Положение о земских участковых начальниках (1889 г.). Введение института земских начальников Принятие закона о земских начальниках

ЗЕМСКИЙ УЧАСТКОВЫЙ НАЧАЛЬНИК, орган местной правительственной власти, соединявший в своем лице попечительство над сельскими обывателями с обязанностями по охране благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях. Институт земских начальников создавался на основе законов от 12 июля 1889; Положение о земских участковых начальниках, согласно указу от 12 июля 1889, должно было постепенно вводиться во всех (34) губерниях, где введены были земские учреждения, и, кроме того, в Астраханской и Оренбургской губ.; в Вологодской же губ. только в 5 уездах. 6 июня 1894 земские начальники вводятся в Ставропольской губ., 15 февр. 1899 - в остальных 4 уездах Вологодской губ., а 12 июня 1900 - в Витебской, Минской и Могилевской губ. Во всех означенных губерниях каждый уезд разделялся на земские участки, число которых определялось законодательным порядком и в состав которых не входили все губернские и уездные города, а также те заштатные города, посады и местечки, которые были поименованы в особом Высочайше утвержденном расписании. Каждый земский участок состоял в ведении земского начальника, не имевшего права занимать одновременно какую-либо другую должность по государственной или общественной службе, за исключением почетных должностей в местных учебных и богоугодных заведениях. Условия, установленные Положением от 12 июля для занятия должности земского начальника, делились на отрицательные и положительные. Первые были изложены вполне определенно и точно: не могли назначаться на должность земского начальника: 1) состоявшие под судом и следствием, как и приговоренные уже к тюремному заключению или более строгому наказанию, если даже от самого отбытия наказания они по каким-либо причинам были освобождены; 2) исключенные со службы или из дворянских собраний по приговорам последних; 3) объявленные несостоятельными должниками; 4) состоявшие под опекой за расточительность.

Положительные же условия, напротив, были неопределенны и сложны. Сообразно двоякому порядку назначения на должность земского начальника - по представлению губернаторов и по непосредственному выбору министра внутренних дел - различались и двоякого рода требования, которые предъявлялись к кандидатам на означенную должность. Представленный губернатором кандидат должен был отвечать следующим условиям: сословная принадлежность, возраст, служба, образовательный и имущественный ценз; но из всех этих условий только требование принадлежности к местному потомственному дворянству являлось сколько-нибудь твердым и обязательным, все же остальные требования или были альтернативны, или же относились не ко всем лицам. Но несмотря на крайнюю доступность условий занятия должности земского участкового начальника, закон предвидел возможность затруднений в нахождении достаточного числа кандидатов на эту должность, а потому наряду с принятым порядком замещения должности земского начальника по представлению губернатора был установлен и другой, еще более льготный. Уже в первоначальном тексте Положения от 12 июля 1889 министру внутренних дел предоставлено было право в случае невозможности, за отсутствием подходящих кандидатов, заместить все должности земского начальника обычным путем, назначать на таковые по своему усмотрению лиц, получивших среднее образование и удовлетворявших общим условиям гражданской службы. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета от 29 дек. 1889 было устранено и требование среднего образования и осталось только последнее ограничение - требование первого классного чина.

