Виды и органы правотворчества. Особенности правотворчества в РФ

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1) законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

2) делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);

3) подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций).

Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с “непрозрачностью” процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

По кругу субъектов правотворчество может быть:

1. Полисубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме коллегиальности.

2. Моносубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме единоначалия.

В Российской Федерации , согласно Конституции, существуют три основных формы правотворчества :

1. Принятие нормативных актов органами государства;

2. Принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума, как "высшего непосредственного выражения власти народа";

3. Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателем и работником и пр.).

С точки зрения субъектов правотворческая деятельность в России осуществляется:

· высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления;

· непосредственно народом путем референдума;

· субъектами федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления

Теперь рассмотрим подробнее каждый из указанных выше видов правотворчества.

Принятие нормативных актов органами государства . Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладает Государственная дума, представительные органы республик в составе РФ, представительные органы власти иных субъектов РФ (края, области, автономных областей и округов, г.г. Москвы и Санктпетербурга), а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ; аналогичные органы республик в составе РФ; главы администраций административнотерриториальных образований.

В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладает администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество).

Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

Референдум как вид правотворчества . Референдум - это форма непосредственного участия народа в правотворчестве, то есть принятие законов путем всенародного голосования. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

В соответствии с Законом "О референдуме в РСФСР" решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения . Они содержат обязательные для исполнения правовые предписания и заключаются между различными субъектами права. Примерами могут послужить Федеративный договор о создании Российской Федерации; коллективные договоры, которые заключаются с одной стороны работодателем, а с другой стороны - работниками в лице одного или нескольких профсоюзов или иных уполномоченных работниками представительных органов. Общественные объединения и государственные структуры заключают и иные соглашения, больше всего это относится к сфере трудовых отношений. Профсоюзы различных уровней и соответствующие им по уровню государственные органы заключают генеральные, отраслевые и специальные соглашения.

Поиск других статей

Рецензия на: Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе. - М.: Юрист, 2007

УДК 342.511
И. ВЫДРИН,
доктор юридических наук, профессор

Учреждение в Российской Федерации института президентской власти вызвало большой исследовательский интерес. Это вполне закономерно, поскольку особый статус главы государства содержал много нового, ранее неизвестного, и необходимость серьезного научного осмысления данного феномена общественно-политической жизни очевидна.

