Систе́ма (соединение) - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определённую целостность, единство.

Гос. служба РФ - профессиональная служебная деят-ть граждан РФ по обеспечению исполнение полномочий:- Российской Федерации; федеральных органов гос. власти, иных фед. гос. органов;- суб-в РФ; органов гос. власти суб-в РФ, иных гос. органов суб-в РФ;

Лиц, замещающих должности, устанавливаемые К* РФ (К* или уставами суб-в), ФЗ для непосредственного исполнения полномочий фед. гос-ных органов.Система гос. службы РФ включает в себя виды: военная служба; гос. гражд. служба; правоохранительная служба.

В современном мире существуют различные модели гос. службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций гос-ва в зависимости от соц. характеристик, нац. философии, идеологии, традиций. В организационно-правовой структуре гос. службы можно выделить следующие модели:

1. Континентальная или романо-германская модель, представлена в основном европейскими гос-ми (Латинская Америка, Ближний Восток), а также франкоговорящими странами Африки, Япони и Индонезии.2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все гос-ва Британского Содружества.

3. Гос. служба стран исламской ориентации. 4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие соц. страны).

Романо-германская модель гос. службы объединяет разновидности права, вытекающие из римского права античных времен и германских обычаев (исследований, философского права). В Р-Г правовой системе норма права рассматривается как правило поведения. Система органов гос. управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Гос. службу Р-Г стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой НПА, подробной регламентацией повседневной деят-ти чиновников, функционированием гос. службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности гос-ву.

Главный принцип гос. службы ФРГ , является обязанность служебной преданности. В н/время чиновничество в ФРГ рассматривается как уравновешивающий, стабилизующий, аполитичный институт, который отстаивает и защищает интересы гос-ва и народа, защищает общее благо. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деят-сть в целях выполнения общегос. задач управления.

Суть французской гос. службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, гл. принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность гос-ву. Система гос. службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деят-ти гос. администрации, что обусловливает наличие профес-ного персонала. Служащий, получивший спец. подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами продвижения. Эта система получила название «системы карьеры» или «системы закрытой гос. службы». Во французском закон-тве отсутствует определение понятия «гос. служащий». Закон определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов. В целом под гос. служащими понимаются лица, получающие жалование из гос. бюджета.

Англосаксонская модель гос. службы объединяет гос-ва, в которых основу составляет английское право. В этой системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Юр. норма права рассматривается в качестве средства разрешения споров. В отличие от Р-Г системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, а не законодательно-системный. В Великобритании отсутствуют кодификации или официальная систематизация права.

Англосаксонская система гос. управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной Р-Г модели. В целом в англоязычных странах гос. власть носит многосоставной и плюралистический характер (плюрализм – это распределение власти среди множества групп, разных по характеру и типу). В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» (сближение) гос. власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.

В Великобритании вопросы гос. службы регулируются не законами, а НПА, принимаемыми по инициативе прав-ва. В отличие от др. западных стран, где принято понятие «публичной» или «гос.» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». В н/время – гражд. служащие являются «слугами Короны», за исключением лиц, занимающих полит. или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие «гражданский служащий» не включает министров, которые являются полит. «слугами Короны», служащих вооруж. сил и полиции, принадлежащих к военным «слугам Короны».

Гос. служба США основывается на базовом конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». Американская гос. служба – принципиально ориентированна не на абстрактные гос. интересы, а на гражданина. Др. фактором развития, является «равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств». К* США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие гос. аппарата. Закрепив за П* единоличную ответственность за исполн-ную власть, К* предоставила ему право назначать по совету и с согласия сената высших должностных лиц и замещать вакансии. П* определяет полномочия всех должностных лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Система гос. службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между гос. служащими и лицами, занятыми частной или общественной деят-тью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется этическому фактору деятельности гос. служащих.

Гос. служба стран исламской ориентации основана на религиозном праве. Исламская гос. служба входит в систему конфессиональных гос. служб. В мусульманском мире особенностью организации гос. органов является то, что верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой.

Основным закон-ным источником является Коран, который рассматривается не только как сборник божественных правил, но и как регулятор служебного поведения. Основная характеристика административно-правового регулирования деят-ти чиновников – ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при незначительных соц. прерогатив признаваемых за гражданином.