Земский начальник осуществлял две функции - административную и судебную. Наряду с этим земскому начальнику принадлежало право ревизии и надзора за всеми установлениями крестьянского общественного управления в его участке, за состоянием и расходованием мирских капиталов, за опекунами, учреждаемыми над личностью и имуществом малолетних сирот сельского состояния и за ссудо-сберегательными кассами и товариществами. Земский начальник разрешал собственной властью все жалобы на должностных лиц волостного и сельского управления, удалял от должности неблагонадежных волостных и сельских писарей, рассматривал все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами, и останавливал исполнение тех приговоров, которые выносились не согласно законам и вели к ущербу сельского общества или нарушают права отдельных его членов или приписанных к волости лиц. Означенные приговоры земский начальник представлял вместе со своим заключением на рассмотрение уездного съезда - второй инстанции новых административно-судебных учреждений; те же из приговоров, которые касались продажи имущества, принадлежавшего малолетним крестьянам, а также отказа их от причитающегося им надела, равно как приговоры об удалении в Сибирь порочных членов крестьянского общества и о непринятии последним в свою среду лиц, опороченных по суду, представлялись земским начальником непосредственно в высшую кассационную инстанцию - губернское присутствие. Независимо от этого земский начальник имел надзор за деятельностью волостных старшин и сельских старост по охране благочиния, безопасности общественного порядка и по предупреждению и пресечению преступлений и проступков; он приводил в исполнение все поручения уездного съезда и постановления и распоряжения губернского присутствия, открывал избирательные сельские съезды для избрания гласных уездного земского собрания от крестьянского сословия и исполнял обязанности по выкупу наделов крестьянами. Возлагая на земских начальников множество административных обязанностей, законодатель вместе с тем весьма широко намечал пределы его власти: согласно ст. 61 Положения, земский начальник имел право в случае неисполнения законных распоряжений или требований его лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, подвергать таковых без всякого формального производства, лишь с составлением протокола, аресту на срок не св. 3 дней или денежному штрафу не св. 6 руб.

ЗЕМСКИЕ НАЧАЛЬНИКИ (земские участковые начальники), в Российской империи должностные лица, осуществлявшие административно-судебную власть над крестьянами, а также представителями других податных сословий, жившими в сельской местности. Институт земских начальников учреждён согласно Положению от 12(24).7.1889, утверждённому императором Александром III, с целью создания «близкой к народу твёрдой правительственной власти». Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернатора после его консультаций с уездными предводителями дворянства; предпочтение отдавалось потомственным дворянам, имевшим высшее образование и недвижимую собственность в уезде. В 1890-1900 земские начальники назначены в 40 губерниях Европейской России (в 1904 их было 2,3 тысяч человек). В каждом уезде было несколько (от 3 до 14, в среднем 6) участков земских начальников. В связи с введением института земских начальников упразднены уездные присутствия по крестьянским делам (смотри в статье Губернские присутствия) и уездные съезды мировых судей.

Земские начальники были обязаны принимать просьбы и заявления от крестьян как в письменной, так и в устной форме «везде и во всякое время». Наиболее важные или спорные дела, отнесённые к компетенции земских начальников, решал их уездный съезд, на котором должны были присутствовать все земские начальники уезда. Он собирался в сроки, определявшиеся губернским присутствием, проходил под председательством уездного предводителя дворянства. Являлся апелляционной инстанцией для постановлений земских начальников (кассационной инстанцией было губернское присутствие) и волостных судов.

Земские начальники надзирали за законностью и целесообразностью решений сельских сходов, волостных сходов и волостных судов (земские начальники назначали членов последних из числа кандидатур, предложенных сельскими сходами); следили за соблюдением обязательств, добровольно взятых на себя сельскими обществами (содержание школ и пр.); утверждали должностных лиц крестьянского самоуправления, разбирали жалобы на них; контролировали расходование и состояние денежных сумм, находившихся в распоряжении сельских обществ; взыскивали недоимки с отдельных крестьян и сельских обществ или ходатайствовали перед казёнными палатами об отсрочке таких выплат; руководили избранием гласных земских собраний от крестьян; приводили в исполнение постановления и распоряжения губернского присутствия и уездного съезда земских начальников; с 1895 года участвовали в управлении начальными школами (входили в состав уездных училищных советов). В случае неисполнения своих «законных распоряжений или требований» земские начальники могли подвергнуть виновного аресту сроком до 3 дней или штрафу в размере до 6 рублей, а должностных лиц крестьянского самоуправления - аресту до 7 дней и штрафу до 5 рублей. Неблагонадёжных должностных лиц земские начальники могли временно (волостных и сельских писарей - окончательно) отстранять от должностей (увольнение осуществлял съезд земских начальников). Рассматривали и выносили постановления по большинству возникавших в крестьянской среде гражданских споров и исков, по делам о потравах, оскорблениях и некоторых др. Виновных приговаривали к штрафам, аресту до 3 месяцев или тюремному заключению до 1 года.

