Проблемы осуществления опеки и попечительства над несовершеннолетними. Правовые аспекты опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной россии

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

2.3 Опекаемые и подопечные как субъекты института опеки и попечительства

Глава 3. Изменение и прекращение опеки и попечительства

3.1 Освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей

3.2 Прекращение опеки и попечительства

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Список сокращений

Приложения

Введение

В XX веке в России произошли кардинальные изменения в социально-экономическом строе. Отказ от идеологии социализма повлек за собой изменение положения личности в обществе. С одной стороны, человек стал более свободным, но с другой - социальная забота о личности значительно снизилась.

Одной из форм социальной заботы о гражданах, особо нуждающихся в ней, является установление опеки или попечительства.

Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание государства и общественности. За последние годы данная проблема приобрела особую актуальность, проявлением которой стало принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Основной целью совершенствования традиционной системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является обеспечение и гармонизация интересов ребенка и лица, взявшего его на воспитание.

Опека (попечительство), с одной стороны, дает возможность устроить судьбу ребенка в условиях, приближенных к проживанию в семье, с другой - предоставляет возможность устанавливать контроль за соблюдением прав и интересов граждан.

Потребность в принятии закона об опеке и попечительстве была обусловлена необходимостью не только введения новых правил правовой регламентации соответствующих отношений, но и унификации в этой части законодательных актов субъектов РФ. Внедрение на уровне субъектов иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, породило противоречия в правовом регулировании схожих форм воспитания детей либо наоборот, формальное дублирование законов.

Принятие специального закона позволило разрешить множество вопросов, но многие новеллы и механизм их реализации все же нуждаются в теоретическом осмыслении. Применение различных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, создало условия для формирования самостоятельных правоотношений между ребенком и лицами, принявшими на себя обязательства по его воспитанию. Наиболее похожей на опеку и попечительство является приемная семья, которая ранее действовавшим законодательством признавалась отдельной формой воспитания детей. На идентичность соответствующих правоотношений неоднократно обращалось внимание в науке семейного права.

Признание опеки и попечительства в качестве основной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а приемной и патронатной семей - ее разновидностями обусловило необходимость исследования новых положений законодательства с целью определения степени их эффективности.

Вопрос о правовой природе опеки и попечительства периодически подвергается исследованию в науке гражданского и семейного права. При этом объектом внимания выступают различные аспекты правовой регламентации соответствующих отношений: правовое положение опекуна (попечителя) и подопечных; обеспечение имущественных прав и интересов лиц, находящихся под опекой (попечительством); порядок установления и прекращения правоотношений по опеке (попечительству).

Дискуссионным остается до сих пор вопрос непосредственно о правовой природе названного института, а именно: это гражданско-правовой, семейно-правовой либо комплексный институт? Последнее реформирование системы опеки и попечительства, повлекшее за собой внесение изменений и в гражданское, и в семейное законодательство, обусловило множество новых вопросов и только усилило актуальность предпринятого исследования.

Обращение к правовой природе опеки и попечительства на современном этапе развития законодательства дает основание для выводов об изменении вектора в развитии данного правового института. Длительное время опека и попечительство как институт занимали самостоятельное место и в гражданском, и в семейном законодательстве.

На мой взгляд, опека и попечительство в большей степени основаны на семейно-правовых связях, обусловливающих заботу о недееспособном или несовершеннолетнем члене семьи. Однако в результате проведенной реформы приоритет получили гражданско-правовые признаки данного института. Обратимся, например, к содержанию ст. 3 Закона «Об опеке и попечительстве»: «1. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации... 2. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации...». Таким образом, общие положения определяются гражданским законодательством, а особенности - семейным.

Следует отметить, что законодателем впервые определены понятия опеки и попечительства, введены в оборот новые институты - предварительная опека (попечительство), договор об осуществлении опеки (попечительства) и другие, которые, соответственно, нуждаются в научном осмыслении и обосновании их правовой природы.

Изложенные обстоятельства, а также необходимость дальнейшего совершенствования российского законодательства, регулирующего формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, определили актуальность темы данного исследования, которая обусловлена потребностью анализа механизма правового регулирования защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, а также выявлением особенностей функционирования правовых институтов опеки и попечительства в системе права с учетов закономерностей их развития в современных условиях.

Целью данной работы являются исследование института опеки и попечительства, анализ норм действующего гражданского и семейного законодательства, регулирующих порядок установления и прекращения опеки и попечительства, рассмотрение субъектов семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми.

Поставленная цель решается посредством следующих задач:

Рассмотреть понятие института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми;

Охарактеризовать круг субъектов отношений опеки и попечительства;

Рассмотреть законодательно закрепленные порядок и условия установления и прекращения опеки и попечительства;

Предметом исследования, проведенного в данной работе, является институт опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми.

Объектом исследования является опека и попечительство над несовершеннолетними как способ их устройства на воспитание в семью.

При проведении исследования использовались нормативно-правовые акты, монографии и иные работы по данной теме. Изложенный материал построен на трудах таких ученых, как Е.А. Суханова. P.O. Халфиной, Б.Л. Хаскельберга, Е.А. Чефрановой, Н.С. Шерстневой, Г.Ф. Шершеневича, Н.М Ершова, Л.М. Пчелинцева, И.М. Кузнецова, М. Антокольская и других авторов.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.

Глава 1. Понятие и значение опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми

1.1 Понятие института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК). Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Однако возможны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки или попечительства. Таким образом, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства представляется обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

Среди ученых - юристов стало традиционным отношение к институту опеки и попечительства как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: “Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права”. Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве. М., 2002. С. 46 Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства.

В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Обоснованной представляется точка зрения Н.М. Ершовой, которая определяет опеку и попечительство как “комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав” Ершова Н.М. Опека, попечительство, усыновление. М., 2002. С. 32.

Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных, как уже замечалось, и с семейным, и с гражданским законодательством. Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных.

В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК РФ (ст. 31 - 40), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. ст. 150 Семейного кодекса РФ). Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36 - 38 ГК.

Государство через органы опеки и попечительства осуществляет свою заботу о детях-сиротах и детях, оставшихся по различным причинам без родительского попечения.

СК РФ определяет, во-первых, над кем устанавливаются опека или попечительство; во-вторых, - в каких целях. На опеку (попечительство) могут быть переданы дети, оставшиеся без попечения родителей. В качестве цели опеки и попечительства СК РФ устанавливает содержание, воспитание, образование, а также защиту прав и интересов ребенка.

Обеспечение содержание ребенка - обязательная предпосылка для его роста и развития. Оказание ему материальной поддержки со стороны его родителей относится поэтому к главным обязанностям матери и отца. Злостное уклонение от выполнения этих обязанностей является основанием для лишения родительских прав. Но если родителей нет либо они не могут или не хотят содержать своих несовершеннолетних детей, возникает проблема жизнеобеспечения последних, которая может быть решена путем возложения на опекуна или попечителя обязанности распорядиться причитающимися подопечному средствами; с другой стороны, при отсутствии родительского попечения возникает необходимость обеспечивать и воспитание ребенка, на что он также имеет право. Хотя СК не предусматривает в качестве самостоятельного право несовершеннолетнего на образование, само собой разумеется, что получение им основного общего образования - одна из важных предпосылок его воспитания, осуществляемого опекуном (попечителем). Отсутствие заботы опять-таки может быть восполнено с помощью опекуна или попечителя, которому предстоит защищать все права и интересы своего подопечного. ГК РФ обращает внимание на то обстоятельство, что защита прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан (в число которых входят несовершеннолетние) обеспечивается путем возложения на опекуна (попечителя) установленных законом прав и обязанностей.

Основное различие понятий опеки и попечительства состоит в объеме прав и обязанностей опекунов и попечителей, который определяется степенью дееспособности их подопечных.

Опека устанавливается над малолетними, к которым относятся дети, не достигшие 14 лет. Права и обязанности опекуна по воспитанию подопечного, связанные с психическим, духовным, нравственным развитием ребенка, с определением способов его воспитания, выбором образовательного учреждения, обеспечением общения ребенка с его родителями, близкими родственниками, не зависят от степени зрелости подопечного, но каждый раз определяются педагогической целесообразностью. Лишь в некоторых исключительных случаях необходимо учитывать мнение самого несовершеннолетнего.

Другое дело - защита имущественных прав ребенка, находящегося под опекой. Здесь опекун, восполняя отсутствующую дееспособность своего подопечного, совершает за него все юридически значимые действия. Но в любом случае при осуществлении и защите как личных, так и имущественных прав ребенка благодаря опекуну несовершеннолетний становится полноценным участником любых правоотношений, его конституционные права как гражданина становятся реальностью.

По достижении малолетним подопечным 14 лет опека прекращается. В таких случаях опекун автоматически становится попечителем без всякого дополнительного на этот счет решения. Таким образом, основанием для установления попечительства над ребенком служит возрастной критерий, а не его состояние. Однако при этом учитывается, что в этом возрасте он обладает достаточной психической, социальной зрелостью для самостоятельных действий и поступков. Правда, в части, касающейся осуществления им прав личного характера, защиты попечителем этих прав, разницы между опекой и попечительством, по общему правилу, не существует. Что же касается имущественных, жилищных прав подопечного, то их защита попечителем имеет свои особенности и осуществляется в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

Относительная свобода, предоставленная несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет, в том числе в гражданско-правовой сфере, не означает, что им вовсе не нужна помощь в осуществлении тех прав и обязанностей, обладателями которых они являются. Эта помощь со стороны попечителя отличается большим разнообразием: она может заключаться в совете, как поступить в данной ситуации, в посещении учреждений, организаций, способных так или иначе помочь подростку.

Попечитель призван также ограждать своего подопечного от всякого рода злоупотреблений со стороны третьих лиц, бороться за трезвый образ его жизни и т.п. Здесь попечитель выступает в нескольких ролях: во-первых, как родитель, который не может безразлично относиться к своим детям; во-вторых, как их законный представитель, управомоченный на защиту прав и интересов несовершеннолетнего; в-третьих, как лицо, содействующее в осуществлении подопечным своих прав и обязанностей.

В подтверждение вышеизложенного можно привести мнение Е.А. Чефрановой: “Что касается опеки и попечительства, то это не только способ устройства в семью детей, оставшихся в силу различных причин без попечения родителей, но в первую очередь институт, имеющий целью защиту имущественных и личных неимущественных прав как несовершеннолетних, так и других недееспособных и не полностью дееспособных лиц. Нормы, направленные на достижение этой основной цели опеки и попечительства, помещены в ГК РФ, тогда как нормы, направленные на достижение специальной цели - обеспечение воспитания несовершеннолетних, составили предмет Семейного кодекса” Чефранова Е.А. Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства // Российская юстиция. 2006. № 10. С. 31..

Таким образом, с помощью института опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права и интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних опека (попечительство) - еще и способ их устройства на воспитание в семью.

1.2 Основания установления опеки и попечительства над детьми

Российское государство и общество всегда уделяло большое внимание защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей.

Обездоленные дети-сироты, дети, брошенные и покинутые своими родителями, всегда относились к числу нуждающихся в так называемом призрении (заботе) со стороны государства. В настоящее время официальное признание получил термин "дети, оставшиеся без попечения родителей". Об их праве на особую защиту, государственную помощь специально говорится в ст. 20 Конвенции о правах ребенкаКонвенция ООН "О правах ребенка" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, №45. - Ст.955..

В п. 1 ст. 121 СК РФ названы наиболее распространенные причины, по которым дети утрачивают попечение родителей: лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства. Из приведенного в п. 1 ст. 121 СК РФ перечня следует, что причины могут быть как объективного, так и субъективного характера. К первым относятся: смерть родителей; их тяжелая болезнь, делающая невозможной заботу о ребенке, защиту его прав; признание родителей недееспособными; ограничение или лишение родителей родительских прав.

Другие причины утраты родительского попечения - следствие либо невозможности защищать ребенка, заботиться о нем из-за пребывания родителей в условиях изоляции (местах лишения свободы, медицинском

учреждении и т.п.), либо нежелания выполнять свой родительский долг. Правда, такое нежелание, в свою очередь, может объясняться как немотивированным уклонением от выполнения родительских обязанностей, так и стечением обстоятельств (новая семья, проживание в другой местности и т.п.).

Наиболее острой формой проявления безразличия к ребенку со стороны родителей является отказ взять его из учреждения, где он находится. Если это больница или другое медицинское учреждение, то в результате такого отказа после излечения несовершеннолетний попадает в категорию детей, утративших родительское попечение. То же самое можно сказать о ситуациях, когда ребенок находится в воспитательном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении, куда он был помещен родителями на время. Нежелание взять ребенка может рассматриваться как основание для последующего его устройства. При этом не имеет значения, какими соображениями руководствуется родитель, что мешает ему взять к себе своего ребенка. Основанием же для лишения родительских прав является отказ забрать ребенка без уважительных к тому причин.

Возможно возникновение какой-то другой жизненной ситуации, способной повлечь за собой прекращение попечения о ребенке со стороны его родителей. Отсутствие в СК ограничений в определении причин и признаков такой ситуации превращает данное положение закона в гибкий инструмент помощи детям, попавшим в бедственное положение. Но если ребенок растет в семье родителей-беженцев, временных переселенцев, то он, по общему правилу, делит с ними все трудности. Поэтому его нельзя причислить к детям, оставшимся без попечения родителей: они заботятся о ребенке по мере своих возможностей. Если же такой заботы почему-либо нет, имеют место все признаки утраты родительского попечения, отягощенные положением ребенка-беженца, временного переселенца.

При наличии обстоятельств, перечисленных в ст.121 СК, возникает обязанность органов опеки и попечительства принять меры по защите прав и интересов детей, которая одновременно является правом этих органов как уполномоченных государством на ее осуществление.

Смерть родителей удостоверяется свидетельством о смерти. Началом утраты родительского попечения в этом случае будет день, когда она наступила. При лишении родительских прав, ограничении в родительских правах, признании родителей недееспособными утрата родительского попечения наступает с момента вступления решения суда в законную силу. То же самое относится к ситуации, когда родитель лишается свободы. В таких случаях за точку отсчета нужно брать дату взятия под стражу. При болезни родителей дело обстоит несколько сложнее. Если она связана с помещением на длительное лечение, то утрата родительского попечения возникает, когда родителя помещают в медицинское учреждение. Аналогично решается вопрос в случае, если родители страдают хроническим алкоголизмом или наркоманией.

В случае, когда возникает проблема в определении степени заботы родителей о своем ребенке, которая может быть большей и меньшей, для утраты родительского попечения характерно отсутствие всякой заботы о насущных потребностях ребенка и (или) его воспитании. Именно тогда возникает опасность для жизни, здоровья, воспитания несовершеннолетнего либо угроза ее наступления. Когда же эта забота сводится к минимуму, возникает ситуация, свидетельствующая о появлении тревожного симптома - неблагополучия в семье, что требует применения мер профилактического характера.

Следует иметь в виду, что далеко не всегда отсутствие заботы о ребенке со стороны каждого из родителей объясняется одними и теми же обстоятельствами. Обычно имеет место совокупность разного рода причин, относящихся к каждому родителю: мать в больнице - отец в местах лишения свободы, отец лишен родительских прав - мать, бросив ребенка, уехала в неизвестном направлении и т.п.

Если точную дату утраты родительского попечения установить невозможно, она определяется в зависимости от конкретной ситуации представителем органа опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. После проверки поступившей в эти органы информации составляется акт обследования с выводами о наличии или отсутствии факта утраты родительского попечения.

Защита личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, возлагается СК на органы опеки и попечительства.

Таким образом, утрата родительского попечения - факт, имеющий юридическое значение. Он порождает беззащитность несовершеннолетнего гражданина, а соответственно и необходимость принятия мер по его защите. Одной из них и будет передача на опеку или попечительство.

Причинами утраты родительского попечения могут быть:

Смерть родителей;

Лишение их родительских прав;

Ограничение в родительских правах;

Признание родителей недееспособными;

Болезнь, длительное отсутствие родителей;

Уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов.

Факт утраты родительского попечения устанавливается органами опеки и попечительства.

1.3 Проблемы опеки (попечительства) над несовершеннолетними детьми

Одной из основных проблем института опеки и попечительства является проблема выбора опекуна или попечителя, ведь от правильного выбора личности опекуна и попечителя во многом зависит реальная охрана прав и интересов подопечных. К потенциальным опекунам (попечителям) законом предъявляются определенные формальные требования, которые определены в п. 2, 3 ст. 35 ГК РФ и ст. 146 СК РФ. Опекунами (попечителями) могут быть только совершеннолетние лица. Потенциальные опекуны (попечители) должны быть полностью дееспособными (т.е. не ограниченными в дееспособности и не признанными и судебном порядке недееспособными). Не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, ранее дискредитировавшие себя как воспитатели: лица, лишенные родительских прав или ограниченные в родительских правах; бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине; лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей). Назначение опекуном (попечителем) лица, которое по состоянию здоровья не может осуществлять свои обязанности (Приложение А).

Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 (с изм. от 19 марта 2001 г.) «Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью» утвержден Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может принять под опеку (попечительство) несовершеннолетнего.

Успешная охрана прав, интересов подопечного во многом зависит от желания опекуна или попечителя заботиться о нем, готовности сделать все необходимое, чтобы облегчить его судьбу. Поэтому опекун (или попечитель) должен выразить свое согласие на выполнение опекунских обязанностей в заявлении, адресованном в органы опеки и попечительства, с просьбой о назначении опекуном или попечителем. Органы опеки и попечительства после поступления соответствующего заявления выясняют, обладает ли претендент на роль опекуна или попечителя соответствующими (прежде всего нравственными) качествами, необходимыми для выполнения обязанностей по опеке или попечительству. Такая оценка является субъективной, поэтому в дальнейшем, к сожалению, могут выявиться негативные черты личности опекуна (попечителя).

Важным аспектом деятельности по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан является психолого-педагогическая подготовка лиц, желающих принять ребенка в свою семью. Такая подготовка необходима для снижения риска возникновения в дальнейшем проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, в том числе жестокого обращения с детьми, причинения вреда их жизни и здоровью, а также возвращения (изъятия) детей из семьи, что само по себе является травмирующим обстоятельством для ребенка. Захаров С. Права и обязанности родителей по воспитанию детей и ответственность за их нарушение // Право и жизнь, 2006, № 12, С. 15

В связи с этим необходимо:

обеспечить разработку программ психолого-педагогической и правовой подготовки граждан, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в семью, с учетом специфики различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

определить органы и учреждения, ответственные за разработку и (или) реализацию таких программ, на региональном и муниципальном уровнях;

обеспечить информирование граждан, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в семью, о возможности и целесообразности прохождения программы подготовки к приему в семью ребенка (детей) и организовать прохождение ими такой программы на добровольной основе. В настоящее время законодательство РФ не предусматривает обязательного прохождения кандидатами в усыновители, опекуны (попечители) и приемные родители специальной подготовки к приему ребенка на воспитание. При наличии в субъекте РФ иных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, законодательством субъекта РФ может быть установлено требование о прохождении гражданами, желающими принять ребенка (детей) на указанную форму устройства, программы подготовки к приему в семью ребенка (детей).

Для граждан, решивших принять ребёнка в семью в Челябинской области функционирует 10 Школ приемных родителей (Челябинский городской округ, Магнитогорский городской округ, Миасский городской округ, Верхнеуфалейский городской округ, Усть-Катавский городской округ, Озерский городской округ, Снежинский городской округ, Нагайбакский муниципальный район, Саткинский муниципальный район, Карталинский муниципальный район).

Школы приёмных родителей проводят не только тестирование с целью определения психологической готовности граждан принять ребёнка в семью, но и проводят курсы для будущих замещающих родителей. На этих занятиях психологи, медики, юристы и другие специалисты рассказывают об особенностях воспитания таких ребят, подсказывают возможные пути решения часто встречающихся проблем, дают юридическую консультацию.

В целях защиты прав и законных интересов детей, переданных на воспитание в семьи граждан, необходимо обеспечить осуществление эффективного контроля за их адаптацией в замещающей семье, а также психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение замещающей семьи.

Обязанность содержать подопечных не установлена законом ни для опекунов, ни для попечителей (гл. 13, 14, 15 СК РФ). Они не связаны с подопечным алиментными обязательствами. Это связано с тем, что данные лица добровольно берут на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном лице и исполняют эти функции безвозмездно. Закон исходит из того, что все необходимые действия (как фактические, так и юридические) совершаются опекуном или попечителем за счет самого подопечного (его доходов, алиментов, пенсий, пособий и иных выплат). Однако с целью обеспечения исполнения опекунами своих функций предусмотрена, например, выплата ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь для детей. При этом сумма денежных средств на содержание ребенка определяется исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона.

В соответствии с п. 3 ст. 34 ГК РФ орган опеки и попечительства осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей. ГК РФ и СК РФ не устанавливают обязанность опекунов и попечителей представлять органу опеки и попечительства отчет в своих действиях, и это можно назвать упущением законодателя. Для надлежащего надзора за деятельностью опекунов (попечителей) необходима четкая регламентация их взаимоотношений с органами опеки, чтобы исключить возможные злоупотребления со стороны тех и других. Орган опеки и попечительства вправе получать информацию о жизни подопечного любыми доступными ему способами, а также реагировать на ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей, не обладая при этом возможностью налагать на нарушителя административные взыскания. У него есть только право произвести отстранение опекуна или попечителя и предъявить в суд иск о возмещении за счет этого лица вреда, причиненного личности или имуществу подопечного.

В соответствии со ст. 37 ГК РФ орган опеки и попечительства дает предварительное разрешение на совершение опекуном и дачу попечителем согласия на совершение подопечным сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного. Кроме того, такое же предварительное разрешение требуется и в тех случаях, когда опекун или попечитель намерен расходовать доходы подопечного не на необходимое содержание последнего, а в иных целях.

Очевидные преимущества опеки и попечительства для государства вполне могли бы привести к широкому их распространению на практике, однако, по данным Министерства образования РФ, примерно половина сирот помещены в детские учреждения. Отсутствие широкого применения опеки и попечительства на практике связано в немалой степени с недостаточной государственной поддержкой этого социального института, хотя последние изменения в законодательстве направлены на изменение этого положения, на расформирование детских домов и приоритетность семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

На протяжении трёх последних лет в Челябинской области устраивается в семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, больше, чем выявляется. А это значит, что ежегодно уменьшается и количество детей, нуждающихся в семье. Приложение Б.

Следует отметить, что в Челябинской области за 3 года существенно увеличилось количество приемных семей. Так на 01.01.2009 года в области было 25 приемных семей, в которых воспитывалось 89 детей. По состоянию на 01.01.2011 года таких семей уже 542, в которых воспитывается 743 ребёнка. опека попечительство несовершеннолетний

Таким образом, отметим, что законодатель с помощью института опеки и попечительства перемещает бремя основных забот с государственных органов на соответствующее физическое лицо, что вполне оправдывает себя в условиях гармонично развитого общества, стабильной экономики. Однако очевидно, что в современной России при условии безвозмездности исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей государством фактически эксплуатируется определенный материальный интерес лица, пожелавшего стать опекуном или попечителем. Забота человека о ближнем должна сегодня культивироваться обществом, поощряться всеми возможными способами. Необходимо издать законы, об оказании материальной поддержки семьям, в которых воспитываются опекаемые дети.

В то же время, должны быть четко закреплены соответствующие меры контроля за действиями опекунов (попечителей), гарантирующие осуществление прав и интересов подопечных лиц.