Исламская Республика Иран по полит. режиму является клерикально-авторитарным гос-вом, в стране запрещена деят-ть полит. партий и неисламских организаций. В К* Ирана зафиксировано, что гос. власть осуществляется законод-ной, исполн-ной и судебной ветвями власти, которые функционируют под контролем абсолютного правления имама – полит. и духовного Лидера, которого определяет и назначает – совет экспертов. В обязанности Лидера входит: определение генеральной линии во внутренней и внешней политике, назначение на высшие гос. должности. Исполн-ную власть возглавляет П*, он несет ответственность за план, бюджет, управление и кадры (кабинет министров), контролирует их деят-ть. Высшая контрольная комиссия выполняет задачи по реорганизации кадров, издает НПА и контролирует «виды и нарушения».

Трудовая (советская) модель гос. службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы.

Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юр. порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Гос. служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деят-ть чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деят-сть носит несколько подчиненный характер. Гос. служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деят-ти.

В н/время Китайская Народная Республика является одним из немногих гос-тв, по форме правления которого относят к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все гос. органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По гос. режиму КНР является партократическим гос-вом - вся власть как в центре, так и на местах формируется партийными комитетами.

При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют гос. власть. Фактически действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата.

Современная идеология гос. службы Китая представляет собой институт, основанный на постоянном отслеживании профессиональных качеств, с принципом партийности. Гос. служащими являются лица, зачисленные на должность на штатной (постоянной) основе, работающие на законном основании, получающие содержание из гос. бюджета и выполняющие служебные обязанности.

Китайская гос. служба представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной). Провозглашен принцип открытости, равенства, конкуренции и отбора. Отбор кадров осуществляется на основе экзаменов и др. мер. С др. стороны, полит. нейтральность считается для гос. служащего неприемлемой.

В н/время во многих странах идет процесс модернизации гос. службы, приспособления системы гос. управления к новым соц. условиям. В условиях «постоянно меняющегося мира», стремительно возрастающей сложности современного социума особое значение приобретает способность органов гос. власти определять значимые для социума приоритеты, реализовывать потребности граждан, действовать в общественных интересах.

Построение «сильного государства» становится одной из наиболее важных проблем мирового сообщества, в то время как слабость государства является источником серьезных мировых проблем.

Основные цели реформирования гражд. службы связаны с повышением эффек-сти деят-ти гос. органов управления, внедрением инновационных технологий управления, развитием отношений между гос-вом и гражданами на основе доверия.

АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.
Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.
По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:
Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.
Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью.
Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества.
"Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.
Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе.
Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы. Ряд экспертов справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.
В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.
Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве.
Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей:
1. "Закрытая" модель государственной гражданской службы.
В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:
) Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.
) "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.
) Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.
) Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.
В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.
1.1. Французская модель государственной гражданской службы.
Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.
Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.
Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.
В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:
) Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
) Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы
) Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
1.2. Современная модель государственной гражданской службы Германии.
Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").
Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957–1985 годах. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.
Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:
) Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.
) Разграничение компетенции в системе организация государственной гражданской службы по уровням управления.
) Многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью.
) Высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника.
) Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения".
2. "Открытая" модель государственной гражданской службы.
Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:
) Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.
) Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.
) Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.
) Упрощенная процедура увольнения.
2.1. Приведем характеристики разновидности "открытой" модели гражданской службы - относительно децентрализованной модели государственной службы действующей в Великобритании.
Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).
Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а "дженералистов" – служащих с общим гуманитарным образованием.
С 1979 года премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.
Государственная служба пробации
Служба пробации создана, чтобы способствовать предотвращению преступности в стране, обеспечить качественное выполнение и координацию отбываемых в обществе наказаний и разгрузить работу других правоохранительных учереждений.
Создание государственной службы пробации является подтверждением того, что система наказаний в нашей стране не имеет характер отмщения, что правонарушитель не потерян для общества и, что государство берёт на себя ответственность за членов своего общества.
Государственная служба пробации - это шаг к созданию и внедрению новой системы исполнения уголовных наказаний, поскольку целью является не только содействие присуждению таких наказаний, когда правонарушитель не изолируется от общества, но и создание системы, в которой существуют как наказания с изоляцией от общества, так и без неё.
Появление в Латвии институций пробации продолжает реформу системы исполнения уголовных наказаний, которая после восстановления независимости началась обширной тюремной реформой, отменой смертной казни, современными нововведениями правовых норм исполнения наказаний.
В настоящее время Государственная служба пробации уже создана и является находящимся в ведении Министерства юстиции учреждением, которое действует на основании закона «Закон о Государственной службе пробации», принятого Саэймом 18 декабря 2003 года и вступившего в силу 1 января 2004 года и в соответствии с правилами Кабинета министров № 558 от 7 октября 2003 года «Положение об Управлении Государственной службы пробации».
Система пробации в каждом государстве организуется по-разному, однако её цели и средства их достижения схожи. Система пробации Латвии создаётся, основываясь на опыт других стран и рекомендации экспертов: она эластична и предусматривает широкое использование в будущем.
Создание системы пробации, принимая во внимание её большой объём, планируется постепенно, осваивая и начиная выполнять всё больше новых функций и к 2007 году, охватывая всю территорию Латвии.

