Политико-административное управление. Политико-административное понятие города Изображение политического и политико административного деления территории

22 марта 2008 года Пётр Гадзиновский Карта Поляка или Карта Плута? http://www.voxpopuli.host44.pl/news.php?readmore=102Piotr GadzinowskiKarta Polaka czy Karta CwaniakaПоляк - это звучит ордой. Возвращается Карта Поляка. До 22 июня правительство передаст в Сейм проект закона. Зачем и кому необходима такая карта?

С любезного разрешения Strelka Press публикуем фрагмент «Политико-административное понятие города» из книги Макса Вебера «Город» . «Город» - четвертая книга «малой серии» Strelka Press. Первые три - «Исчезающий город» Фрэнка Ллойда Райта, «Урбанизм как образ жизни» Луиса Вирта и «Почему мужчина должен быть хорошо одет» Адольфа Лооса.

Политико-административное понятие города

Из того, что мы в нашем исследовании данного вопроса должны были говорить о «хозяйственной политике города», о «городской округе», «городских властях», уже видно, что понятие «город» может и должно быть введено не только в ряд рассмотренных до сих пор экономических категорий, но и в ряд категорий политических. Осуществлять хозяйственную политику города может и князь, к сфере политического господства которого относится в качестве объекта город с его жителями. Тогда хозяйственная политика города, если она вообще имеет место, проводится только для города и его жителей, но не самим городом. Так бывает не всегда. Но даже в такой ситуации город остается в той или иной степени автономным союзом, «общиной» с особыми политическими и административными институтами. Во всяком случае, мы можем констатировать, что необходимо строго отличать разобранное выше экономическое понятие города от его политико-административного понятия. Только в последнем смысле городу принадлежит особая территория. В политико-административном смысле городом может считаться и такой населенный пункт, который по своему экономическому характеру не мог бы претендовать на такое наименование.

В Средние века существовали «города» в правовом смысле, девять десятых или более жителей которых - по крайней мере значительно больше, чем среди жителей очень многих населенных пунктов, считавшихся в правовом смысле «деревнями», - обеспечивали себе пропитание исключительно продуктами своего сельскохозяйственного производства. Переход от такого «города сельскохозяйственного типа» к городу потребителей, городу производителей или торговому городу был, конечно, текучим (flüssig).

Однако каждое отличающееся в административном отношении от деревни и рассматриваемое как «город» поселение характеризуется обычно особым способом регулирования отношений владения землей, непохожим на поземельные отношения в деревне. В городах в экономическом смысле слова это обусловлено специфической основой рентабельности владения городской землей: это владение домом, к которому остальная земля лишь прилагается. В административном же отношении особый характер городского землевладения связан прежде всего с иными принципами налогообложения и одновременно в большинстве случаев с решающим для политико-административного понятия города признаком, выходящим за рамки чисто экономического анализа: с тем, что в прошлом, в Античности и Средние века, в Европе и за ее пределами город был своего рода крепостью и местом пребывания гарнизона. В настоящее время этот признак города полностью исчез. Впрочем, и в прошлом он существовал не повсюду. Так, он обычно отсутствовал в Японии. Поэтому можно вслед за Ратгеном сомневаться в том, существовали ли там вообще «города» в административном понимании [Карл Ратген, «Экономика и государственный бюджет Японии» (1891)]. В Китае же, напротив, каждый город был окружен огромными кольцами стен. Впрочем, там, по-видимому, и очень многие в экономическом отношении чисто сельские населенные пункты, которые и в административном смысле не были городами, то есть (как будет показано ниже) не служили местопребыванием государственных учреждений, издавна были окружены стенами.

В ряде областей Средиземноморья, например на Сицилии, человек, живущий вне городских стен, следовательно и житель деревни, земледелец, был почти неизвестен - следствие многовекового отсутствия безопасности. В Древней Греции, напротив, полис Спарта гордился отсутствием стен; однако другой признак города - местопребывание гарнизона - был для Спарты в специфическом смысле характерен: именно потому, что она была постоянным открытым военным лагерем спартанцев, она и пренебрегала стенами. Все еще продолжаются споры о том, сколько времени в Афинах не было стен, но в них, как и во всех эллинских городах, кроме Спарты, существовала крепость на скале - Акрополь; Экбатана и Персеполис также были царскими крепостями, к которым примыкали поселения. Во всяком случае, как правило, восточный и античный средиземноморский, а также средневековый город подразумевал крепость или стены.

