гл. 34);

Кассационное производство (гл. 35);

Надзорное производство (гл. 36);

Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (гл. 37).

Нельзя забывать о том, что в зависимости от категории рассматриваемого дела содержание каждой стадии будет иметь свои особенности. Кроме того, в Разделе V КАС предусмотрено упрощенное (письменное) производство по административным делам, в котором количество и содержание стадий производства также несколько отличаются.

Заметим, что в доктрине к административному судопроизводству ученые иногда относят и обжалование административных актов, принятых, например, в рамках юрисдикционного производства (в ходе привлечения субъекта к административной ответственности). В этом случае административное производство представлено как разновидность судебного процесса, осуществляемого судами общей юрисдикции и арбитражными судами, по рассмотрению административных и иных материальных правоотношений, которые были полностью или частично были реализованы органами публичной власти в рамках административного процесса Кононов П.И. Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения // Административное право и процесс. - 2014. - № 3. - С. 45-49. . Т.е. в ходе административного судопроизводства рассматриваются дела, которые уже были разрешены органами публичной власти полностью или частично или были ими возбуждены и переданы для дальнейшего разрешения в суды. Таким образом, предполагается существование двух видов административного судопроизводства. Первый возможен при оспаривании судами правовых актов, действий (бездействия) органов публичной власти и должностных лиц, совершенных ими при разрешении административных дел. Второй вид имеет место при рассмотрении судами дел о применении в отношении физических лиц или организаций административных наказаний и других мер административно-правового характера за совершение административных правонарушений. Но в связи с принятием КАС данный подход представляется не вполне правильным. Положения Кодекса не относятся к производству по делам об административных правонарушениях.

Среди признаков административного судопроизводства, позволяющих выделить его в самостоятельный вид судопроизводства, выделяют особый предмет судебной деятельности, неравенство сторон и необходимость принятия судом мер по выравниванию положения участников в рассматриваемых правоотношениях Андреева Т.К. Административное судопроизводство как гарантия защиты прав граждан и организаций в их соотношении с органами публичной власти // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. - 2013. - С. 352. .

Необходимость выделения административного судопроизводства в отдельный вид судопроизводства можно проследить и из анализа норм Конституции. Законодатель еще много лет назад говорил о необходимости административного судопроизводства в России. Необходимость, в частности, можно проследить в ст. 18, ч. 2 ст. 46, п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72, ч.2 ст. 118, ст. 126 Конституции РФ. Ряд статей Конституции закрепляет основные принципы, в соответствии с которыми должно осуществляться судопроизводство, в том числе административное: (ст. 19, 47, 120, 123 и др. Конституции РФ).

Можно выделить ряд черт, присущих административному судопроизводству. Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, прежде всего, основаны на споре, который возникает в сфере государственного управления. Кроме того, одной из сторон спора является орган государственной власти или должностное лицо. Предметом спора выступает соответственно акт этого органа или должностного лица, его действие (бездействие). В результате рассмотрения делается вывод о законности или незаконности данного акта. Для разрешения спора предусмотрен специальный процессуальный порядок, регламентированный нормами публичного права.

Достаточно часто в теории прослеживается точка зрения о создании специализированных административных судов, как это сделано в некоторых европейских странах (например, в Германии и Франции). Но все-таки вспомним, что в России есть гражданское и уголовное судопроизводство, но нет специальных гражданских и уголовных судов. Поэтому усложнение судебной системы вряд ли будет целесообразным.

В любом случае, как бы ни разнились подходы исследователей относительно понятия административного судопроизводства, все они солидарны в том, какую основную задачу решает данный институт: недопущение административного произвола, обеспечение законности, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти. Если же все-таки права были нарушены, то - восстановление прав и свобод участников рассматриваемых отношений.