Административно- государственное управление – молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих
становится настоятельным требованием времени. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обуславливает интерес специалистов к опыту этих стран. В данной работе я буду рассматривать создание институтов
государственной гражданской службы в следующих ведущих странах западного мира: США, Великобритании, Франции и Германии. В заключение работы попытаюсь дать сравнительный анализ развития и функционирования института гражданской службы названных стран. Выбор этих стран не случаен: именно здесь сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы; американские, английские, немецкие и французские политологи внесли весомый вклад в создание и развитие административно - государственного управления. Изменения в организации государственной службы происходили не сразу, а в течение длительного исторического периода. В западной Европе этот процесс начался в XV-XVI веках, а в России и Америке в XVIII веке.
Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился во второй половине XIX века.
В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные изменения в административно – государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников – главе государства, находящемуся наверху власти.
Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех
чиновников.
Задача данной работы состоит в том, чтобы:
- определить правовые основы государственной службы в США,
Великобритании, Франции и Германии;
- провести некоторые параллели между развитием
института государственной службы в США, Великобритании,
Франции и Германии.
Рассмотрим отдельно правовые основы государственной службы Германии, США, Франции и Великобритании.

2.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ
В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения
общественных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.
Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием разделения выступает правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами
договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.
Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и
добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера
государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 - средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт- секретари); А10-А13 - высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины 2 ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавки на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплат
определяются специальным законом об оплате.
Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Политические чиновники – это наиболее близкие сотрудники к политической программе правительства или отдельного чиновника, они приходят и уходят с поста вместе с правительством. К ним относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные
советники).
Почетные чиновники – это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы. Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по Конституции (ст.33, п.2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со
своими склонностями и профессиональной квалификацией».
Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение
чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо
этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.
К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16 ФЗоЧ), службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17 ФЗоЧ).
Значительно более строгие требования предъявляются к поступающим на
службу высшего уровня. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются
лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку
в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ).
Наконец, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица с высшим
образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие
подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19
ФЗоЧ).
Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные
барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет –
низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до 30 лет – на
высшие должности. Постановлением 1968 года для многих видов службы
возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.
Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерства
бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом – экономика и социальные
науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие
возможности для поступления на государственную службу. Закон 1953 г.
нарушил «юридическую монополию». Согласно данному закону, высшее
образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к
юридическому, т.е. признается достаточным для занятия руководящих постов
на государственной службе. Тем не менее, как показывают современные
социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего
персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.
Что касается социального происхождения руководящих чинов, то более
чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные
профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные
коммерсанты) и почти на ј из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей
категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).
Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она
основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного
продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по специальному
разрешению Федеральной комиссии по кадрам. В низших должностных группах при
оценке «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне
удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой
группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение
министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для
каждой должности отдельно. Отступление от этих правил может произойти, если
служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в
лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или
другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков
(§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса).
Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя
важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в
ред. от 27.02.1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении
чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями Германии приняты собственные
законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом
требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ

Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской
службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения
страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется
сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного
управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По
существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной»
службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.
«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он
регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда
чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они
все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников
власти.
Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр»,
означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими
одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы
людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр
директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля,
который объединяет всех инспекторов, и т.д.
Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов
четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и
D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и
указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно -
государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих
установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят
специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D
включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.
Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами
трудно провести какое-либо существенное разграничение.
Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую
службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к
нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным,
сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера,
полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции
существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.
Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на
гражданскую должность:
- если не имеет французского гражданства;
- не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям
хорошего морального поведения;
- нарушает законодательство о военной службе.
Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат
должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.
Теоретически отбор кандидатов на должности производится на
основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них
обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации.
Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и
утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.
Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных
общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что
кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый
характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного
заведения.
Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят,
оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц,
находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку
применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных
знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер,
чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется
высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.
Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим
исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки,
способность к личной инициативе здесь не требуется.
Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие
специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в
этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.
Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов,
известных своей беспристрастностью. Она полностью незав
и т.д.................