Согласно закону «О преобразовании местного суда» от 15(28).6.1912 (в 1914-1917 введён в действие в 20 губерниях Европейской России), земские начальники освобождены от судебных функций, нрава надзора за волостными судами и наложения взысканий на их судей.

В Сибири и на Дальнем Востоке в 1898 - начале 1900-х годов согласно Временному положению от 2(14).6.1898 введены аналогичные земским должности крестьянских начальников (в районах проживания инородцев - крестьянских и инородческих начальников); помимо функций, осуществлявшихся земскими начальниками в Европейской России, крестьянские начальники до 1906 осуществляли водворение и устройство переселенцев из Европейской России.

Широкие полномочия, предоставленные земским начальникам, позволили им упорядочить деятельность органов крестьянского самоуправления, но в то же время вызвали резкую критику со стороны либерально настроенных общественных деятелей, которые осуждали совмещение земскими начальниками административных и судебных функций, а также видели в институте земских начальников проявление политики «попечительства» по отношению к крестьянству. Должности земских и крестьянских (крестьянских и инородческих) начальников упразднены Временным правительством в 1917 году.

Лит.: Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 годы) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107; Никулин В. Н. Крестьянские начальники в Сибири (1898-1917) // Вопросы истории. 1987. №1; Дамешек Л. М., Оглезнева Г. В. Крестьянские начальники Иркутской губернии (1898-1917) // Политика самодержавия в Сибири XIX - начала XX в. Иркутск, 1988.

1. Каждый уезд разделяется на земские участки.

5. В каждом земском участке состоит Земский Участковый Начальник.

6. На должности Земских Участковых Начальников могут быть назначаемы:

1) Лица, прослужившие в губернии, не менее трех лет, в должности Пред водителя дворянства.

2) Местные потомственные дворяне, которые имеют не менее двадцати пяти лет от роду и окончили курс в одном из высших учебных заведений Империи или выдержали соответственное испытание или же прослужили в губернии не менее трех лет в одной из следующих должностей: Мирового Посредника, Мирового Судьи, Непременного Члена Присутствия по крестьянским делам или Земского Начальника, если притом они сами, жены или родители их владеют, в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли не менее половины того, которое определено для непосредственного участия в избрании гласных в уездное земское собрание, или другим недвижимым имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже семи тысяч пятисот рублей.

7. При недостатке лиц, удовлетворяющих означенным в статье б условиям, на должность Земских Начальников могут быть назначаемы:

1) Местные потомственные дворяне, в возрасте не менее двадцати пяти лет, которые окончили курс в одном из средних учебных заведений Империи или выдержали соответственное испытание и состоят в военных или гражданских классных чинах, если притом они сами, жены или родители их владеют, в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли, вдвое большим против указанного в пункте 2 статьи 6, или другим недвижимым имуществом, оцененным, для взимания земских сборов, не ниже пятнадцати тысяч рублей.

2) Местные потомственные дворяне, окончившие курс в одном из высших учебных заведений Империи или выдержавшие соответственное испытание, либо прослужившие в губернии не менее трех лет в одной из поименованных в пункте 2 статьи 6 должностей, если лица сии хотя и не владеют пространством земли, указанным в этом пункте, но сохранили свою усадьбу в пределах подлежащего уезда.

13. На каждую вакантную должность Земского Начальника Губернатор, по совещании с Губернским и местным Уездными Предводителями дворянства, избирает по одному кандидату из списка подлежащего уезда...

14. Министр Внутренних Дел утверждает в должностях... избранных Губернатором или предложенных Предводителями кандидатов...

23. Земскому Начальнику принадлежит надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления а равно производство ревизий означенных установлений как по непосредственному его усмотрению, так и по Поручению Губернатора или Губернского Присутствия.