Глава 2. Субъекты семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми

2.1 Органы опеки и попечительства

Защита личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, возлагается СК на органы опеки и попечительства. Согласно Федеральному закону от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Это особая их функция, выходящая за рамки осуществления им полномочий по решению вопросов местного значения, которая в сфере семейно-правовых отношений определяется непосредственно в СК. Наиболее важные вопросы решает непосредственно глава районной, городской, районной в городе администрации по месту жительства лица, подлежащего опеке или попечительству, или по месту жительства опекуна (попечителя). Глава администрации принимает решение об установлении опеки (попечительства) на основании соответствующего решения суда и издает постановление о назначении конкретного гражданина опекуном (попечителем). Выполнение остальных функций в области опеки и попечительства возлагается на соответствующие отделы (управления), являющиеся структурными подразделениями органа местного самоуправления: в отношении несовершеннолетних.

К функциям органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей относятся:

Выявление детей, оставшихся без попечения родителей;

Учет детей, оставшихся без родительского попечения;

Осуществление последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей. Приложение В.

Данная деятельность является исключительной компетенцией органов опеки и попечительства, уполномоченных государством на ее осуществление. Поэтому деятельность других органов и учреждений, в частности, учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей (воспитательных, лечебных, социальной защиты населения), общественных объединений, а также граждан (физических лиц) по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, законом не допускается, что, однако, не исключает их активного содействия органам опеки и попечительства в своевременном выявлении таких детей.

Статья 122 СК устанавливает порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, а также порядок их учета на местном (органами опеки и попечительства), региональном (органами исполнительной власти субъектов РФ) и федеральном (федеральным органом исполнительной власти, определяемым Правительством РФ) уровнях.

Своевременное выявление детей, оставшихся без попечения родителей является важной предпосылкой для принятия органами опеки и попечительства мер по защите их прав и интересов. Это непосредственная функциональная обязанность должностных лиц органов опеки и попечительства, управомоченных на осуществление деятельности по охране прав детей. Вместе с тем в целях оказания содействия органам опеки и попечительства в выявлении таких детей закон обязывает иных должностных лиц и граждан немедленно сообщать о всех ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения.

Сообщать органам опеки и попечительства такие сведения обязаны: близкие родственники ребенка, жилищные органы, органы загса (если при регистрации смерти или объявлении лиц умершими им станет известно об оставшихся без попечения детях), суд при вынесении соответствующих решений, органы внутренних дел (при взятии под стражу или осуждении к лишению свободы лиц, имеющих на попечении несовершеннолетних детей), другие должностные лица, которые по роду своей профессиональной деятельности связаны работой с детьми и семьей, руководители дошкольных учреждений, школ, детских поликлиник, а также общественные объединения, которые имеют сведения о таких детях, иные учреждения и граждане.

Данная обязанность не обеспечена прямыми юридическими санкциями, и ее следует рассматривать как закрепление должного поведения в интересах защиты прав ребенка.

Органы опеки и попечительства поддерживают постоянный контакт с теми, кто может располагать информацией о неблагополучном положении в семье, о безнадзорных детях. В ряде случаев сами родители, временно не имеющие возможности воспитывать своих детей (болезнь, отъезд в длительную командировку и др.), могут обратиться в органы опеки и попечительства.

Семейный кодекс устанавливает правило, согласно которому органы опеки и попечительства после получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны незамедлительно (в течение трех дней) провести первичное обследование. Цель такого обследования - проверка достоверности полученной информации (знакомство с ребенком, ознакомление с условиями, в которых он находится), а при установлении факта утраты ребенком родительского попечения - выявление его родственников, которые могут обеспечить временный присмотр за ребенком. В зависимости от обстоятельств ребенок незамедлительно должен быть определен в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения.

На основании первичного обследования составляются два документа: акт обследования и основанное на нем заключение (оценка собранных фактов, выводы и предложения о форме возможного устройства ребенка). Одновременно при необходимости должны быть приняты меры по охране его имущества (составлена его опись и т.д.).

Все данные о ребенке заносятся в журнал первичного учета установленной формы, и затем принимаются меры по его устройству.

Устанавливается правовая обязанность руководителей учреждений (независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы), в которых находятся дети, сообщить в орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения информацию о каждом ребенке, оставшемся без попечения родителей, который может быть передан на воспитание в семью. При несообщении таких сведений, нарушении установленных законом сроков их предоставления (не позднее 7 дней со дня, когда им стало об этом известно, т.е. появились установленные законом основания для передачи ребенка в семью), предоставлении заведомо недостоверных сведений, а также при совершении иных действий, направленных на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью, руководители учреждений привлекаются к ответственности в порядке, установленном законом. Так, КоАП РФ устанавливает ответственность за данное правонарушение в статье 5.36. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля 2004 г.). М., 2004.

Кодекс в интересах детей, обеспечения скорейшего их устройства в семью вносит существенные коррективы в порядок учета детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, установлено, что при невозможности устройства ребенка в семью по месту его фактического нахождения (как и ранее, в течение месяца со дня установления факта утраты родительского попечения) сведения о нем направляются органами опеки и попечительства одновременно в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проживает ребенок (в региональный банк данных), и в федеральный орган исполнительной власти, ведущий централизованный учет, в государственный банк данных.

В настоящее время осуществление централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, возложено на Министерство образования РФ. Датой постановки ребенка на централизованный учет считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опеки и попечительства по его фактическому месту жительства (нахождения). Основная цель учета (формирования регионального и федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей) - оказание содействия в поисках каждому ребенку семьи на территории РФ.

Невозможность подобрать опекуна или попечителя может обусловить устройство нуждающегося в опеке или попечительстве ребенка в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). Здесь ребенку предоставляется не только проживание, питание, одежда, обувь, но и оказывается содействие в преодолении трудной жизненной ситуации, а также медико-социальная помощьКозырева А. На полпути от улицы к детдому // Российская газета. 2007. С.22 .

За неисполнение обязанностей по выявлению и устройству детей в установленные сроки должностные лица органов местного самоуправления (органы опеки и попечительства), а также органов исполнительной власти субъектов РФ несут административную ответственность.

Орган опеки и попечительства подбирает лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказывает им помощь и содействие, рассматривает жалобы на неправильные действия опекунов и попечителей, принимает соответствующие, меры в случае обнаружения обстоятельств, отрицательно влияющих на подопечного, и т.д.

Орган опеки и попечительства осуществляет постоянный надзор за деятельностью опекунов (попечителей) с помощью контрольных проверок, проводимых не менее двух раз в год. Надзор за выполнением обязанностей опекуна (попечителя) сочетается с оказанием ему различного рода помощи в воспитании подопечного, бытовых вопросах, вопросах материального обеспечения и т.д. Опекуны и попечители обязаны предъявлять ежегодные отчеты о своей деятельности.

Действия опекунов и попечителей по управлению и распоряжению имуществом и имущественными правами подопечных поставлена под жесткий контроль органов опеки и попечительства. Чефранова Е. Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства. // Российская юстиция, 2006, №10, С. 43. Сюда относится и дача согласия на совершение определенных сделок и контроль за условиями, в которых живет подопечный и проведение консультации по наиболее важным вопросам. Особенно важным представляется вопрос о отчуждении жилой площади, на которой прописаны или которой владеют несовершеннолетние.

Иногда опекуны совершают сделки с имуществом, сознательно не получая согласия на совершение сделки со стороны органов опеки и попечительства, когда такое согласие необходимо (ст. 37 ГК РФ).

Характерная ситуация о признании сделки недействительной по причине отсутствия согласия на сделку органов опеки и попечительства рассмотрена в извлечении из Определения от 3 апреля 2008 г. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Дело интересно также тем, что правила о получении согласия органов опеки при совершении сделок с жильем применены судом в случае, когда несовершеннолетние утратили право на жилплощадь в силу административного акта.

Из материалов дела очевидно, что Т. и С. состояли в браке с 1995 года и проживали с двумя несовершеннолетними детьми по договору найма в двухкомнатной квартире площадью 27,7 кв. м.

В феврале 2004 г. брак между ними был расторгнут, по их взаимному согласию, договор жилищного найма изменен: С. стал нанимателем комнаты 10,4 кв. м., Т. с двумя детьми - комнаты 17, кв. м.

В декабре 2004 г. Т. на семью из трех человек (она и двое детей) была приобретена новая двухкомнатная квартира в соответствии с условиями договора долевого участия в строительстве.

В феврале 2005 г. Т. с детьми переехала в новую квартиру, сохранив за собой прописку в старой квартире.

В марте 2005 г. С. по его просьбе решением администрации г. Ростова от 21 марта 2005 г. был выдан ордер на всю квартиру.

В сентябре 2006 г. Т. обратилась в суд с иском к С., администрации Ростовского района о признании упомянутого ордера недействительным и признании за ней и несовершеннолетними детьми права на комнату размером 17,3 кв. м., ссылаясь на то, что она и дети не утратили права пользования указанной комнатой, оставили там свои вещи, сохранили прописку. Закрепление же жилой площади за ответчиком, по ее мнению, незаконно, поскольку он уже обеспечен жилой площадью по установленным нормам, а ее старший сын - Александр имеет право на дополнительную жилую площадь, так как страдает бронхиальной астмой.

Иск полностью был удовлетворен только после протеста заместителя председателя Верховного Суда РФ.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 3 апреля 2008 г. протест удовлетворила по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, новая квартира получена Т. на семью из трех человек не по договору найма жилого помещения, а приобретена в собственность по договору долевого участия в строительстве квартиры.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г.) частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере не ограничивается по количеству, размерам и стоимости, обеспечивается правом неприкосновенности.

Следовательно, приобретение Т. в собственность квартиры и проживание в ней автоматически не может расцениваться как ее отказ от прав нанимателя на комнату размером 17,3 кв. м. Тем более это не может быть признано правильным в отношении ее несовершеннолетних детей, которые права собственности на приобретенную ею квартиру не имеют.

По утверждению Т., она в интересах детей не намеревалась отказаться от своих прав нанимателя комнаты 17,3 кв. м. В подтверждение намерений не расторгать договор найма комнаты Т. ссылалась на то, что после переезда сохраняла прописку по прежнему месту жительства и оставила там свои вещи. Оплату комнаты 17,3 кв. м. и коммунальных услуг она производить не могла, так как после выдачи бывшему мужу ордера на всю квартиру в марте 1995 года от нее прекратили принимать квартплату по ее расчетной книжке. Пользоваться ранее занимаемой комнатой Т. не могла, поскольку ответчик врезал в дверь новые замки и ключей ей не дал.

Согласно ст.153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Поскольку на совершение сделок, влекущих утрату принадлежащих несовершеннолетним жилищных прав, требовалось предварительное согласие органов опеки и попечительства, а его получено не было, суд кассационной инстанции обоснованно сослался на это обстоятельство в подтверждение своего вывода о сохранении за Т. и ее несовершеннолетними детьми права на комнату размером 17,3 кв. м.

При таких данных постановление Президиума Ярославского областного суда подлежит отмене с оставлением в силе определения Судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда.

Обобщая сказанное выше, можно сделать следующие выводы:

1. Органами опеки и попечительства являются органы являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Они выполняют функцию защиты личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения. Это особая их функция, возложенная на них Семейным Кодексом РФ.

2. Перед институтом опеки и попечительства стоят задачи:

Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей;

Выбор формы устройства таких детей исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения;

Защиты прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством;

Государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей;

Осуществление последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей.

2.2 Опекуны и попечители как субъекты института опеки и попечительства

Опекун (попечитель) назначается органом опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Приложение Г. Местом жительства несовершеннолетнего, не достигшего 14 лет, считается место жительства его родителей. То же самое можно сказать о детях более старшего возраста. Таким образом, опека (попечительство) устанавливается не по фактическому местонахождению ребенка, а там, где зарегистрировано место его жительства. Чаще всего здесь легче выяснить, почему нет родителей, а если они есть, то почему не проявляют заботы о своих детях. В исключительных случаях, при наличии заслуживающих внимание обстоятельств (например, в случае, если подопечный уже проживает в семье лица, желающего стать его опекуном) опекун (попечитель) может быть назначен по его месту жительства. В случае проживания лица, подлежащего опеке (попечительству) и будущего опекуна (попечителя) на территории разных государств СНГ действует Конвенция (СНГ) о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.) (с изм. от 28 марта 1997 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (специальное приложение). 1999. № 3. Март. Согласно п.4 ст.33 Конвенции "опекуном или попечителем лица, являющегося гражданином одной Договаривающейся Стороны, может быть назначен гражданин другой Договаривающейся Стороны, если он проживает на территории Стороны, где будет осуществляться опека или попечительство".

Подобные документы

Понятие и значение опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми. Источники их правового регулирования. Правовой статус субъектов семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми. Основания и порядок установления опеки над детьми.

дипломная работа , добавлен 12.10.2009


Система правовых связей, правоотношений лиц. Определение опеки и попечительства. Общая характеристика органов опеки и попечительства. Охрана прав и интересов гражданина. Опекуны и попечители. Порядок установления и прекращения опеки и попечительства.

курсовая работа , добавлен 22.02.2016


История развития института опеки и попечительства. Нормы гражданского, семейного и административного законодательства, регулирующие институт опеки и попечительства. Основания установления опеки над несовершеннолетними. Требования, предъявляемые к опекуну.

дипломная работа , добавлен 17.09.2011


Анализ порядка установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми. Опекуны и попечители как субъекты института опеки, попечительства, их права, обязанности. Изменение и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми.

курсовая работа , добавлен 02.05.2016


Нормы семейного и гражданского законодательства. Понятие и общая характеристика "опеки" и "попечительства", их разграничения. Установление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними и совершеннолетними недееспособными гражданами.

контрольная работа , добавлен 23.01.2011


Особенности исторического развития института опеки и попечительства несовершеннолетних. Субъекты правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства. Установление опеки и попечительства как основной способы защиты имущественных прав.

дипломная работа , добавлен 13.06.2010


Основания и порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми. Особенности правоотношений по опеке и попечительству, их изменение и прекращение. Органы опеки и попечительства, Освобождение и отстранение опекунов и попечителей.

курсовая работа , добавлен 16.03.2014


История развития и характеристика опеки (попечительства) как одной из форм воспитания детей. Порядок ее установления над несовершеннолетними. Права, обязанности и ответственность опекуна (попечителя) ребенка. Правовой статус подопечного. Защита его прав.

дипломная работа , добавлен 09.04.2015


Опека и попечительство над несовершеннолетними: понятие, цели, значение, виды и формы. Субъекты института опеки и попечительства несовершеннолетних. Правовой статус опекунов и попечителей несовершеннолетних. Порядок установления и прекращения опеки.

дипломная работа , добавлен 19.07.2011


Институт опеки и попечительства над несовершеннолетними в российском законодательстве. Понятие, цели и основные задачи опеки и попечительства. Практика обеспечения гарантий и соблюдения прав несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей.

Дипломная работа

«Правовые аспекты опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России»

Введение

Глава 1. Общая характеристика законодательно-правовых основ опеки и попечительства над несовершеннолетними

1 Понятие, цели, виды и формы опеки и попечительства над несовершеннолетними

2 Особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних

3 Установление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними по Российскому законодательству

Глава 2. Решение правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области

1 Проблемы опеки и попечительства в Ульяновской области в правовом аспекте

2 Изучение отношения специалистов и представителей населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства над несовершеннолетними

Заключение

Литература

Приложение 1

Приложение 2

Введение

Актуальность исследования . Одним из приоритетных направлений государственной политики, определяющей в настоящее время административные и экономические реформы, является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося общества.

В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, имеет очень большое значение. В ст. 20 Конвенции о правах ребенка, к которой Россия присоединилась в 1990 г., записано, что государства, подписавшие ее, в том числе и Россия, берут на себя обязательство, согласно которому «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.

Основной целью Федеральной целевой программы "Дети России" на 2007 - 2010 гг. является "создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей... государственная поддержка детей, находящихся в трудной жизненной ситуации".

Не так давно прошел 2008 год, объявленный в России годом семьи, в течение которого было много сделано и в теоретическом и в практическом плане. Достаточно символичным является и тот факт, что один из самых важных актов в области защиты законных интересов несовершеннолетних принят именно в 2008 году.

В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. В поддержке государства и социальных органов нуждаются не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети из семей, которые кажутся вполне благополучными. Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, необходимо более активно, проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей.

Состояние научной разработанности проблемы . Много лет занимались проблемами опеки и попечительства Александров И.Ф., Барков А.В., Кирилловых А.А., Яковлева Н.В. Изучением сиротства, как социального явления занимались и ученые нашей страны, и зарубежные специалисты. Большой вклад в разработку проблем опеки и попечительства внесли Михеева Л.Ю, Михайлова И.А., Черемухина Ю., Фетисова О.В., Нечаева А.М. Шерстнева Н.С. и другие.

Объектом исследования является опека и попечительство над несовершеннолетними как направление социальной работы. Предмет исследования : правовой аспект опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России.

Целью дипломной работы является изучение правовых аспектов института опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России.

В соответствии с целью в процессе исследования были сформулированы и решены следующие задачи :

Дать понятие «опеки и попечительства над несовершеннолетними», определить их цель и разобраться в многообразии их видов

Изучить особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних в современной России.

Проанализировать проблемные правовые вопросы опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области

Провести эмпирическое исследование и выявить отношение специалистов и представителей населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства.

Гипотеза исследования . Если произойдет необходимая доработка существующего законодательства в области опеки и попечительства, и в частности Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то регулирование отношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними будет протекать более совершенно и более адекватно отвечать принципам гуманности, разумности и справедливости.

При написании работы, раскрывая тему по данному вопросу, использовался метод качественного анализа научной литературы и законодательства в области опеки и попечительства над несовершеннолетними, статистический анализ выявления и устройства детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, а так же метод опроса и наблюдения. В качестве дополнительного метода использовался метод качественного анализа правоприменительных документов, таких как решения суда и Распоряжения Министерства Образования Ульяновской области.

Данная работа имеет следующую структуру . Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В работе подробно рассмотрены юридические основы опеки и попечительства над несовершеннолетними, проводится анализ проблемных правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области, а также проводится эмпирическое исследование с целью выявления отношения специалистов и представителей населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства.

Глава 1. Общая характеристика законодательно - правовых основ опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.1 Понятие, цели, виды и формы опеки и попечительства над несовершеннолетними

Каждый ребенок согласно ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ) имеет право жить и воспитываться в семье. "Жизнь ребенка в семье предпочтительна со всех точек зрения. Конечно, «имеется в виду семья, - правильно уточняет А.М. Нечаева, - не приносящая вреда воспитанию несовершеннолетнего". Но это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав, и тогда ребенок остается вне семьи, без попечения родителей. В случае, когда ребенок лишился родительского попечения, необходимо создать условия, при которых он может оказаться в нужной для своего полноценного развития атмосфере семьи, близкой к атмосфере семьи кровных родителей.

В полном соответствии с нормами международного права в ст. 1 СК РФ провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Российский законодатель выделяет в ст. 123 СК РФ такие правовые формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

) усыновление (удочерение);

) передача под опеку или попечительство;

) приемная семья;

) патронатная семья;

) при отсутствии вышеперечисленных возможностей, устройство в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.

Что же такое опека и попечительство над несовершеннолетними? В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако, автор настоящей работы разделяет точку зрения Ершовой Н.М., которая определяет опеку и попечительство как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.

Однако между опекой и попечительством существуют определенные различия. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Попечитель же является лишь помощником своего подопечного.Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, с 14-ти до 18-ти лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство.

Положения статьи 60 Конституции Российской Федерации и статьи 21 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) говорят о том, что с 18 лет гражданин становится полностью дееспособным и может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. Лица не эмансипированные и не достигшие возраста наступления полной дееспособности, не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. Таким образом, несовершеннолетние граждане нуждаются в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки и попечительства. Выше обозначенная цель достигается при помощи следующих задач:

Защита прав и законных интересов подопечных;

Обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

Контроль за сохранностью имущества и управление имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством.

Таким образом, опека несовершеннолетних - форма устройства малолетних граждан, не достигших возраста четырнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. А попечительство несовершеннолетних - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Деятельность по осуществлению опеки и попечительства имеет социально значимый характер и связана с надлежащим обеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии с законом в полной мере реализовать свои права и интересы. Поэтому с учетом интересов подопечных закон предъявляет специальные требования к лицам, которые вправе выступать опекунами или попечителями.

Гражданский и Семейный кодексы РФ содержат достаточно четкий перечень требований к опекунам, а также закрепляют их права и обязанности. В соответствии с законодательством опекуном или попечителем может стать гражданин, достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный. Не может стать опекуном или попечителем гражданин, хотя и удовлетворяющий всем указанным условиям, но лишенный родительских прав.

Данный перечень требований расширен в п. 3 ст. 146 СК РФ, где сказано, что опекунами или попечителями не могут стать также лица:

1. страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией;

Ранее отстраненные от выполнения обязанностей опекунов или попечителей;

Ограниченные в родительских правах;

Бывшие усыновители, если усыновление было отменено по их вине;

5. которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка.

При выборе опекуна или попечителя должны учитываться и его личные качества, способность выполнения им данных обязанностей, отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве.

При установлении опеки или попечительства над несовершеннолетними к опекунам и попечителям также предъявляется ряд дополнительных требований. Так как основная задача подобной опеки и попечительства - это создание для несовершеннолетнего условий, максимально приближенных к семейному воспитанию, предпочтение при выборе опекуна или попечителя отдается семейным парам. Также; желательно, чтобы ребенок знал своего опекуна или попечителя до установления опеки или попечительства, что способствовало бы установлению между ними теплых, доверительных отношений. Поэтому при наличии малейшей возможности органы опеки и попечительства стараются подбирать опекуна или попечителя для несовершеннолетнего из числа его родственников или людей, с которыми ребенок хорошо знаком.

При этом законодателем устанавливается перечень лиц, которые в преимущественном порядке имеют право быть опекуном или попечителем подопечного. К таким лицам относятся: бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного.

Первоочередность в предоставлении права указанным лицам быть опекунами или попечителями определена близкой родственной либо семейной связью с подопечным.

Соответствующий опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства исключительно в добровольном порядке - по собственному заявлению либо при условии согласия.

В первом случае кандидатуру опекуна или попечителя орган опеки и попечительства выбирает самостоятельно. Необходимо лишь последующее согласие соответствующего лица принять на себя обязательства по опеке или попечительству.

Во втором случае лицо самостоятельно выражает желание стать опекуном или попечителем путем подачи соответствующего заявления в орган опеки и попечительства.

Исключается возможность назначения опекунов или попечителей лицам, помещенным под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Обязанности опекунов и попечителей в отношении таких подопечных исполняют указанные организации.

Закон определяет обязанность опекунов нести ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных. Следует руководствоваться общим правилом гражданского законодательства: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).

Кроме того, установлена возможность применения к опекунам (попечителям) мер уголовной и административной ответственности за свои действия или бездействие.

С 1 сентября 2008 года с введением Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (далее ФЗ «Об опеке и попечительстве») в сфере опеки и попечительства произошли серьезные изменения, благодаря которым, появилась возможность развивать теорию классификации, как видов, так и форм опеки и попечительства.

Имея в виду в качестве подопечных детей, то можно выделить:

2.опеку и попечительство над детьми, которые не относятся к данной категории.

Первая группа это особая группа несовершеннолетних, которые в силу определенных причин (смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, отстранения или освобождения опекунов (попечителей) от исполнения обязанностей, отменяя усыновления и пр.) лишились попечения со стороны родителей и лиц их заменяющих. С момента установления данного факта они приобретают специальный правовой статус. Он включает в себя с одной стороны, права установленные главой 11 СК РФ обладателями которых являются все несовершеннолетние дети, а с другой - права, предусмотренные специальными нормативными актами, выражающиеся в дополнительных социальных льготах и гарантиях в области здравоохранения и жилищного обеспечения.

Одним из основополагающих правом детей является право на воспитание в семье. Согласноп.1 ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание. Одной их форм семейного устройства является опека и попечительство. При невозможности передачи ребенка в семью, он может быть помещен под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в некоммерческие организации. Детям, устроенным в такие организации, опекуны и попечители не назначаются. Функции защиты прав и законных интересов, воспитания, образования и содержания возлагается на данные организации.