В 90-х годах XX века уже выходили труды, посвященные изучению конституционно-правового положения Президента РФ, его взаимодействию с различными органами государственной власти, анализу правовых актов главы государства. Все эти работы в совокупности составили, если так можно выразиться, первичный исследовательский ряд, позволивший удовлетворить начальный интерес к многогранной президентской проблематике. В настоящее время настала очередь более углубленных исследований, касающихся отдельных немаловажных аспектов института президентства. Этому есть все основания: достаточная практика его функционирования, накопившийся опыт, изменившиеся социально-политические условия российской действительности и т. д. В этой «второй волне» исследований как раз и находится монография Д.Ю. Скуратова «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе».
Автор посвятил свою работу изучению целого ряда существенных проблем науки конституционного права, связанных в первую очередь с выяснением правотворческой деятельности Президента РФ, с анализом его законотворческих функций, которые, по мнению автора, играют неоднозначную роль в процессе формирования права. Оправданна ли эта цель? Безусловно, если принять во внимание особый, «усиленный» статус главы государства в структуре российской власти, его не вполне определенное положение в конституционной системе разделения властей, не всегда четкий и ясно выраженный характер отдельных полномочий. Эти факторы, справедливо замечает Д.Ю. Скуратов, порождают немало вопросов относительно правотворческой компетенции Президента РФ. Автор аргументированно обосновывает зависимость между правовым статусом главы государства и его широкомасштабной деятельностью в правотворческой сфере.
Исследование этой зависимости прослеживается от первой до последней страницы книги. Так, Д.Ю. Скуратов обращается к трактовке категории «глава государства», высказывает свое мнение о положении Президента РФ в системе отраслей государственной власти, о конструкции «Президент - гарант Конституции». Автор убежден в том, что точное уяснение смысла данных категорий напрямую сказывается на определении параметров правотворческой деятельности руководителя государства. Свой вывод автор подкрепляет тщательным сопоставлением статуса президента по Конституции РСФСР 1978 года (высшее должностное лицо и глава исполнительной власти) и статуса президента по Конституции РФ 1993 года (глава государства), которые поразному повлияли на характер компетенции Президента России в правотворческой сфере. Например, Конституция РФ не предусматривает положения, аналогичного норме ч. 2 ст. 121(8) Конституции РСФСР, в соответствии с которой в случае противоречия акта Президента Конституции РФ действует конституционная (законодательная) норма. Кроме того, Президент РФ, формально не являющийся главой исполнительной власти, приобрел право непосредственной отмены актов федерального правительства, которым не обладал до 1993 года. Замечу, что автор снабжает свое исследование и другими убедительными примерами, иллюстрирующими объективную связь президентского статуса с его нормотворческой деятельностью.
В контексте рассуждений Д.Ю. Скуратова просматривается мысль о том, что за пятнадцатилетнюю историю российского президентства (с момента принятия Конституции 1993 года) юридическая наука не продвинулась далее самого общего объяснения понятия «глава государства», которое ставит его носителя вне иных органов государственной власти и одновременно - над ними. В этой связи автор предлагает положить конец неопределенности, установить, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, а, будучи главой государства, осуществляет общее руководство страной в рамках своих конституционных полномочий, координируя работу всех трех ветвей власти. Либо, пишет Д.Ю. Скуратов, следует вообще отказаться от классической теории разделения властей и указать, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют не три, а четыре ветви: законодательная, президентская, исполнительная и судебная. Аналогично автор предлагает «расшифровать» конструкцию «Президент - гарант Конституции», расплывчатость которой не раз в 1990-х годах приводила к вмешательству Президента РФ в деятельность практически любых институтов власти. Во избежание многозначности интерпретаций данной категории, в целях устранения возможных негативных последствий в процессе практической деятельности следует, по мнению Д.Ю. Скуратова, указать на функции, присущие статусу гаранта.
Естественно, подобные предложения заставили автора задуматься о способах внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации. Допустимы, разумеется, отдельные правки Конституции РФ. Вместе с тем возможно принятие самостоятельного закона о Президенте Российской Федерации, который позволил бы восполнить существующий дефицит правового регулирования положения главы государства. В этом законодательном акте могли бы найти решение многие вопросы, связанные с фиксацией предметов регулирования, по которым Президент РФ непосредственно осуществляет правотворчество, с установлением положения о реализации главой государства правового регулирования исключительно в рамках собственных конституционных полномочий. Автор, безусловно, прав, когда утверждает, что восполнение соответствующего предписания необходимо хотя бы в силу элементарных требований юридической техники, не говоря уже о более существенных и вовсе не надуманных моментах. Действительно, Конституция РФ весьма категорична по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления, словом, ко всем, но не к Президенту РФ. Это упущение, что называется, бьет в глаза, на него не раз обращалось внимание в юридической литературе, но ничего не меняется.
Предполагаемый закон о Президенте Российской Федерации в состоянии дополнить перечень актов главы государства за счет указания на те, которые не названы в Конституции РФ 1993 года Д.Ю. Скуратов, опираясь на Федеральный закон «Об обороне», на некоторые ведомственные документы, называет эти акты. Это приказы и директивы главы государства как Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами России, обязательные для исполнения Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Указанный закон помог бы решить извечную проблему о соотношении юридической природы президентских указов и распоряжений, что совершенно точно способствовало бы упорядочению правотворчества главы государства.
В книге Д.Ю. Скуратова приводится достаточно примеров того, как указы Президента РФ, обладающие признаками нормативного акта, регламентируют отдельные, частные вопросы. И напротив, распоряжения, не имеющие нормативной силы, посвящены важным общественно-политическим вопросам.
Следует признать, что работа Д.Ю. Скуратова изобилует постановкой проблем, решение которых уже давно назрело. Так, например, автор квалифицированно подходит к анализу ситуации вокруг так называемых восполняющих указов Президента РФ, издаваемых главой государства в случаях законодательного вакуума с уже привычной формулировкой «впредь до принятия федерального закона». Автор, вовсе не исключая целесообразности подобных указов, справедливо предлагает выносить их на рассмотрение парламента страны сразу после подписания Президентом РФ. Либо, заключает автор, такие полномочия могут быть делегированы парламентом в каждом конкретном случае.
Подготовленная Д.Ю. Скуратовым книга хорошо структурирована. Двигаясь от общего к частному, автор с большим знанием дела рассматривает теоретические вопросы правотворчества, включающие его понятие, признаки, принципы, формы, субъектный состав. Понятной и хорошо обоснованной предстает в его изложении классификация форм участия главы государства в правотворческом процессе: непосредственная («указотворческая», по выражению самого Д.Ю. Скуратова) и опосредованная, предполагающая участие Президента РФ в законодательной деятельности, в правотворчестве Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя не отметить хороший литературный язык книги. Она лишена ненужной наукообразности, нагромождения терминов, нелепой вычурности выражений, которые у некоторых авторов подменяют умение четко и логично излагать собственные мысли. Без преувеличения, Д.Ю. Скуратов сумел сказать о действительно сложных вещах доступно и достойно. В этом смысле его книга будет пользоваться популярностью у студентов-юристов, у всех, кто интересуется юридической проблематикой. Читатели найдут в рецензируемой монографии много интересных фактов, нормативных источников, ссылок на уже опубликованные труды как маститых, так и молодых ученых-правоведов. Хочется надеяться, что сформулированные автором предложения найдут отклик и у специалистов-практиков, депутатов органов государственной власти, у всех, от кого зависит совершенствование российского законодательства.
Рецензенту известно, что «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе» - первая книга Дмитрия Юрьевича Скуратова. Определенно, дебют состоялся. С почином! В качестве пожелания следует только рекомендовать автору продолжить научные изыскания, не оставлять начатое дело.