24. Во время отсутствия на месте Уездного Исправника или Станового Пристава, на Земского Начальника возлагается надзор за действиями волостных старшин и сельских старост по охранению благочиния, безопасности и общественного порядка, равно как по предупреждению и пресечению преступлений и проступков. До прибытия означенных полицейских чинов Земскому Начальнику предоставляется также руководство в сих отношениях как волостных старшин и сельских старост, так и нижних чинов уездной полиции (полицейских урядников, сотских и десятских) на пространстве всего участка, не исключая и земель владельческих.

25. Земский Начальник имеет право дополнять представляемые ему списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе, теми из числа подлежащих ведению оного предметов, которые начальник, признает нужным подвергнуть обсуждению на этом сходе.

29. Земскому Начальнику принадлежит право удалять от должностей неблагонадежных волостных и сельских писарей.

30. Земский Начальник имеет право рассматривать все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами в пределах вверенного ему участка.

31. Если Земский Начальник удостоверится, что приговор волостного или сельского схода постановлен несогласно с законами либо клонится к явному; ущербу сельского общества, либо нарушает законные права отельных его членов или приписанных к волости лиц, то он, остановив исполнение сего приговора, представляет его, вместе со своим заключением, на рассмотрение Уездного Съезда.

35. Земский Начальник, если признает необходимым, делает распоряжения о заключении под страху, в городской тюрьме, крестьян, подлежащих удалению из обществ по состоявшимся о том приговоров сельских и волостных сходов.

39. На Земского Начальника возлагается попечение о хозяйственном благо устройстве и нравственном преуспеянии крестьян вверенного ему участка, по предметам ведомства сельских и волостных сходов...

47. Земские Начальники исполняют обязанности Мировых Судей.

48. Ведомству Земских Начальников в порядке гражданского судопроизводства, подлежат:

1) Дела по спорам и искам на сумму не свыше пятисот рублей, возникающим: а) по найму Земельных угодий, а также находящихся при таких угодьях оброчных и доходных статей, и б) по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение,

2) Дела о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более шести месяцев.

3) Дела о потравах и о других повреждениях полей, лугов и иных угодий...

4) Все прочие иски на сумму не свыше трехсот рублей... 49. Ведомству Земских Начальников в порядке уголовного судопроизводства, подлежат:

1) проступки, предусмотренные в Уставе о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями.

2) беспатентная продажа питей и табачных изделий...

61. В случае неисполнения законных распоряжений или требований Земского Начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имеет право подвергать виновного, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей...

64. Земский Начальник, вследствие рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностных лиц сельского и волостного управлений, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности, имеет право подвергать их, без формального производства, одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней. За более важные нарушения Земскому Начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлениями в Уездный Съезд о совершенном увольнении их от службыили о предании их суду.

66. Земские Начальники подчиняются надзору и руководительству местных Губернатора и Губернского Присутствия...

Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. т. IX. №6196

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста авторизируйтесь или зарегистрируйтесь.

, Вологодская , Воронежская , Вятская , Гродненская , Екатеринославская , Казанская , Калужская , Ковенская , Костромская , Курская , Минская , Могилёвская , Московская , Нижегородская , Новгородская , Олонецкая , Оренбургская , Орловская , Пензенская , Пермская , Полтавская , Псковская , Рязанская , Самарская , Санкт-Петербургская , Саратовская , Симбирская , Смоленская , Ставропольская , Таврическая , Тамбовская , Тверская , Тульская , Уфимская , Харьковская , Херсонская , Черниговская , Ярославская губернии).

В остальных регионах России учреждения по крестьянским делам имели другую структуру, наименования и полномочия должностей и учреждений.

Задача разрешения вопросов землепользования (составлявшая единственную обязанность прежних мировых посредников) была важной, так как земельные отношения между помещиками и их бывшими крестьянами были сложными и генерировали множество конфликтов. Кроме разграничения собственности на землю (размежевания) между помещиками и сельскими обществами, существовали запутанные взаимные обязательства по правам прохода и проезда, использования земель и леса под пастбище, пользования лесами, пользования водами. Многие из этих отношений не были надлежащим образом документированы. При разрешении всех конфликтов между сельскими обществами и частными владельцами земель земские начальники выступали как полномочные администраторы (сельские и волостные сходы имели полномочия только над землей и над членами сельских обществ). Конфликты внутри сельских обществ разрешались крестьянским самоуправлением, и земский начальник имел более надзорные полномочия.