Установление опеки или попечительства над детьми, которые не относятся к категориям детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, допускается в двух случаях. Первый, если речь идет о детях несовершеннолетних родителей, не состоящих в зарегистрированном браке. Согласно п.2 ст. 62 СК РФ несовершеннолетние родители обладают лишь правом на совместное проживание с ребенком и участие в его воспитании. В данном случае налицо объективное ограничение родительских прав вследствие физической, психической и социальной незрелости молодой матери, отца или обоих. По этой причине ребенку несовершеннолетних родителей назначается опекун.

Благодаря принятию ФЗ «Об опеке и попечительстве» стала возможной еще один вид опеки или попечительства над детьми, которые не относятся к категориям детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет об опеке и попечительстве по заявлению родителей, предусмотренной п.1 ст.13 данного закона. Характерными чертами данного вида опеки попечительства являются:

Родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица- кандидата в опекуны или попечители. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Закон говорит о том, что причина должна быть уважительной, однако, не дает даже примерного перечня таковых, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом так же не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. О.В. Фетисова предлагает внести нормы, которые позволяли бы органам опеки и попечительства выносить дополнительный акт о продлении полномочий опекуна или попечителя, а так же, исследовав обстоятельства, не позволившие родителям явиться вовремя при необходимости принять меры к привлечению их к ответственности вплоть до лишения родительских прав. Автор настоящей работы не может не согласиться с этой точкой зрения, так как считает, что принятие данных положений крайне необходимо в целях защиты интересов несовершеннолетних детей.

Кандидатура будущего опекуна или попечителя должна соответствовать всем требованиям, предъявляемым действующим законодательством к личности, возрасту, состоянию здоровья опекуна или попечителя.

Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, т.е. быть совместным.

Вторым основанием для классификации является временной критерий, исходя из которого, выделяют следующие формы опеки: бессрочную опеку и попечительство и временную. Надо сказать, что термин «бессрочная» опека и попечительство в ФЗ «Об опеке и попечительстве» не употребляется. При этом необходимо подчеркнут, что данная разновидность имеет весьма условный характер, так как по достижению 14 лет опека автоматически переходит в попечительство, а оно прекращается по достижению 18-ти лет, либо при приобретении несовершеннолетним полного объема дееспособности до наступления совершеннолетия.

ФЗ «Об опеке и попечительстве» выделяет два специфических вида временной опеки и попечительства: предварительную опеку и попечительство и опеку и попечительство по заявлению родителей, о которой речь шла выше.

Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений и продиктован в первую очередь интересами недееспособного или не полностью дееспособного лица.

Потребность в предварительной опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77 СК РФ).

Опекуном или попечителем может быть только совершеннолетний дееспособный гражданин. Акт о предварительной опеке или попечительстве может быть вынесен на основании представленного документа, удостоверяющего личность (например, паспорта) конкретного лица, и соответствия необходимым требованиям условий его жизни.

При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья.

Отношение специалистов к данному положению неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект от его законодательного закрепления. Связано это, прежде всего с тем, что назначение опекуна или попечителя длительный процесс, связанный со сбором множества документов и требующий немалого времени. Но зачастую в жизни возникают ситуации, когда время имеет существенное значение. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, следует заметить, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.

Согласно п.1 ст.36 ГК РФ обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев предусмотренных законом. С появлением ФЗ «Об опеке и попечительстве» появляется еще одна классификация опеки и попечительства: безвозмездная опека и попечительство и возмездная. Особого внимания заслуживает вопрос об осуществлении опеки и попечительства на возмездных началах, поскольку является новеллой в российском законодательстве.

В статье 14 Закона определена возможность установления опеки и попечительства по договору. В зависимости от форм опеки и попечительства такой договор может именоваться как договор об осуществлении опеки и попечительства, договор о приемной семье либо договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Для возникновения правоотношений по возмездному осуществлению опеки и попечительства необходимо издание органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна (попечителя) и заключение с ним соответствующего договора.

В качестве особого вида опеки и попечительства появившегося впервые в российском законодательстве с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» можно назвать опеку и попечительство по заявлению единственного родителя. Единственный родитель, имеющий ребенка (детей) имеет право обратиться в органы опеки и попечительства с заявлением, в котором он формулирует просьбу передать несовершеннолетнего под опеку или попечительство конкретному лицу в случае его смерти. По мнению А.М. Рабец это заявление можно рассматривать как своего рода «духовное завещание».

Содержание пунктов 6-10 ст. 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве» позволяет выделить в качестве критерия для классификации численность субъектов на стороне опекунов и попечителей и не стороне подопечных. По общему правилу у каждого нуждающегося в опеке и попечительстве может быть один опекун и попечитель. Однако, исходя из интересов подопечного, орган опеки и попечительства вправе назначить ему нескольких опекунов или попечителей, либо наделить одно и то же лицо правовым статусом опекуна или попечителя в отношении сразу нескольких подопечных. Законодательное закрепление принципа множественности в отношениях по опеке и попечительству легализует реальные жизненные ситуации, при которых, например опекунами или попечителями ребенка одновременно становятся и бабушка и дедушка. Множественность на стороне подопечных возникает, когда решается вопрос об опеке или попечительстве родных братьев и сестер. Представительство и защита прав и законных интересов подопечных при назначении им нескольких опекунов или попечителей осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями; при этом допускается передача полномочий по ведению дел подопечного одному из опекунов или попечителей на основании доверенностей.

Формами опеки признаются приемная семья и патронат.

Приемная семья - форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью).

Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства детей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между таким патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением).

Патронатное воспитание пока не вошло в федеральное законодательство и регулируется законами ряда регионов. На данный момент в Ульяновской области принят закон, поддерживающий патронат, однако институт еще не прижился и не пользуется популярностью следствии плохой информированности граждан. Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи, благодаря которой во всем мире все дети получили возможность воспитываться в семье, а не в детском доме.

Патронатное воспитание является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют.

Автор дипломной работы вынужден печально констатировать тот факт, что в Ульяновской области институт патроната еще не развит. Хотя в ряде регионов России уже эффективно функционируют уполномоченные учреждения органов опеки и попечительства, которые проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, используют социально-психологические технологии подготовки и обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки и попечительства, оказывают детям и семьям необходимую помощь после помещения ребенка в семью, и, тем самым - повышают процент успешности и стабильности размещения детей в патронатных семьях. Ульяновская область же пока отстает от более успешно развивающихся регионов в области социальной и правовой защиты несовершеннолетних.

1.2 Особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусмотрена передача с 1 января 2008 г. полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. наделяются правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На уровне субъектов Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение в федеральном законодательстве. Так вопросы опеки и попечительства поднимаются и решаются в законодательстве Ульяновской области. 30 октября 2008 года в Ульяновской области был принят специальный Закон «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области», что свидетельствует об ответственном отношении государственной власти к данной проблеме. Законом определена структурная система органов опеки и попечительства в области, основные полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей. Полномочиями по организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц наделяется Министерство Образования Ульяновской области, в структуре которого имеется Департамент профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних. В целях координации деятельности органов и организаций, участвующих в осуществлении деятельности по опеке, попечительству и патронажу, при органах опеки и попечительства создаются коллегиальные органы по рассмотрению вопросов по опеке, попечительству и патронажу, а полномочия его определяются органами опеки и попечительства. Основные задачи органов опеки и попечительства вытекают из принципов государственного регулирования, определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки и попечительства.

К таковым законодатель относит:

защиту прав и законных интересов соответствующих категорий граждан;

надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а так же организаций, в которые помещены несовершеннолетние;

контроль над сохранностью имущества подопечных и его управлением.

В ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве» закреплены основные полномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельности среди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:

) учетные - выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве, учет лиц, желающих стать опекунами или попечителями;

) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов и попечителей, организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов и попечителей;

) разрешительные - выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;

) партнерские - подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими прав по исполнению обязанностей опекунов или попечителей;

) защитно-представительские - обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству, интересам подопечных. В качестве яркого примера иллюстрирующего данный аспект деятельности органов опеки и попечительства может служить дело по иску управления образования мэрии г. Ульяновска в интересах несовершеннолетней Катайкиной Е.В. к Катайкину В.П. о признании утратившим право на жилую площадь со снятием с регистрационного учета. Постановлением Главы Администрации г. Нальчика Кабардино-Балкарской республики от 19.11.1999 г. над несовершеннолетней Катайкиной Е.В. была установлена опека в лице бабушки Юдикис Л.Г. Родители Катайкиной Е. В. - Катайкина Е.А и Катайкин В.П. были лишены родительских прав решением Засвияжского районного суда г. Ульяновска от 12.01.2000г. Постановлением Главы Администрации Засвияжского района г. Ульяновска. За Катайкиной Е.В. была закреплена квартира в г. Ульяновске. В 2008 году решением ученого совета УлГУ Катайкина Е.В зачислена в число студентов на полное государственное обеспечение. С сентября 2008 года она постоянно проживает в сохраняемом жилом помещении, за которым следила и оплачивала опекун Юкидис Л.Г. Ответчик Катайкин В.П. является нанимателем спорного жилого помещения и зарегистрирован в нем с 1992 года. Длительное время он в квартире не появлялся, не проживает, ушел из семьи, самоустранился от воспитания дочери. Выезд ответчика носил добровольный характер, о фактах препятствующих проживанию в спорной квартире ответчик в судебном заседании не заявлял. С момента выезда он не вносил платежи за квартиру, не проводил текущий ремонт. На основании того, что ответчик не пользуется жилым помещением более 9 лет, выехал добровольно, имеет другое место жительства, суд, руководствуясь ст. 83. Жилищного Кодекса РФ признал Катайкина В.П., утратившим право на жилую площадь, и его сняли с регистрационного учета.

1.3 Установление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними по Российскому законодательству

Основанием для установления опеки и попечительства над несовершеннолетними является факт утраты ими попечения родителей (например, в результате смерти или утраты родительских прав). Возможны также случай, когда родители сами просят установить над детьми опеку или попечительство, в таком случае речь идет об установлении опеки или попечительства по заявлению родителей или единственного родителя. В любом случае назначение опекуна или попечителя производится органами опеки и попечительства в течение месяца с того момента, когда возникла необходимость установления опеки или попечительства. Пока опека или попечительство над ребенком не установлена, обязанности опекуна и попечителя выполняются органами опеки и попечительства.

Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, - с тем, чтобы вести их учет и устраивать исходя из конкретных обстоятельств в соответствии со ст. 121 СК может только орган опеки и попечительства (и никакое другое юридическое, физическое лицо). Но в то же время предусмотрена обязанность должностных лиц и иных граждан сообщать органам опеки и попечительства о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления порядка или сроков представления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а также за представление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем. Совершение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, так же влечет наложение административного штрафа.

После получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны в течение трех дней провести первичное обследование. В ходе обследования органы опеки и попечительства должны проверить достоверность полученной информации, ознакомиться с условиями, в которых проживает ребенок, выявить родственников, которые смогут обеспечить временный уход за ребенком до решения вопроса о его устройстве. Если у ребенка нет родственников, он незамедлительно должен быть определен в воспитательное учреждение.

При невозможности устройства ребенка в семью по месту его фактического нахождения в течение месяца со дня установления факта утраты родительского попечения сведения о нем направляются в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проживает ребенок, - в региональный банк данных.

На территории Ульяновской области имеется Региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, Ульяновской области, который является частью государственного банка данных о детях, содержащий документированную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Ульяновской области и не устроенных органами опеки и попечительства на воспитание в семьи по месту фактического нахождения таких детей, а также документированную информацию о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи и обратившихся за соответствующей информацией к региональному оператору государственного банка данных о детях.

Получив сведения, орган исполнительной власти субъекта РФ (в Ульяновской области эти функции выполняет Министерство образования Ульяновской области) уже на всей своей территории принимает в течение месяца меры по устройству ребенка в семью. При невозможности устройства ребенка сведения о нем направляются в Министерство образования РФ, на которое возложены функции по осуществлению централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, и оказанию содействия в устройстве ребенка в семью российских граждан на территории России.

Закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом. В ч. 1 ст. 35 ГК РФ говорится лишь о том, что «если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства». В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы настоящую проблему, а именно закрепить в ч. 1 ст. 35 ГК РФ обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.

Граждане, желающие принять ребенка на воспитание в свою семью, обращаются к региональным или федеральным операторам, которые формируют банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей (органы местного самоуправления, исполнительные органы субъектов РФ, Министерство образования РФ).

При этом должны быть представлены следующие документы:

а) заявление гражданина о своем желании принять ребенка на воспитание в свою семью и с просьбой ознакомить его с находящимися в государственном банке данных о детях сведениями о детях, соответствующих его пожеланиям;

б) анкета гражданина, желающего принять ребенка на воспитание в свою семью;

в) заключение органа опеки и попечительства о возможности гражданина быть усыновителем, опекуном (попечителем) или приемным родителем.

В целях получения наиболее полных сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе потребовать от гражданина, подавшего заявление, предоставления сведений о себе, а так же запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных учреждениях (п.2 ст.10).

Оператор в 10-дневный срок со дня получения документов рассматривает их по существу и предоставляет гражданину для ознакомления анкеты ребенка и фотографии детей, оставшихся без попечения родителей, соответствующих его пожеланиям. Затем в соответствии с пожеланием гражданина оператор выдает ему направление на посещение ребенка. Сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, на посещение которого выдано направление одному гражданину, не могут быть одновременно сообщены другому гражданину. Гражданин обязан в установленный для посещения ребенка, оставшегося без попечения родителей, срок проинформировать в письменной форме соответствующего оператора о результатах посещения этого ребенка и принятом им решении.

При отказе гражданина от приема на воспитание в свою семью предложенного ему ребенка он получает направление на посещение другого выбранного им ребенка.

Гражданин обязан письменно проинформировать соответствующего оператора о:

подаче им заявления в суд об установлении усыновлении (удочерения) ребенка или заявления в орган опеки и попечительства об установлении опеки (попечительства) или создании приемной семьи;

вынесении решения о передаче ребенка на воспитание семью (решение суда об установлении усыновления (удочерения), или принятии решения органом местного самоуправления об установлении опеки (попечительства), или заключении договора о создании приемной семьи);

принятии им решения об отказе от поиска ребенка и прекращении учета сведений о нем в государственном банке данных.

Опека или попечительство прекращается:

) в случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного;

) по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;

) при освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;

) по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом.

) попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Гражданин может быть назначен опекуном или попечителем только при наличии его согласия. И это положение так же является одним из прогрессивных новелл российского законодательства. ФЗ «Об опеке и попечительстве» закрепляет в качестве основного принципа государственного регулирования деятельности в данной сфере принцип свободного принятия гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободного отказа от исполнения этих обязанностей (п.1 ст. 5). С целесообразностью данной новации нельзя не согласиться, учитывая весьма обременительный характер обязанностей, возлагаемых на опекунов и попечителей, надлежащее исполнение которых (тем более безвозмездное) невозможно без осознанного желания, намерения лица принять на себя эти обязанности и надлежащим образом их исполнять.

Стечением времени внутренне желание опекуна или попечителя продолжать свою опекунскую или попечительскую деятельность может измениться, и то обстоятельство, что в ст.39 ГК РФ в качестве отказа от продолжения опеки и попечительства указывалось наличие уважительных причин, означало, что законодатель ждал от опекуна и попечителя добросовестного исполнения его обязанностей даже помимо, вернее вопреки его воле. Тем самым нарушались права не только опекуна и попечителя, но (косвенным образом) подопечного, так как трудно рассчитывать, что опекун и попечитель в такой ситуации будут прилагать к исполнению своих обязанностей необходимые для того усилия.

Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.

Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:

) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

) выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

Лицо, выполнявшее обязанности опекуна или попечителя, не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства, обязано представить в орган опеки и попечительства отчет о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов).

Орган опеки и попечительства при обнаружении в действиях опекуна или попечителя оснований для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности обязан принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета или не позднее чем через четырнадцать дней с момента обнаружения оснований для привлечения опекуна или попечителя к ответственности.

В связи с прекращением опеки или попечительства договор об осуществлении опеки или попечительства прекращается.

опека попечительство несовершеннолетний

Глава 2. Решение правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области

2.1 Проблемы опеки и попечительства в Ульяновской области в правовом аспекте

В сфере регулирования отношений по опеке и попечительству существует множество проблем этического, психологического, организационного характера. Но в рамках данной дипломной работы автор хотел бы поподробнее остановиться на проблемах возникающих в сфере правового регулирования отношений по опеке и попечительству в Ульяновской области.

С принятием федерального закона «Об опеке и попечительстве» произошло необходимое совершенствование и доработка законодательства, которая хотя и привела к появлению множества новелл в социальном законодательстве, значительно улучшающих регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними, однако, не по всем вопросам является логически обоснованной и детально продуманной и, вследствие чего, требуется тщательная доработка действующего законодательства об опеке и попечительстве.

Несомненно, развитие законодательства должно идти на федеральном уровне, однако автор дипломной работы считает, что некоторые пробелы в законодательстве можно заполнить при помощи регионального и местного нормотворчества, в частности органов государственной власти Ульяновской области и г. Ульяновска.

Так, проблемным вопросом, по мнению автора работы, является тот факт, что родители хотя и могут теперь подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, но закон говорит о том, что причина должна быть уважительной, однако, не дает даже примерного перечня таковых, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом так же не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. Нельзя не согласиться с О.В. Фетисовой, которая предлагает внести нормы, которые позволяли бы органам опеки и попечительства выносить дополнительный акт о продлении полномочий опекуна или попечителя, а так же, исследовав обстоятельства, не позволившие родителям явиться вовремя при необходимости принять меры к привлечению их к ответственности вплоть до лишения родительских прав.

Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, т.е. быть совместным. В этой связи возникает вполне справедливый вопрос, а может ли воспользоваться таким правом единственный родитель? В силу прямого толкования п.1. ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» подобные ситуации невозможны. Но, исходя из принципа равенства прав и обязанностей родителей, такое положение недопустимо. Оба родителя либо единственный родитель должны быть в равной мере наделены правом ходатайствовать о назначении их детям временного опекуна или попечителя, разумеется, только при наличии у них уважительной причины. Сложнее будет обстоять дело, если родитель, с которым проживает ребенок, заинтересован в установлении временной опеки или поручительства, а другой родитель, проживающий отдельно от ребенка против. Представляется, что решением подобной проблемы будет закрепление в ФЗ «Об опеке и попечительстве» следующего положения: «Если родители проживают отдельно, при условии, что их брак не зарегистрирован в установленном порядке или расторгнут и родитель, с которым проживает ребенок, ходатайствует об установлении над ним опеки или попечительства, орган опеки и попечительства должен принять такое заявление и, рассмотрев его, вынести решение об установлении опеки или попечительства над ребенком или отказать в этом исходя их интересов несовершеннолетнего и с учетом возражений отдельно проживающего родителя».

ФЗ «Об опеке и попечительстве» наделяет правом установления опеки и попечительства по заявлению только родителей, что, по мнению автора, является необоснованным, так как в силу ст. 137 СК РФ к кровным родителям приравниваются усыновители.

Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений. Потребность в предварительной опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77 СК РФ). При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья. Отношение специалистов к данному положению неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект от его законодательного закрепления. Связано это, прежде всего с тем, что назначение опекуна или попечителя длительный процесс, связанный со сбором множества документов и требующий немалого времени. Но зачастую в жизни возникают ситуации, когда время имеет существенное значение. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, следует заметить, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.

Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести их учет и устраивать, исходя из конкретных обстоятельств, в соответствии с СК РФ может только орган опеки и попечительства. После получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны устроить ребенка в семью, а при невозможности устройства в семью он должен быть определен в воспитательное учреждение. Однако, закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом для устройства ребенка. В ч. 1 ст. 35 ГК РФ говорится лишь о том, что «если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства». В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы настоящую проблему, а именно закрепить в ч. 1 ст. 35 ГК РФ обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.

30 октября 2008 года в Ульяновской области был принят Закон «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области», что свидетельствует об ответственном отношении государственной власти к данной проблеме. Законом определена структурная система органов опеки и попечительства в области, основные полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей. Полномочиями по организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц наделяется Министерство Образования Ульяновской области, в структуре которого имеется Департамент профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних. В целях координации деятельности органов и организаций, участвующих в осуществлении деятельности по опеке, попечительству и патронажу, при органах опеки и попечительства создаются коллегиальные органы по рассмотрению вопросов по опеке, попечительству и патронажу, а полномочия его определяются органами опеки и попечительства.

Однако, институт патроната в Ульяновской области еще не прижился и не пользуется популярностью следствии плохой информированности граждан. И ситуацию непременно следует исправлять, так как патронатное воспитание является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют.

Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи, благодаря которой во всем мире все дети получили возможность воспитываться в семье, а не в детском доме.

Патронатное воспитание существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей - уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают договор.

В договоре определяются права и обязанности, как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье. И ребенку и семье гарантированно предоставляется юридическая, социальная, психологическая и любая иная помощь - в зависимости от потребностей ребенка.

В настоящее время в нашем регионе уже созданы такие экспериментальные площадки - уполномоченные учреждения органов опеки и попечительства. Все такие учреждения проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, используют социально - психологические технологии подготовки и обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки и попечительства. Они так же оказывают детям и семьям необходимую помощь после помещения ребенка в семью, и тем самым - повышают процент успешности и стабильности размещения детей в патронатных семьях.

По мнению автора работы, патронатное воспитание - первая в России форма именно профессиональной работы на дому по воспитанию ребенка - социального сироты. Принципиальным отличием этой формы устройства в семью от известных форм устройства (усыновление, приемная семья, опека) является наличие разграничения прав и обязанностей по защите прав и интересов этого ребенка между родителями (если они не ограничены или не лишены родительских прав), органом опеки и попечительства (уполномоченным учреждением), патронатным воспитателем. Это является юридическим основанием, механизмом осуществления профессионального сопровождения ребенка и семьи после устройства в нее ребенка, впервые дает возможность поэтапно профессионально вести устроенного ребенка и оказывать помощь семье, вести мониторинг устройства и оценку успешности адаптации и реабилитации ребенка в семье, пересматривать план по защите прав ребенка, т.е. планировать меры по возможному возврату ребенка родителям, либо, если это не возможно, меры обеспечения стабильности семейного размещения на основе предоставляемой помощи ребенку и семье.

Автор дипломной работы считает необходимым развивать институт патроната путем информирования граждан о данной форме устройства детей оставшихся без попечения родителей в СМИ, организации специальных акций по привлечению внимания населения к существующей проблеме. Таким образом, повышение социальной компетентности - это один из способов выхода из сложившейся ситуации.

2.2 Изучение отношения специалистов, молодежи и населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства над несовершеннолетними

Автор дипломной работы провел прикладное социологическое исследование, направленное на практическое решение достаточно ясно очерченной социальной проблемы, связанной с недостатками в правой базе института опеки и попечительства над несовершеннолетними с тем, чтобы предложить способы ее решения. Автором было проведено интервью специалистов органов опеки и попечительства, был проведен экспресс-опрос населения, опрос детей из замещающих семей, беседа с опекунами и опекаемыми, а так же в ходе выездных проверок специалистов, автором проведено наблюдение за опекаемыми детьми.

Во время прохождения преддипломной практики в Департаменте профессионального образования и защиты прав несовершеннолетних Министерства Образования Ульяновской области, в ходе которой автор работы совместно с психологами отдела психолого-педагогической и социальной поддержки несовершеннолетних принимал участие в приеме граждан. Автор попытался проанализировать отношения ребенка и опекуна, понять нравится ли ребенку в опекунской семье, каково эмоциональное состояние и ребенка и опекуна (попечителя), каково отношение ребенка к своей дальнейшей жизни, и как он оценивает настоящую.