1.Политико-административные устройства государства

Все многообразие конкретных способов политико-территориальной организации власти в государственных образованьях может быть сведено к нескольким основным типам связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерализму. Первые четыре из перечисленных типов характерны для простого или унитарного государства

1.Унитаризм

Большинство государств современного мира являются унитарными. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделены собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправления.

2.Федерализм

Большинство государств современного мира являются унитарными. Но к федеративным государствам относятся страны, являющиеся мировыми политическими и экономическими лидерами (США, ФРГ, Канада, Австралия), в которых живет чуть меньше половины населения планеты. Кроме того, федеративную форму государственного устройства провозглашает и Конституция России 1993 г. Все это делает необходимым рассмотреть особенности федерализма как способа территориальной организации государственно-политической системы, его предпосылки, преимущества и опасности применительно к мировой практике государственного строительства, т.к. это должно способствовать пониманию черт российского федерализма, тенденций развития российской государственности.

1)определение государственной власти как федеративной;

2)осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

3)самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

4)формальное равноправие субъектов федерации;

5)право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

6)право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

7)системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;

8)обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;

9)исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;

10)невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами

2.Функционально-структурная подсистема исполнительной власти

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным;

а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением,

б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;

в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.

Изучая современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти.

Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти. Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Задачи управления экономической и политической жизнью страны требуют ее разделения на субъекты управления – особые территориальные единицы, по своей величине и целостности пригодные (удобные) для решения административно – хозяйственных задач.

Первое административное деление России провел Петр I, разделив ее на 8 областей. В правление Екатерины II страна была разделена на 50 губерний и к началу XX века состояла уже из 100 административных единиц. Современная по политическому устройству является федеративным государством, включающим 83 субъекта федерации с разными политическими правами на 01.04.2008 г.

Административными единицами считаются 47 областей, 8 краев и 2 города (Москва и ), которые прямо подчиняются конституции, парламенту, президенту России. Национально-территориальными единицами являются национальные образования, среди которых 21 республика, 1 автономная область и 4 автономных округа, имеющие больше политической самостоятельности. Такое «несимметричное» устройство страны сложилось исторически и связано с многонациональным составом ее населения. В общей сложности национально-территориальные образования занимают более половины % площади России, но в них проживает около 20% населения России.

Для целей управления удобно иметь административные единицы, сопоставимые по людскому, ресурсному и хозяйственному потенциалу. Однако в России, с ее большой неравномерностью в освоении и заселении земель, разница по этим показателям достигает 40–50 и более раз. При этом, чем больше площадь области, тем меньше плотность населения. Для Европейского региона характерны заселенные, небольшие по площади единицы, по мере движения на восток плотность населения в них уменьшается, а территория растет. В 2005–2006 гг. начался процесс слияния небольших автономных округов с соседними, более мощными областями и краями.

Вместе с тем, для управления региональным развитием ощущается потребность и в уменьшении числа единиц, и в их укрупнении, а также в их равном политическом статусе. Согласно теории управления, оптимальное число управляемых единиц составляет около 10–12. В печати обсуждаются сетки деления страны на 10, 20, 30 регионов (или губерний).

В настоящее время принято деление России на 7 , призванное укрепить влияние центральной власти в регионах. Однако эти округа не являются субъектами политико-административного управления страной.

Семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), выделенных для удобства государственного управления не следует путать с экономическим районами (имевшими разные границы в разные периоды существования России (СССР)). Из всех федеральных округов лишь Дальневосточный совпадает с аналогичным экономическим районом. Экономические районы выделялись для выработки и осуществления однотипной государственной (региональной) политики для различных, но внутренне схожих частей страны.

Николай ЖИРНОВ

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

Политико-административные аспекты управления являются основной проблемой политической теории и практики политической жизни. Важны они как для Запада, так и современной России.

Современное политико-административное управление представляет систему организационно оформленных (институционализированных и неинституционализированных) ценностей, традиций, процедур, правил и центральных органов исполнительной власти, определения и перераспределения между ними основных элементов управленческой связи (целей, функций, задач, обязанностей, права принятия решений, полномочий и ответственности), взаимодействия между собой и институтами гражданского общества по поводу разработки, принятия и осуществления важнейших политических и административных решений, а также внешнего контроля за их исполнением и разрешения споров.

Эти методы, процедуры и правила не обязательно оформлены в законе и продекларированы. Не все из элементов политико-административного управления поддерживаются в институциональном порядке, специально созданными для этого учреждениями. Тем более невозможно привести состав политико-административного управления к правовым институтам, процессам, формам и средствам. В праве и законе оформляется только незначительная по количеству часть норм, регулирующих систему политико-административного управления. В реальности многообразие этих нормативных явлений значительно больше.

Следовательно, политико-административное управление должно включать в свой состав такие части, которые оказывают влияние на формирование элементов организационной структуры данного управления. К таковым можно отнести: цели, функции, задачи, состав подразделений, обязанности, право принятия решений, полномочия, ответственность. Поэтому необходимо включать в состав политико-административного управления не только элементы нормативного регулирования системы административного управления, но и элементы нормативного регулирования системы государственной власти, так как ее специфика и динамика в сильнейшей степени влияют на динамику системы политико-административного управления.

Одним из основных вопросов в политико-административном управлении является определение его составных частей, то есть границ и элементов. Исходя из сказанного выше, можно выделить следующие составляющие политико-административного управления:

институты различной природы, регулирующие организацию и функционирование отношений власти и управления;

ценности, традиции, обычаи, нравы, образцы поведения, устанавливаемые и поддерживаемые стихийно на основе связей самоорганизации в сфере действия отношений власти и управления; процедуры формирования органов власти и управления;

Николай Федорович - к. и. н., доцент Поволжской академии госслужбы

процедуры взаимодействия органов власти и управления;

процедуры взаимодействия с общественными институтами и неорганизованными гражданами органов власти и управления в процессе подготовки, принятия и организации исполнения решений, а также осуществления контроля их исполнения.

В Российской Федерации, как и в других современных демократических государствах, из этого набора вариантов используются три последние, а именно: выборы, кооптация и политические назначения. В России применяются шесть выборных процедур: выборы депутатов Государственной думы, депутатов Законодательных собраний субъектов Федерации, членов представительных органов местного самоуправления, президента РФ, президентов (губернаторов, председателей правительств, глав республик - в зависимости от норм Конституции или Устава субъекта Федерации эти должности называются по-разному), а также выборы глав местного самоуправления. Дополнительно к процедурам выборов имеется большое количество процедур политических назначений, начиная с должности председателя правительства РФ и заканчивая - заместителем главы районной администрации (главы местного самоуправления) на местном уровне. Правила проведения этих процедур могут существенно различаться между собой - и в реальности различаются.

Наиболее сложны и важны процедуры выборов, поэтому они применяются для замещения ограниченного круга государственных и муниципальных должностей. Все указанные процедуры относятся только к формированию органов государственной власти в рамках ее исполнительной ветви. Это важно потому, что существует некоторое отличие понятия «орган власти» и «орган управления».

Орган государственной исполнительной власти, с нашей точки зрения, обладает в отличие от органа государственного управления следующими признаками:

формируется по политической процедуре, а не в административном порядке;

формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетентности и опыта;

является носителем государственного суверенитета, данным Конституцией,

а не организационной автономией, как орган государственного управления;

не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения (обладает выделенной исключительной компетенцией), а орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации, которым в предельном случае является орган государственной власти;

самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий (по правилу, но не всегда), а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданными в безусловном порядке;

обладает низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры;

замещение должностей производится в нем на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта и карьерного замещения должностей, то есть не на принципе стабильности;

политический характер должностей в нем означает их исключение из состава должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам избирателей, народа или интересам политического деятеля - для должностей в личном аппарате);

несет только политическую ответственность за исполнение полномочий власти и выход за их пределы, а орган государственного управления несет все формы ответственности;

часто прибегает к деперсонифициро-ванным формам принятия решений (коллегиальным).

Указанные отличия позволяют четко осознать границу политического уровня организации государственного и административного управления.

Главное назначение государственного органа состоит в эффективном и бесперебойном функционировании, иначе решение политических, экономических и социальных задач не будет результативным и государство станет слабеть. Для этого следует соблюдать следующие условия: обеспечивать стабильность власти и устойчивость конституционных институтов; последовательно выполнять функции, возложенные на государственные органы; правильно использовать мето-

ды политико-правового регулирования в экономической1, социальной и политической сферах; поддерживать баланс элементов механизма государства, не допуская преувеличенной роли одних и недооценки других; способствовать демократизации власти и широкому участию граждан в управлении государственными делами.

Стратегической задачей государственных органов является своевременное и эффективное решение актуальных проблем развития общества и государства и предотвращение негативных явлений. Однако как показала практика развитых западных стран и России конца ХХ столетия, именно социально-экономические факторы нашли негативное выражение в политико-административном управлении2.

Поэтому 80-90-е годы и начало XXI столетия прошли под знаком административных реформ. Их направленность и интенсивность в разных странах Запада и России проходили по-разному. Так, наиболее глубокое реформирование государственного управления проходило в англо-саксонских странах (США, Великобритания). Наименьшему реформированию подвергся государственный аппарат в германских (Германия, Австрия, Швейцария), «наполеоновских» (Бельгия, Греция, Испания, Франция, Нидерланды), северных (Дания, Норвегия, Швеция) странах.

Административные преобразования в России по ряду объективных, а в большей степени субъективных причин закончились без видимых результатов и реальных шагов по модернизации государственного аппарата3. И тем не менее определенные изменения в государственном управлении России и западных стран произошли.

Один из основных выводов состоит в том, что главными задачами являются поиск новых путей совершенствования государственного управления, предло-

1 Мильнер Б. З. Теория организаций. М., 1998, стр. 248-250

2 Политико-административное управление. М, 2004, стр. 192, 273. В. В. Лобанов Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000, стр. 3.; И.А. Василенко Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000, стр. 119

3 В. В. Лобанов Модернизация правительства в Великобритании, стр. 61

жение эффективных способов решения сложных проблем политико-административного управления.

В этом контексте можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм политико-административного управления во всех странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Оба этих фактора имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Это определяется и тем, что политико-административное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением компьютерных технологий и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).

Кардинально меняется стиль политико-административного управления. Он стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит, умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Поэтому так важно изучить опыт развития мировой науки в области политикоадминистративного управления и творчески применять в российских условиях. Однако при изучении западного опыта не следует перенимать внешние формы и атрибуты государства, так как будет сложно обеспечить эффективное функционирование государственных институтов. России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов политико-административного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Российское политико-административное управление должно делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие ранее известных решений по организации государственного администрирования.

В этой связи можно согласиться с Г. Атаманчуком, который писал, что нам необходим синтез из собственного

национального опыта и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта. При изучении мирового опыта политико-административного управления необходимо отбирать все самое лучшее и передовое, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Общественные организации и группы гражданского общества могут влиять на процесс политико-административного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой политико-административного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участия в публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Поэтому становление гражданского общества в России будет способствовать формированию демократической системы политико-административного управления.

В данном контексте и контексте развития российской государственности можно согласиться с мнением И. А. Василенко,

что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федеративного типа политико-административного управления с сильными центристскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать.

Современный опыт в западных странах показывает, что демократическое государство может эффективно функционировать только в том случае, если в нем однозначно разделены сферы частного и публичного права, сферы политики и исполнения законов, службы федеральные и региональные, а они в свою очередь отделены от служб местного самоуправления. Именно эта концепция и должна быть положена в основу создания новой системы политико-административного управления в России.

В заключение следует сказать, что несмотря на определенные успехи в совершенствовании политико-административного управления, остается немало открытых проблем. К ним можно отнести вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в политико-административном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственного аппарата и многое другое.