Земский начальник действовал на основании «Положения об установлениях, заведывающих крестьянскими делами» 1889 года и имел полномочия:

• Разбирать и разрешать иски и споры, относящиеся к исполнению актов о поземельном устройстве крестьян и истекающих из прежних обязательных отношений между помещиками и крестьянами;
• Производить надзор и ревизии всех установлений крестьянского общественного самоуправления;
• При всех инцидентах, требующих прибытия уездного исправника или станового пристава , до их прибытия на место исполнять их обязанности, в том числе руководить нижними чинами уездной полиции;
• Предлагать собственные вопросы для обсуждения на волостном сходе ;
• Утверждать в должности избранных волостных старшин ;
• Принимать и разрешать жалобы на должностных лиц сельских и волостных управлений;
• Временно устранять от должности должностных лиц сельских и волостных управлений и передавать дело об их увольнении на решение уездных съездов ;
• Проверять все приговоры сельских и волостных сходов, и, при усмотрении среди них нарушающих закон, передавать дело на решение уездных съездов ;
• Надзирать за состоянием мирских капиталов, утверждать приговоры сельских и волостных сходов относительно расходования мирских капиталов, при несогласии передавать дело на решение уездных съездов ;
• Осуществлять аналогичные права в отношении сельских ссудно-сберегательных касс и подобных им учреждений мелкого кредита;
• Надзирать за опекунствами, учрежденными над малолетними сиротами сельского состояния.
• Выбирать судей волостных судов из избранных крестьянами кандидатов, назначать одного из судей председателем суда.

Новый комплекс полномочий был возложен на земских начальников в ходе аграрной реформы 1906 года . Сельские общества были обязаны укреплять за желающими крестьянами земельные участки в личную собственность. Если сельское общество отказывалось это делать, заявитель мог обратиться к земскому начальнику, который выделял землю и составлял акт об укреплении в личную собственность части общинной земли своей властью. Акты подлежали утверждению уездным съездом. Землеустроительные работы на местности при этом выполняли землемеры уездной землеустроительной комиссии, а их камеральную обработку - межевое отделение губернского правления.

Над земским начальником стояли две инстанции: уездный съезд и губернское присутствие. Уездному съезду земский начальник был обязан передавать на решение наиболее важные вопросы (отмену приговоров сходов и т. п.). Губернское присутствие занималось рассмотрением жалоб на решения уездных съездов и земских начальников.

Земский начальник имел также и полномочия накладывать административные взыскания (в современных терминах - право рассматривать дела об административных правонарушениях). До 1906 года за маловажные проступки земский начальник мог, «без формального производства», подвергнуть должностных лиц сельского и волостного управлений и суда денежному взысканию не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. В том же порядке, с составлением лишь в каждом случае особого протокола, земский начальник мог подвергнуть денежному взысканию не свыше 6 рублей или аресту не свыше 3 дней всех «лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению», в случае «неисполнения законных его распоряжений или требований».

Судебные полномочия

Судебные полномочия земского начальника представляли собой часть полномочий (менее важных) мирового судьи , упраздненных при введении данной должности; полномочия мировых судей по более важным делам были переданы уездным членам окружного суда. Земские начальники имели равные судебные полномочия с городскими судьями, образуя совместно с ними нижнюю судебную инстанцию. Важной особенностью земских начальников и городских судей как судебной инстанции было то, что они не были отнесены к системе судебных установлений; высшими инстанциями, принимавшими жалобы на их решения, были не окружные суды (и далее судебные палаты), а уездные съезды (и далее губернские присутствия).

гражданские дела :

• Иски на сумму не свыше 500 рублей, возникающие по найму земельных угодий, по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение, по потравам и другим повреждениям полей, лугов и иных угодий;
• Иски по всякого рода другим личным договорам и обязательствам, о движимости и о вознаграждении за вред и убытки, когда отыскиваемая сумма не превышает 300 рублей;
• Иски о личных обидах и оскорблениях;
• Иски о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более 6 месяцев;
• Просьбы об обеспечении доказательств по искам на всякую сумму.