За время прохождения преддипломной практики в Департаменте профессионального образования и защиты прав несовершеннолетних Министерства Образования Ульяновской области на приеме у специалистов побывало порядка 40 человек. Проанализировав весь полученный за 3 месяца прохождения практики опыт участия в приеме граждан, профилактических беседах с опекунами и опекаемыми, и получив аргументированные ответы психологов и специалистов по опеке и попечительству на поставленные в интервью вопросы (Приложение 1.), автор пришел к выводу, что эмоциональное состояние детей определяется характером общения со старшими, теми поощрениями и наказаниями, которые применяются в отношении подопечных. Поощряют (67%) за помощь по дому и успехи в учебе, хвалят редко, мало. Поощрение выражается в покупке сладостей, подарка. Наказывают (55%): ругают, не пускают гулять, не разрешают смотреть телевизор и т.п. В 6% семей применяются физические наказания: наказывают ремнем, бьют.

Радостным событием является день рождения, который отмечают в большинстве семей. Форма празднования традиционная: застолье с родственниками, хотя дети довольны - им приносят подарки. Опекуны при опросе старались нарисовать более благополучную картину в отношениях с ребенком, чем это есть на самом деле. Существующие проблемы в отношениях опекуны не считают слишком серьезными. Однако было выявлено, что в 11% семей отношения между опекунами и детьми напряженные, отсутствует нормальный эмоциональный контакт, часты ссоры. В 12% семей отношения откровенно плохие, имеют место скандалы, и даже драки. Во многих семьях опекуны пьют.

Важно понять, насколько детям нравится жить в семье опекуна. Их ответы показывают, что 86% нравится жить в семье, остальные недовольны такой жизнью по разным причинам. Более прохладно к престарелым опекунам относятся подростки, которые ищут уже себе значимых людей в своем окружении вне семьи.

Одним из показателей социальной адаптации детей является успешность в получении образования. Опрос 20 детей (Приложение 2.), пришедших на прием к специалисту по опеке и попечительству и психологу, показал, что дошкольники посещают детский сад, а школьники в 82% устроены в школы и школы-интернаты. Домой они приходят только на субботу и воскресенье. То есть, по сути, это и есть скрытое социальное сиротство. Более старшие дети учились в ПТУ, лишь 1 человек поступил в ВУЗ. Среди учащихся начальной школы 7% - отличники, но средств на дополнительное образование нет. Более 50% детей учатся без желания, некоторые заявляют, что ненавидят школу. Почти всем плохо дается математика и английский. Получить помощь дома от своих опекунов они не могут.

% детей посещают бесплатные кружки. Делают это с удовольствием и желанием. 60% не ходит на кружки, да и ходить не хочет.

Большинство детей понимают, что для них наиболее реально - поступить после 9 класса в училище, чтобы потом получить хорошую работу, которая позволит поступить в ВУЗ. Хотя точно сказать, кем он хочет быть и куда будет поступать, подростки не могут. Мнение опекунов и воспитанников расходятся в 30% случаев. Еще 30% опекунов вообще не вмешиваются в планы воспитанников, даже не знают о них. В 5% опекуны негативно относятся к будущему подростка, считая, « ему бы только гулять, да иметь денег побольше». Сами дети тоже обеспокоены нестабильностью своей жизни («останусь на второй год, дед отдаст в интернат»). Собственные планы в личной жизни связаны с будущей семьей и отдельным от опекунов проживанием. Некоторые дети мечтают о том, что возьмут к себе отца, мать.

Значительный объем работы по подбору, подготовке и сопровождению семей, принимающих детей на воспитание, а так же обеспечению контроля за условиями жизни и воспитания детей в замещающей семье выполняется силами соответствующих специалистов органа опеки и попечительства. В период прохождения преддипломной практики автор работы принимал участие совместно со специалистами отдела опеки и попечительства в обследовании жилищно-бытовых условий и составлении актов ЖБУ. По итогам наблюдений и проделанной работы, автор пришел к выводу, что почти 40% обследованных семей живут в крайней бедности. У детей нет условий для игр, занятий, нет даже нормального питания. Отмечается очень бедная обстановка в квартирах, минимум одежды. Иногда даже дети спят вместе с бабушками, так как нет средств для покупки еще одной кровати.

Особую группу составляют семьи (8%), в которых опекуны с ребенком продолжают жить вместе с родителями. В таких семьях возникают значительные проблемы: пьющие родители живут на пенсии опекунов или детские пособия. В таких семьях социальная адаптация детей затруднена напряженной обстановкой, когда дети боятся своих родителей, испытывают жестокое обращение. Иногда травмирующим фактором является проживание с психическими больными родителями.

Подобное положение затрудняет социальную адаптацию, порождает тревожность и пессимизм у опекунов, неуверенность в себе у детей, которые стесняются своей бедности, испытывают насмешки со стороны сверстников. Почти все подростки вынуждены идти в ПТУ. Так как нет возможности и поддержки для получения более качественного образования. Отсутствие должной материальной поддержки со стороны государства и муниципальной власти это серьезная проблема, которую необходимо решать в кротчайшие сроки и первым шагом на пути к решению является законодательное закрепление увеличения материальной поддержки опекунам, попечителям и детям, оставшимся без попечения родителей.

Автором был проведен экспресс-опрос на улице Гончарова г. Ульяновска. 30-ти случайным прохожим возрастной категории от 20 до 60 лет был задан один вопрос: «Каково Ваше отношение к опекунам (попечителям)?» Подавляющее большинство респондентов 80% ответили, что относятся к ним с уважением и почтением к их ответственному отношению, чувству долга перед опекаемыми детьми. Однако, заставили задуматься оставшиеся 20% респондентов, 10% из которых сказали, что относятся к ним с сочувствием и жалостью, так как эта деятельность либо вовсе не оплачивается, либо не покрывает всех расходов связанных с заботой о ребенке находящимся под опекой или попечительством, еще 10% опрашиваемых выразили осуждение к опекунам и попечителям. Задавая дополнительные вопросы, автор работы выяснил причину негативной оценки респондентами личности опекунов и попечителей. По мнению автора дипломной работы, она заключается в том, что бабушки и дедушки (а именно они чаще всего становятся опекунами и попечителями своих внуков) не смогли хорошо воспитать своих детей, и они стали нерадивыми родителями, теперь воспитывают в том же духе своих внуков. Возможно, такая позиция определяет и тот факт, что эти семьи не имеют поддержки и помощи в процессе своего существования. Хотя как показывает обследование, в психологической коррекции и реабилитации остро нуждаются дети. Опекуны должны чувствовать, что их действия постоянно контролируются, что они всегда могут получить помощь и поддержку от специалистов. Однако, сопровождение опекунских семей не организовано. Хотя именно эти семьи и дети нуждаются в помощи психолога: и в период вхождения в новую семью, и при работе с тревожностью, страхом одиночества, тоски ребенка. Именно этими и многими другими вопросами адаптации и психологической помощи ребенку оказавшемуся в кризисной ситуации занимается отдел психолого-педагогической и социальной поддержки несовершеннолетних.

При Департаменте профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних Министерства образования города Ульяновска создана «Школа приемных родителей», службы сопровождения замещающих семей. Однако, должное информирование граждан, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в семью о работе вышеупомянутых центров не обеспечивается. В качестве решения данной проблемы видится необходимым принятие специальных распоряжений Министерства Образования Ульяновской области и других актов, направленных на разработку стратегии внедрения в жизнь и популяризации Школ приемных родителей и иных служб, оказывающих психолого-педагогическую подготовку лиц, желающих принять ребенка в свою семью. Такая подготовка необходима для снижения риска возникновения в дальнейшем проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, в том числе жестокого обращения с детьми, причинения вреда их жизни и здоровью, а так же возвращения (изъятия) детей из семьи, что само по себе является травмирующим обстоятельством для ребенка.

В целях защиты прав и законных интересов детей, переданных на воспитание в семьи граждан, необходимо обеспечить осуществление эффективного контроля за их адаптацией в замещающей семье, а так же психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение замещающей семьи.

Подготовка замещающих родителей носит характер разовых мероприятий, но автор работы считает, что необходимо проводить постоянный мониторинг.

По результатам авторского интервьюирования специалистов органа опеки и попечительства, (Приложение 1.) в ходе которого, было опрошено 30 респондентов, автор работы делает следующие выводы. Опекунами и попечителями в подавляющем большинстве становятся бабушки ребенка (88%), в меньшем (12%) - дедушки. Посторонних граждан среди опекунов не более 2%. Отсюда следует, что опека сложилась как форма устройства ребенка в семью родственников, которые не хотят оставить его в беде, отдать в интернат. Большой интерес представляет группа неродственных опекунских семей. Если родственники чаще всего берут от безысходности, от того, что неудобно перед людьми, из жалости, то посторонние люди хотят помочь ребенку, сделать доброе дело, устранить несправедливость. Такой тип мотивации предполагает принятие и более старших детей и не совсем здоровых. Такие мотивы помогают справиться с трудностями и проблемами, возникающими с ребенком. К сожалению, в нашем обществе неродственная опека никак не пропагандируется. Решением проблемы автор видит развитие социальной рекламы и активной пропаганды семейных форм устройства детей оставшихся без попечения родителей.

Чаще всего опекун является пенсионером (20% старше 70 лет, 40% от 50 до 60 лет.) А это означает, что в массе своей замещающие семьи нуждаются в постоянной индивидуальной поддержке и помощи, даже если они об этом не просят. Это должна быть и материальная поддержка, особенно семей, где дети не получают пособие.

Глубоко пожилые люди принимают под свою ответственность подростков от 8 до 17 лет (69%), детей от 4 до 7 лет (32,4%), и совсем маленьких - до 3-х лет - (20%). Большое количество подростков в младшем подростковом и подростковом возрасте, определенных на опеку, подтверждают, что это признак социального сиротства, причем с достаточно поздним выявлением, когда уже школа поднимает тревогу и тайное становится явным. Понятно, что физическое и моральное состояние таких детей ниже всякого уровня. Они имеют задержки психического, эмоционального, речевого развития. Причем, эти задержки и отклонения в развитии не одинаковы. Иногда социальная компетентность намного превосходит интеллектуальную и эмоциональную. Необходимо наладить контакт и сотрудничество таких социальных институтов как школы, детские сады с органами опеки и попечительства, а так же с органами внутренних дел, в частности с комиссией и комитетом по делам несовершеннолетних при ОВД г. Ульяновска, так как их скоординированная деятельность даст больше положительных результатов.

Необходимо отметить еще один тревожный факт - возраст бабушек опекунов год от года молодеет. В последние годы опекунов от 40 до 60 лет стало 50%. Это означает, что они сами рано теряют своих взрослых детей (в основном, дочерей, которые или становятся алкоголичками, находятся в неизвестности и т.д.) Причем деградация отца не превращается в трагическое событие для ребенка до тех пор, пока жива или не пьет мать. А когда исчезает материнская забота, ребенок становится сиротой. В этом случае ребенок, имея закрепленное жилье, по сути пользоваться им вместе с опекуном не может, так как к этому не предрасполагает создавшаяся там обстановка (пьянство, асоциальный образ жизни, разбитые, разрушенные квартиры). К сожалению, в таких условиях дети живут довольно долгое время.

В 20% причиной установления опеки является смерть одинокой матери. При этом есть отец, не лишенный родительских прав, который создал другую семью, очень благополучен, но не желает заботиться о ребенке от первого брака.

Важнейшим показателем адаптации детей является принятие ими своего прошлого, позитивное отношение к кровным родителям, прежней семье. И несомненно, что в опекунской семье своих родственников дети знают все о своих родителях. К сожалению, часто бабушки и дедушки, не выбирая выражений, прямо определяют поведение их дочерей.(80%). Остальные 20% детей, особенно маленькие, не знают всей правды и считают, что «мама в командировке», «уехала зарабатывать деньги», тогда как в действительности она находится в местах лишения свободы или просто бросила ребенка. Опекуны не стараются поддерживать реальные отношения детей с их родителями. Многие дети сами не хотят с ними встречаться, относятся к этим попыткам негативно.

Институт предварительной опеки определен реалиями жизни. Потребность в предварительной опеке возникает при непосредственной угрозе жизни ребенка и необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья. Отношение специалистов к введению данного института неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект так как назначение опекуна или попечителя сопряжено со сбором множества документов и требует немалого времени, но зачастую времени просто нет и требуются экстренные меры. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, специалисты отмечают, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.

В ходе проведения интервью, специалисты соглашались с автором дипломной работы в том, что необходимо развивать институт патроната путем информирования граждан о данной форме устройства детей оставшихся без попечения родителей в СМИ, организации специальных акций по привлечению внимания населения к существующей проблеме, разработке социальной рекламы и пропаганде данной формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, повышение социально- правовой компетентности граждан - это один из способов выхода из сложившейся ситуации. А это возможно путем издания специальных актов и разработке правовой базы, руководствуясь которой будут действовать соответствующие социальные структуры и органы опеки и попечительства. Необходимо разработать районные межведомственные программы по развитию патронатной формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Также для обеспечения комплексного подхода необходимо привлечение специалистов разного профиля, осуществляющих психолого-педагогическую, социально-педагогическую, социально-правовую работу с замещающей семьей (педагогов психологов, социальных педагогов, социальных работников, юристов, медицинских работников и т.д.)

Таким образом, автор работы пришел к выводу, что сформулированная в начале исследования гипотеза подтвердилась, если произойдет необходимая доработка существующего законодательства в области опеки и попечительства, и в частности Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то регулирование отношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними будет протекать более совершенно и более адекватно отвечать принципам гуманности, разумности и справедливости.

Заключение

Таким образом, все изложенное выше позволяет сделать следующие основные выводы.

Ежегодно в России сиротами становится примерно 130 тысяч детей. А всего в России насчитывается более 720 тысяч детей, оставшихся без попечения родителей. Из них более 150 тысяч усыновлено, около 200 тысяч находятся на воспитании в детских домах и интернатах Министерства образования РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а также в семейных детских домах. И только малая часть - 11 тысяч сирот - воспитываются в приемных семьях, детских домах семейного типа или переданы под опеку или попечительство.

В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. В связи с этим защита прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, имеет очень большое значение.

Что же такое опека и попечительство над несовершеннолетними? В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако автор настоящей работы разделяет точку зрения Ершовой Н.М., которая определяет опеку и попечительство как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.

Опека несовершеннолетних - форма устройства малолетних граждан, не достигших возраста четырнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. А попечительство несовершеннолетних - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

С принятием федерального закона «Об опеке и попечительстве» произошло необходимое совершенствование и доработка законодательства, которая хотя и привела к появлению множества новшеств в социальном законодательстве, значительно улучшающих регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними, однако не по всем вопросам является логически обоснованной и детально продуманной, вследствие чего, требуется тщательная доработка действующего законодательства об опеке и попечительстве.

Так, проблемным вопросом, по мнению автора работы, является тот факт, что хотя родители и могут теперь подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, но закон говоря о том, что причины должны быть уважительными, не дает даже примерного перечня, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом также не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, то есть быть совместным. В этой связи возникает вполне справедливый вопрос, а может ли воспользоваться таким правом единственный родитель? В силу прямого толкования п.1. ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» подобные ситуации невозможны. Но, исходя из принципа равенства прав и обязанностей родителей, такое положение недопустимо.

ФЗ «Об опеке и попечительстве» наделяет правом установления опеки и попечительства по заявлению только родителей, что, по мнению автора, является необоснованным, так как в силу ст. 137 СК РФ к кровным родителям приравниваются усыновители.

Отношение специалистов к временной опеке неоднозначно, с одной стороны это экономит немало времени, а с другой, не учитывается тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования и, следовательно, мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.

Особого внимания заслуживает вопрос об осуществлении опеки и попечительства на возмездных началах, а также патронатного устройства детей в семью, поскольку эти формы являются новыми в российском законодательстве и требуют развития и популяризации.

Закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом для устройства ребенка. В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы этот пробел, а именно закрепить обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.

Необходимо развивать институт опеки и попечительства путем информирования граждан о различных видах и формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в СМИ, организации специальных акций по привлечению внимания населения к существующей проблеме, разработки социальной рекламы и пропаганды семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, повышение социально- правовой компетентности граждан - это один из способов выхода из сложившейся ситуации. А это возможно путем издания специальных актов и разработки правовой базы, руководствуясь которой будут действовать соответствующие социальные структуры и органы опеки и попечительства. Необходимо разработать районные межведомственные программы по развитию патронатной формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Также для обеспечения комплексного подхода к решению проблем опеки необходимо привлечение специалистов разного профиля, осуществляющих психолого-педагогическую, социально-педагогическую, социально-правовую работу с замещающей семьей (педагогов психологов, социальных педагогов, социальных работников, юристов, медицинских работников и т.д.)

Литература

Нормативно-правовые акты

1.Конвенция о правах ребенка принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.; ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-1// Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 7 ноября 1990 г. N 45. Ст. 955.

.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 N 352-ФЗ)// Собрание законодательства РФ.- 1994.- 05 декабря; Российская газета.- 2009.- 29 декабря.

.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (в ред. от 17.07.2009 N 145-ФЗ) //Собрание законодательства РФ.- 1996.-31 января; Российская газета.- 2009.-20 июля.

.Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (в ред. от 30.06.2008 N 106-ФЗ)// Российская газета.- 1996.-27 января; Российская газета.-2008.-03 июля.

.Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (в ред. от 17.12.2009 N 316-ФЗ) // Российская газета.- 2005.- 12 января; Российская газета.-2009.- 22 декабря.

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 21.12.2009)// Российская газета.- 2001.- 31 декабря; Российская газета.-2010.- 04 мая.

.Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (в ред. от 18.07.2009 N 178-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.- 2008.- 28 апреля; Российская газета.- 2009.-22 июля.

.Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 N 159-ФЗ (в ред. от 17.12.2009 N 315-ФЗ) //Собрание законодательства РФ.- 1996.-23 декабря; Собрание законодательства РФ.-2009.- 21 декабря.

.Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» (в ред. от 30.12.2008 N 313-ФЗ) // Российская газета.- 2001. - 20 апреля; Российская газета.- 2008.-31 декабря.

.Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 13.10.2009 N 233-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.- 1999.- 28 июня; Российская газета.- 2009.- 16 октября.

12.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2009 N 365-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.-.2003.- 06 октября; Российская газета.- 2010.-07 апреля; Российская газета.-2009.- 28 декабря.

13.Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 27.12.2009 N 365-ФЗ), // Российская газета.- 2006.- 31 декабря; Собрание законодательства РФ.- 2009.-28 декабря.

14.Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 28.06.2009 N 127-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.- 2002.-03 июня; Российская газета.- 2009.- 01 июля; Российская газета.- 2009.- 01 июля.

.Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. "О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы» (в ред. от 29.12.2009 N 1109) //Собрание законодательства РФ.- 2007.- 02 апреля; Собрание законодательства РФ.-2010.-18 января.

.Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» (в ред. от 18.05.2009) // Собрание законодательства РФ.- 2009.- 25 мая.

.Гражданское дело № 2-1594/09 //Архив Департамента опеки и попечительства и защиты прав несовершеннолетних Министерства Образования г. Ульяновска за 2009 г.

Научная и профессиональная литература

18.Александров И.Ф. Проблемы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, в современных условиях/ И.Ф. Александров //Юрист. - 2008. - № 3.-С. 15-17.

19.Арутюнян Г.В. Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей/Г.В. Арутунян // Семейное и жилищное право.- 2009.- N 4. - С. 3-8.

.Васькин В.В. Некоторые вопросы правового регулирования распоряжения имуществом лиц, находящихся под опекой и попечительством/В.В. Васькин, Р.Р. Мустафин // Жилищное право. - 2010. - N 2.- С. 31-36.

.Гражданское право: Учебник/ Под ред. С.П. Гришаева.-2-е изд перераб. И доп.-М.: Юристъ,2004.-496 с.

.Договоры социального содействия детям, оставшимся без попечения родителей: проблемы правового регулирования./ А.В. Барков//Черные дыры в Российском законодательстве. - 2008.- №5.-С81-83.

.Елов М.В. О представительстве лиц, нуждающихся в установлении опеки или попечительства /М.В. Елов // Нотариус.- 2009. - N 5. - С. 40-42.

.Ершов В.А. Опека и попечительство: юридический статус и защита прав и законных интересов детей, лишенных родительской опеки, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан/ Ершов В.А.- М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008. - 112 с.

.Ершова Н.М. Опека, попечительство, усыновление/ Ершова Н.М.- М.: Проспект, 2004.- 138с.

Еще в 2008 году в своем письме Министерство образования РФ указывало, что результатом вмешательства органов опеки в семейную жизнь в связи с проблемами в семье «в большинстве случаев становится утрата ребенком родительского попечения, изъятие его из семьи». Это замечание остается верным и сегодня.

Проанализированы нормы международного и российского права, связанные с вмешательством в семью и разлучением ребенка с родителями. Целый ряд общепризнанных норм международного права, направленных на защиту семьи и детей, соответствующих российским конституционным принципам, регулярно нарушается в деятельности органов опеки и попечительства.

В частности, нормы международного права не допускают произвольного вмешательства в семейную жизнь, изъятия ребенка в связи с бедностью семьи или иными проблемами, которые могут быть решены с помощью адресной социальной помощи. В случае изъятия ребенка в связи с угрозой его жизни или здоровью существование такой угрозы должно быть надежно доказано, причем акты и свидетельства сотрудников службы, изымающей ребенка, не могут быть единственным доказательством.

Необоснованные действия органов опеки в отношении семей нередко связаны с коррупциогенностью ряда действующих норм российского законодательства, допускающих слишком широкое толкование на практике. Авторы указывают, что необходимо изменение этих норм в сторону благоприятную для семьи.

До внесения таких изменений органы опеки и попечительства должны применять закон, руководствуясь общепризнанными нормами международного права, защищающими семью, а также рядом основополагающих принципов российского законодательства. Среди них конституционный принцип неприкосновенности частной жизни, конституционный принцип презумпции добросовестности поведения родителей, принцип автономии семьи и принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи.

Распространенной проблемой являются нарушения прав родителей и детей, выход органов опеки и попечительства за пределы своих законных полномочий. При этом от произвола и необоснованных вмешательств больше всего страдают малоимущие и социально незащищенные, а также многодетные семьи. Предлагаются рекомендации, направленные на изменение сложившейся негативной ситуации.

Приходится, в частности, признать, что до сих пор сохранилась актуальность следующего критического замечания Министерства образования и науки РФ от 2008 года в отношении деятельности этих органов в сфере профилактики социального сиротства:

«Анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на оказание своевременной помощи семье, оказавшейся в социально опасном положении, а на вмешательство в ситуацию, достигшую критической точки, требующую, в частности, немедленного отобрания ребенка у родителей. При этом основным инструментом работы с такой семьей обычно является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства административных мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным, уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях.

Результатом подобных действий в большинстве случаев становится утрата ребенком родительского попечения, изъятие его из семьи».

Во многих случаях проблемы в семейной жизни россиян связаны с системными следствиями бедности семьи. В значительном числе случаев изъятие ребенка из семьи по инициативе органов опеки и попечительства происходит в ситуациях, когда, в действительности, требуется адресная социальная помощь семье, прежде всего материальная. Это противоречит не только основным принципам российского семейного законодательства (необходимости защиты и укрепления семьи, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, приоритета семейного воспитания детей - ст. 1Семейного кодекса РФ), но и действующим в России нормам международного права. Так, установившееся обязывающее толкование Европейским Судом по правам человека норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод указывает на целый ряд принципов, которые обязаны соблюдать в соответствующих случаях государства-участники Конвенции, в том числе и Россия.