Таким образом, в доктрине существует довольно много подходов к понятию административного судопроизводства. Единства в подходах не наблюдается, некоторые из них даже можно рассматривать как противоположные. Тем не менее, наиболее правильным представляется подход, согласно которому, административное судопроизводство это деятельность судов (общей юрисдикции и арбитражных судов) по рассмотрению и разрешению дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) субъектов, наделенных публично-властными полномочиями, нарушающими права и законные интересы граждан и организаций. Многие подходы ученых-административистов были восприняты законодателем и трансформированы в Кодекс административного судопроизводства. Теперь положения Кодекса достаточно четко определяют сущность и содержание административного судопроизводства, а также порядок рассмотрения и разрешения административных споров. Административное судопроизводство в большинстве случаев состоит из следующих стадий: возбуждение производства по административному делу, подготовка административного дела к судебному разбирательству, судебное разбирательство, апелляционное производство, кассационное производство, надзорное производство, производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Но названные стадии являются динамичными, их количество зависит от категории конкретного дела, обстоятельств, субъектов. КАС также закрепляет все стадии, из которых состоит административное судопроизводство и детально регламентирует каждую из них

Административное наказание и его виды

административный правоотношение финансовый Термин "административное наказание" обрел свое автономное значение в административном законодательстве недавно (с принятием КоАП РФ), заменив собой правовую категорию "административное взыскание"...

Административное принуждение, как метод государственного управления

Административное производство

Как составная часть юридического процесса, административное производство представляет собой определенный комплекс взаимообусловленных действий, обеспечивающих регулирование процессуальных правоотношений...

Административные правонарушения против здоровья населения

Административным правонарушением признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными КоАП, деяние (действие или бездействие)...

Административные правоотношения

Административное правонарушение (проступок) - это противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица...

Изучение уголовного права и уголовного процесса по Воинскому уставу Петра I

В Кратком изображении давалось определение сторон в процессе, рассматривался вопрос о судебном представительстве, регламентировались требования к процессуальным документам и действиям...

История права Беларуси

До конца XV - начала XVI веков в Великом княжестве Литовском органы государственной власти одновременно выполняли судебные функции. В течение XVI века в государстве постепенно сложилась система судебных органов...

Меры административного пресечения

Социальное регулирование знает самые различные, в том числе и весьма экзотические способы воздействия на участников общественных отношений, поведение людей. Но, как это ни покажется парадоксальным...

Общая характеристика нормативных правовых актов, субъектов гражданского права, административного правонарушения

В настоящее время понятие административного правонарушения в российском законодательстве и правовой науке связано прежде всего с карательным характером административной ответственности...

Общая характеристика элементов состава административного правонарушения

Исторически в правовой науке и в законодательстве сложилось два подхода к пониманию административных правонарушений. В конце XIX века значительно возросло количество административных актов, нарушающих права индивидов...

Стадии совершения умышленного преступления

Если в УК РФ имеет место отдельная глава 6 «Неоконченное преступление», то в УК РК подобной главы нет, а есть ряд норм, регламентирующих такой же круг вопросов - ст. ст. 24-26...

Судебное разбирательство как основополагающая стадия уголовного процесса

судебный разбирательство уголовный законный Стадия судебного разбирательства является основной, центральной стадией уголовного процесса, в ходе которой исследуется предъявленное лицу обвинение...

Теоретические основы квалификации административных правонарушений в области таможенного дела

таможенный правонарушение правовой административный В действующем на сегодняшний день Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) дается следующее определение...

Формулярный процесс

После litis contestatio и datio iudicii претор давал тяжущимся судью (datio iudicem). По закону Пинария это происходило через 30 дней. Затем истец призывал ответчика явиться в суд apud iudicem через день. Если ответчик не являлся, судья, в соответствии с нормой ХII таблиц...

100 р бонус за первый заказ

Выберите тип работы Дипломная работа Курсовая работа Реферат Магистерская диссертация Отчёт по практике Статья Доклад Рецензия Контрольная работа Монография Решение задач Бизнес-план Ответы на вопросы Творческая работа Эссе Чертёж Сочинения Перевод Презентации Набор текста Другое Повышение уникальности текста Кандидатская диссертация Лабораторная работа Помощь on-line

Узнать цену

Административный процесс - это урегулированный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Он направлен на реализацию правомерного применения норм материального административного права и имеет своей конечной целью повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Данная функция, осуществляемая в процессуальной форме, реализуется, как правило, уполномоченными субъектами органов исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ.