Земские начальники рассматривали также дела, подсудные волостному суду , если об этом просили обе стороны.

Земскому начальнику были подсудны следующие уголовные дела :

• Все преступления и проступки, которые могут быть наказаны штрафом не более 300 рублей;
• Все преступления, которые могут быть наказаны тюремным заключением на срок не более одного года.

На практике это означало, что земским начальникам было подсудно абсолютное большинство административных правонарушений (в современном понимании этого термина) и самые легкие уголовные преступления (кража без взлома, мелкое хулиганство, нанесение побоев и т. п.).
Приговоры к аресту на срок до 3 дней и штрафу до 15 рублей обжалованию не подлежали, на остальные приговоры могла быть принесена апелляция уездному съезду.

Земские начальники имели особенную юрисдикцию по отношению к волостным судам . Земский начальник разрешал пререкания о подсудности между волостными судами, утверждал решения волостных судов о телесном наказании. Земский начальник принимал жалобы на решения волостных судов, которые он мог утвердить (но не отменить) своей властью, либо передать дело на решение уездного съезда.

Предпосылки появления земских начальников

Неудобства этой организации сказались в скором времени. Уездные присутствия, составленные из лиц, имеющих другие занятия по прямым своим должностям, оказались бессильными в деле упорядочения крестьянского управления. Непременный член уездного присутствия, один на весь уезд, проживавший у себя в усадьбе, не мог осуществлять надзора за органами волостного и сельского управления; притом же у него не было необходимой для действительного надзора власти немедленного распоряжения и взыскания - по делам этого рода он должен был входить с докладом в уездное присутствие, которое собиралось не более одного раза в месяц. Вследствие этого в волостях происходили беспорядки, счетоводство велось неправильно и небрежно, собранные подати вносились несвоевременно, должностные лица совершали частые растраты денежных сумм. Эти беспорядки объяснялись отсутствием надлежащего надзора за крестьянским общественным управлением и бесконтрольностью волостных и сельских должностных лиц. Исправники , не имея возможности следить за взиманием податей на пространстве целого уезда, проявляли свою деятельность часто без достаточного соображения с платёжными средствами крестьян. Мировые судьи, обязанные соблюдать в своём производстве сложные обряды установленного для них процессуального порядка, действовали слишком формально и не в состоянии были оградить законные интересы населения, основанные в большинстве случаев на совершаемых в сельской среде неформальных сделках и договорах. При таких условиях оказывалось необходимым вновь преобразовать строй местного сельского управления.

Бывший в то время министром внутренних дел граф Д. А. Толстой признавал ошибочною основную мысль положения 27-го июня 1874 г. о замене единоличной власти мировых посредников коллегиальным учреждением. По его мнению, в сфере административной, требовавшей непосредственных распоряжений, деятельность коллегии в редких случаях могла оказаться плодотворною. Поэтому, для успешного приведения крестьянского управления в надлежащее благоустройство, необходимо было устранить главную причину существовавшего в деревнях беспорядка, от которого в большей или меньшей степени страдали все жители уезда и все отрасли местной деятельности, как общественной, так и частной, а именно - фактическое безвластие при формальном многоначалии. Единственным правильным способом для этого представлялось установление на местах близких к населению и авторитетных для него правительственных органов, которые заведывали бы крестьянским делом во всей его совокупности, руководили бы всеми важнейшими проявлениями жизни и быта сельского населения, охраняли его интересы и были бы притом снабжены необходимыми полномочиями как для немедленного пресечения злоупотреблений, так и вообще для действительного ограждения в сельских местностях спокойствия, порядка и благочиния.

Таких полномочных сельских начальников и предположено было создать в лице земских начальников. Название этой должности вместе с понятием об относительной обширности полномочий, заключавшихся в слове «начальник», соединяло в выражении «земский» понятие, указывавшее как на состав будущего института из принадлежащих к дворянскому сословию местных земских людей, так и на характер их деятельности, имеющей преимущественною целью удовлетворение потребностей земледельческого и землевладельческого классов и направленной к охранению земского мира.