В числе этих принципов особое значение имеют следующие:

• * постоянное разлучение ребенка и родителей может быть оправдано лишь исключительными обстоятельствами;
• * государство, принимая решение о разлучении родителей и ребенка, обязано тщательно взвесить последствия этого шага и для ребенка, и для родителей;
• * при ссылке на опасность как причину изъятия ребенка, эта опасность должна быть надежно доказана, причем при этом суд не вправе полагаться только на мнение органа опеки;
• * тот факт, что ребенок может быть помещен в более благоприятную для его или ее воспитания среду, сам по себе не оправдывает такую меру, как принудительное отнятие ребенка;
• * не может эта мера быть оправдана и простой ссылкой на рискованное положение родителей, при котором могут помочь менее радикальные меры, чем разделение семьи (такие, как адресная социальная помощь);
• * принимая решение о разделении семьи органы опеки и суд должны основываться на серьезной доказательной базе, на всех стадиях процедуры родители должны иметь возможность принимать в ней участие и защищать свои интересы, должно быть, по возможности, учтено мнение самих детей;
• * помещение детей в приют может рассматриваться только как временная мера и она может быть оправдана только если прежде были рассмотрены возможные альтернативы;
• * государство (в т.ч. органы опеки) обязано предпринимать серьезные и длительные усилия, направленные на воссоединение детей с родителями.

К сожалению, действующее российское законодательство в вопросах, касающихся вмешательства государства в жизнь семьи, во многих отношениях несовершенно. Ряд норм семейного законодательства предусматривает слишком большие возможности государственных органов по вмешательству в жизнь семьи.

Перечислим основные проблемы действующего законодательства в этой сфере:

• 1) Ст. 56 и ст. 122 Семейного кодекса РФ обязывает всех, кому стало известно о нарушении прав ребенка в семье, сообщать об этом в органы опеки и попечительства. В сочетании с широкой пропагандой, призывающей сообщать в «соответствующие органы» о таких «нарушениях», как«несоблюдение родителями советов психолога» эта норма ведет к серьезным злоупотреблениям, нарушению права на неприкосновенность частной и семейной жизни.
• 2) Ст. 64 ч. 2 Семейного кодекса предусматривает право органов опеки без суда лишить родителей право представлять интересы детей, если орган опеки установит, «что между интересами родителей и детей имеются противоречия». Это создает законную базу для фактического ограничения родительских прав без суда при формальном сохранении проживания ребенка в семье.
• 3) Ст. 68 ч. 2 Семейного кодекса устанавливает, что, если ребенка незаконно удерживает у себя другое лицо против воли родителей (речь может идти, например, о приюте, куда увезли незаконно отнятого ребенка представители органа опеки), суд может отказаться вернуть ребенка родителям, «если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает интересам ребенка».
• 4) Ст. ст. 70 и 73 Семейного кодекса, устанавливающие порядок ограничения и лишения родительских прав, дают право выступать с иском к родителям об ограничении или лишении прав очень широкому кругу лиц и организаций. С иском об ограничении родительских прав в суд имеет право обратиться, например, школа.
• 5) Ст. 77 Семейного кодекса предусматривает отобрание ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью. В законодательстве отсутствует четкое определение критериев наличия угрозы жизни и здоровью ребенка, что позволяет органам опеки действовать достаточно произвольно. В некоторых региональных нормативных актах, устанавливающих порядок отобрания детей (напр. в Нижегородской области) как угроза жизни и здоровью ребенка рассматривается наличие любых признаков «физического и психического насилия» в отношении ребенка. Методические материалычасто очень широко трактуют «признаки насилия», относя к ним, например, наличие у ребенка синяков (обычных у активных детей определенного возраста), расшатанных зубов, педикулеза. Закон не требует, чтобы при отнятии ребенка по 77ст. Семейного кодекса родителям предоставляли копию документа об отобрании ребенка без требования с их стороны, что затрудняет судебное обжалование решения.
• 6) Ст. 121 Семейного кодекса позволяет объявить ребенка при живых родителях «оставшимся без попечения родителей», если родители «уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов», «при создании действиями или бездействием родителей условий, препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения». Эти крайне нечеткие формулировки, не уточняемые в федеральных нормативных правовых актах, позволяют очень широкие, произвольные толкования.
• 7) Ст. 122 Семейного кодекса предусматривает право органа опеки по первому «сигналу» о «нарушении прав ребенка» обследовать условия жизни семье в трехдневный срок. На практике это часто приводит к нарушению прав на неприкосновенность жилища и частной жизни. Возможность вторжения в жизнь семьи без доказательных оснований дает широкий простор для злоупотреблений, ложных сообщений со стороны соседей, представителей образовательных, медицинских и т.п. организаций, если семья находится с ними в конфликте, чем-то не устраивает их.
• 8) Ст. ст. 23 и 28 Закона РФ № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» предусматривают возможность принудительного психиатрического освидетельствования и психиатрической госпитализации ребенка против воли его родителей без суда, по решению органа опеки.

Представители государства, включая органы опеки и попечительства, должны толковать соответствующие нормы российского законодательства, обеспечивая приоритет сохранения семьи, в соответствии с общими принципами российского и международного права, упоминавшимися выше. Однако на практике это делается далеко не всегда, и конкретное правоприменение нередко вступает в серьезный конфликт с указанными основополагающими правовыми принципами, что нарушает права граждан и не отвечает наилучшему обеспечению подлинных интересов ребенка.

Обобщая опыт российских организаций, действующих в сфере защиты семьи, материнства и отцовства, можно выделить следующие наиболее значимые проблемы, с которыми приходится сталкиваться российским семьям во взаимодействии с органами опеки и попечительства:

• * в ситуации, когда дети кратковременно находятся без родителей дома, гуляют на улице одни (или даже с родственниками, не являющимися родителями, - например бабушками и дедушками), они нередко незаконно рассматриваются как безнадзорные;
• * родителей заставляют под давлением подписывать «добровольное» согласие на помещение детей в приют или больницу (при этом нередко впоследствии осуществляется необоснованная подготовка к лишению/ограничению родительских прав);
• * детей изымают из семьи незаконно (например, когда они, в отсутствие родителей, находятся под присмотром старших родственников, друзей семьи, иных лиц, заменяющих родителей);
• * детей изымают из семьи без достаточных оснований, в отсутствие явной и непосредственной угрозы для жизни и здоровья, в ситуациях, когда сложившаяся в семье проблема требует адресной социальной помощи (привлечения социальных работников или волонтера для временной помощи в присмотре за ребенком, когда родителей нет по уважительным причинам, оказания адресной материальной помощи семье и т.п.);
• * органы опеки предъявляют произвольные, не основанные на законах и нормативных актах требования, ставя возвращение детей в семью в зависимость от их исполнения (обеспечить каждого ребенка отдельным оборудованным спальным местом, обеспечить запас продуктов в холодильнике, незамедлительно сделать ремонт и т.п.) - отметим, что помощь в исполнении этих незаконных требований оказывается весьма редко;
• * органы опеки не выдают родителям в установленном порядке копии актов обследования условий жизни ребенка, не выдают по требованию родителей копии других актов, тем самым нарушая права граждан, установленные Конституцией РФ;
• * незаконно ограничивается доступ родителей, не лишенных родительских прав и не ограниченных в них, к детям, находящимся в приюте, больнице, доступ родителей к медицинской информации о детях;
• * к родным родителям ребенка неправомерно предъявляются требования, допустимые, по нормам действующего законодательства, лишь в отношении опекунов и попечителей;
• * сотрудники органов опеки и попечительства некритично, как заведомо истинную, воспринимают негативную информацию о семье, поступившую из медицинских, образовательных и т.п. организаций;
• * сотрудники органов опеки и попечительства нередко с заведомым подозрением негативно относятся к малоимущим семьям, многодетным семьям, семьям в трудной жизненной ситуации;
• * социально незащищенные граждане, столкнувшиеся со злоупотреблениями и незаконными действиями со стороны органов опеки, не знают свои права, боятся защищать их официальными путями, опасаясь за судьбу своих детей и своей семьи («не хочу жаловаться на опеку - будет хуже и мне, и детям»).

Опека и попечительство

Введение

Глава 1. Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

1 Сущность опеки и попечительства

2 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства

3 Нормативно - правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

Глава 2. Органы опеки и попечительства Курской области

1 Структура и функции органов опеки и попечительства

2 Формы опеки и попечительства

3 Осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства

Глава 3. Проблемы и перспективы развития деятельности охраны и защиты прав несовершеннолетних детей органами опеки и попечительства

1 Проблемы деятельности органов опеки и попечительства

2 Перспективы развития органов опеки и попечительства

Заключение

Библиография

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В настоящее время в России актуальной является проблема опеки и попечительства. На любом историческом этапе перед обществом стоят задачи обустройства детей, их жизнеобеспечения и защиты их интересов.

Цивилизованное общество считает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако нельзя не видеть и того, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства. В настоящее время усиливается роль органов опеки и попечительства в процессе своевременного выявления детей, нуждающихся в государственной помощи и защите их прав. Это связано с тем, что сложные социально-экономические условия, криминализация общества, отсутствие мероприятий, популяризирующих роль семьи и семейного воспитания в обществе, приводят к постоянному росту численности всех категорий граждан, нуждающихся в опеке и попечительства. Среди них особое место занимают дети, попавшие в трудную жизненную ситуацию или оставшиеся без родительского попечения. В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. Они теперь являются и жертвой, и орудием преступления. Оказавшись на улице, ребенок во многих случаях становится общественно-опасным. На мой взгляд, в поддержке государства и социальных органов нуждаются дети из семей, которые кажутся вполне благополучными. К сожалению, финансовое положение некоторых семей таково, что очень часто оба родителя заняты зарабатыванием денег с утра до вечера, чтобы обеспечить хорошее будущее своим детям. Поэтому в течение продолжительного времени дети предоставлены сами себе, возникают соблазны, которые на первый взгляд кажутся безобидными.

Такие дети обычно могут иметь некоторое количество наличных денег, которые им дают родители, пытающиеся загладить возникшее чувство вины перед детьми, т.к. не могут в силу своей занятости уделить необходимое внимание.

Такие дети могут сколачиваться в группы по «интересам» и родители долгое время не подозревают о надвигающихся проблемах, т.к. в доме царит материальное благополучие и душевное спокойствие. Когда все раскрывается, то бывает уже слишком поздно.

Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, Министерство образования Российской Федерации рекомендует более активно, проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей, обратить внимание на координацию основных направлений деятельности органов опеки и попечительства и оказание им необходимой методической помощи.

Объективно существуют как минимум две естественные или природно-социальные, причины существования в законодательстве норм об опеке и попечительстве.

Необходимость не допустить снижения численности населения. Очевидно, что выживание отдельно взятого общества напрямую зависит от числа детей, их здоровья, уровня образования и нравственности. Семья, род, нация, страна, да и мировое сообщество в целом нуждаются в будущих строителях, врачах, солдатах и, наконец, налогоплательщиках. Это обстоятельство особенно важно для тех стран мира, в которых демографическое состояние характеризуется как депопуляция. Если разница между смертностью и рождаемостью становится слишком значительной, то общество просто вынуждено бороться за жизнь и здоровье каждого младенца, брать на себя заботу о нем тогда, когда родители его оставили.

Необходимость сформировать у молодежи чувство ответственности за судьбу старшего поколения. Психологами доказано, что отношение человека к своим родителям во многом зависит от того, как относились его родители к своим предкам. Уход за престарелым членом семьи выступает в качестве наглядного примера, модели поведения для ребенка. Пренебрежение к старости со стороны среднего поколения со всей закономерностью влечет впоследствии такое же отношение со стороны молодежи.

Независимо от уровня благосостояния общества и отдельных его членов невозможно рассчитывать на то, что уход за сиротами, престарелыми и инвалидами будет осуществляться за их счет. Скорее всего, у некоторых из них не окажется для этого необходимых средств. В связи с этим обстоятельством забота о таких гражданах становится одной из задач государства, которое в свою очередь может передать осуществление функций опеки (в широком смысле этого слова) семье или специальным учреждениям.

Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание их в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка - воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении - естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

Забота о несовершеннолетних может осуществляться также теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, такое финансирование в нашей стране в современный период недостаточно, и во многих случаях помещаемые в учреждение граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.

При всей важности рассматриваемой темы проблемы опеки и попечительства остались за рамками исследования. В настоящее время имеются лишь отдельные несистематизированные данные о том, какие именно проблемы стоят перед органами опеки и попечительства для осуществления своей деятельности. Все это и определяет актуальность исследования данной темы.

Объектом данного научного исследования выступает орган опеки и попечительства.

Предметом исследования является отношений в сфере деятельности и правового регулирования органов опеки и попечительства на уровне муниципального образования города Курска.

Целью данной квалификационной работы является рассмотрение и исследование проблем опеки и попечительства в деятельности данного муниципального образования.

Для достижения данной цели были поставлены задачи:

ознакомится с сущностью опеки и попечительства;

изучить исторические аспекты развития института опеки и попечительства;

рассмотреть структуру, функции и форму органов опеки и попечительства;

исследовать осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства Курской области;

анализировать проблемы деятельности органов опеки и попечительства;

оценить перспективы развития органов опеки и попечительства.

В данной квалификационной работе исследуются основные проблемы опеки и попечительства, анализируется практика решения данных проблем, выявляются пути решения актуальных проблем опеки и попечительства в деятельности муниципального образования (на примере муниципального образования Курской области).

Институт опеки и попечительства регулируется нормами как гражданского, так и семейного права, что лишний раз доказывает близость данных отраслей права. Однако, если Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) определяет общие положения, касающиеся опеки и попечительства, то Семейный кодекс РФ (СК РФ) уделяет внимание в первую очередь опеке над несовершеннолетними.

При подготовке к написанию работы, в первую очередь познакомились с действующим законодательством по данным вопросам и сравнили его с существовавшим ранее. Основными нормативно-правовыми актами Российского законодательства, использованными при написании квалификационной работы, являются Семейный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ. Кроме того, были использованы: ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка», ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», а также законы Муниципального образования города Курска. Я также изучил труды ученых на эту тему. Особенную помощь мне оказали работы Михеевой Л.Ю. и Кабышева О.А., которые много лет занимались проблемами опеки и попечительства.

В работах Михеевой Л.Ю. четко излагаются общие положения об опеке и попечительстве. Здесь представлены основные понятия, используемые законодательством об опеке и попечительстве, освещена система источников правового регулирования этих институтов, детально анализируются вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства. В частности дан критический анализ законодательства субъектов Российской Федерации об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, и практики его применения. Рассматриваются как общие положения, так и особенности опеки и попечительства над детьми. Приводятся образцы основных документов, необходимых при оформления отношений, возникающих в связи с опекой и попечительством.

Работа Кабышева О.А. содержит научно-практический комментарий норм Семейного кодекса, регулирующих порядок воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а также иных нормативных актов, дополняющих и развивающих положения Семейного Кодекса. Автор подробно рассматривает правовой режим усыновления (удочерения) детей российскими и иностранными гражданами, порядок отмены усыновления (удочерения), вопросы опеки и попечительства приемной семьи. Отдельный раздел посвящен вопросам уголовно-правовой ответственности за нарушение прав семьи и детей. опека попечительство защита несовершеннолетний

При написании работы были использованы исторический и сравнительный методы, а также общенаучные методы анализа, синтеза, интервьюирования и анкетирования.

В ведении выпускной квалификационной работы отражена актуальность данной работы, объект, предмет, цель и задачи работы.

В первой главе выпускной квалификационной работы описываются органы опеки и попечительства в России. Здесь подробно рассматривается понятие органов опеки и попечительства, цели этих органов, дается историческая справка о развитии опеки и попечительства в современной России.

Вторая глава посвящена основным направлениям деятельности органов опеки и попечительства. Рассмотрен анализ деятельности органа опеки и попечительства муниципального образования города Курска. Особое внимание обращено на трудности, возникающие на практике при выявлении детей, оставшихся без попечения родителей, а также при осуществлении надзора за опекунами. Рассмотрены формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Очевидна элементарная нехватка сил и средств, находящихся в распоряжении органов опеки и попечительства.

Третья глава посвящена деятельности органов опеки и попечительства муниципального образования Курской области в решении проблем, защите прав и интересов несовершеннолетних, а также основным рекомендациям по совершенствованию работы органа опеки и попечительства муниципального образования Курской области.

Положения, выносимые на защиту.

) Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов. Опека (попечительство) - это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или неполностью дееспособных граждан). Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются, прежде всего нормами международного права. Правовое положение органа опеки и попечительства в, настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

) Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, при котором назначенный административным актом попечитель (физическое лицо) обязан оказывать содействие в осуществлении этими лицами их прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Выявление и устройство несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, является основной задачей специалистов по охране прав детства, которые призваны организовывать и направлять эту работу на подведомственной территории.

)Опеку и попечительство в Курской области организуют и осуществляют органы опеки и попечительства, в систему которых входят орган исполнительной государственной власти Курской области по опеке и попечительству и его территориальные органы в муниципальных районах и городских округах.

) Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1 Сущность опеки и попечительства

Термин «опека (попечительство)» используется законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин «опека устанавливается»), в-третьих, институт законодательства.

Итак, во-первых, опека (попечительство) - это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или неполностью дееспособных граждан).

Охрана прав и интересов гражданина при этом не всегда осуществляется с помощью физического перемещения подопечного в жилище опекуна (попечителя) или, наоборот, поселения опекуна к подопечному. Опека (попечительство) как форма охраны представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного, - как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается.

«Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания».

В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека (попечительство) предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального помощника (опекуна, попечителя). Ввиду того, что опекун (попечитель) проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы совершенно очевидны.

При определении круга лиц, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, родственные или иные семейные связи с подопечным учитываются, однако не являются обязательными.

В то же время назначенный опекун или попечитель может являться одновременно членом семьи подопечного лица. Например, семейное законодательство признает опекунов и попечителей, несовершеннолетних членами семьи по отношению к своим подопечным.

Таким образом, членство в семье и отношения опеки (попечительства) могут совпадать или не совпадать. Однако совпадение таких правоотношений не создает специфики в правовых последствиях.

Опекун (попечитель) должен заменить подопечному самых близких людей. Поэтому на такое лицо возлагается одновременно несколько функций:

забота о физическом состоянии подопечного (уход, обеспечение питанием, лечение);

контроль за действиями подопечного, недопущение причинения ему вреда;

представление интересов подопечного вовне, защита этих интересов. В этих целях опекунам присвоен статус законных представителей подопечного, а попечителям предоставлено осуществлять такое представительство в отдельных правоотношениях (например, гражданско-процессуальных).

Это основные функции опекунов (попечителей). Кроме того, опекуны или попечители несовершеннолетних граждан обязаны также заботиться об их обучении и воспитании, а также проживать совместно с подопечными (за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ).

Статья 35 ГК РФ указывает, что при помещении гражданина в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение последнее является опекуном (попечителем) гражданина. Такая формулировка представляется не совсем точной. Следовало бы указать на то, что на данное учреждение возлагается исполнение обязанностей опекуна (попечителя).

Статус опекуна (попечителя) включает, как отмечалось, не только комплекс прав и обязанностей по отношению к подопечному, но и целый ряд иных прав, установленных законом. Так, опекуны или попечители детей имеют право на стандартный налоговый вычет в двойном размере.

Значительная часть правовых последствий, вытекающих из назначения опекуна или попечителя, представляет собой меры государственной поддержки в отношении данного лица. Это субъективные права, принадлежащие этому физическому лицу, а не самому подопечному (за исключением, пожалуй, права на получение денежных средств на питание, одежду, обувь для ребенка). Такие права предоставляются законом гражданину именно в связи с тем, что он безвозмездно взял на себя нелегкое бремя забот о недееспособном или не полностью дееспособном лице.

Функции опекуна или попечителя, согласно п. 1 ст. 35 ГК

РФ, возлагаются и на орган опеки и попечительства, который в течение месяца со дня, когда ему стало известно о необходимости назначения опеки или попечительства, не произвел назначения. Сказанное означает, что такой орган несет обязанности опекуна (попечителя), а также в необходимых случаях связанную с этим ответственность, однако опекуном (попечителем) в собственном смысле этого слова не является.

В дальнейшем в настоящей работе под опекуном и попечителем имеются в виду назначенные в таком, качестве физические лица (граждане).

Необходимо также различать опекунов (попечителей) и приемных родителей ребенка. Согласно нормам, установленным гл. 21 СК РФ, приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью), в соответствии с которым ребенок передается на определенный срок, а на содержание каждого ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства.

Основное же отличие состоит в основании возникновения правоотношений. Опека или попечительство возникают из назначения (административного акта), а приемная семья - из договора.

Итак, опека - вид правовой помощи, устанавливаемой в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный административным актом опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, при котором назначенный административным актом попечитель (физическое лицо) обязан оказывать содействие в осуществлении этими лицами их прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных гражданин обладает следующими признаками, позволяющими отличить их от сходных правовых явлений:

защита прав и интересов подопечного действиями определённого лица;

возникновение правоотношений на основании административного акта;

право опекуна (попечителя) совершать в интересах поденного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Как было отмечено ранее, второй смысл понятия «опека (попечительство)» означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи:

Отношения опекун (попечитель) - подопечный.

Отношения опекун (попечитель) - орган опеки и попечительства.

Отношения опекун (попечитель) - третьи лица, перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях (см. Приложение 1).

На данной схеме (см. Приложение 1) представлены как «горизонтальные» правоотношения равных сторон, так и «вертикальные» отношения субъектов, основанные на подчинении одной стороны другой. Здесь представлены взаимосвязи с участием опекуна (попечителя), однако не следует забывать, что, совершая действия в интересах подопечного, он тем самым создаёт права и обязанности для него, а не для себя. Таким образом, подопечный тоже состоит со всеми этими лицами в правовой связи.

Нет равенства во взаимоотношениях опекуна (попечителя) с органом опеки и попечительства. Такая правовая связь возникает на основании административного акта, предусмотренного ст. 35 ГК РФ, о назначении опекуна или попечителя. Законодательство не требует от опекуна или попечителя подачи заявления о назначении, однако необходимо получение его согласия на такое назначение. По действующему законодательству отношения опекунов (попечителей) с органами опеки и попечительства регулируются законом, а не договором, что не дает сторонам возможности выбирать вариант поведения. Орган опеки и попечительства наделен по отношению к опекуну (попечителю) властными полномочиями, что проявляется, например, в возможности отстранения опекуна от исполнения им своих обязанностей.

Сходный характер имеют правоотношения опекуна (попечителя) с иными органами или должностными лицами, например с судом. В последнем случае опекун (попечитель) выступает в соответствии со ст. 48 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее - ГПК РСФСР) в роли процессуального представителя. В подобной роли опекун (попечитель) выступает в отношениях с органом по социальной защите (при оформлении пособия подопечному), с жилищным органом местной администрации (при постановке подопечного на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий) и т. п.

В правоотношениях опекуна (попечителя) с самим подопечным, напротив, отсутствует властное подчинение, как и в связи, например, с лицом, которому подопечный гражданин причинил вред. Такие отношения регулируются гражданским законодательством.

Источники правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними

Задачи правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства состоят в том, чтобы:

закрепить правовое положение нуждающихся в попечении лиц;

установить обязанности соответствующих органов государственной власти и управления по обеспечению их интересов;

предусмотреть Систему льгот и гарантий для тех лиц, которые добровольно взяли на себя заботу о других гражданах;

обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов подопечных граждан.

Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются, прежде всего нормами международного права. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В современном международном праве действует целый ряд актов, направленных на охрану интересов детей, нуждающихся в опеке или попечительстве. Основные из них:

Европейская конвенция «О признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки» (заключена 20 мая 1980 г. в рамках Совета Европы в г. Люксембурге);

Декларация «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» (принята 3 декабря 1986 г. Резолюцией 41/95 Генеральной Ассамблеи ООН);

Всемирная декларация «Об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (принята 30 сентября 1990 г. в г. Нью-Йорке);

Конвенция «О защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления» (29 мая 1993 г., Гаага);

Перечисленные документы, за исключением конвенций, не являются международными договорами, т. е. не требуют присоединения к ним, однако являются общепризнанными нормами и принципами международного права, а потому требуют учета при правовом регулировании отношений в сфере опеки и попечительства на территории России.