В теории административного права вопрос о структуре административного процесса остается дискуссионным уже довольно продолжительное время. Несмотря на то, что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах ХХ века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен. Существуют две основные концепции о структуре административного процесса.

Первая (хронологически), юрисдикционная концепция, сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. Так, В.С. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Таким образом, административный процесс представлялся ученым лишь той частью деятельности органов государственного управления, которая связана с разрешением спорных, коллизионных правовых ситуаций в области государственного управления. Из структуры процесса исключалась позитивная процедурная деятельность управляющих структур. Н.Г. Салищева впервые предприняла серьезное теоретическое исследование административного процесса, также исходя из мнения, что административный процесс - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения. В работах данного автора юрисдикционная концепция обрела серьезное научное звучание.

Выделим некоторые характерные особенности юрисдикционной концепции.

1. Указанная концепция признает равнозначными содержания понятий "административный процесс" и "гражданский процесс" или "уголовный процесс". содержанию понятий "гражданский процесс" и "уголовный процесс". В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является "способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы". Так, О.В. Иванов утверждает, что "процесс - это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них".

2. В рамках юрисдикционной концепции понятия "процесс" и "производство" находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким, нежели понятие производство. Поскольку процесс (по мнению приверженцев указанной концепции) является исключительно деятельностью по разрешению споров и применению мер принуждения, в понятие "административное производство" оказываются включенными и сам административный процесс и такие виды процедурной деятельности, как процедуры осуществления задач внутренней организации аппарата управления; процедуры, опосредующие взаимоотношения государственных органов между собой и с другими субъектами административного права.

3. Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только те административно-правовые нормы, которые определяют процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения.

Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения".

Управленческая концепция возникла наряду с юрисдикционной, но получила свое научное развитие несколько позже (впервые - в работах В.Д. Сорокина). Положения данной концепции разделяются большинством современных ученых, считающих, что понятие административного процесса следует трактовать расширительно. Уже Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Сущность управленческой концепции административного процесса заключается в том, что ее сторонниками признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно процессом является всякая исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права. При этом ученые, разделяющие управленческую концепцию, признают тот факт, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но и деятельность по реализации регулятивных норм административного права, составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса. Действительно, деятельность в области государственного управления ставит перед собой в основном регулятивные задачи. Охранительная деятельность в указанной области служит лишь одним из элементов управленческого процесса. Между тем, право устанавливает с помощью процессуальных норм процедуры и регулятивной и охранительной деятельности. В связи с этим, безусловно, научно неверно обеднять понятие "административный процесс" за счет исключения преобладающего числа составляющих его производств.

Основные положения управленческой концепции выделяются В.Д. Сорокиным в следующем виде:

1. административный процесс - это юридическая форма реализации исполнительной власти и, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;

2. административный процесс реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также и другими субъектами, что составляет основу его динамичности;

3. назначение административного процесса - обеспечение реализации материальных норм российского права;

4. административный процесс состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;

5. элементами административного процесса являются процессуальная деятельность уполномоченных субъектов и административно-правовые отношения.

Итак, в рамках управленческой концепции административный процесс определяется как "урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами".

Административный процесс имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Трудности при разрешении указанного вопроса возникают, в первую очередь, из-за неразработанности многих аспектов этого вида процессуальной деятельности, а также в связи с широким объемом административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности, очень многообразные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел. Учитывая большое разнообразие административно-процессуальной деятельности, в ходе которой решаются различные индивидуальные управленческие дела, возникает насущная необходимость упорядочения административного процесса, выделения в нем стройной и логичной структуры. Кроме того, важнейшей проблемой современного развития административного права и процесса является кодификация административно-процессуальных норм, которая также самым непосредственным образом связана с исследованием структуры административного процесса. Решение этой проблемы позволит выявить и закрепить специфику административно-процессуального регулирования разрешения всех видов индивидуальных управленческих дел.