Разработка закона о земских начальниках

В развитие изложенных предположений, в особом, под председательством товарища министра внутренних дел князя К. Д. Гагарина, совещании нескольких губернаторов и губернских предводителей дворянства, а также управляющего земским отделом Долгово-Сабурова, при ближайшем участии правителя Канцелярии министра внутренних дел А. Д. Пазухина , при заведывании делопроизводством совещания чиновником особых поручений при министре внутренних дел А. С. Стишинским был составлен проект положения о земских начальниках, съездах земских начальников и о губернских по сельским делам присутствиях.

Первоначальное рассмотрение этого проекта в Государственном совете состоялось в декабре 1888 г. Здесь возникло разногласие по вопросу о том, следует ли должность земских начальников образовать с характером органа особой крестьянской администрации или же с значением учреждения, входящего в систему общего местного управления. В общем собрании Государственного совета за первое решение вопроса высказалось 13 голосов, за второе - 39. 28 января 1889 г. император Александр III утвердил мнение 13 членов, при этом в устранение затруднений, высказанных министром юстиции, что с учреждением земских начальников будет весьма ослаблен личный состав судебно-мировых установлений, повелел упразднить судебно-мировой институт. Вследствие повеления государя императора в проект о земских начальниках были внесены и представлены Государственному Совету 13 мая 1889 г. дополнительные постановления об обширной судебной компетенции новых крестьянских учреждений. Рассмотренный Государственным советом проект о земских участковых начальниках удостоился Высочайшего утверждения 12 июля 1889 г.

Критика института земских начальников

По основании института земских начальников в обществе и печати более всего возражали против соединения в одной должности административной и судебной власти. Но такое соединение, как известно, допускалось даже в столь либеральной стране, как Англия , где мировые судьи, существовавшие в течение 6 столетий, вместе с судебными функциями выполняли многие обязанности по местному земскому управлению, заведуя делами о бедных, раскладывая взимаемые на содержание их налоги, контролируя сборщиков, имели право задерживать застигнутых на месте преступления, разгонять незаконный сборища, преследовать бродяжество и так далее. Затем соединение разнообразных функций в ближайших к населению органах власти неизбежно. В центральных органах, обслуживающих всё государство, возможна и полезна наибольшая специализация функций; но чем меньше район деятельности органа власти, тем более необходимо совмещение в нём разнородных обязанностей. Волостной писарь поневоле является исполнительным органом всех ведомств. Законом 15-го июня 1912 г. о преобразовании местного суда вновь восстановлены мировые судьи, вследствие чего должность земского начальника была освобождена от судебных функций. По первоначальному проекту графа Д. А. Толстого упразднение мировых судей вследствие учреждения должности земских начальников вовсе и не предполагалось, наоборот, предусматривалось одновременное существование должностей мирового судьи и земского начальника. Этот порядок и вводился постепенно в губерниях Европейской России.

В должности земских начальников часто усматривалось ограничение крестьянского самоуправления и проявление опеки над крестьянским сословием. В частности, говорилось, что даваемые земскому начальнику полномочия в отношении контроля над приговорами сельских сходов уничтожают всякую тень Высочайше дарованной в 1861 г. самостоятельности крестьянского общественного управления (статья 31 пол. уст. крест.). Сильнейшие нарекания вызывало также предоставление земским начальникам неограниченного права подвергать, без формального производства, лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению, штрафам и аресту (статья 57 пол. уст. крест.). В этих отношениях уже последовало изменение института земских начальников. Указом 5-го октября 1906 г. установлен новый порядок отмены общественных приговоров и отменено дискреционное право земских начальников подвергать штрафам и арестам частных лиц, подведомственных крестьянскому управлению.