В то же время существуют и договоры, в которых участвует Российская Федерация. Прежде всего, это Конвенция ООН «О правах ребенка», вступившая в силу для СССР 15 сентября 1990 г., которая закрепляет самостоятельность ребенка как субъекта права и обеспечивает:

защиту его от дискриминации со стороны любых лиц, в том числе опекунов;

обязанность опекунов «должным образом управлять и руководить ребенком в осуществление им признанных Конвенцией прав и делать это в соответствии с развивающимися способностями ребенка», закрепляя право избирать при этом методы воспитания;

ответственность родителей и законных опекунов за воспитание и развитие ребенка;

обязанность присоединившихся к Конвенции государств оказывать родителям и опекунам «надлежащую помощь», а также закрепляет иные гарантии прав несовершеннолетних.

Непосредственное отношение к вопросам опеки и попечительства имеет такой международный документ, как Конвенция Содружества Независимых Государств «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», вступившая в силу для России 10 декабря 1994 г.

Статья 33 Конвенции регулирует порядок установления и отмены опеки и попечительства, а также правоотношения между опекуном или попечителем и подопечным. Эти нормы применяются в тех случаях, когда правоотношение носит «международный» характер, т. е. один из его участников (опекун или, наоборот, подопечный) не является гражданином Российской Федерации. При этом такое лицо должно иметь гражданство одного из 12 государств - участников Конвенции.

Вышеуказанные документы носят общемировой или региональный характер. Однако существуют и двусторонние договоры Российской Федерации с другими государствами, в которых регулируются вопросы опеки и попечительства в отношении иностранцев или лиц без гражданства, или опеки и попечительства, осуществляемых иностранцами в отношении российских граждан.

Перейдем к так называемому национальному правовому регулированию, т. е. к нормам, содержащимся не в международных, а во внутренних источниках.

Правовое регулирование отношений, связанных с опекой и попечительством, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного законодательства, а также законодательством об органах государственного управления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве отсутствует. Гражданский кодекс Российской Федерации закрепляет основные положения в этой сфере, другие правовые акты регулируют те или иные отдельные положения. Действующим законодательством не предусмотрено существования единого федерального законодательного или подзаконного акта об опеке и попечительстве.

Однако следует отметить, что отношения опекуна (попечителя) с родителями подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком и предоставления ребенку содержания регулируются также семейным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в Гражданском кодексе содержатся положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные правоотношения гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого дана в ст. 3 ГК РФ.

Поскольку, как было показано, все вышеперечисленные отношения регулируются гражданским законодательством, то субъекты Российской Федерации не вправе принимать какие-либо нормативно-правовые акты в данной сфере. В соответствии до ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительной компетенции Российской Федерации.

Правовое положение органа опеки и попечительства в, настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

Система правового регулирования отношений, связанных с опекой и попечительством (см. Приложение 2).

Таким образом, анализ положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству показывает, что опека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, содержащихся в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

1.2 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства

Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов.

На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: «Умерши Рюрико-ви, предаст княжение Олгови от рода ему суща, в дав ему, сын своей на руця Игоря, бысть дщетеси вельми». Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Следовательно, после смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. То были прирожденные и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. За неимением ближайших родственников-мужчин опека поручалась матери, как это было, например, после смерти князя Игоря, когда опекуншей над Святославом стала его мать. Опекуну предстояло заботиться о воспитании сироты, для охранения его от обид и несправедливостей. Поскольку имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел. Вместе с тем родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, и их мнение считалось непререкаемым.

Скупые сведения об опеке далекого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». Другими словами, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно стороннее лицо. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. А о воспитании ребенка-сироты ничего не говорилось. Мало того, здесь ничего не было сказано о церковной власти над опекой. Отсюда ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала «докуды оны не измужают и не подымутпы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Такая неопределенность в обозначении продолжительности опеки объяснялась главным образом отсутствием метрических записей, которые появились только в 1722 г.

Говоря о назначении, серьезности опеки в далеком прошлом, надо сказать, что термин «опека», заимствованный из литовского права, русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Того, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, называли печальником.

Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномочия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Но родственники подопечного продолжают следить за опекуном. А его чисто нравственная обязанность возвратить имущество опекаемого, когда он станет полностью самостоятельным, превращается в сугубо правовую.

Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Теперь главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты опекой ведали разные учреждения. Особо тщательно регламентировалась так называемая дворянская опека. При каждом верхнем земском суде существовала дворянская опека для дворянских вдов и малолетних, о которых дворянскую опеку должен был уведомлять каждый дворянский предводитель. А дворянская опека, получив эти сведения, осведомлялась о том, кто по воле родителей определены опекунами к малолетнему и не нужно ли ей самой избирать опекунов к имению и к особе малолетнего. Довольно подробно ст. 209 Указа 1775 г. формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну - человеку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качества, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего «в здравии и пристойном содержании».

Не могли быть опекунами:

расточители собственности своего имения, если «ничего от оного не осталось»;

находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под наказанием судебным;

совершающие суровые поступки, известные членам дворянской опеки;

находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

После назначения опекуна действовало примерное, или повальное, наставление опекунам. Оно состояло из 17 самостоятельных статей, входящих в текст самого Указа. Это были правила, определяющие поведение будущего опекуна, которому предстояло «быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божий, в познании той веры, в которой родился, в правилах добронравия, в удалении всех злых примеров, сердце и нрав от самого детства развращающих и повреждающих...». А за труды по охране имущественных прав подопечного опекунам причиталось вознаграждение, не превышающее 5% годовых доходов малолетнего.

Перечень лиц, которые могут быть опекунами детей «всякого звания городовых жителей», в принципе не отличался от существовавшего для принадлежащих к дворянскому сословию. Но он имел и свои особенности, ориентирующие на устройство малолетнего в зависимости от его состояния либо в общественное для «сирых» училище, либо к доброхотным людям, дабы он научился науке или промыслу, ремеслу, с тем, чтобы стать добрым гражданином.

Что же касается наставлений относительно воспитания опекуном своего подопечного, то они, будучи составной частью ст. 305 Указа 1775 г., имели свою направленность. Если малолетнего сироту-дворянина следовало воспитывать так, чтобы он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение к властям, законами определенным» (ст. 305 Указа), то для воспитания малолетних сирот, происходящих из купцов и мещан, их опекуну надо было стремиться к тому, чтобы подопечный «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла» (там же).

Содержать малолетнего надлежало соответственно «его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большей умеренности, а через то приготовился, в каком бы состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умеренную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а доверие или кредит есть следствие честности и порядочного ведения дел, промысла, торга и ремесла». Так более двухсот лет тому назад правила педагогики закреплялись в законе, что лишний раз подтверждало их государственную значимость. К сказанному можно добавить одну интересную деталь: через десять лет после появления Указа «Учреждения для управления губерний», т.е. в 1785 г., было установлено различие между опекой и попечительством (до 14 лет - опека, с 14 лет до 21 года - попечительство). Довольно тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только имущих граждан. Если у осиротевшего ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В то время у крестьян она осуществлялась только «в виде опыта», когда на старост и старшин возлагалась обязанность изыскивать средства для пропитания малолетних. С этой целью они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем, чтобы они кормили их, а в вознаграждение за это пользовались до совершеннолетия их трудами.

В последующие годы опекой ведали различные учреждения, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городского правления». Но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX в. подчинялась принципу сословности, сохранившему свою силу безотносительно к характеру установления опеки - по завещанию или по назначению. И хотя родитель-завещатель был свободен в выборе опекуна по закону, определенные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в этом звании.

В конце XIX и начале XX в. в России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось много внимания. Но по-прежнему их основу составляли правила, аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Однако положение дел с опекой, особенно над детьми-сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский сход выяснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадежный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. И так как чаще всего таких не находилось, дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побирались до тех пор, пока не находился добрый человек - «презритель», который принимал сироту на попечение. Такое случалось не только с крестьянскими детьми. Случаи уклонения от опеки были частыми, отчего масса несовершеннолетних вырастала без всяких опекунов либо под безответственной властью лиц, взявших ребенка на свое попечение. Одна из причин несовершенства опеки того времени состояла в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а также четких правовых границ в деятельности опекуна.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. по-прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Но опекун (попечитель), как и раньше, назначался безотносительно к тому, хочет он или нет заменить родителей. Одновременно все уже и уже становился круг лиц, которые могли быть опекунами (попечителями). Теперь нельзя было стать опекуном (попечителем) лицу, лишенному избирательных прав. Что касается защиты имущественных прав подопечных детей, то она осуществлялась на безвозмездных началах, о чем имелась специальная оговорка в кодексе. Одновременно в кодексе перечислялись возможные источники существования подопечного, опекуну в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного.

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот кодекс содержал и существенные нововведения. Например, назначение опекуна (попечителя) могло состояться только с его согласия. Особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми, находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, предусматривалась возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств к существованию, государственного пособия на его содержание.

Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

Современная опека (попечительство)

Вопрос о правовой природе опеки над несовершеннолетними считается спорным, поскольку понятие опеки относится к комплексным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой - своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. И, наконец, с точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения. Что же касается правовых оснований опеки, то после появления нового ГК РФ их стало больше, чем прежде. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируется гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим лицам. Сюда входят: общие принципиально важные положения; порядок установления опеки; критерии подбора опекуна, в том числе педагогического характера; правила относительно исполнения опекуном своих обязанностей по распоряжению имуществом подопечного; условия и порядок прекращения опеки. Следовательно, львиная доля вопросов, касающихся опеки, решается с помощью ГК РФ. Но не надо думать, что для Семейного кодекса при этом вовсе не остается места. При использовании опеки как способа устройства ребенка в семью, возникают свои специфические проблемы, которые можно (и нужно) разрешать с помощью норм семейного права. Особенно когда речь идет об осуществлении прав и обязанностей опекуна и подопечного. Поэтому СК дает подробный перечень прав детей, находящихся под опекой, а также их опекунов (попечителей). Особое место в СК РФ занимают правила об опеке над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения, об их правах, на соблюдение которых раньше не обращалось никакого внимания.

Такова в общих чертах характеристика правовых основ опеки. Чтобы составить полное о них представление, нет нужды всякий раз подчеркивать: здесь сфера ГК РФ, там - СК РФ, поскольку они действуют воедино. Поэтому о правилах, посвященных опеке как средству устройства ребенка в семью, имеет смысл говорить в общем контексте, имея в виду как ГК, так и СК.

Опека (попечительство) преследует две цели:

защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей (критерии принадлежности к данной категории детей подробно перечислены в ст. 121 СК);

воспитание ребенка в приемной семье лица, заменившего родителей (эта весьма специфическая задача опеки, далекая от соображений гражданского оборота, специально обозначена в п.1ст.31ГКРФ).

Достижение и той, и другой цели относится только к несовершеннолетним гражданам. Но здесь ГК РФ делает уточнение:

над малолетними детьми (не достигшими 14 лет) устанавливается опека (ст. 32);

над детьми в возрасте от 14 до 18 лет устанавливается попечительство (ст. 33).

Между опекой и попечительством почти нет разницы, когда речь идет о защите личных прав подопечного. А при защите его имущественных прав такая разница существует: опекун представляет интересы подопечного, а попечитель помогает ему осуществлять свои имущественные права в соответствии с требованиями ст. 26 ГК РФ. По достижении малолетним подопечным 14 лет опека автоматически трансформируется в попечительство.

При характеристике опеки с точки зрения семейного права следует обратить внимание на одну из главных ее особенностей. В отличие от усыновления опека не прекращает родительские правоотношения. Отсюда минимум требований к установлению опеки и попечительства, на что не требуется:

согласие родителей несовершеннолетнего. Их пожелания, рекомендации относительно кандидатуры опекуна правового значения не имеют, а учитываются постольку, поскольку это соответствует интересам ребенка;

согласие супруга будущего опекуна. Оно выявляется лишь для того, чтобы составить представление, в каких условиях будет воспитываться подопечный;

Согласие несовершеннолетнего любого возраста. Его желание только учитывается, да и то «если это возможно» (п. 2 ст. 146 СК РФ). Тем более что подростки зачастую стремятся к полной самостоятельности, не отдавая себе отчета, что сами - без помощи попечителя - защитить свои права не всегда могут.

Отсутствие подобного рода преград на пути установления опеки превращает ее в доступный и эффективный способ защиты прав несовершеннолетнего: для применения этого способа защиты достаточно убедиться в существовании факта утраты родительского попечения, чем бы она ни объяснялась.

Чтобы опека выполняла свои функции по надлежащему воспитанию ребенка, СК обязывает к соблюдению ряда правил, имеющих прямое отношение к семейному воспитанию детей. Все эти правила служат своеобразным правовым барьером на пути возникновения опеки, которая почему-либо не в интересах несовершеннолетнего. А это означает, что не могут быть опекунами (попечителями) детей:

несовершеннолетние недееспособные граждане (п. 2 ст. 35 ГК, п. 1 ст. 146 СК);

лица, лишенные родительских прав (п. 1 ст. 146 СК);

ограниченные в родительских правах (п. 3 ст. 146 СК);

лица, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией (п. 3 ст. 146 СК);

отстраненные почему-либо от выполнения обязанностей опекунов или попечителей (п. 3 ст. 146 СК);

бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине (п. 3 ст. 146 СК);

лица, не способные по состоянию своего здоровья осуществлять обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 СК).

Перечень заболеваний, не позволяющих стать опекуном (попечителем), утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996г. № 542, которое распространяется и на другие формы устройства ребенка в семью.

Существование любого из названных противопоказаний к назначению, как опекуном, так и попечителем в разъяснениях не нуждается, поскольку речь идет об обстоятельствах, не только затрудняющих семейное воспитание, но и делающих его невозможным. А если несовершеннолетний и претендент на роль опекуна живут одной семьей, органы опеки и попечительства не вправе наделять заведомо неполноценного воспитателя правами и обязанностями по воспитанию. В таких случаях им надлежит искать иной вариант устройства несовершеннолетнего.

Кроме безусловных запретов, относящихся к кандидатуре опекуна, СК содержит другие предписания, соблюдение которых служит своеобразной гарантией обеспечения интересов ребенка, оставшегося без родительского попечения.

Во-первых, опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия (п.3 ст. 35 ГК). Само по себе нежелание заменить родителей способно не просто усложнить семейное воспитание, но и сделать его формальным, не обеспечивающим права и интересы подопечного. Тогда приходится иметь дело не с назначением опекуна, а с установлением опеки по просьбе лица, желающего заменить родителей или одного из них.

Во-вторых, при подборе опекуна органы опеки и попечительства учитывают, прежде всего, нравственные его качества (п. 3 ст. 35 ГК), ценностную ориентацию как личности, способной направить развитие ребенка по нужному руслу. Именно с такой точки зрения оцениваются все другие личные качества будущего воспитателя, которые в общей сложности определяют способность к выполнению обязанностей по воспитанию. Ни профессия, ни уровень образования, ни степень его материальной обеспеченности при этом не имеют решающего значения.

В-третьих, при подборе опекуна обращается внимание на отношения, существующие между будущим воспитателем (опекуном) и его воспитанником (подопечным) (п. 3 ст. 35 ГК). Взаимная антипатия и даже враждебность со стороны несовершеннолетнего к лицу, готовому заменить ему родителей, могут стать причиной возникновения конфликтных ситуаций, исключающих нормальное воспитание. Поэтому либо неприязненные отношения нормализуются с помощью органов опеки и попечительства, педагога, воспитателя, либо изыскивается иной способ защиты прав несовершеннолетнего, либо подбирается другая кандидатура опекуна.

В-четвертых, как уже говорилось, выявляется желание несовершеннолетнего любого сознательного возраста видеть рядом с собой в качестве родителя лицо, намеревающееся его заменить. Естественно, чем старше несовершеннолетний, тем больше внимания уделяется его волеизъявлению. Однако в любом случае правового значения оно не имеет и выясняется только тогда, когда это возможно (п. 3 ст. 35 ГК).

В-пятых, опекуны и попечители несовершеннолетних обязаны проживать совместно со своими подопечными. Но при этом опекун не приобретает права на жилую площадь подопечного, а подопечный на жилую площадь опекуна. Таким образом, речь идет о реальном, фактическом совместном проживании, как предпосылке тесного и постоянного контакта между воспитателем и его воспитанником. Однако данное правило имеет исключение: когда подопечному исполнилось шестнадцать лет и он, с точки зрения его попечителя, может жить один. Но на это требуется разрешение органов опеки и попечительства (п. 2 ст. 36 ГК).

Наделяя опекуна личными правами и обязанностями по воспитанию подопечного, СК не проводит границ между возможным, одобряемым его поведением (правами) и должными поступками и действиями (обязанностями). Иначе обстоит дело, когда речь идет о правах и обязанностях имущественного характера. Здесь центр тяжести переносится на защиту имущественных прав ребенка путем сохранения принадлежащей ему собственности, умелого и разумного распоряжения ею, совершения различного рода гражданско-правовых сделок в интересах ребенка. По своему содержанию, объему, целям такая защита целиком и полностью совпадает с осуществляемой родителями, и реализуется с помощью ст. 37 и 38 ГК, ст. 60 СК. Но опекун при этом является представителем малолетнего подопечного, а попечитель оказывает своему подопечному содействие в осуществлении им своих прав, а также охраняет его от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Вместе с тем как опекун, так и попечитель обязаны заботиться о содержании своих подопечных, обеспечивая их уходом, питанием, одеждой, лечением - словом, всем тем, из чего складываются условия нормального развития ребенка. Но на содержание подопечного опекун тратит все причитающиеся подопечному выплаты, в том числе алименты, пенсию по случаю утраты кормильца, пособие гражданам, имеющим детей, и проч. Кроме того, опекун вправе тратить на ребенка часть доходов, полученных от принадлежащего подопечному имущества. Правда, практически невозможно и безнравственно делить источники существования на «твои и мои», когда живут одной семьей. Вот почему ГК и СК никаких специальных оговорок на этот счет не делают. Однако о том, что обязанности по опеке (и попечительству) выполняются безвозмездно, говорится в п. 1 ст. 36 ГК и п. 5 ст. 150 СК.

Установление опеки (попечительства) порождает не только права и обязанности опекуна (попечителя). Обладателями прав становятся и подопечные дети. Благодаря закреплению их прав в кодексе конкретизируются идеи, заложенные в ст. 20 Конвенции о правах ребенка.

Перечень прав детей, находящихся под опекой (попечительством), отличается большим разнообразием. Это, прежде всего права, которые принадлежат каждому несовершеннолетнему в соответствии со ст. 54-57 СК. Правда, всякий раз при их перечислении в ст. 148 СК делается акцент на то обстоятельство, что подопечный ребенок имеет право на заботу со стороны опекуна, защиту от злоупотреблений со стороны опекуна и т.д. Тем самым подчеркивается необходимость бережного отношения к подопечному, оставшемуся без родительского попечения.

Поскольку подопечный ребенок, как и всякий другой, имеет права не только личного, но и имущественного порядка, в п. 1 ст. 148 СК говорится о том, что он имеет право на:

причитающиеся ему от родителей алименты;

пенсию по случаю утраты кормильца;

пособия и любые другие социальные выплаты, в частности государственное ежемесячное пособие, выплачиваемое в соответствии с Положением о порядке выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденным приказом Министерства образования РФ 19 августа 1999 г. № 199. Размер этого пособия определяется исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. По состоянию на 1 января 2001 г. в Курской области размер пособия составлял 1700 руб. в месяц. Это пособие выплачивается только тем подопечным, чьи родители умерли или не в состоянии лично осуществлять их воспитание в связи с лишением родительских прав или ограничением в родительских правах; длительной болезнью, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей; отбыванием наказания в местах заключения и нахождения под стражей в период следствия и другими обстоятельствами.

Подопечный ребенок имеет также право собственности на жилое помещение или пользования жилым помещением. В соответствии с ФЗ от 11 августа 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» приватизируемые жилые помещения передаются в общую собственность не только совершеннолетних, но и несовершеннолетних членов семьи в возрасте от 14 до 18 лет. Жилые помещения, в которых проживают исключительно дети этого возраста, передаются им в собственность по заявлению их попечителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства. Для совершения сделок в отношении приватизированных помещений, в которых проживают несовершеннолетние (в том числе подопечные), независимо от того, являются ли они собственниками, сособственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, имеющими право пользования данным жилым помещением, требуется предварительное разрешение органов опеки и попечительства. Это правило распространяется также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние не проживают, но на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права. Средства от сделок с приватизированными жилыми помещениями, в которых проживают (проживали) исключительно несовершеннолетние, зачисляются опекунами (попечителями) на счет по вкладу на имя несовершеннолетнего в местном отделении банка; на получение жилого помещения при отсутствии такового (в соответствии с правилами жилищного законодательства).

Воспитанник детского учреждения как самостоятельный субъект лишь ему принадлежащих прав - серьезная новелла действующего семейного законодательства, важная правовая предпосылка защиты интересов детей, потерявших родную семью и не имеющих возможности попасть в семью приемную. Перечень их прав, по существу, совпадает с содержанием соответствующих статей СК, где перечисляются права, принадлежащие любому несовершеннолетнему, которого воспитывают в собственной семье родители, а при их отсутствии - усыновители, опекуны (попечители), приемные родители. Для таких детей особый смысл приобретает право на уважение их человеческого достоинства, которое им приходится отстаивать чаще всего самим. Вместе с тем для воспитанника детского учреждения, когда он начинает самостоятельную жизнь, важно иметь материальную поддержку, гарантии защиты жилищных прав, льготы при трудоустройстве.

Федеральный Закон № 159 от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусматривает ряд дополнительных гарантий улучшения материального положения оставшихся без родителей выпускников детских учреждений, обучающихся во всех типах образовательных государственных и муниципальных учреждений, которые имеют право на бесплатное обучение, повышенную стипендию и проч. Кроме того, в ст. 8 этого Закона специально предусматриваются дополнительные гарантии по обеспечению жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Право на закрепленное за ними жилое помещение они сохраняют на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социальной защиты. А если у них такого жилья нет, то в течение трех месяцев им предоставляют жилье, равноценное тому, которое они (или их родители) имели. А в ст. 9 говорится о дополнительных гарантиях данной категории воспитанников при реализации их права на труд. Здесь и налоговые льготы предприятиям, учреждениям, организациям, создающим для них специальные рабочие места, и соответствующие обязанности органов службы занятости, и ответственность за нарушение данного Закона.

Таков примерный перечень дополнительных гарантий по социальной защите воспитанников детских учреждений, оказавшихся без семьи и родительской заботы.

Еще одна примечательная особенность опеки над несовершеннолетними - надзор (контроль) со стороны органов опеки и попечительства за деятельностью опекуна (п. 3 ст. 34 ГК), который осуществляется по месту жительства подопечного и позволяет составить представление об условиях его жизни в семье, о степени добросовестности лица, заменяющего родителей. Такой надзор носит систематический характер: не реже двух раз в год информация о подопечном должна поступать в органы опеки и попечительства в виде акта обследования. Этот акт составляется либо инспектором по охране прав органов местного самоуправления, либо по его поручению и хранится в личном деле несовершеннолетнего. Результаты обследования позволяют не только увидеть, как выполняются опекунские обязанности, но и обнаружить уязвимые места данной опеки, устранить возникающие трудности в воспитании или содержании подопечного ребенка.

Но надзор (контроль) за обстановкой, в которой находится подопечный, не самоцель. Благодаря его осуществлению органы опеки и попечительства выполняют другую, не менее важную задачу по оказанию детям, оставшимся без родительского попечения, самой разнообразной поддержки. Впервые предельно полный перечень видов такой помощи дает ФЗ от 21 декабря 1996 г. Здесь и бесплатное медицинское обслуживание подопечного ребенка, и предоставление ему бесплатных путевок в санаторно-курортные учреждения, лагеря (базы) труда и отдыха, и гарантии защиты его жилищных прав, и помощь в трудоустройстве, и организация материальной поддержки подопечного за счет различного рода благотворительных фондов. Все это вместе взятое позволяет причислить подопечных детей к особой категории детского населения, забота о которой является обязанностью государства.