Базовым элементом структуры административного процесса является административное производство. Общие положения и разработки в области юридического процесса позволяют определиться с понятием процессуального производства. Обобщение законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также учет высказываний ряда ученых-процессуалистов позволяет авторам монографии «Теория юридического процесса» предложить следующее определение процессуального производства. «Это - главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах». Таким образом, по мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы. Все указанные положения вполне применимы и к административному производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию административно-правовых актов.

Количество административных производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного, как материального, так и процессуального, закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными нормами и, следовательно, увеличивается количество административных производств.

По поводу соотношения административного производства и административного процесса в юридической литературе высказываются различные точки зрения, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что административное производство и административный процесс соотносятся как часть и целое. Административный процесс включает множество административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

Определяющей для решения вопроса о структуре административного процесса является, прежде всего, позиция каждого ученого по поводу понятия и границ административного процесса. Сторонники узкого понимания административного процесса ограничивают его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в сфере государственного управления. Сторонники широкого толкования включают в структуру процесса и позитивные, и юрисдикционные производства.

Один из вариантов наиболее укрупненной структуры административного процесса разработал видный теоретик административного процесса - В. Д. Сорокин. Он выделяет в структуре административного процесса две группы административных производств. В первую входит производство по принятию нормативных актов государственного управления, во вторую - производства по индивидуально-конкретным делам. Из двух частей состоит структура административного процесса и по мнению других авторов. Так, выделяют административно-процедурную часть административного процесса (совокупность административно-процедурных производств) и административно-юрисдикционную его часть (совокупность административно-юрисдикционных производств). По мнению В. К. Колпакова, наиболее целесообразным следует признать выделение в структуре административного процесса нормотворческих, учредительных и правоприменительных производств.

Признавая отсутствие единой точки зрения по проблеме структуры административного процесса, необходимо все же избрать определенную конструкцию, которая позволит наиболее оптимально сгруппировать административные производства в структуре административного процесса. Представляется наиболее интересным и эффективным взять за основу конструкцию, предложенную Д. Н. Бахрахом. При таком подходе административный процесс подразделяется на три относительно самостоятельные части, в зависимости от содержания индивидуальных управленческих дел, разрешаемых органами государственного управления: процесс административного правотворчества, правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс и административно-юрис-дикционный процесс.

В процесс административного правотворчества можно включить два основных административных производства:

Производство по изданию органами государственного управления нормативных административно-правовых актов;

Производство по изданию органами государственного управления индивидуальных административно-правовых актов.

Процесс административного правотворчества также включает административные производства, подлежащие классификации и по иным основаниям:

Производства по принятию административных актов различными органами исполнительной власти (высшим, центральными, местными);

Производство по принятию правовых административных актов коллегиально и единолично и др.

В административно-правонаделительный процесс (второе название которого - оперативно-распорядительный, на наш взгляд, лучше отражает специфику, входящих в него производств) могут быть включены следующие производства:

По комплектованию личного состава государственных органов, учреждений и организаций, а также Вооруженных сил (прием на государственную службу, призыв на военную службу и др.);

Разрешительные производства (по выдаче разрешений на приобретение, хранение и ношение оружия, по выдаче прав на охоту, управление транспортными средствами и др.);

Обособленно можно выделить лицензионные производства (по выдаче лицензий на осуществление определенного вида деятельности);

Производства по легализации юридических лиц (регистрационные производства);

Поощрительное производство;

По приватизации имущества;

По получению льгот и субсидий и многие другие.

Несколько подробней следует остановиться на характеристике административно-юрисдикционного процесса, который выступил предметом исследования ряда ученых-административистов. Источники административно-юрисдикционного процесса - возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами управленческих общественных отношений, урегулированных нормами административного права. Юридическая природа таких правовых споров еще полностью не исследована. В основе административно-правовых споров, в процессе которых поведение спорящих сторон оценивается с правовых позиций, лежат индивидуальные управленческие дела. Этим подчеркивается принадлежность административно-юрисдикционно-го процесса к административному процессу вообще. Однако содержание административно-юрисдикционного процесса составляет рассмотрение не любых, а лишь спорных индивидуальных управленческих дел.

