Понятие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Основные определения и принципы

Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.
Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:
1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.
В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления:
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.

Вопросы местного значения и полномочия
местного самоуправления

Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной Закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в Законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов. Он не был исчерпывающим. Органы местного самоуправления имели право принимать к рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не урегулированных законодательством.
В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1 - 2 тысячи и городское поселение с населением 30 - 50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. В отличие от Федерального закона 1995 года, в Федеральном законе 2003 года установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т.е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, Федеральный закон 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.

Осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.
Согласно Федеральному закону 1995 года, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако на деле этот порядок соблюдался далеко не всегда, и органы местного самоуправления были перегружены нефинансируемыми государственными полномочиями (так называемыми "федеральными мандатами"), связанными главным образом с предоставлением различных льгот отдельным социальным категориям населения. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий превышала треть всех расходов бюджета.
Федеральный закон 2003 года позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Принятие данных законодательных норм повлекло за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. В августе 2004 года по этому поводу был принят специальный Федеральный закон (N 122-ФЗ), известный как закон о монетизации льгот. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно определить понятия "предметы ведения", "полномочия", "компетенция", "вопросы местного значения"?
2. В чем состоит принцип субсидиарности?
3. Каковы недостатки Федерального закона 1995 года в определении предметов ведения и полномочий местного самоуправления и каковы соответствующие преимущества Федерального закона 2003 года?
4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 года разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?
5. Каков порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

Анализ содержания 71 и 72 статей Конституции Российской Федерации показывает, что перечни предметов ведения содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, в пункте "д" статьи 72 указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную же структуру отчасти содержат пункты "б", "е", "л" и др.

Напротив, пункты "в", "г", "ж", "и", "н", "о" этой же статьи содержат прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организация органов государственной власти и местного самоуправления и др.

В пункте "к" все той же 72 статьи содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте "д" указаны в более общем виде, чем в пункте "к", в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - №7.

Статья 73 Конституции Российской Федерации содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

Что же касается органов местного самоуправления, то в отношении их в Конституции Российской Федерации применены существенно иные юридические конструкции. В часть 1 статьи 131 главы 8 "Местное самоуправление" применен термин "вопросы местного значения". И лишь в части 1 статьи 132 к вопросам местного значения отнесено "осуществление охраны общественного порядка". В остальных же статьях этой главы перечисляются по существу:

- полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;
- полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

В неясных формулировках вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции Российской Федерации. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (часть 3 статьи 40), поощрение жилищного строительства (часть 2 статьи 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (статья 41), гарантии получения образования в муниципальных учреждениях (статья 43). Васильев А.А. Муниципальное управление [Текст]: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. - Изд. 2-е, исп. и доп. - Н.Новгород: Гладкова О.В., 2006. - 304 с.

Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции Российской Федерации. В большинстве федеральных законов была также сохранена структура положений статьи 72 Конституции Российской Федерации. При этом наряду с разграничением предметов ведения и с их детализацией в законах сделаны попытки провести разграничение как полномочий по одному предмету ведения между органами публичной власти, так и установить объем компетенции по разным предметам ведения. Многие законы разграничивают предметы ведения, некоторые - полномочия, а другие - компетенцию. В некоторых текстах указывается на полномочия, в других проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы содержания такой компетенции сам федеральный закон не приводит. Брячихин А.М. Россия - город - власть. - М., 2005.

Возникает вопрос о правомерности и конституционности такой формы регулирования отношений, связанных с разграничением полномочий и предметов ведения в Российской Федерации. Так, часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации свидетельствует, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 11 включена в основы конституционного строя Российской Федерации, следовательно, допускает лишь буквальное толкование и содержит именно исчерпывающий перечень конституционных средств разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральные законы, как мы видим, в этот перечень не входят, что вполне логично, поскольку полномочия и предметы ведения на то и разграничиваются, чтобы обеспечить некоторую автономию и свободу субъектов в регулировании определенного круга общественных отношений. Данная автономия и свобода являются неотъемлемым признаком федеративного устройства государства.