Чаще всего опекун и попечитель назначаются без указания срока полномочий. Они перестают существовать автоматически по достижении подопечным совершеннолетия - 18 лет. Наступает конец попечительству и в других случаях: когда подопечный становится полностью дееспособным в результате эмансипации (ч. 1 ст. 27 ГК) либо при вступлении в брак до достижения брачного возраста (ч. 2 ст. 21 ГК). Кроме прекращения опеки и попечительства, ГК предусматривает освобождение опекунов (попечителей) от исполнения принятых ими на себя обязанностей (п. 1, 2 ст. 39 ГК) или их отстранение (п. 3 ст. 39 ГК). В любом из названных случаев прекращаются существовавшие ранее правоотношения, порожденные установлением опеки (попечительства). Поэтому, обобщая сказанное, можно сделать вывод, что опека и попечительство перестают существовать:

при усыновлении подопечного;

если подопечного почему-либо помещают в одно из детских учреждений на полное государственное попечение. Когда ребенок попадает сюда на время (пока опекун находится на излечении, вынужден выехать по семейным обстоятельствам в другой город и т.п.), ранее установленная опека сохраняется;

после возвращения ребенка к родителям. Правовым основанием такого возвращения служит решение (постановление) органа опеки и попечительства, который позволяет ребенку вернуться в семью родителей, только если это в интересах несовершеннолетнего. Само по себе появление на горизонте родителя (возвратившегося из мест лишения свободы, из другой местности и т.п.) ничего с правовой точки зрения не означает. В случае возникновения спора по поводу воспитания подопечного между его родителями и опекуном (попечителем) вопрос решается в судебном порядке;

в результате изменения семейного, материального положения опекуна, его болезни, необходимости ухода за нуждающимися в этом членами семьи и при других подобных обстоятельствах, существенно затрудняющих опеку или делающих ее просто невозможной. Но всякий раз эти обстоятельства должны быть уважительными. Мало того, освобождение от опекунских прав и обязанностей может состояться лишь по просьбе самого опекуна (попечителя);

из-за отсутствия взаимопонимания между опекуном (попечителем) и его подопечным. Однако речь может идти только о серьезных, непреодолимых противоречиях, когда есть возможность заменить одного опекуна другим, что происходит по просьбе первого;

вследствие ненадлежащего выполнения опекуном или попечителем своих обязанностей по воспитанию подопечного, защите его прав и интересов. В ситуации подобного рода происходит отстранение опекуна (попечителя) помимо его воли по инициативе органа опеки и попечительства, убедившегося, что данная опека не соответствует своему назначению. Особенно когда подопечного оставляют без надзора и необходимой помощи. Причем неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних лицами, на которых эти обязанности возложены, рассматривается как уголовно наказуемое деяние (ст.156УК); при использовании опеки или попечительства в корыстных целях, например, чтобы присвоить доходы ребенка, завладеть его имуществом, заполучить принадлежащие подопечному ценные вещи и т.п. Конечно, такое случается крайне редко, но все-таки случается. Так, в числе зарегистрированных посягательств взрослых лиц в отношении подростков находится и злоупотребление опекунскими обязанностями. Подобного рода посягательств, по данным МВД РФ, было: в 1990 г. - 5, в 1991 г. - 2, в 1992 г. - 1, в 1993 г. - 6, в 1994 г. - 3, в 1995 г. - 10. Разумеется, что инициатором прекращения опеки в подобных ситуациях являются органы, уполномоченные на охрану прав детей, т.е. органы опеки и попечительства, а также прокурор.

Приведенный перечень причин прекращения опеки (попечительства) не является исчерпывающим. Любая опека (попечительство), не выполняющая своего назначения, противоречащая интересам подопечного ребенка, не имеет права на существование.

1.3 Нормативно - правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и пр.

Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно потребовало изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.

В рамках реформы законодательства об опеке и попечительстве были разработаны проект Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве». При разработке этих документов использовался положительный опыт российского, в том числе дореволюционного, законодательства, а также положения зарубежного законодательства - нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, Республик Беларусь, Казахстан, Украина и других государств. Многие положения законопроектов продолжают и развивают идеи, заложенные в проекте Опекунского устава, опубликованного в России еще в 1897 году.

Отношения, связанные с опекой и попечительством, будут регулироваться Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними по-прежнему будут урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. Кроме того, предполагается, что некоторые отношения (не относящиеся к предмету гражданского законодательства) будут урегулированы законами субъектов Российской Федерации - в случаях, допускаемых указанным Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» или Семейным кодексом Российской Федерации.

Закон прежде всего уточняет положения об органах опеки и попечительства, их компетенции и порядке деятельности. При этом проект исходит из недопустимости делегирования полномочий органов опеки и попечительства иным организациям и лицам, которое имеет место в соответствии с законодательством, например, города Москвы. Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). Действующее законодательство предполагает осуществление функций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, исключительно органами опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должностными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ). Делегирование полномочий органов опеки и попечительства детским и иным учреждениям, объясняемое на практике недостаточным финансированием органов опеки, по меньшей мере нецелесообразно. Напротив, одной из целей реформы законодательства об опеке и попечительстве является развитие и совершенствование органов опеки и попечительства, их модернизация.

Закон уточняет обязанности органов опеки и попечительства, в частности обязывает их подавать заявление в суд о признании гражданина недееспособным или ограничении дееспособности гражданина; подавать заявление в суд о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограниченно дееспособным; представлять интересы подопечных, если действия опекунов или попечителей по представительству интересов подопечных противоречат закону или интересам подопечных, а также в случаях, когда опекуны или попечители не осуществляют защиту интересов подопечных, и т.п.

К сожалению, в настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган опеки и попечительства в тот или иной момент должен быть признан ответственным за судьбу подопечного. Закон устанавливает, что функции органа опеки и попечительства по отношению к подопечному выполняет тот орган, который произвел назначение опеки, а при перемене места жительства подопечных опекуны обязаны извещать об этом органы опеки и попечительства не позднее дня, следующего за выбытием с прежнего места жительства. Функции органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного должны переходить к новому органу опеки и попечительства со дня получения дела подопечного.

В законопроекте конкретизирован порядок принятия органом опеки и попечительства решения об установлении опеки (попечительства), а также порядок обжалования решения заинтересованными лицами. С целью получения сведений о личности будущего опекуна или попечителя органу опеки и попечительства предоставляется право требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления сведений о себе, а также право запрашивать информацию о гражданине в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских, жилищно-эксплуатационных и иных организациях.

Существенным образом меняются нормы об осуществлении опеки и попечительства. У одного подопечного может появиться несколько опекунов, которые будут нести за свои действия солидарную ответственность. По действующему законодательству такая возможность предоставлена только семейным законодательством, и только для случаев создания приемной семьи. Вместе с тем «соопекунство» - довольно распространенное в мировой практике явление.

Вводится срочная опека, то есть опека, которая назначается на определенный, указанный в постановлении органа опеки и попечительства срок (например, на период длительной командировки родителей ребенка). Таким образом, основанием прекращения полномочий опекуна (попечителя) будет истечение указанного в постановлении срока.

Практика потребовала и внедрения института предварительной опеки. В случаях, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица необходимо немедленное его устройство, предлагается разрешить органам опеки и попечительства назначать опекунов (попечителей) без предоставления ими необходимых сведений о себе, в том числе и сведений о состоянии своего здоровья. Требуемые сведения следует предоставить в течение месяца (в исключительных случаях - двух), а если этого не произойдет, то такая опека (попечительство) прекращается. Если, однако, в указанный срок орган опеки и попечительства убедится в том, что опекун может быть назначен, то он выносит окончательное постановление о назначении, а права и обязанности опекуна (попечителя) считаются возникшими с момента вынесения первоначального акта.

Такую конструкцию продиктовала практика. В действительности сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, предварительная опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение.

Впервые в истории современного российского законодательства предлагается при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними учитывать волю их родителей. Предусматривается механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам. Такое назначение опекуна или попечителя не является основанием для лишения или ограничения родительских прав. Напротив, обращение родителя в орган опеки и попечительства с подобной просьбой, обоснованной уважительными причинами, свидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на период своего отсутствия.

В соответствии с законопроектом родитель (родители) будет вправе определить ребенку (детям) опекуна или попечителя на случай своей смерти. Соответствующее распоряжение родителя (родителей) может быть сделано в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка, или в завещании (в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации Федеральным законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» вводится новая статья 1140.1 «Завещательное назначение опекуна или попечителя»). Разумеется, лицо, указанное родителями, может быть назначено опекуном или попечителем их ребенку лишь при условии, что такое назначение не будет противоречить закону.

Институт опеки (попечительства) по договору не устраняет из законодательства конструкцию приемной семьи. Напротив, она сохраняется и обновляется, что потребовало в том числе и внесения изменений в главу 21 Семейного кодекса.

В то же время Закон допускает возникновение иных, помимо приемной семьи, форм опеки и попечительства над детьми по договору. Такой формой сможет стать патронатная семья, существование которой уже сейчас в соответствии со ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации предусмотрено законами многих субъектов Российской Федерации.

Во всех случаях договорной опеки на уровне федерального законодательства будут урегулированы основные положения об опеке и попечительстве по договору. Такой договор Законом «Об опеке и попечительстве» рассматривается как гражданско-правовой, следовательно, его содержание, а также ответственность сторон - это вопросы, которые могут быть урегулированы исключительно на уровне федерального законодательства (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Однако порядок действий органов опеки и попечительства при заключении таких договоров, а также размер и порядок предоставления опекуну вознаграждения субъекты Российской Федерации смогут самостоятельно определить в своих законах.

В качестве вознаграждения по договору органы опеки и попечительства смогут не только выплачивать денежные средства, но и разрешать опекуну использовать в течение строго определенного срока в своих целях имущество подопечного, в том числе пользоваться его жилым помещением. При этом прекращение опеки или попечительства будет безусловным основанием «автоматического» прекращения пользования имуществом подопечного.

Закон «Об опеке и попечительстве» детализирует положения о порядке совершения действий по управлению, охране и распоряжению имуществом подопечных.

Четко разграничивается имущество подопечного и опекуна, в особенности их денежные средства (в том числе пособия и иные социальные выплаты). Определяется порядок принятия имущества подопечного опекунами (попечителями), предоставления ими отчетов, вводятся положения о привлечении опекунов (попечителей) к ответственности за уменьшение стоимости имущества подопечного.

Будет, наконец, урегулирован порядок выдачи органами опеки и попечительства разрешений на отчуждение имущества подопечных, необходимость получения которых предусмотрена ст. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. В эту статью также вносятся изменения, позволяющие более точно определить, в каких случаях совершение опекунами и попечителями действий не требует предварительных разрешений, а в каких случаях разрешения необходимы. Вводится предельный срок, в течение которого орган опеки и попечительства обязан рассмотреть вопрос о выдаче разрешения (или отказе в нем) - 15 дней.

Закон уточняет и вопросы, связанные с прекращением отношений по опеке и попечительству. Общие нормы о возмещении причиненного вреда в настоящее время позволяют привлекать к гражданско-правовой ответственности как опекунов (попечителей), так и муниципальное образование, органы опеки и попечительства которого ненадлежащим образом исполняют свои обязанности. Однако на практике эта возможность не всегда бывает очевидной.

Поэтому законопроект прямо указывает, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, по правилам гражданского законодательства об ответственности за причинение вреда. При обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном (попечителем) обязанностей по охране и управлению имуществом подопечного (порча имущества, ненадлежащее хранение, расходование не по назначению, совершение действий, повлекших уменьшение имущества подопечного, и другое) орган опеки и попечительства будет обязан составить акт и предъявить требование к опекуну (попечителю) о возмещении убытков, причиненных имуществу подопечного.

В то же время предлагается напрямую закрепить и возможность возмещения подопечному вреда, причиненного как действиями, так и бездействием органа опеки и попечительства (несвоевременным назначением опеки и пр.). Правила возмещения вреда в таких случаях заложены в ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Помимо норм, регулирующих непосредственно опеку и попечительство, реформа затрагивает также вопросы, связанные с установлением и осуществлением патронажа над дееспособными гражданами. Редакция ст. 41 ГК Российской Федерации будет обновлена. Будут определены обязанности органов опеки и попечительства по оказанию помощи дееспособным совершеннолетним гражданам, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности.

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ

1 Структура и функции органов опеки и попечительства

Несовершеннолетние дети могут оказаться лишенными родительского попечения в результате различных обстоятельств: в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, осуждения родителей к лишению свободы, тяжелой болезни или длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от выполнения своих родительских обязанностей, отказа родителей взять своих детей из родильных и иных учреждений.

В большинстве ситуаций, если родители временно не могут осуществлять заботу о своих детях, они принимают меры к устройству их к родственникам или иным лицам, а в некоторых случаях и в государственные учреждения. Однако в случае внезапной смерти, болезни или несчастного случая с родителями дети могут оказаться в угрожающем положении.

Еще большую опасность для детей представляют уклонение родителей от выполнения своих обязанностей, внезапное оставление родителями своих детей и другие подобные ситуации. Усиление нестабильности в стране, рост числа беженцев, лиц, не имеющих определенного места жительства, рост преступности привели к увеличению числа детей, внезапно оставшихся без попечения родителей пли находящихся в угрожающей ситуации в результате злоупотребления родителями своими родительскими правами и нуждающихся в немедленной помощи. В связи с этим своевременное обнаружение детей, оставшихся без родительского попечения, и принятие мер к их защите весьма актуальны

Решение этих проблем возложено на систему органов опеки и попечительства.

Статус органов опеки и попечительства определяется на основании Конституции РФ (ст.132) и Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.1 и 4 ст.6)1. Выполнение функций по опеке и попечительству возлагается на эти органы п.9 ст.53, п.7 ст.64, п.7 ст.75 Закона РФ от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР.

Органы местного самоуправления рассматриваются как органы опеки и попечительства и п.2 ст.121 Семейного кодекса РФ. Постановления, касающиеся опеки и попечительства (назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы), глава местной администрации выносит единолично. Его постановление обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, общественными организациями как любое другое постановление административного органа. При этом не имеет значения, где оно вынесено. Оно действительно на всей территории Российской Федерации и не нуждается в подтверждении. Подготовку проекта постановления главы местной администрации проводят специально уполномоченные на то лица (в отношении несовершеннолетних - инспектор по охране прав), осуществляющие свою деятельность в одном из структурных подразделений данной административной единицы. Постановление главы местной администрации, действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке и попечительству, могут быть обжалованы на общих основаниях.

Органы опеки и попечительства в Курской области в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также настоящим Законом, иными законами и нормативными правовыми актами Курской области.

Опеку и попечительство в Курской области организуют и осуществляют органы опеки и попечительства, в систему которых входят орган исполнительной государственной власти Курской области по опеке и попечительству (далее - орган опеки и попечительства Курской области) и его территориальные органы в муниципальных районах и городских округах (далее - территориальные, органы опеки и попечительства).

Орган опеки и попечительства Курской области образуется Губернатором Курской области.

Положение об органе опеки и попечительства Курской области, его структура и предельная, численность работников утверждаются Губернатором Курской области.

Территориальные органы опеки и попечительства формируются Администрацией Курской области.

Территориальные органы опеки и попечительства являются юридическими лицам.

Предельная численность работников территориальных органов опеки и попечительства устанавливается Губернатором Курской области.

Схема размещения территориальных органов опеки и попечительства утверждается органом исполнительной государственной власти области, определяемым Губернатором Курской области.

В своей деятельности органы опеки и попечительства взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти области, органами местного самоуправления, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами записи актов гражданского состояния, воинскими частями, органами внутренних дел, профессиональными союзами, иными учреждениями и организациями.

Основными задачами органов опеки и попечительства в Курской области являются:

реализация единой государственной политики по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности;

выявление лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве);

обеспечение приоритета семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, профилактика социального сиротства;

осуществление контроля за содержанием, воспитанием, обучением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, несовершеннолетних, нуждающихся в государственной поддержке;

защита личных имущественных и неимущественных прав и интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства;

принятие мер по установлению опеки (попечительства), помещению граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации в воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения, назначению помощника дееспособным гражданам, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности; осуществление контроля за сохранностью и управлением имуществом лиц, находящихся под опекой (попечительством) или помещенных в соответствии с законодательством Российской Федерации в воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения;

осуществление контроля за содержанием лиц, признанных решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными, и совершеннолетними дееспособными лицами, которые и по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности;

осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, а также учреждений, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.

Органы опеки и попечительства в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

Выбирают лиц, способных к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, подготавливает материалы, необходимые для назначения опекуна или попечителя, а также об освобождении или отстранении опекуна или попечителя от выполнения возложенных на него обязанностей.

Дают предварительное разрешение для совершения от имени подопечного сделок в случаях, предусмотренных статьей 37 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ведут учет лиц, в отношении которых установлена опека или попечительство.

Участвуют в судах по делам подопечных в случаях, предусмотренных законодательством.

Осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей, оказывает им помощь в организации медицинского наблюдения.

Принимают решения о помещении лиц, признанных судом недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия, в психиатрические или психоневрологические учреждения.

2.2 Формы опеки и попечительства

Основная задача специалистов, работающих в этом секторе - выявление и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в сиротские учреждения или на воспитание в семьи.

Сектор опеки и попечительства является структурным подразделением Администрации муниципального образования города Курска, созданным в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, недееспособных или не полностью дееспособных граждан.

Правовую основу деятельности сектора опеки и попечительства составляют Конституция и законодательство Российской Федерации, судебные решения.

Сектор опеки и попечительства непосредственно подчинен Главе муниципальной администрации муниципального образования города Курска.

Органом опеки и попечительства на территории муниципального образования города Курск является муниципальный Совет города Курск.

На орган опеки и попечительства возлагаются следующие задачи:

защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей;

защита прав и интересов граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно недееспособными;

надзор за деятельностью опекунов и попечителей;

выбор формы устройства лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве;

охрана имущественных прав несовершеннолетних детей и иных недееспособных граждан;

разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет.

Для осуществления отдельных задач органа опеки и попечительства муниципальный Совет Курской области формирует Совет по опеке и попечительству при муниципальном Совете города Курска. Деятельность Совета по опеке и попечительству регламентируется Положением, утвержденным Постановлением муниципального Совета муниципального образования Курской области.

Совет по опеке и попечительству при муниципальном Совете Курской области осуществляет следующие полномочия:

изменение имени и фамилии ребенка в случаях, если ребенок не достиг возраста четырнадцати лет и отсутствует соглашение между родителями либо, если родители проживают раздельно и родитель, с которым проживает ребенок, желает присвоить ему свою фамилию;

разрешение споров о порядке осуществления родительских прав родителями, проживающими отдельно от ребенка;

принятие решения об обращении в суд с иском о лишении либо ограничении родительских прав в случаях, предусмотренных семейным законодательством;

обследование условий жизни ребенка, оставшегося без попечения родителей;

заслушивание опекуна (попечителя) о выполнении им своих обязанностей;

отстранение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей в случаях систематического нарушения прав и интересов опекаемого;

принятие решения об обращении в суд с иском об отмене усыновления ребенка;

разрешение споров о порядке общения между ребенком, его родителями, родственниками и приемными родителями;

принятие решения о досрочном расторжении договора о передаче ребенка на воспитание в семью в случаях, предусмотренных настоящим положением;

иные полномочия в рамках действующего законодательства.

Опекун или попечитель назначается Распоряжением Председателя муниципального Совета - Главы муниципального образования Курской области на основании Справки о согласовании проекта, подготовленного специалистами по охране прав детей и юристом. Полномочия опекуна и попечителя подтверждаются удостоверением.

Орган опеки и попечительства защищает права и законные интересы ребенка в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Муниципальный Совет Курской области вправе заключать договоры с юридическими и физическими лицами об оказании услуг по социальному обслуживанию детей, в том числе детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Орган опеки и попечительства вправе поручить педагогическим, медицинским, социальным работникам, психологам и другим специалистам, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность за работу по воспитанию, образованию, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию ребенка, проведение конкретных мероприятий по обеспечению защиты прав и законных интересов ребенка в органах образования, здравоохранения, труда и социальной защиты.

Орган опеки и попечительства обязан:

принимать необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка в случаях угрозы жизни или здоровья ребенка, неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию и образованию ребенка, злоупотреблении родительскими правами, как по заявлению самого ребенка, так и по сообщению должностных лиц организации либо иных граждан;

назначать представителя для защиты прав и интересов детей в отношениях с любыми юридическими и физическими лицами, в том числе в судах, в случаях разногласий между родителями и детьми;

разрешать разногласия между родителями по вопросам воспитания и образования детей в случаях обращения родителей (одного из них);

принимать участие в судебном разбирательстве в случае спора о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка;

принимать ребенка на попечение по решению суда, если судом будет установлено, что ни родители, ни лицо, у которого находится ребенок, не в состоянии обеспечить его надлежащее воспитание и развитие;

совместно с судебным исполнителем участвовать в принудительном исполнении решений суда, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам);

обязать родителей (одного из них), в случае родителей (одного из них) от представления близким родственникам ребенка возможности общаться с ним, не препятствовать этому общению;

обращаться в суд с иском об устранении препятствий к общению с ребенком, если родители (один из них) не подчиняются решению органа опеки и попечительства;

обращаться в суд с иском о лишении родительских прав в случаях предусмотренных семейным законодательством;

обращаться в суд с иском об ограничении родительских прав в случаях, предусмотренных семейным законодательством;

немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, в случае непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью.

Представитель органа опеки и попечительства принимает участие при рассмотрении дел о лишении судом родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав.

Если после вынесения судом решения об ограничении родительских прав родители (один из них) не меняет своего поведения, орган опеки и попечительства по истечении шести месяцев предъявляет иск о лишении родительских прав.

В случаях лишения или ограничения родительских прав обоих родителей орган опеки и попечительства обязан предъявить иск о лишении родительских прав.

Контакты родителей, родительские права которых ограничены судом, с ребенком допускаются только с согласия органа опеки и попечительства.

При отобрании ребенка, в случаях непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью, орган опеки и попечительства незамедлительно уведомляет прокурора, обеспечивает временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения решения об отобрании ребенка обращается в районный федеральный суд с иском о лишении родительских прав или об ограничении их родительских прав.

Орган опеки и попечительства в случаях, предусмотренных семейным законодательством, защищает права и интересы детей, оставшихся без попечения родителей. Орган опеки и попечительства выявляет детей, оставшихся без попечения родителей, ведет их учет, избирает формы устройства таких детей, а также осуществляет последующий контроль условий их содержания, воспитания и образования.

При выявлении детей, оставшихся без попечения родителей,

орган опеки и попечительства обязан:

в течение трех дней со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, провести обследование условий жизни ребенка;

при установлении факта отсутствия попечения родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве;

в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обеспечить устройство ребенка на воспитание в семью (на усыновление, под опеку или попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в учреждения сиротского типа;

при отсутствии возможности передать ребенка на воспитание в семью направить сведения о таком ребенке, через месяц в сектор по предупреждению сиротства Комитета по труду и социальной защите населения (заполнить анкету установленного образца).

Сектор опеки и попечительства составляют два специалиста: главный специалист и специалист 1 категории.

Главный специалист по охране прав детей (далее - Специалист) является муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность путем заключения трудового договора. Он назначается на должность Главой муниципальной администрации. Все наиболее сложные, в том числе спорные вопросы, касающиеся защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, главный специалист обязан проводить через решения Совета по опеке. Главный специалист, в своей работе руководствуется Конвенцией ООН о правах ребенка, иными международными правовыми актами по защите прав детей, законами Российской Федерации и Курской области, нормативными актами исполнительной власти Российской Федерации и Курской области, другими нормативными документами по вопросам охраны прав детей.