III. ОЦЕНОЧНЫЕ СРЕДСТВА ИТОГОВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АТТЕСТАЦИИ ДЛЯ ВЫПУСКНОЙ КВАЛИФИКАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Автономні інвестиції. Чинники автономних інвестицій: технічний прогрес, рівень забезпеченості основним капіталом, податки на підприємців, ділові очікування. Модель акселератора.

Административные действия в рамках государственной службы

Анализ деловой активности предприятия. Факторная модель Дюпон.

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

n рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

n рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

n относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

n децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

В иностранных государствах

«Открытая» модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании. Данная служба является разновидностью рассматриваемой относительно децентрализованной модели. Приведем ее основные характеристики.

Современный облик института государственной службы в Великобри­тании во многом определили крупные административные реформы 1970- 1980-х гг. Для их подготовки был создан Комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в кото­ром предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель адми­нистративно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновни­ков.

Первая группа старших политических и административных руководи­телей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответствен­ность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая - административная - включает две ступени: ученик адми­нистратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чинов­ников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнитель­скую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовле­ченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по пла­нированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие полити­ческие решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появи­лась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к граждан­ским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также

право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая суще­ствует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сфор­мулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить пра­вительствам, придерживающимся различных политических убеждений» .

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, лояльность. Членство в «левых» партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие «обязаны сохра­нять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступе­ней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комис­сии по делам гражданской службы. Главное условие поступления - пись­менный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов - Оксфордского и Кембриджского. Именно эти универси­теты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образователь­ного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору граждан­ских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основан­ном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должност­ные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чинов­ников по-разному. Назначение административных и политических руко­водителей

производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный Комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиден­циальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При Комитете есть специальная группа, которая занимается рассмо­трением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет произво­дится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, адми­нистратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для адми­нистративной работы . Такой вывод он делает из общего подхода к госу­дарственному управлению как процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», представленными в экспертных оцен­ках отдельных министерств, и «внешними интересами», выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев («дженералистов» по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консуль­танты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс­пертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу «дженералистов» в государ­ственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координа­ции управления. Кроме того, «специалисты» не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что «дженералисты»могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности .

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, ори­ентирующихся на американскую модель. Они считают, что современ­ная система государственного управления настолько усложнилась, что «дженералисты» не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистом» состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкрет­ным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффектив­ность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Великобритании около 25% государственных чиновников - это специа­листы в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет - они составляют около 60% руко­водителей подразделений государственного аппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администра­торы работают рука об руку под единым руководством высших чиновни­ков. Однако в целом «дженералисты» все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления - парламентская, судебная, система административных трибуналов, инсти­тут парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине «министерской ответ­ственности». Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчи­ненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и госу­дарственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрис­дикции обычных судов. Собственно административного права как отдель­ной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из док­трины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превы­шения полномочий: действие, совершенное в пределах

предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы - недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотре­ние действий министерств и ведомств при осуществлении административ­ных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Велико­британии отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответ­ственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характери­зуют следующие признаки:

1) в основу государственной службы положена «менеджеральная» модель, близкая к американской;

2) система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;

3) в государственных структурах часто используется «интегральная» иерархия;

4) особая система административного права отсутствует, судебный кон­троль основан на доктрине общего права.

Государственная служба США. Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясня­ется своеобразием социально-политической истории США, и прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведе­ния в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федераль­ных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обы­чая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что Конституция США «умолчала» вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятель­ность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юри­дической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохраняв­шийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил пре­жде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы напора чиновников на государственные должности, а также место бюрократ ни н жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и касто­выми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди бли­жайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную долж­ность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплек­тование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие госу­дарственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, под­держав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных долж­ностей стала носить в американской практике наименование victor’sspoilssystem(«система патронажа»). Она получила повсеместное распростране­ние. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX - начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государ­ственной

службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалифи­кационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’sspoilssystem. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в изби­рательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служеб­ное положение в интересах какой-либо политической партии 1 .

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция «поли­тизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов meritsystem(«системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государ­ственных служащих. Была упорядочена также система органов управле­ния государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формиро­вания высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший резуль­таты проведенных реформ.

«Система заслуг». Эта «система» характеризуется следующими крите­риями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев обще­ства; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной под­готовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспе­чивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, незави­симо от их политической принадлежности, вероисповедания, националь­ного происхождения, пола, семейного положения, возраста или физиче­ских недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессио­нального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая уста­новленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, слу­жащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию, или воздействия на резуль­таты выборов, или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

О нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

О неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США)

Законодательство достаточно четко формулирует понятие «запрещен­ная кадровая практика». Ответственные лица не имеют права".

1) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности по признаку:

Расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения;

Физических недостатков;

Семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заяв­ление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают".

Оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

Оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;

3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предо­ставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать дей­ствия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улуч­шить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не пред­усмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на долж­ность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должност­ного лица, если должность замещается к том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отно­шении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за;

Публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о растрате фондов, злоупотреблении властью либо о нали­чии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запре­щено законом, если такая информация не должна в соответствии с испол­нительным приказом президента оставаться в тайне в интересах нацио­нальной обороны или ведения международных дел;

Сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятель­ность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постанов­ления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении слу­жащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализа­цию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее не запрещается соот­ветствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснован­ность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совер­шении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой- либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).

Специализированные органы по управлению государственной служ­бой. К ним относят:

Управление по делам государственной службы;

Совет по вопросам «системы заслуг»;

Специальная комиссия.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия Сената на четырехлет­ний срок.

В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями:

1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организа­ции деятельности управления;

2) назначение на должности в аппарате управления;

3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структур­ными подразделениями управления, руководство организацией деятель­ности управления;

4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распо­ряжение средствами управления;

5) осуществление, реализация и исполнение:

Правил и требований гражданской службы, установленных президен­том и управлением, а также законов о гражданской службе;

Других обязанностей управления, включая вопросы отставок по воз­расту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» и Специального совета;

6) Контроль за исполнением законодательства;

7) Содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом по совету и с согласия сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой

практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг»формируется президентом по совету и с согласия Сената на пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.

Структура государственной службы США. Согласно теории и практики государственного управления США, в категорию государственных служа­щих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим {governmentemployee) или служащим общественного сектора {public, employee)в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. Смешивая в понятии «государствен­ный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работни­ков по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обу­словленные федеративным устройством страны. Поэтому все государ­ственные работники подразделяются:

На федеральных, т.е. тех, кто занят в учреждениях федерального пра­вительства;

Работников штатов, занятых в органах правительств штатов;

Местных, работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

Ко второй - те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники прези­дента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных» отно­сятся те доверенные лица, которые

обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари мини­стров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государ­ственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро рассле­дований, Центральное разведывательное управление (ЦРУ), иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

Законодательство делит государственных служащих на несколько кате­горий:

Карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;

Государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

Государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвы­чайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);

Государственные служащие на резервируемых должностях (пере­чень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам госу­дарственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

Некарьерные государственные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности) .

Должности государственных служащих. Они подразделяются на 18 категорий. Первые восемь категорий отведены техническим исполните­лям; с 9-й по 15-ю - среднему руководящему составу и вспомогательно­техническому персоналу высшей квалификации; с 16-й по 18-ю - высшему руководящему составу (в ряде министерств и ведомств, например в Госу­дарственном департаменте, установлены собственные табели о рангах).

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основ­ном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала будем рассматривать, главным образом, законода­тельство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно параграфу 3132 титула 5 Свода законов США, к высшему руководящему составу относятся служащие:

Руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;

Ответственные за реализацию определенных программ или проектов;

Контролирующие, оценивающие или координирующие осуществле­ние задач, стоящих перед органами исполнительной власти;

Руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;

Иным образом выполняющие важные задачи принятия политических решений и осуществления функций управления .

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограни­чения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководя­щего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государствен­ной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руково­дящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государ­ственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управ­ления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения и в отношении других категорий государ­ственных служащих. В частности, общее число некарьерных государ­ственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрез­вычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

Обязанности государственных служащих. В общих чертах они закре­плены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утверж­денном резолюцией Конгресса США в 1958 г.

Каждое лицо, состоящее на государственной службе, должно:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государ­ству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необхо­димые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;

4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономич­ные способы решения поставленных задач;

5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанно­стей, поскольку государственный служащий не может выступать как част­ное лицо, когда дело касается государственной должности;

7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с пра­вительством, если это противоречит добросовестн

Влияние специфики культурно – исторического развития, формы государственного устройства, формы правления, правовой уклон отдельных регионов и стран на особенности функционирования системы государственной и муниципальной службы.

По этому критерию можно выделить два вида государственной службы:

«рациональная централизованная закрытая» государственная служба (характерна для стран континентальной Европы)

1) иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);

6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.

7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

«эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

2. Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

3. Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;