Во многих случаях административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие дефектным. Так, решение органов юстиции, содержащее отказ в регистрации, может быть обжаловано общественной или религиозной организацией в суд. Подобные ситуации возникают также в случае издания органами исполнительной власти дефектного индивидуального акта управления. Споры, конечно, могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности, о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности и др.). Споры могут возникать, и довольно часто возникают между различными субъектами управления: как находящимися на одном, так и на разных организационных уровнях. При этом инициатором спора могут быть как одна из сторон, так и обе сразу. Инициаторами административно-правового спора могут выступить также и специальные правоохранительные органы, например, в случае опротестования прокуратурой актов или действий органов исполнительной власти.

В наиболее общем виде спор можно представить как проявление объективных или субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон, каждая из которых преследует свои цели, противоречащие и взаимно исключающие друг друга. Таким образом, каждая из сторон заинтересована в разрешении спора в свою пользу. В административно-правовом споре одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти или иной орган государственного управления.

Административно-правовые споры должны разрешаться в определенном порядке. Порядок этот устанавливается административно-процессуальными нормами, которых сейчас, к сожалению, явно недостает.

Административно-юрисдикционный процесс направлен, главным образом, на правоохрану. Следовательно, прежде всего этот процесс призван защитить административно-правовые отношения, однако, служит также защите многих других правоотношений: финансовых, трудовых, земельных, экологических.

Административно-юрисдикционный процесс, так же как и вышеуказанные части административного процесса, находит свое выражение в различных производствах, своеобразие, назначение, круг субъектов, сроки и цели которых зависят от характера разрешаемых индивидуальных управленческих дел. Таким образом, административно-юрисдикционный процесс состоит из следующих административных производств:

По делам об административных правонарушениях;

Дисциплинарное производство в отношении государственных служащих и ряда других субъектов;

По применению мер административного пресечения;

По выдворению иностранных граждан;

По жалобам граждан и другие.

Следует отметить, что при характеристике такой структуры административного процесса можно выделить также и четвертую его часть - контрольно-надзорную, которую составляют очень многочисленные в сфере государственного управления производства по осуществлению контроля или надзора органами исполнительной власти и иными уполномоченными на то органами. Представляется также, что не следует исключать возможность дополнения административного процесса и иными частями и, соответственно, производствами.

К сожалению, уровень регламентации большинства из перечисленных производств административно-процессуальными нормами оставляет желать лучшего. В наибольшей степени урегулированы правом производства по делам об административных правонарушениях, лицензионные производства, производства по жалобам граждан.

Каждое административное производство представляет собой определенную совокупность последовательно совершаемых действий и принимаемых актов, которое развертывается во времени, проходя ряд последовательных, сменяющих друг друга и тесно связанных между собой стадий.

Под стадией понимают такую относительно самостоятельную часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими целями имеет свойственные только ей цели, а также особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов.

Значение стадий связано, прежде всего, с тем, что они отражают логическую последовательность развития административного процесса. Пока дело не инициировано, не возбуждено, невозможна и последующая процессуальная деятельность. Проверка исполнения решения возможна только после его принятия и т. д. В каждой из последующих стадий может быть проведена проверка правильности действий в предыдущей. Каждая стадия имеет свое процессуальное назначение. Процессуальные действия на каждой стадии объединены общими задачами, которые, в свою очередь, являются частными по отношению к общим задачам административного производства. Каждая стадия, как правило, оформляется определенным процессуальным документом, после составления которого начинается новая стадия административного производства.

Таким образом, стадии характеризуются собственными непосредственными задачами, кругом процессуальных действий и их участников, а также своими итоговыми решениями и их процессуальным оформлением.

Стадии административных производств далеко не всегда закреплены в нормативно-правовых актах, поэтому выделить их иногда можно лишь путем научного изучения и анализа. В связи с этим, по поводу количества и наименования стадий в одном и том же административном производстве у разных ученых существуют различные мнения.