Орган опеки и попечительства обязан направлять своего представителя для участия в судебном рассмотрении дел об усыновлении ребенка.

При подготовке дела к судебному разбирательству орган опеки и попечительства обязан:

Представить в суд заключение об обоснованности и о соответствии усыновления интересам усыновляемого ребенка с указанием сведений о факте личного общения усыновителей с усыновляемым ребенком;

Провести обследование условий жизни усыновителей и представить в суд акт об обследовании установленной формы.

При отсутствии на судебном заседании законных представителей в случае усыновления ребенка несовершеннолетних родителей, не достигших возраста 16 лет, орган опеки и попечительства дает свое согласие на усыновление ребенка.

Орган опеки и попечительства заверяет согласие родителей на усыновление ребенка, предоставляемое в суд.

При отмене усыновления в случае отсутствия родителей либо, если передача родителям противоречит его интересам, орган опеки и попечительства обязан организовать его попечение. Орган опеки и попечительства обязан сохранять тайну усыновления ребенка.

Приемная семья является одной из форм устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей. Орган опеки и попечительства содействует созданию приемных семей, оказывает приемным родителям необходимую помощь в соответствии с действующим законодательством и осуществляет наблюдение за условиями жизни и воспитания ребенка (детей).

В своей работе по организации приемных семей орган опеки и попечительства руководствуется требованиями Семейного Кодекса РФ, Положением о приемной семье и законодательством Курской области.

Орган опеки и попечительства заключает с приемными родителями договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью по форме, установленной Правительством РФ. До заключения договора орган опеки и попечительства составляет акт обследования по результатам обследования условий жизни лиц (лица), желающего взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, подготавливает в течение 20 дней со дня подачи заявления лиц, желающих взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, заключение о возможности стать приемными родителями, предоставляет данным лицам информацию о ребенке (детях), который может быть передан на воспитание в приемную семью, выдает направление для посещения ребенка по месту жительства (нахождения).

При передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью орган опеки и попечительства руководствуется интересами ребенка. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью должен предусматривать условия содержания, воспитания и образования ребенка (детей), права и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, основания и последствия прекращения такого договора.

Участие органа опеки и попечительства в осуществлении юридически значимых действий.

Орган опеки и попечительства по просьбе лиц, достигших 16 лет и желающих вступить в брак, вправе выдать разрешение данным лицам для предоставления в орган записи гражданского состояния при наличии уважительных причин в порядке, установленном муниципальным Советом муниципального образования Курской области.

В случае если в орган опеки и попечительства поступило заявление о нахождении младенца, орган опеки и попечительства оповещает об этом органы внутренних дел и принимает меры к помещению ребенка в медицинское учреждение, а также обязан заявить о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны, не позднее чем через семь дней со дня обнаружения ребенка.

Одновременно с заявлением в орган записи актов гражданского состояния представляется документ об обнаружении ребенка с указанием времени, места и обстоятельств, при которых ребенок найден.

Орган опеки и попечительства при государственной регистрации рождения вправе указывать в записи акта о рождении ребенка имя ребенка и (или) его фамилию (при разных фамилиях родителей) при отсутствии соглашения между родителями.

2.3 Осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства

Выявление и устройство несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, является основной задачей специалистов по охране прав детства, которые призваны организовывать и направлять эту работу на подведомственной территории.

Статья 122 Семейного кодекса чётко устанавливает порядок выявления и учёта этой категории, несовершеннолетних и обязывает всех, кому стало известно о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщать об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Специалист органа опеки и попечительства в течение трёх дней проводит первичное обследование условий, в которых находится ребёнок, с целью проверки достоверности полученной информации и решения вопроса о его временном устройстве. (Чаще всего, это необходимо сделать немедленно.)

При обследовании выясняется:

причина, по которой ребёнок остался без родительского попечения;

анализируются данные о родителях;

с кем в настоящее время проживает ребёнок;

круг лиц, которые могут изъявить желание взять его под опеку;

устанавливаются материально-бытовые условия жизни ребёнка (наличие жилой площади, ценного имущества, транспорта, предметов домашнего обихода и пр.);

составляется опись имущества.

Все полученные данные отражаются в акте первичного обследования, являющимся документом, на основе которого решается вопрос об окончательном устройстве ребёнка, и намечаются меры требуемой социальной, педагогической, материальной и иной помощи. В акте указывается, кто несёт ответственность за сохранность имущества. Этот документ приобщается к личному делу ребёнка вместе с заключением органа опеки и попечительства о наиболее целесообразной форме устройства.

На каждого ребёнка, независимо от формы его устройства, заводится личное дело, которое либо передаётся в то учреждение, где он будет воспитываться, либо хранится в органе опеки и попечительства, если он передаётся под опеку.

Одновременно с первичным обследованием в журнале первичного учёта установленного образца делается соответствующая запись.

Орган опеки и попечительства обязан в течение календарного месяца со дня установления факта лишения ребёнком родительского попечения передать его на воспитание в семью либо запросить путёвку в учреждение общественного воспитания.

Если органом опеки и попечительства выявляется ребёнок, не проживающий постоянно на подведомственной территории, необходимо, обеспечив его временное устройство, связаться с тем органом опеки и попечительства, на территории которого постоянно проживает или проживала его семья. Гражданский кодекс РФ (ст. 35) обращает внимание на то, «опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеки или попечительстве» и только «при наличии заслуживающих внимания обстоятельств…может быть…назначен по месту жительства опекуна (попечителя)». Какие же обстоятельства могут заслуживать внимание?

Чаще всего, это территориальная удалённость. Например, из Курской области приехала женщина с малолетним ребёнком в гости к родственникам и внезапно умерла. Родственники согласны взять ребёнка под опеку. В таком случае необходимо запросить в органе опеки и попечительства по месту постоянного жительства этой женщины документы на ребёнка, заключение о возможности оформления опеки по месту жительства опекуна и документы о наличии либо закреплении жилой площади.

Практика показывает, что устройство несовершеннолетнего лучше всего осуществлять всё-таки по месту его постоянного жительства, так как одновременно решается вопрос закреплении жилья либо постановки на льготную очередь. Например, в городе Белгороде умерла женщина, осталась малолетняя дочь. Старшая сестра девочки решила взять её под опеку и обратилась с просьбой об оформлении в орган опеки и попечительства муниципального образования Курской области, так как сестру сразу привезла к себе. Ей было предложено оформить опеку в Белгороде, по месту жительства умершей матери, которая имела там квартиру. Очень часто, если дети устраиваются по месту выявления, а не жительства, нарушаются их жилищные права, которые потом трудно восстановить.

На детей, которых не удалось в течение месяца со дня первичной регистрации устроить в семью, заполняется анкета установленного образца с приложением к ней фотографии и в течение 7 дней передаётся в региональный банк данных для постановки на централизованный учёт. Анкета подписывается работником органа опеки и попечительства, одна её копия вкладывается в личное дело ребёнка и ещё одна остаётся в органе опеки и попечительства.

Необходимо обратить внимание на то, что п. 2 ст. 122 СК РФ обязывает руководителей учреждений, в которых находятся дети, лишённые родительского попечения, сообщать о них в орган опеки и попечительства в течение 7 дней (чаще всего это приюты, больницы и родильные дома). Данные об этих детях заносятся в журнал первичного учёта, номер, под которым зарегистрирован несовершеннолетний, сразу называется сообщающему лицу для регистрации в журнале учреждения.

За неисполнение обязанностей по выявлению и устройству детей, лишённых родительского попечения, в установленные сроки должностные лица несут административную ответственность.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ДЕТЕЙ ОРГАНАМИ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1 Проблемы деятельности органов опеки и попечительства

Органами прокуратуры Курской области проведена проверка исполнения органами опеки и попечительства, учреждениями социальной защиты, образовательными и лечебными учреждениями законодательства об охране прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения. В области по состоянию на 01.01.2008 года зарегистрировано 4769 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из них 3230 - находятся под опекой (попечительством) граждан, 1459 - в детских домах, интернатах и на патронатном воспитании, 80 - воспитываются в приемных семьях. Из общего количества детей указанной категории лишь 793 (16,6 %) - настоящие сироты, остальные - так называемые «социальные» сироты при живых родителях. Прокурорской проверкой установлено, что в ряде районов области органы опеки и попечительства допускают нарушения действующего законодательства о своевременном выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, органом опеки и попечительства Железногорского района в установленный законом срок не были приняты меры по устройству 16-летнего подростка, который после смерти матери остался без попечения родителей и 5 месяцев проживал один, без средств к существованию. По данному факту прокурором района внесено представление, в котором поставлен вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Беловского, Золотухинского, Конышевского, Обоянского, Хомутовского районов, Льговским и Курчатовским межрайпрокурорами. Учреждениями социальной защиты, лечебными и образовательными учреждениями зачастую нарушается установленный законом семидневный срок направления в органы опеки и попечительства сведений о детях, утративших родительское попечение и нуждающихся в помощи государства, что также способствует их несвоевременному устройству и учету. В связи с выявленными нарушениями Льговской межрайонной прокуратурой по указанным основаниям в отношении главного врача Льговской центральной районной больницы возбуждено административное производство по ст.5.36 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо учреждения для детей - сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей). В департаменте по опеке и попечительству, семейной и демографической политике Курской области создан региональный банк, в который внесена документированная информация о детях, воспитывающихся в доме ребенка, детских домах и школах-интернатах, с целью их устройства гражданами, желающими принять ребенка в свою семью. Однако, как установлено проверкой, органы опеки и попечительства не всегда соблюдают порядок и сроки предоставления в указанный банк данных сведений о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью, в результате чего нарушаются права и законные интересы несовершеннолетних. В Щигровском, Фатежском, Солнцевском и других районах прокурорами выявлены факты передачи детей под опеку и в приемные семьи без учета нравственных и иных личных качеств опекунов и приемных родителей, состояния их здоровья и возраста, способности к выполнению опекунских обязанностей. Только в истекшем году в связи с ненадлежащим выполнением обязанностей по воспитанию детей 11 опекунов были освобождены от выполнения опекунских обязанностей. Так, постановлением главы Хомутовского района опекуном четырехлетней девочки назначен сожитель ее умершей матери, осужденный к условной мере наказания за совершение кражи, который опекунское пособие тратил на приобретение спиртных напитков. Вопреки требованиям статьи 121 Семейного кодекса РФ органы опеки и попечительства крайне редко осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования подопечных детей, а также за деятельностью их опекунов и попечителей В Солнцевском районе подросток, оставшийся без попечения родителей, проживал совместно с бабушкой - опекуном и отцом, который в отношении сына был лишен родительских прав, нигде не работал, злоупотреблял спиртными напитками, ранее отбывал наказание в местах лишения свободы. В результате отсутствия контроля со стороны органа опеки и попечительства отец совершил в отношении сына преступления, предусмотренные ст.ст.116 УК РФ(побои), 119 ч.1 УК РФ(угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью). По инициативе прокурора района подросток передан под опеку своей сестре и переехал жить к ней в город Курск. Прокурорами Кореневского, Мантуровского, Поныровского и других районов установлены факты нарушения порядка назначения и сроков выплат денежных средств на содержание подопечных детей, в связи с чем приняты меры прокурорского реагирования, в том числе по взысканию в судебном порядке невыплаченных опекунских пособий. В ходе проверки выявлены нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ряде случаев органами местного самоуправления за детьми не закреплялось жилье, не принимались меры по обеспечению его сохранности и управлению имуществом. Во многих случаях интернатные учреждения проявляли бездействие по защите прав детей на получение алиментов, пенсий, жилья, установлению их правового статуса как сирот. Также установлено, что в Беловском детском доме умственно-отсталых детей, Железногорском межрайонном центре социальной помощи семье и детям и Курском областном социальном приюте для детей и подростков не соблюдались нормы питания и лекарственного обеспечения воспитанников. Прокурорскими проверками в интернатных учреждениях выявлены нарушения правил противопожарной безопасности, которые создают реальную угрозу жизни и здоровью детей. В областном специализированном доме ребенка, Теткинском детском доме, других аналогичных детских учреждениях отсутствует автоматическая пожарная сигнализация, двери эвакуационных выходов, предусмотренные проектом. Всего органами прокуратуры области выявлено 415 нарушений законов, в целях устранения которых внесено 69 представлений, принесено 14 протестов, возбуждено 24 дела об административных правонарушениях, объявлено 3 предостережения о недопустимости нарушения закона, направлено в суд 34 исковых заявления в защиту прав несовершеннолетних, возбуждено 10 уголовных дел за уклонение от уплаты алиментов. Надзор за исполнением законодательства по защите прав детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей находится на особом контроле прокуратуры области. Так, в 2007 году прокурором области в представлении губернатору Курской области был поставлен вопрос о включении в число участников подпрограммы «Обеспечение жильем граждан из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» областной целевой программы «Жилище» граждан указанной категории, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но не обеспеченных жильем до 23-летнего возраста, а также о выделении дополнительных финансовых средств на ее реализацию. По результатам рассмотрения представления за счет средств областного бюджета в 2007 году приобретено 73 квартиры и на текущий год предусмотрено выделение денежных средств для приобретения еще 49 квартир для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Работа на этом направлении будет продолжена и в текущем году.

3.2 Перспективы развития органов опеки и попечительства

К сожалению, не всем детям посчастливилось иметь собственную семью, которая могла бы содержать их, гарантировать должное воспитание и развитие. Решаются подобные ситуации установлением опеки или попечительства. Именно они позволят давать несовершеннолетним то, что надо для полноценной жизни. Сюда же стоит отнести и моральные ценности. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми

Когда требуется опека

Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми устанавливаются, если:

• родители погибли;
• мать и отца лишили их законных прав;
• мать и отеца признали недееспособными;
• родители серьезно болеют, что делает полноценное содержание сына или дочери невозможным;
• мать и отец постоянно находятся в длительных командировках, ввиду чего не могут обеспечить малышу должный уход;
• малыш рожден вне брака, и возраст его родителей не превышает 16 лет.

Обобщив все перечисленные моменты, отметим, что необходимость в попечителе появляется, когда родные родители не способны полноценно заботиться о ребенке, финансово его обеспечивать и выполнять необходимые действия, направляя их на его развитие. Условия установления опеки и попечительства

Важно! Разница опеки и попечительства заключается лишь в возрастной категории опекаемого. В первой ситуации речь идет про содержание детей до 14 лет, а во втором случае можно говорить про воспитание подростков с 14 до 18 лет .

Основные обязанности опекающего лица

Независимо от возраста опекаемого, опекающее лицо должно выполнять в обязательном порядке следующее:

• проявлять заботу об опекаемом;
• снабжать его пищей и одеждой;
• гарантировать должный уход;
• проводить нужное лечение;
• способствовать полноценному развитию и образованию;
• защищать интересы опекаемого;
• распоряжаться имуществом и регулировать финансовые вопросы в интересах подопечного.

Над кем устанавливается опека и попечительство

Важно! Отличительная особенность опеки от усыновления в том, что назначенное опекунским советом лицо не имеет полноценных родительских прав и возможности установления полного контроля над опекаемым. Оно не получает права распорядиться имуществом несовершеннолетнего без ведома опекунского совета. Человек обязан регулярно предоставлять отчетность о проделанной работе, извещать уполномоченные органы о переезде .

По достижении ребенком 14 лет опекунство заменяется попечительством. Попечитель не сможет распорядиться имуществом подопечного, и последний все делает самостоятельно. Права детей на государственном попечении

Кто сможет выступить в роли опекающего лица

На законодательном уровне оговорено, что опекуном или попечителем способен стать каждый дееспособный гражданин. Здесь должно выполняться несколько обязательных условий:

• возрастная категория от 18 лет;
• отсутствие жилищных, финансовых проблем;
• отсутствие серьезных проблем со здоровьем.

Кто может стать опекуном или попечителем

• имеет судимость за нанесение вреда здоровью;
• совершал тяжкие преступления;
• лишен родительских прав или ранее отстранялся от опекунства за нарушение правил;
• страдает нарко- или алкогольной зависимостью;
• не прошел специальную подготовку;
• состоит в однополом брачном союзе.

Опекунство или попечительство оформят только лицу, способному в полном объеме обеспечить несовершеннолетнего всеми необходимыми благами.

Порядок оформления

Вопрос опеки решают уполномоченные органы

Оформлением занимается опекунский совет. Чтобы достичь поставленных целей, претенденту на роль опекающего или попечителя необходимо собрать достаточно объемный пакет бумаг. Главным в данной ситуации становится заявление, где изъявлено желание и указана просьба о предоставлении возможности быть опекуном.

Важно! Подавать заявление можно самостоятельно, лично обратившись в уполномоченное учреждение, или передать его через портал государственных услуг. Обращение необходимо направлять в опекунский совет по месту жительства . Установление и прекращение опеки и попечительства

Дополнительно к заявлению нужно приложить:

1. Справку о доходах. Она выдается по месту официального трудоустройства. Здесь должна быть указана занимаемая должность, величина средней зарплаты по итогам последнего года. Вместо этой справки допускается предоставление другого официального документа, способного подтвердить материальное благосостояние человека по результатам последних 12 месяцев.
2. Документ, который подтверждает полноценное право пользования жильем или говорит о праве собственности.
3. Справка о несудимости. Здесь же должен исключаться факт уголовного преследования. Ее выдают в ОВД по соответствующему запросу гражданина.
4. Медицинское заключение про удовлетворительное состояние здоровья гражданина, его способность ухаживать за несовершеннолетним лицом.
5. Копия свидетельства о браке. Она нужна, когда человек состоит в супружеском союзе.
6. Разрешение членов семьи на проживание вместе с ними опекаемого. Оформляется письменно. Такое согласие должны дать все лица, достигшие десятилетнего возраста и проживающие вместе с человеком, желающим стать опекуном.
7. Копия документа о прохождении специально предназначенной подготовки для последующего установления опекунства.
8. Автобиография. Здесь человек может указать все, что считает необходимым, учитывая информацию про образование и место работы.
9. Копия пенсионного удостоверения, если человек находится в соответствующем возрасте.

Порядок установления опеки и попечительства

Если человек при обращении в опекунский совет не предоставил копии бумаг о владении жилой недвижимостью или справку из органов внутренних дел, не смог найти пенсионное удостоверение, сотрудники уполномоченного учреждения должны сами запрашивать указанные бумаги, используя право на межведомственное взаимодействие.

Если человек имеет с собой оригиналы документов, но не смог сделать копии, в учреждении, куда он обратился, изготовят их самостоятельно.

Важно! Справки с места трудоустройства, а также от ОВД принимаются в течение года с даты их выдачи обратившемуся лицу. Медицинское заключение будет действительным полгода с момента оформления и выдачи . Что нужно для установления попечительства

Когда человек подал все необходимые бумаги, и они были зарегистрированы опекунским советом, в ближайшие трое суток будут исследованы условия его жизни. Эта процедура является обязательной для лица, претендующего на роль опекуна или попечителя. Она не может быть исключена из процесса оформления бумаг. Кроме оценивания жилищных условий, представители комиссии обращают внимание на следующие моменты:

• личностные качества;
• мотивы;
• возможность содействовать развитию и воспитывать детей;
• отношения внутри семьи заявителя.

Документы, подтверждающие отсутствие родителей

Результаты ознакомления с условиями жизни заносятся в специальный акт. Его составляют в последующие трое суток с даты осмотра жилья. Акт составляют в двух экземплярах. Один из них выдают на руки обратившемуся лицу.

Если человек не согласен с какими-то сведениями, прописанными в документе, он может их оспорить в суде.

После оформления всех документов опекунский совет принимает решение относительно назначения опекуна или составления отказного письма. На данную процедуру отводится 10 дней. Решение также оформляется в виде акта в соответствии с законодательными нормами. Акт вручается гражданину, претендующему на роль опекуна, в ближайшие три дня с момента подписания. Заключение будет оставаться действующим на протяжении последующих двух лет.

Видео – Что такое опека и кто может стать опекуном

Как и где выбирать опекаемого

После получения человеком, претендующим на оформление опекунства, соответствующего акта и разрешительной документации, его ставят на учет. Теперь он пополняет списки существующих кандидатов. Далее уполномоченные органы предлагают лицу информационные материалы о детях, выступающих в роли потенциальных опекаемых. Вместе с этим составляется направление на посещение несовершеннолетнего. Оно может осуществляться по адресу его жительства или фактического нахождения. Направление действует 10 дней. В этот период человек должен успеть познакомиться с потенциальным опекаемым. Если по какой-то причине он не смог уложиться в срок, есть возможность продлить действие бумаги по факту предоставления уважительных доказательств. Кто не может быть опекуном или попечителем

Не обязательно пользоваться услугами опекунского совета собственного района. Можно обратиться в орган опеки и попечительства, закрепленный за другой территориальной единицей или связаться с Федеральным банком данных о детях. Если выбран последний вариант, оператору необходимо предоставить такие документы:

• паспорт;
• заполненную анкету;
• заявление на предоставление опеки;
• заключение о возможности выступать в роли опекуна.

10 дней все предоставленные сведения рассматриваются оператором, после чего обратившемуся лицу дают направление на посещение ребенка. Оно также действует 10 дней и продлевается только по уважительным причинам.

Человек, планирующий стать опекуном, обязательно должен выполнить следующие действия:

• познакомиться с малышом и установить доверительные отношения;
• внимательно изучить документы из личного дела потенциального опекаемого;
• дать письменное подтверждение ознакомления с мед. документацией, предоставляющей информацию о состоянии здоровья ребенка.

Основания к отмене усыновления ребенка

Независимо от решения, человек, претендующий на роль опекуна или попечителя, обязан в письменном порядке уведомить оператора, который предоставил ему сведения, о результатах посещения ребенка. Данные о несовершеннолетних без попечения родных родителей выдаются только одному человеку и не передаются одновременно другому гражданину.

Важно! Когда ребенку исполнилось 10 лет, то опекун или попечитель назначается только при его согласии .

Если все необходимые условия выполняются, уполномоченные органы составляют акт о назначении опекуна. Он и станет официальным документом, утверждающим отношения опекающего лица и подопечного.

В последующем времени уполномоченные органы будут регулярно контролировать действия опекуна или попечителя, систематически посещать место его проживания. При появлении каких-либо нарушений установленное ранее опекунство может быть аннулировано.

Также следует знать, что опекун ежегодно или в другом порядке должен предоставлять опекунскому совету отчетность о тратах пособий, которые он получил на подопечного.

Видео – Опека и попечительство

В каких ситуациях опека отменяется

Опека и попечительство прекращается в ситуациях, когда:

• опекаемому лицу исполнилось 18 лет;
• срок действия договора про опеку завершился;
• лицо не может справляться с выполнением возложенных обязанностей;
• попечитель самостоятельно отказался от продолжения опекунства над конкретным ребенком;
• случилась смерть опекуна или попечителя.

В перечисленных ситуациях дальнейшие действия органов опеки и попечительства будут зависеть от конкретных обстоятельств, а также возраста самого ребенка. Как стать опекуном

Какие документы регулируют порядок установления опеки или попечительства

Чтобы повысить вероятность успешного решения вопроса о назначении опеки или попечительства, свести к минимуму риск затягивания процедуры, необходимо внимательно ознакомиться со всеми законодательными актами, регулирующими данный вопрос. Это:

1. Гражданский кодекс. Здесь стоит остановиться на 26 и 27, а также 32-38 статьях.
2. Семейный кодекс. Тут нужно просмотреть статьи 55-57, а также 121, 145-149.
3. Административный кодекс. Он регулирует в основном деятельность органов опеки и попечительства, содержит формальности, которые знать не обязательно.

Чем более ответственно человек подходит к оформлению опекунства, тем выше вероятность успешного достижения поставленной цели, исключения хлопот и проблем.