Основными факторами, определяющими формирование права, являются материальные условия жизни общества , обусловленные равноправным существованием различных форм собственности , свободой предпринимательства (экономические факторы). Под политическими факторами понимают влияние на формирование права политической обстановки в стране, характера взаимоотношений различных слоев общества и групп населения, уровня активности политических партий , движений и общественных объединений . Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет степень заботы общества и государства о личности , ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). Велика роль национальных факторов, под которыми понимаются взаимоотношения, формы сотрудничества между нациями и народностями. Международное положение государства, уровень взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное воздействие на формирование права. Под организационно-волевыми факторами понимают юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.

Виды правотворчества

Критериями выделения видов правотворчества служат: 1) субъекты правотворчества, т.е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами ; 2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс , индивидуальное или коллективное решение); 3) формы нормативных правовых актов (законы , подзаконные акты).

По названным основаниям выделяют следующие виды правотворчества:

законотворчество;
правотворчество органов исполнительной власти ;
правотворчество органов местного самоуправления ;
непосредственное правотворчество граждан ;
договорное правотворчество;
локальное правотворчество.

Рассмотрим особенности названных видов правотворчества.

Законотворчество - это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:

принятие закона Российской Федерации;
принятие федерального конституционного закона;
принятие федерального закона;
принятие закона субъекта Российской Федерации .

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется , Правительством Российской Федерации , органами исполнительной власти . На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правотворчество данного вида. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласований. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласований, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства . Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Каждый закон должен иметь название, что позволяет сразу определить его предмет, круг регулируемых им общественных отношений. Название закона должно быть сформулировано кратко, но при этом отражать его основное содержание.

Название закона, регулирующего определенный круг общественных отношений, отличается от названия закона, изменяющего ранее принятые нормативные акты. В первом случае кратко указывается его основное содержание; во втором - приходится перечислять или воспроизводить полностью названия актов, которые новым законом изменяются.