В то же время в части 2 статьи 4 Конституции закреплено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что не отрицает право регулировать разграничение полномочий и предметов ведения федеральными законами, а следовательно, лишает всякого смысла использование для этих целей договоров как актов меньшей юридической силы, так как разграничение полномочий и предметов ведения и является по сути единственным целесообразным способом применения такой формы нормативного акта, как договор, - это, во-первых, а во-вторых, лишает субъектов Российской Федерации всякой автономии и свободы, поскольку им придется довольствоваться лишь строго дозированными полномочиями. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - № 7.

Отмеченное выше противоречие стало предметом рассмотрения в Конституционном суде. В соответствующем Постановлении было отмечено следующее: "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий, из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Можно согласиться, что по своей сути полномочие федеральных законов на разграничение полномочий выводится из общей теории права. Однако Конституционный суд, мотивируя свой вывод, даже не упомянул Конституцию. Если же отнестись к замечанию о полномочиях Федерального собрания как не совсем уместных, то можно заключить, что в данном конкретном случае Конституционный суд взял на себя выполнение правотворческих функций, что, естественно, не согласуется со статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Если признать, что действующая правовая система разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации допускает логическую ошибку, то ее результат, несомненно, используется в системе норм организации всей публичной власти по вертикали. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М, 2007.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление должно обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Очевидно, что второе производно от первого: объем муниципальной собственности, находящейся во владении муниципальных сообществ, производен от круга вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием.

В части 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определяется как "самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". Такое определение уточняет конституционную формулу, вводя некоторые критерии решения данного вопроса. Их три: самостоятельность, собственные интересы населения и сложившиеся традиции.

Что же можно отнести к вопросам местного значения? На этот вопрос дает ответ глава 3 Федерального закона, разграничивая полномочия муниципальных образований по территориальному принципу. Так, вопросы местного значения поселения закреплены в статье 14. Вопросы местного значения муниципального района - в статье 15. Вопросы местного значения городского округа - в статье 16. Отдельно Федеральный закон (часть 1 статьи 17) перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, к которым отнесены:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
- установление официальных символов муниципального образования;
- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
- осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
- иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.

При этом органы местного самоуправления любого муниципального образования вправе решать, помимо закрепленных за ними, и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, переданными для осуществления органам местного самоуправления (статья 19). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Федерации.

Налицо проблема соответствия друг другу смысла статьи 1 и статей 14-17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Часть 2 статьи 1 Федерального закона говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, а статьи 14, 15, 16, 17 (часть 1) содержат конкретный перечень таких вопросов. Если население само решает вопросы местного значения, то оно определяет и их круг по принципу автаркии. В этом случае содержание статей 14-17 противоречит смыслу статьи 1. Если же предположить, что Федеральный закон определяет лишь примерный перечень вопросов местного значения, причем в открытой форме, а население само выбирает те из них, которые оно в состоянии решить, то проблема перемещается в плоскость юридического оформлении этих общих принципов в конкретные правовые предписания.

Потенциальная возможность оформления выбранного населением круга вопросов, принимаемых к непосредственному решению или через формируемые им органы местного самоуправления, не имеет правового прецедента и входит в противоречие со статьей 18 Федерального закона, определившей принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. Законодатель императивно установил правило, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в соответствующий Федеральный закон (часть 1 статьи 18). Не могут быть изменены и финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняемые за счет средств местного бюджета (часть 2 статьи 18). Они могут лишь дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Основные определения и принципы

Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.

Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:

1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления.

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.

Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления

К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.

В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов. Он не был исчерпывающим. Органы местного самоуправления имели право принимать к рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не отрегулированных законодательством.

В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль их исполнения, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тысячи и городское поселение с населением 30-50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. В отличие от Федерального закона 1995 года, в Федеральном законе 2003 года установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т.е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально- экономического развития, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Таким образом, Федеральный закон 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.

Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.

Согласно Федеральному закону 1995 года, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако на деле этот порядок соблюдался далеко не всегда, и органы местного самоуправления были перегружены нефинансируемыми государственными полномочиями (так называемыми "федеральными мандатами"), связанными главным образом с предоставлением различных льгот отдельным социальным категориям населения. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий превышала треть всех расходов бюджета.

Федеральный закон 2003 года позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Принятие данных законодательных норм повлекло за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. В августе 2004 года по этому поводу был принят специальный Федеральный закон (N 122-ФЗ), известный как закон о монетизации льгот. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно определить понятия: "предметы ведения", "полномочия", "компетенция", "вопросы местного значения"?
2. В чем состоит принцип субсидиарности?
3. Каковы недостатки Федерального закона 1995 года в определении предметов ведения и полномочий местного самоуправления и каковы соответствующие преимущества Федерального закона 2003 года?
4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 года разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?
5. Каков порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Решение вопросов местного значения - это то, ради чего и организуется местное самоуправление, цель и смысл его существования. В то же время к ведению муниципальных образований и создаваемых в них органов местного самоуправления законодатель относит и ряд других вопросов, не являющихся вопросами местного значения. По отношению к вопросам местного значения они являются второстепенными, дополнительными, однако их реализация также важна для населения муниципальных образований. Для обобщающей характеристики всех этих вопросов в муниципальной правовой науке принято использовать термин "предметы ведения".

В теории муниципального права сложился подход, который поддерживается большинством ученых и заключается в том, что предметы ведения местного самоуправления определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Предметы ведения, хотя и являются вполне юридической категорией, напрямую компетенцию органов местного самоуправления определять не могут. Действительно, само по себе отнесение, например, к предметам ведения местного самоуправления охраны общественного порядка не возлагает на органы местного самоуправления обязанность (не дает право) охранять общественный порядок в муниципальном образовании. Это значит лишь, что в этой сфере у них могут быть какие-либо полномочия, конкретно определяемые отраслевыми нормативными актами. Таким образом, предметы ведения - это пределы юрисдикции местного самоуправления, т.е. сферы общественной жизни, на которые распространяются его полномочия.

В настоящее время предметы ведения муниципальных образований представляют достаточно сложную категорию, включающую в себя:

- вопросы местного значения;
- полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности, а также деятельности иных субъектов муниципального управления;
- отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;
- полномочия иных муниципальных образований, переданные на основе соглашений;
- права, которыми органы местного самоуправления наделены Законом о местном самоуправлении 2003 г. или иными федеральными законами;
- вопросы, принятые к своему ведению органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.

Как видно, структура предметов ведения муниципальных образований достаточно разнородна и включает в себя различные категории, такие как "вопросы", "полномочия" и "права". В то же время следует иметь в виду, что для решения конкретных вопросов (в том числе и вопросов местного значения) органы местного самоуправления также наделяются различными правами и полномочиями. Характерно, что Конституция, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, такие понятия, как: "полномочия местного самоуправления", "права местного самоуправления". Таким образом, все элементы предметов ведения муниципальных образований В конечном счете находят свое выражение в полномочиях или в правах.

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как "составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации". При этом под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и обязанностей.

Таким образом, полномочия местного самоуправления - это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления в целом права и обязанности, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. На практике наибольший объем полномочий муниципальных образований реализуется органами местного самоуправления.

Все полномочия органов местного самоуправления могут быть разделены на две большие группы; собственные и делегированные. Различие между ними заключается в следующем:

- собственные полномочия закрепляются за органами местного самоуправления на постоянной основе; делегированные передаются им иными субъектами (на временной или постоянной основе);
- реализация собственных полномочий финансируется исключительно из собственных средств местного бюджета, реализация делегированных полномочий осуществляется за счет дополнительных финансовых ресурсов, выделяемых субъектами, делегировавшими эти полномочия;
- при реализации собственных полномочий органы местного самоуправления самостоятельны, при реализации делегированных - в той или иной степени подконтрольны делегировавшим их субъектам.

Итак, с учетом того что решение вопросов по предметам ведения муниципальных образований осуществляется не только с помощью полномочий, но и прав, в целом компетенция органов местного самоуправления может быть схематично выражена следующим образом (рис. 1).

Постепенное движение России к правовому государству, переход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправ-ления.
В качестве одной из основ конституционного строя РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).
Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8, посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130-133).
Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.
В X-XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.
Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Манифесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельс-ких обществ и волостей и общественного их управления» содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправ- 91
лению.
По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
В этом Положении содержалось:
1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населе-ния предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только собственники определенных размеров собственности. Выборы про-водились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ - на трех уездных избирательных съездах;
функционирование земских учреждений вне системы государ-ственных органов;
наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; социальная помощь; торгов-ля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;
введение земской системы только на двух административно- государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем об-щероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;
четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;
наличие у земств прочной финансово-экономической базы (местный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово-про-мышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).
В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК
РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения
92
всех уровней.
Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже определены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:
инициатива власти должна исходить непосредственно от населения по принципу «снизу - вверх»;
кардинально меняется характер влияния народных избранников на все стороны общественной жизни (перспектива - не руководить, а управлять и координировать);
создается экономическая основа местного самоуправления (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность);
обеспечивается финансовая самостоятельность путем измене-ния бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;
гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.
Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реаль-ного самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.
В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас-сматривать в следующих аспектах:
местное самоуправление - это право граждан, местного сообще-ства на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ - право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 - местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения);
местное самоуправление - это деятельность граждан по само-стоятельному разрешению вопросов местного значения;
местное самоуправление - форма народовластия, т. е. форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ);
местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по верти-кали) определяет систему управления (деление властей по горизонтали) - ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.
Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.
Критерии местного самоуправления:
правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные законы и другие правовые акты);
осуществление управления в интересах населения, для населения (фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти);
разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);
баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, соче- тание форм непосредственной и представительной демократии, особый порядок назначения и смещения главы исполнительной власти);
под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюд-жета и муниципальной собственности;
реальные возможности принимать решающее участие в управ-лении делами государства (разные формы);
одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);
сознательное участие граждан в управлении (по природе);
необходимый уровень правосознания граждан (разработка сво-их нормативных актов);
наличие способности к активной корректирующей деятельности (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);
преобладание методов убеждения над методами принуждения;
совпадение объекта и субъекта управления;
превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправле-ния;
местное самоуправление - часть демократической организации цивилизованного общества и часть единой структуры организа-
95
ции власти и управления в стране.
При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» депутаты Государственной думы ориентировались на положения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Ее цель - оказать содействие правительствам в выработке концепции независимости местных властей и децентрали-зации власти. В Хартии определены три основных принципа этой концепции:
конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;
определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответствен-ности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территорий;
выборы представительных органов на основе всеобщего голосования.
Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправления, рассмотрим полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:
определение общих принципов организации местного самоуп-равления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации»;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены феде-ральными законами в порядке, установленном федеральным законом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного само-управления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установ-ленных федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены за-конами субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осу-ществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, зако-нами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных тради- ций.
Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный район, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится к вопросам местного значения поселения в целом:
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;
создание условий для предоставления транспортных услуг;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах;
создание условий для обеспечения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания;
создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памят-ников истории и культуры) местного (муниципального) значения;
обеспечение условий для развития массовой физической куль-туры и спорта;
создание условий для массового отдыха жителей;
оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства;
формирование архивных фондов;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
организация благоустройства и озеленения территории;
планирование застройки территории;
организация освещения улиц и установки указателей с их названиями и номерами домов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными за-конами и законами субъектов Федерации, только при наличии соб-ственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).