Общими для всего административного процесса и, следовательно, для любого из входящих в него административных производств являются следующие стадии:

1. Стадия возбуждения административного дела и направление его по подведомственности, если это необходимо. Как правило, здесь возникает вопрос об основаниях и поводах к возбуждению дела.

2. Стадия анализа ситуации (в различных производствах называется по-разному: административное расследование, дисциплинарное расследование, проверка жалобы и др.). На данной стадии идет сбор, упорядочение и изучение информации о реальном положении дел, о существующих проблемах. Такая информация фиксируется в виде протоколов, справок, схем, докладов, отчетов и т. д.

Бывают случаи, когда информация не фиксируется на материальных носителях, а лишь отражается в сознании субъекта, правомочного разрешать дело по существу. К примеру, при совершении незначительного дисциплинарного проступка военнослужащим, свидетелем которого стало лицо, наделенное дисциплинарной властью, это самое лицо может нигде не фиксировать информацию о проступке, а сразу наложить дисциплинарное взыскание.

Теоретики управления к этой стадии относят также прогнозирование и моделирование действий, необходимых для разрешения той или иной управленческой ситуации.

3. Стадия рассмотрения дела и принятия по нему решения (приказа, постановления, инструкции и т. п.). Решение - сознательный, волевой акт выбора одного из альтернативных вариантов, наиболее справедливого или верного, по мнению субъекта принятия такого решения. В коллегиальных органах возможно проведение обсуждения и голосования по принимаемому решению. При единоличном принятии решения, уполномоченное лицо самостоятельно изучает дело и выбирает вариант решения. Учитывая, что принятое решение является административным актом, оно носит обязательный характер.

4. Стадия исполнения решения. На этой стадии происходит претворение в жизнь принятого решения. В правотворческих процессах эта стадия выражается в обнародовании акта, доведении его до сведения.

Многие производства дополняются и другими стадиями: пересмотр решения по жалобе, пересмотр в порядке надзора. В любом случае, стадии каждого из административных производств обладают своей спецификой.

Все производства в зависимости от количества и сложности стадий можно разделить на обычные и упрощенные. Можно говорить также и об особых (усложненных) производствах (дела о мелком хулиганстве, мелком хищении, рассматриваемые судом).

Стадия административного производства, в свою очередь, состоит из этапов. Этап - это совокупность действий, имеющих собственную межстадийную цель. К примеру, стадия рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях состоит из таких этапов: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц.

Таким образом, административный процесс и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.

Решение вопроса о структуре и стадийности административного процесса имеет как теоретическое, так и весомое практическое значение. Деятельность органов исполнительной власти, а также иных уполномоченных органов, связанная с оказанием управленческих услуг гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям, а также с изданием административно-правовых актов, предполагает четкую процессуально-правовую регламентацию. Это необходимо для их эффективной работы. Кроме того, большинство указанных органов, за небольшим исключением, участвуют одновременно в нескольких видах административных производств: принимают нормативные акты, осуществляют оперативно-распорядительную деятельность, рассматривают обращения граждан, применяют меры административного принуждения. Поэтому весьма актуальной становится задача точного определения круга подведомственных данному органу дел, а также порядка разрешения этих дел, в соответствии с полномочиями, которыми обладает данный орган и его назначением в системе государственного управления.

Соотношение.

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом административного процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как части целого.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан (предложений, заявлений и жалоб) существенно отличается от установленного порядка применения уполномоченными на то органами мер поощрения к гражданам за достигнутые успехи в служебной деятельности.

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом.

В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Однако в соответствии с вышеуказанным критерием классификации производств в систему административного процесса включают административные производства:

По принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти;

По обращениям граждан;

Поощрительное производство;

Дисциплинарное производство;

По делам об административных правонарушениях.

Выделяют также материальное производство (о возмещении в административном порядке материального ущерба в результате дисциплинарного проступка), регистрационное производство, лицензионное производство, исполнительное производство (по исполнению постановлений о наложении административных наказаний) и др.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления. Как правило, то или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс.

В рамках изложения данной темы невозможно рассмотреть все имеющиеся виды административных производств. Остановимся лишь на некоторых.