Преамбула представляет собой вводную часть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи и цели. В преамбуле раскрываются причины принятия и направленность закона, политическое, экономическое или социально- культурное его значение. Наличие преамбулы не является необходимым.

Основной частью закона является его нормативно-правовое содержание, содержащее предписания, дозволения и запрещения. Нормативно-правовое содержание закона излагается в логической последовательности с разбивкой на статьи, которые в свою очередь делятся на пункты с цифровым обозначением либо на части, каждая из которых начинается с красной строки.

Статьи закона, параграфы, главы и разделы закона должны быть снабжены специальными подзаголовками, лаконично выражающими их суть, что позволяет быстро сориентироваться с предметом закона и легко найти в нем необходимую статью.

В большинстве случаев нормативно-правовая часть закона постатейно в соответствии со схемой «если-то», вслед за которой указываются те невыгодные последствия (санкции), которые наступают при неисполнении или нарушении статьи. Следует, однако, заметить, что невыгодные последствия (санкции) отнюдь не всегда содержатся в данной статье, они могут быть указаны в другой статье закона или даже в ином нормативном правовом акте.

Федеральные конституционные, федеральные законы, а также Законы РФ подписываются Президентом Российской Федерации , после чего они официально публикуются.

Опубликование закона и вступление его в силу происходит в соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания ».

Особый раздел законодательной техники - это язык закона. Право воздействует на волю и сознание людей при помощи языковых средств. Именно язык служит средством передачи информации о содержании правовых предписаний. Языковое воплощение нормативного правового акта придает воле законодателя цельность, законченность формы, обеспечивает удобства для изучения и применения. Нормативный правовой акт - это письменное литературное произведение, и к нему предъявляются такие же требования, как и к любому другому произведению книжнописьменной речи. Нормативный акт представляет собой один из подвидов официально-делового произведения наряду с другими актами-документами, имеющими юридическое значение.

При изложении законодательной мысли в форме нормативного акта используются языковые средства, выработанные специально для данной сферы правотворчества , т.е. употребляемые преимущественно или даже исключительно в данной области. Это дает основание выделить язык законодательства как самостоятельный стиль литературного языка, который обусловлен особыми социальными задачами, стоящими перед правом, специфическим способом отображения предмета и характеризуется специальными композиционными и стилистическими средствами, особым словарным составом языка для выражения мысли законодателя.

Выделим наиболее яркие особенности языка закона:

официальный характер, документальность внешнего языкового выражения мысли законодателя;
ясность и простота языка законодательства;
максимальная точность выражения языка.

Можно выделить следующие требования к терминологии закона: использование терминов с четким и строго очерченным смыслом; употребление слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке; использование слов и выражений в прямом и первичном их значении; отказ от двусмысленных и многозначных терминов; единство применяемой терминологии по всему законодательству или по крупным его разделам, которые выражается в первую очередь в том, что один и тот же термин в различных нормативных актах и разные правовые понятия не следует обозначать одним и тем же термином.

Законодательная техника содержит требования к стилю изложения: логическая последовательность и стройность изложения мысли законодателя, ее смысловая завершенность; единообразие способов изложения однотипных формулировок, хотя содержательно, с точки зрения информативности, они могут быть различными.

Соблюдение указанных условий повысит качество принимаемых актов с точки зрения совершенства их формы, послужит устойчивости нормативных актов.

4.1 Компетенция Президента в сфере правотворчества

Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.

Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.

В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т.е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс.

Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.

Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.

Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.

По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85).

4.2 Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе и их реализация

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.

Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий – и участником правотворческого процесса в целом.

Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.

Одно из исключительных полномочий Президента России – право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ – отлагательное.

Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ).

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями – от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции подписать и обнародовать его.

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса.

Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом документе дается определение понятия «принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:

– непрерывности законодательного процесса;

– несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;

– если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;

– если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Кроме того, ежегодное послание Президента России – особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.