Таким образом, время и изменившиеся условия жизни заставили произвести некоторые изменения в институте земских начальников, но не принудили совершенно отказаться от этого учреждения. Причина этого заключается в том, что по основному своему замыслу институт земских начальников выполнял вполне жизненные задачи. Если бы наше волостное и сельское самоуправление было подчинено лишь отдельным уездным властям, каждой по предметам её ведомства, то при обширных размерах наших уездов , при недостаточно высоком умственном и нравственном уровне народонаселения, в местной деревенской жизни неизбежно воцарились бы всякие беспорядки, и распоряжения Правительства оставались бы в значительной мере без должного исполнения. Для того, чтобы должностные лица волостного и сельского самоуправления могли быть в то же время и удовлетворительными органами общего государственного управления, необходим властный и близкий правительственный контроль; органом такого контроля и являются участковые земств начальники.

Неудобство уезда, как первого контрольного округа над крестьянским общественным управлением, достаточно выяснилось в течение 15-летнего существования должности непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий. Народонаселение в настоящее время настолько возросло, жизнь так усложнилась, что уезд уже не может быть низшей административной единицей. Потому и должность земских начальников совершенно правильно была приурочена не к уездам, а к участкам.

Практическая работа земских начальников

Институт земских начальников с течением времени не только не умалялся, а наоборот, приобретал большее значение. Важнейшие государственные мероприятия задумывались в расчёте на земских начальников, как на главную местную исполнительную силу.

Нужно было упорядочить общие переделы надельных земель, и вот 8-го июня 1893 г. издаются правила об общих переделах, распространённые лишь на те местности, где введены земские участковые начальники.

Назрела потребность в упорядочении взимания окладных сборов , - издаётся 23-го июня 1899 г. положение о порядке взимания окладных сборов, распространяемое на губернии, где введены земские начальники, и рассчитанное на этих должностных лиц, как ближайших к крестьянскому населению представителей правительственной власти.

Временные правила 12-го июня 1900 г. по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей всецело опираются на крестьянские учреждения - земских начальников, уездные съезды и губернские присутствия.

Наконец задумало Правительство дело великой важности - аграрную реформу, и в этой реформе видная роль отводилась земским начальникам. Высочайшим Указом 9-го ноября 1906 г. крестьянам был облегчён выход из общины - каждому домохозяину-общиннику предоставлялось право укрепить за собою состоящие в его пользовании участки общинной земли в личную собственность. Если бы это укрепление можно было допустить только по общественным приговорам, то возможно, что задуманная реформа осталась бы без всякого успеха; но благодаря наличию на местах земских начальников оказалось возможным установить правило, что, в случае несоставления обществом укрепительного приговора, укрепление производится по постановлению земского начальника.

Результат получился тот, что к 1-му января 1914 г. было постановлено 1.880.704 укрепительных акта, из них 1.241.411 укрепительных постановлений земских начальников и 639.293 укрепительных приговора. Кроме того, земскими начальниками было составлено 381.900 удостоверительных актов в обществах, признанных перешедшими к подворному владению по ст. ст. 1-8 закона 14-го июня 1910 г., 208.727 удостоверительных постановлений на подворные и усадебные участки и утверждено 213.972 на те же участки удостоверительных приговора; всего же земскими начальниками было составлено и утверждено, на основании Указа 9-го ноября 1906 г. и закона 14-го июня 1910 г., 2.046.010 актов, приблизительно по 900 актов в среднем на каждого. В землеустройстве в тесном смысле, то есть в разверстании надельных земель к одним местам, земские начальники также принимают ближайшее участие. Подготовка землеустроительных работ была поручена:

	Число земских начальников	Число селений	Число дворов	Площадь земли
В 1910 г.	995	4.711	83.614	935.791 десятин
В 1911 г.	1.216	6.070	96.491	1.007.813 десятин
В 1912 г.	1.607	6.894	120.307	1.178.818 десятин
В 1913 г.	1.850	7.818	145.505	1.353.993 десятин

В качестве землеустроителей принимали участие:

К сказанному надо прибавить, что, тогда как в государствах Западной Европы площадь мелкого землевладения сокращается, у нас крестьянское землевладение, благодаря охранительной политике, проводимой чрез посредство земских начальников, постепенно расширяется.