Цель курсовой работы: рассмотреть вопросы правотворчества Президента Российской Федерации.
Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:
- определить конституционный статус Президента РФ;
- определить границы компетенции Президента РФ в сфере правотворчества;
- выяснить полномочия Президента РФ в законотворческом процессе;
- рассмотреть правовые акты Президента РФ.
Работа написана и защищена в 2012 году на отлично.

Введение Содержание Список литературы Выдержка из работы

Правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовой жизни России. Оно выражается в издании актов Президента РФ и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.
Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.
Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутстви я специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления законодательной основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя. Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.
Актуальность темы «Правотворчество Президента РФ: вопросы теории и практики правового регулирования» заключается в том, что правотворчество Президента РФ является основательно новым явлением в правовом пространстве России. В конце XX в. процесс демократизации привел к принятию поста Президента СССР в 1990 г. Первый же Президент России был избран после распада СССР, путем Всенародных выборов 12 июня 1991 г. Благодаря Конституции РФ принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия многочисленны и закреплены в основном в статьях 80-93, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других конституционных органов. Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента России Федерации и палат Федерального собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе..

Введение
1 Конституционный статус Президента РФ
2 Правовое регулирование правотворчества Президента РФ
2.1 Компетенция Президента РФ в сфере правотворчества
3 Акты Президента РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные и иные акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ. - М.: Юридическая литература, 2010. - 32 с.
2. Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изм. и доп. от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г., 7 ноября 2005 г., 15 июля 2008 г.) // - справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. - [М.:2012]. - Электрон. текст. дан. - Послед. Обновление 10.0 5.2012.

Материалы практики

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // - справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. - [М., 2012]. - Электрон. текст. дан. - Послед обновление 24.02.2012.

Научная литература

4. Абдулаев, М.И. Теория государства и права / М.И.Абдулаев // Изд. 2-е, доп. - М.: 2004. - 410 с.
5. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В.Баглай // Учебник. - М.: Юрист, 2007. - 784 с.
6. Безуглов, А.А. Конституционное право России / А.А. Безуглов, С.А. Солдатов // Учебник для юридических вузов. - М. : Профобразование, 2008. - Т. 1. - 2007. - 797 с.; Т. 2. - 2007. - 831 с.; Т. 3. - 2007. - 751 с.
7. Бельский, И.С. Конституционное право России / И.С. Бельский // Учебное пособие. - М.: Зерцало, 2005. - 340 с.
8. Бочарова, Е.П Правотворчество субъектов Российской Федерации / Е.П. Бочарова // Право и политика. - М.: Спарк, 2009. - №1. - 234 с.
9. Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров // Учебник. - М., «Экcмо», 3-e изд. М.: 2009. - 525 с.
10. Виев, Г.А. Президент Российской Федерации / Г.А. Виев // Учебник. - М.: Право, 2008. - 280 с.
11. Голубок, С.А. Конституционное право России / С.А. Голубок // Учебное пособие. - М.: НОРМА, 2008. -354 с.
12. Иксанов, И.С. Аппарат главы государства / И.С. Иксанов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 3. С. 24.
13. Карпович, В.Д. Конституционное право России / В.Д. Карпович // Учебное пособие. - М.: 2005. - 190 с.
14. Клименко, А.В., Румынина, В.В. Теория государства и права / А.В. Клименко, В.В. Румынина // Учебное пособие. - М.: НОРМА, 2009. - 255 с.
15. Козлова, Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин // Учебник. - М.: Юристъ, 2006. - 420 с.
16. Мишарин, А.Г. Полномочия и компетенция Президента России / А.Г. Мишарин // Учебник. - М.: Юристъ, 2005. - 280 с.
17. Некрасов, С.И. Конституционное право Российской Федерации / С.И. Некрасов // Учебник. - М.: Юристъ, 2009. - 725 с.
18. Никулин, В.В. Конституционное право Российской Федерации / В.В. Никулин // Учебник. - Тамбов: 2008. - 425 с.
19. Окуньков, Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) / Л.А. Окуньков // Журнал российского права. 2001. № 2.
20. Спиридонов, Л.И. Теория государства и права / Л.И. Спиридонов // Учебник. - М.: 2008. - 401 с.
21. Студеникина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / М.С. Студеникина // Журнал российского права. - 2009. - №1. -250 с.
22. Таранов, А.А. Полномочия Президента РФ в сфере управления вооруженными силами РФ в мирное и военное время / А.А. Таранов // Черные дыры. - 2007 - № 2. С. 55.
23. Тарков, В.М. Полномочия Президента Российской Федерации / В.М. Тарков // Учебник. - М.: ВИА, 2009. - 170 с.
24. Толстик, В.А. Теория права и государства / В.А. Толстик // Учебник. - М.: Юристъ, 2007. -398 с.
25. Черданцев, А.Ф. Теория государства и права / А.Ф. Черданцев // Учебник для вузов. - М.: Юрайт-М, 2008. - 698 с.
26. Шувалов, Е.В. Конституционное право Российской Федерации / Е.В. Шувалов // Учебник. - М.: МЭСИ, 2009. - 515 с.
27. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика Российского правотворчества / Е.А. Ютаева // Журнал российского права. М.: - 2009. - № 5. - 326 с.
28. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика Российского правотворчества / Е.А. Юртаева // Журнал Российского права. М.: - 2006 г. № 5. - с. 12-22.
29. Яковлев, В.П. К вопросу о полномочиях Президента Российской Федерации / В.П. Яковлев // Российское Право. - М.: 2007. - № 5. - С. 34-39.
30. Якушев, А.В. Теория государства и права / А.В. Якушев // Учебник. - М.: 2008. - 655 с.
31. Ярин, Г.О. Российское право / Г.О. Ярин // Учебник. - М.: АРТ-ПРОФ, 2008. - 450 с

Отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс13.
Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает
возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.
Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока14.
Законодательная «ветвь власти», в свою очередь, имеет свои «формы
влияния» на Президента, но это уже тема для другого исследования.
Исключительное право Президента - издавать указы и распоряжения, юридическая природа которых Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Им будет посвящена отдельная глава15.
Ежедневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате - новый институт конституционного права, доселе неизвестный конституционной практике России.
Эти полномочные представители представляют на заседаниях Совета
Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов.
При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ), при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.
В действующем механизме взаимодействия Президента и Федерального Собрания важное место занимает обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента, но и, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, его обязанностью.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ16.
По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае
недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85)17.
Отсюда следует вывод о том, что правотворчество имеет различные цели, формы, стадии, виды, субъекты и объекты. Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.
Она складывается из функций и полномочий, которыми он наделяется как глава государства.
2.2 Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе
Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих
воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.
Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.
Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ18.
Одно из исключительных полномочий Президента России - право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции)19. Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - отлагательное.
Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ)20.
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов
заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального
Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями - от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент.
Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции подписать и обнародовать его21.
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии.
Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.
Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»22. В этом документе дается определение понятия “принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:
- непрерывности законодательного процесса;
- несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;
- если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
- если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса23.
Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:
- законопроект внесен ненадлежащим субъектом;
- отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;
- закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;
- нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;
- федеральный конституционный закон принят по вопросу, не
предусмотренному Конституцией Российской Федерации;
- процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под
сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству
голосов, установленному Конституцией для принятия закона);
- текст присланного для подписания и обнародования закона не
соответствует тексту, за который голосовали депутаты.
Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.
Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон24.
Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.
К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего,
относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ)25.
Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в
Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ
возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае
инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы
рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.
По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона26.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о
поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает
его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации27.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.
Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию
лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения
Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997г. - «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» и так далее28.
Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию - это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г29.
Кроме того, ежегодное Послание Президента России - особая
разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.
3 АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ
Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна30.
Но, пожалуй, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.
Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее.
Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90, ч. 3).
Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.
Причем на практике могут возникать такие ситуации:
- вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т. д.;
- вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона31.
По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования32.
Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений»